普陀区人民政府办公室课题组

内容摘要：优化营商环境已经成为全球各国促进经济社会发展、提高人民生活水平的重要组成部分，重要性不言而喻。良好的营商环境离不开综合发挥“市场要素”、“法治要素”和“政务要素”三方面作用。最大程度发挥政务要素作用依赖于可促规范、落实和服务的政务公开。基于普陀实践，未来可通过深化政务公开标准化建设、健全发布解读回应机制和完善利企的公开平台等方面有效发挥政务公开工作在优化营商环境方面的积极作用。

关键词：营商环境  政务公开  标准化  政策解读

营商环境是一个国家和地区的重要软实力，也是核心竞争力。当前，优化营商环境已经成为全球各国促进经济社会发展、提高人民生活水平的重要组成部分。2017年7月，习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上作出重要指示，要求北京、上海等特大城市要率先加大营商环境改革力度，努力营造稳定公平透明、可预期的营商环境。此后，中央、市委市政府先后对优化营商环境作出重要决策部署。从目前情况来看，各地在推进法治化、国际化、便利化营商环境方面已基本达成共识，也相继推出了一系列重大改革举措。近年来，上海市普陀区致力于探索政务公开标准化规范化建设，使政务公开成为优化营商环境工作中的一项重要内容。本文拟对世界银行《营商环境报告》和优化营商环境的本质要求进行研究分析，重点论述政务公开与优化营商环境之间的关系，并阐明政务公开对优化营商环境的重要作用，最后以普陀区经验做法为参考，提出以政务公开推进优化营商环境工作的具体路径和方法，供实践参考。

一、优化营商环境的提出

2002年，世界银行正式启动《营商环境报告》项目，对190个经济体及所选地方城市的营商法规及其执行情况进行分析评估，并于一年后发布首份《营商环境报告》。该项目大多数指标涉及各经济体中最大的一个商业城市，但对包括中国在内的11个人口超过1亿的经济体，则将数据采集范围扩大到第二大商业城市。在中国，世界银行评估的对象主要是上海和北京两座城市。每年，世界银行都会内对全球各国的营商环境进行国际可比较的分析与研究，并且为各国如何改善投资环境提供一定的方法和思路。因此，各国对此非常重视，有的甚至已将营商环境问题提升至国家战略（比如俄罗斯）。在2018年首次国务院常务会议上，李克强总理强调：“必须认识到，优化营商环境就是解放生产力，就是提高综合竞争力”。从世界银行《营商环境报告》公布的排名情况来看，2018年中国排在第78位，2019年中国晋升到第46位，首次进入世界前50。

（一）关于营商环境的概念

如何界定“营商环境”的定义？目前学术界和实务界还尚未形成完全一致的认识。在英语中，“营商环境”一般表述为“Business Environment”（即商业环境）。世界银行则直接将其表述为“Do Business”，也就是做生意的环境。我国台湾地区也将《营商环境报告》翻译为《经商环境报告》。简而言之，“营商环境”即为企业从事经营活动所处的外在环境。其实，无论是农村的微型作坊，还是超大规模的跨国公司，企业家每天都要面临许多有关企业运营和发展的决策。而这些决策很大程度上取决于当地政府的政策措施和行政行为。因此，从更深层次理解，“营商环境”也可以说是来自外部的影响企业运营发展效率、效益的各种要素的总和。

（二）良好营商环境的基本要素

对企业来说，良好的营商环境将激励他们进行更大规模的生产性投资，继而为国家创造更多就业机会。对政府来说，良好的营商环境是重要软实力，更是核心竞争力。世界银行曾对营商环境的基本要素做过较为系统地研究，并在此基础上发布了《2005年世界发展报告》。根据该报告，良好营商环境的基本要素包括：稳定与安全、合理的监管与税收、良好的金融市场和基础设施、成熟的工人和劳动力市场等四个方面。有专家对此作进一步研究后得出结论：良好的营商环境应当包括以下基本要素——（1）良好的社会秩序（社会稳定）；（2）有效的产权保护；（3）高效的行政监管；（4）合理的税费负担；（5）良好的基础设施供给；（6）良好的金融市场（“获得信贷”的便利度）；（7）高效的纠纷解决机制（包括市场退出机制）；（8）良好的市场开放度（高效便利的跨境贸易监管服务）。笔者认为，站在企业的立场来看，企业投资的根本目的在于获取利润，企业预期利润率的高低，直接决定了企业是否具有投资兴业、创业创新的主观动机，因此，如果对上述各项要素作进一步概括总结，可以将其分为“市场要素”、“法治要素”和“政务要素”三大类。良好的营商环境就是综合运用“市场”、“法治”、“政务”手段，在兼顾社会公共利益的同时，积极促进企业经营及投资行为。

（三）优化营商环境的“三要素”

