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对市十五届人大二次会议第0539号代表建议的答复

发布日期: 2019-05-31 发布机构:上海市司法局
 

陈容代表:

您提出的关于完善顶层法律制度设计推动二产存量用地“退二优二”工作的代表建议收悉,经研究,现将办理情况答复如下:

一、办理概述

我局领导高度重视代表建议办理工作,召开代表建议办理工作会议,要求认真做好代表建议办理工作。收到您代表建议后,局党委委员、副巡视员张祎,局副巡视员王协作出批示,提出工作要求。我局和市规划资源局认真研究了建议内容,形成本建议的答复意见。

二、答复意见

感谢您对存量工业用地实施优化盘活的宝贵建议。

为贯彻党中央高质量发展要求,落实市委市政府关于加快“五个中心”建设、提升城市能级和核心竞争力、构筑新的战略优势和品牌优势的工作部署,以高质量用地保障高质量发展,助力提升经济密度和全要素生产率,全面实施“上海2035”总体规划,市规划资源局牵头开展了土地资源高质量利用的系列政策研究工作,和市经信委、市科委共同制定了本市产业用地高质量利用的系列政策文件,我局参与了法律审核,政策文件对低效产业用地的评定、处置及退出路径均作了明确的规定。

(一)严格产业用地全生命周期管理

正如您在建议中所提,产业用地与一般经营性用地管理不同,重要的是形成从供应到退出的闭环管理,是具有一定公共属性的资源要素。从2014年起,市规划资源局会同我局针对性作了研究,市政府、市规划资源局出台了产业用地全生命周期管理的系列文件,建立了完整的产业用地全生命周期管理制度。一方面,通过“带产业项目”全要素、标准化出让的供地模式,弹性出让年期和先租后让的用地方式,实行底线管理并与产业绩效挂钩的用地价格,保障产业发展空间,降低中小企业成本;另一方面为确保产业用地切实服务科技研发和产业发展,进一步加强产业用地全生命周期管理,把产业类型、投入产出、运营管理、科研能级等全要素管理要求纳入出让合同,严格物业持有管理,加强产业绩效监管。对于绩效未达到合同约定的企业,将按出让合同约定内容追究企业的违约责任,直至退出土地。

(二)对于历史存量低效产业用地的处置

2014年之前出让的历史存量工业用地,产业结构调整后,部分企业无力实施产业升级,造成大量土地低效利用,由于缺少产业绩效管控和土地退出机制,低效用地权利人不愿退出土地,而是持有土地待价而沽,造成低效产业用地难以释放。为处置这些历史存量低效产业用地,市规划资源局牵头,会同相关部门研究了处置工作方案。

1.明确低效用地标准、开展产业用地绩效评价

根据市经信委印发的《关于本市开展资源利用效率评价工作的指导意见》和《上海市低效工业用地标准指南》,制定具体评价办法和绩效标准,开展资源利用效率评价,明确分类分档评价结果,编制全市区级和园区级产业用地绩效图,锁定低效产业用地。

2.实施差别化的资源配置和管控措施,建立引逼机制

一是实施技改、用能、环保、规划等差别化政策。按照企业绩效,落实差别化产业发展、技术改造、电价水价、环保限制、金融服务和规划土地政策,加大对优质企业的扶持力度,提高低效产业用地持有成本,倒逼低效企业退出土地。

二是严控低效产业用地转让。落实土地全生命周期管理的相关要求,严格不动产登记和工商登记管理,对低效产业用地实行清单式重点管控,非经产业准入和出让人同意,禁止低效产业用地以任何形式擅自转让,降低权利人对地价的不合理预期。

三是严格存量产业用地的全生命周期管理。通过相关部门的行政管理合力,引导2014年前出让的产业用地权利人通过签订补充出让合同方式,约定用地绩效和土地退出机制,纳入土地全生命周期管理。

四是开展低效产业用地综合执法。聚焦群众信访投诉反映强烈的生态环境、污染排放、违章搭建等突出问题,结合产业结构调整、“五违四必”整治等工作,对低效产业用地开展综合执法。

3.完善低效产业用地退出路径

一是优化完善收储回购和整体转型政策。区政府可以划定区域,明确区域内产业用地必须通过收储或整体转型进行盘活开发。指导各区合理安排土地储备资金,支持通过土地储备专项债,加大低效产业用地储备资金投入。根据产业发展需求,提高储备产业用地和整体转型区域的开发强度,增加政府可统筹的产业发展空间资源。鼓励各区创新低效用地收储和园区平台回购方式,倡导低效园区实施整体转型,完善整体转型联合开发机制,探索“以房换地”等市场化补偿方式。

二是规范引导市场化自主退出。按照规划和产业导向,发挥市场配置资源作用,规范引导权利人自主退出低效产业项目,经过产业准入,调整引入新的产业项目,并按新的产业绩效要求纳入全生命周期管理。

三是加强政策工具运用指导。综合运用法律和契约手段,采用土地使用期限届满收回、协商解除合同、单方解除合同、按合同约定收回、为公共利益收回、园区平台回购等多种路径,收回低效产业用地。以低效园区整体转型为重点,加大规划支持力度,加强市区统筹协同,加快转型实施进度。完善存量资源市场化配置的产业准入和全生命周期管理,简化优化节余土地分割转让操作路径,严格产业准入和全生命周期管理要求,简化程序提高效率。

(三)关于完善顶层法律制度问题

您建议存量产业用地的二手转让,应从法律上明确只能由原产业用地出让方政府回购,这对于节约集约利用土地资源,有效提升土地利用率,加速产业转型升级,释放地方经济发展空间,具有积极的意义。对于加强产业绩效评估、强化低效用地退出等方面的制度要求,本市目前主要从政策层面加以所规范、引导,同时还通过在土地出让合同中约定方式予以明确。由于受立法权限限制,目前本市还无法直接在地方立法中明确只能由原产业用地出让方政府回购,但对于上海实践操作中好的做法,下一步我们可以向国家有关部门建议,在国家层面的相关法律、行政法规等规定中予以明确,以更好地给予法律支撑。

感谢您对本市存量产业用地盘活工作的关心和支持, 欢迎您再次提出意见、建议。
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