从字义上看，优化是指采取一定措施使变得优异、优秀；优化营商环境就是通过一定措施使一个国家或地区的营商环境变得更好。首先，从“市场要素”和“法治要素”两方面来看，优化营商环境就是要提高市场化、法治化手段的平衡作用。市场竞争是企业赖以生存的最直接因素，也是决定企业能否获得盈利的关键因素。因此，为企业提供一个公平的市场竞争环境是优化营商环境里不可缺少的重要内容。但是，当企业在市场交易过程中发生欺诈、失信等违法行为时，国家就要通过法制手段对其予以一定的约束、规制或惩戒，同时为其他企业的合法行为提供有力的支持与保护。因此，优化营商环境既要保障市场经济的基本运行规律，帮助企业准确把握市场需求，降低市场交易成本，也要通过法治方式防范和降低市场交易过程中存在的不确定性风险，尽可能地减少竞争壁垒，促进市场公平竞争和优胜劣汰。

需要注意的是，从当今全球化发展态势来看，除了上述市场要素和法治要素之外，还有一项重要因素决定着企业的运营成本、风险和竞争条件，这个重要因素即为“政务要素”。事实上，当今各国政府因履行公共管理和公共服务职责所做产生的政务行为往往构成了企业最大的制度性交易成本，特别是政府对企业的监管措施，以及境内和跨境交易的监管与征税方式等，在营商环境方面发挥着重大作用。世界银行《2005年世界发展报告》显示：国家间的竞争往往更多地体现在各国政府所施行的政策、采取的行为等方面。例如，在对企业的监管方面，合理的监管可以有效解决抑制生产性投资的市场失灵问题，并使企业利益和更广泛的社会目标协调起来；另外，在向企业征税方面，健全的税收制度帮助产生财政收入，既为公共服务的供给提供资金，也可以进一步改善投资环境，继而实现更多的其他社会目标。

（四）政府监管对企业的影响

近年来，各方面对于优化营商环境的论述已经比较广泛，但大部分研究主要是围绕市场和法治两方面而展开。其实，站在广大市场主体特别是中小企业实际需求的立场，政府在微观层面所制定的各项具体行政举措却更加值得关注，特别是政府所制定的监管措施，它们几乎对企业经营和投资的任何方面产生影响。例如，对企业进入市场的资格限制、关于企业落户条件、区域等规定、商品和服务的质量标准、产品销售方式等等，政府都有权采取监管措施并加以干预。根据最近的研究表明，相比发达国家来说，发展中国家倾向于在更多的领域使用监管的手段。而现实情况下，行政监管也确实贯穿于企业从出生到死亡的全流程。因此，对一个国家或地区来说，优化营商环境的基本要求就是要建立一个规范高效的行政监管体系。行政监管体系的质量，在很大程度上决定了营商环境的质量和水平。

二、政务公开在优化营商环境中的作用

近代以来，大部分国家政府以公众知情权为基础，大力推行政府信息公开制度，其最初目的主要在于监督政府，防止政府权力的滥用。但是，随着经济社会的发展，特别是信息化时代的来临，信息已成为一种重要的资源，其流动程度、共享程度对经济、文化、社会发展等有着广泛而深刻的影响，因此，政府信息公开不再是仅仅为了满足知情权的需要，政府信息是否公开、公开的程度，除实现民主价值之外，还具有推进信息流动、促进经济增长、社会发展的重要功能。

我国政务公开主要是建立在政府信息公开制度基础上的，属于政府在履行行政监管、公共服务职责方面的一项基本制度。2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行，初步确立了我国政府信息公开法律制度体系。党的十八大以来，政府信息公开提升到政务公开层面，并取得了突破性进展。党的十八届四中全会要求全面推进政务公开，并首次提出“以公开为常态、不公开为例外”原则。随后，中共中央、国务院印发《关于全面推进政务公开工作的意见》及其实施细则，明确了政务公开的内涵和基本要求。2019年，《中华人民共和国政府信息公开条例》首次修订完善，标志着我国的政务公开无论是理念还是制度，都发展到了一个全新的阶段。

（一）政务公开是实现政府监管公开透明的基本渠道

降低市场交易的制度性交易成本，是政府改革营商监管体系、营造良好营商环境的重要价值和主要着力点之所在。对政府来说，优化营商环境的关键就是要建立合理、稳定、可预期的监管制度，尽可能减少因监管而导致的不确定性和风险，从而使企业更好地应对和处理竞争壁垒问题。但由于任何一项新的监管措施都具有与生俱来的不确定性，政府有必要通过营造公开透明的营商环境来保障广大市场主体特别是中小企业的权益和诉求。

一是明确行政监管措施公开的全面性、及时性，为各类市场主体建立必要的可预期性，确保监管措施在执行过程中尽可能的透明和精确，防止发生行政权力滥用、寻租等问题。同时，积极促进社会对政务信息资源的合理利用，不断改革、优化行政监管的手续和流程，降低企业为此而付出的制度性交易成本。

二是以市场主体需求为导向，加强政策解读和回应。当前，各级政府所产生的政务信息已构成企业制度性交易成本的重要组成部分。为减少企业负担，政府应在政策解读和回应方面加大力度，积极发挥政策解读的释疑和引导作用；同时在政策发布后，还要密切关注社会反应，对误解误读及时作出回应，从而稳定市场预期。

从本质上看，公开透明是良好营商环境的应有之义，也是政府在改善营商环境过程中应当优先考虑的施政目标。因此，政府若将公开理念贯穿于政府监管全过程，积极推进政务全过程公开、扩大公众参与，将有效降低企业所面临的不合理成本、风险和竞争壁垒。

（二）政务公开是促进营商环境良好发展的重要方式

当前，我国优化营商环境的主要任务是推进市场、法治、政务各领域的改革。从市场的视角来看，政府应在遵循经济发展规律的前提下，充分尊重市场主体的意思自治，切实保护各类市场主体的财产权利，维护契约自由和公平竞争秩序，激发市场活力和社会创造力。为了提高企业对一个地区营商环境的信任度，有必要将政务公开作为推进改革、促进营商环境良好发展的重要方式。

一是在政策制定或变更前，将决策草案予以公布，并通过广泛听取企业等各方面意见，全面准确评估因政策出台或变更可能给企业带来的影响，对政策的出台时机、过度政策、损害赔偿等提前作出合理安排，将政策的负面影响降至最低程度。

二是在政策制定过程中，拓展公众参与渠道，加强政策引领，让市场配置资源的决定性作用得以充分展现。例如，邀请利益相关方、专家、新闻媒体等列席政府会议，让公众实际参与决策制定程序，充分发表意见，使决策结果更加趋于科学、理性，符合现实需求。

三是在政策出台并实施一段时间后，开展决策后评估，向社会广泛征集反馈意见，并根据实际情况对政策内容进行适时调整和完善，在确保政策实施达到预期目标的同时，将负面影响压缩至最低水平。

（三）政务公开是营造“法治化”营商环境的有效途径

法治的关键在于稳定和可预期。近年来，在界定“良好营商环境”的过程中，“法治化”已成为各方面广泛认同的目标取向。法治化的营商环境，是经济发展的最大保证。与此同时，自《中华人民共和国政府信息公开条例》施行以来，各方对于信息公开属于行政法治基础性领域的认识已经基本达成一致。从民主政治的角度出发，公开透明既是与公众进行沟通并建立信任关系的基础，也是建设法治政府的有效途径和衡量法治政府的重要标尺。实现法治化营商环境目标，必然要求加大力度推进政务公开，不断提高政府工作透明度。

一是建设“法治化”营商环境着眼于降成本、降风险、减少竞争壁垒，建立执法规范、监管公平、高效便捷的行政监管体系。政务公开以权力行使、运行、监督的全过程公开，换取市场主体对地区投资的制度性信心、计划和预期。同时，政府对涉及市场准入、市场竞争、市场监管等营商环境领域的行政行为实施公开，能有效促进法律适用的统一性、规范性，让广大市场主体充分感受到公平正义，提高政府公信力。

二是以公开促公平，确保政府权力运行在法治轨道上。政务公开的本质是保障公众知情、参与、表达、监督的权利和对行政权力实施有效监督与制衡。对政府权力运行全流程、政务服务全过程实施主动公开，不仅能有效遏制权力失控、决策失误、行为失范等，更能构建一个公正、透明、可预期的制度运行环境。

三、以政务公开推动优化营商环境的具体路径和方式

规范高效的行政监管是打造良好营商环境的关键所在，政务公开作为行政监管体系的基础制度，是优化营商环境的必然要求。近年来，上海市普陀区着力探索以“政务公开、情系百姓，开放透明、美丽普陀”为主题的新思路新模式，使政务公开成为新时代全面深化改革、法治政府建设以及优化营商环境等方面的一张亮丽名片。以下，笔者将结合普陀区政务公开方面的实践经验，就如何以政务公开推动优化营商环境的具体路径和方式提几点建议。

（一）推进政务公开标准化，营造公开透明、可预期的营商环境

标准是一种世界通用的“语言”。尤其在当代，用标准化方式能有效促进国家治理能力现代化和政府治理方式规范化。2017年5月，上海市普陀区被国务院办公厅纳入全国100家基层政务公开标准化规范化试点区之一，其建立了一套政务公开标准化体系，并在实践中取得了良好成效，对各地具有一定的示范和借鉴意义。

一是在“专业化”“精细化”“标准化”理念的指导下，按照GB/T24421《服务业组织标准化工作指南》开展基层政务公开标准体系建设，系统性地解决了实际工作中存在的公开标准不同、时限不一、选择性公开等问题，为企业获取政府信息提供了标准依据。例如，对涉及区重大建设项目批准和实施领域的全过程信息按目录集中统一公开并实时更新。

二是聚焦社会关注的重点领域开展公开事项目录梳理，形成具体、细化、易于操作的政务公开规范指引。普陀区通过对涉企审批、服务等事项公开内容、环节、方式的标准化，最大限度地压缩了公开的随意性，由此提高了企业在该区从事投资和经营行为的可预期性，对稳商留商起到了重要保障作用。

三是通过标准实施、流程再造，进一步健全基层政务公开的基本制度和工作流程，加强了政务公开保障机制，包括人员配备、内部流程、信息化建设等，使政务公开工作的规范化、专业化、实效化水平得到明显提升。用政务的“公开指数”换取企业的“发展指数”，让便民利企在高质量政务公开中真正落地生根。

（二）健全发布解读回应机制，保障企业基本权利

做好发布、解读、回应工作是实施政府信息闭环式管理的基本内容。从信息发布到政策解读，从热点回应到政民互动，普陀区在全面总结实践经验的基础上，不断创新政务公开方式，深化政民互动举措，扩大公众参与范围，让广大企业和群众有更多机会近距离了解政府工作，有更多机会亲身感受并参与政府决策过程。

一是切实满足社会需求，抓好权力运行全流程公开。坚持以公开为常态、不公开为例外，将政务公开贯穿于政府运行全流程，政务服务全过程，以公开促落实、促规范、促服务，在深入推进标准化规范化的基础上，不断拓宽政务公开领域。凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，一般都主动向社会公开，最大限度地保障了企业对政府履职行为的知情权。

二是健全信息发布、解读、回应“三位一体”工作机制，积极打造阳光透明政务。实施政策文件与解读材料同步起草、同步审批、同步发布的“三同步”制度，坚持“应公开尽公开”、“应上网尽上网”、“应解读尽解读”。专题解读重点工作，为凝聚社会发展共识创造有力基础。不断丰富解读形式，积极运用数字化、图表图解、音频视频等方式，全面、准确、生动地解读，确保政策有效传播和落地。

三是及时回应社会关切，探索政企互动新路径。从2017年起，普陀区针对媒体关注、市民关心的热点议题多次开展“在线访谈”，邀请区委、区政府主要领导及各部门“一把手”走进网络直播间与网民进行互动交流。同时，积极探索新时代政企良性互动的新路径新方法，举办全市首个区级“政府开放日”活动，让广大市民、企业代表走进政府机关，与区领导进行面对面交流。

（三）加强公开渠道建设，为企业打造高效服务平台

当今，大数据、人工智能、物联网等新技术的发展，为提升政府管理科学化、精细化、智能化水平创造了有利条件。政务服务平台已成为优化营商环境、便利企业和群众办事创业的重要支撑。作为上海市中心城区之一，普陀区深入推进“互联网+政务服务”，全面提升政务服务规范化、便利化水平，为企业和群众提供权威透明、全流程一体化的政务服务。

一是着力提高网站智能化水平，打造公开第一平台。通过规范网站功能定位、栏目设置、内容建设、安全保障等，将区政府门户网站作为“五公开”的重要渠道，与“一网通办”总门户联合打造为最权威、最便捷的政务综合平台。通过标准化规范化管理，实现各部门信息公开的统一格式、统一监控、数据共享。同时，结合企业在信息化时代的现实需求，推出“上海普陀”APP2.0版、智慧门户、“普陀区政务公开便民服务地图”等一系列新举措，为企业倾力打造获取信息的“掌中宝”和出行办事的“指南针”。

二是拓宽公开渠道。根据2019年新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》，除了政府门户网站以外，政务公开渠道还应包括政务微博、政务微信、新闻发布会、12345市民热线服务、政府公报及各类政务服务窗口等。为满足更多需求，为公众提供最便利的政务信息查询服务，2015年，普陀区以政府购买服务方式开发建设了政务公开自助服务终端，目前该终端放置在专门为企业服务的区行政服务中心和各街镇社区事务受理服务中心。

三是积极打造政务公开体验区，提供权威性、一站式、便捷化的信息服务。为进一步丰富公开形式，普陀区擅长用老百姓喜闻乐见的方式，灵活传递政务信息，积极构建企业群众看得到、听得懂、易获取、能监督、好参与的政务公开生态，不断增进企业群众对政府工作的认同和支持。相关部门则通过“政策简明问答”等方式，及时精准地向企业推送涉企政策信息，从而提升政策的传播、推广和落地效应，努力赢得企业的理解和支持。