内容摘要：规范重大行政决策程序，是深入推进依法行政、建设法治政府的必然要求。行政机关能否做到科学、民主、依法决策，体现着依法行政的水平，关系到能否正确履行政府职能。上海早在2016年就探索制定了《上海市重大行政决策程序暂行规定》（沪府令第47号），对提升决策质量和效率发挥了重要作用。2019年，《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）（以下简称《条例》）正式实施，对重大行政决策程序提出了新的要求。为贯彻落实《条例》各项规定，维护法制统一，课题组配合市司法局对规章进行了全面修订。与此同时，课题组聚焦重大行政决策程序全链条，围绕决策目录制定、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、政府督查、后评估等关键环节开展深入调研，广泛听取相关单位意见，并在此基础上厘清本市重大行政决策工作中面临的问题与挑战，提出优化本市重大行政决策程序的制度建议。

  关键词：重大行政决策、法定程序、配套文件、制度建议

  一、重大行政决策程序制度的背景情况

  党的十八大以来，党中央、国务院高度重视科学、民主、依法决策。党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。2015年12月，党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，提出推进行政决策科学化、民主化、法治化的具体目标和措施。2019年，中办、国办印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，明确将地方政府执行重大行政决策法定程序，加强对重大行政决策的合法性审查等内容纳入法治政府督查范围。2019年4月，李克强总理签署国务院令第713号，公布《条例》，对重大行政决策的事项范围、作出和调整程序以及责任追究等方面作出了全面规定。这一规范政府共同行为、促进法治政府建设的行政法规的出台，标志着我国重大行政决策法治化迈上新的台阶。

  《条例》出台以来，各地纷纷结合上位法规定制修订重大行政决策程序制度，共计9个省级政府出台了政府规章，包括：重庆、贵州、江苏、云南、广西、河北、西藏、吉林、甘肃。

  二、本市开展重大行政决策工作的基本情况

  （一）建章立制，为重大行政决策提供制度保障

  为贯彻落实党中央、国务院有关健全依法决策机制，完善重大行政决策程序制度的要求，上海于2016年10月出台了《上海市重大行政决策程序暂行规定》（沪府令第47号），自2017年1月1日起施行。规章立足本市实际，既强化重大行政决策的法定程序要求，同时兼顾决策程序与行政效率、行政首长负责制之间的关系，为本市提高行政决策质量发挥了积极作用，也为国家层面统一立法贡献了“上海经验”。在2017年上海法治政府建设推进工作会议上，时任市长应勇同志强调，要坚持依法决策，提高行政决策的公信力和执行力，把政府决策纳入法治轨道，严格落实市政府出台的重大行政决策程序暂行规定，确保重大决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。2019年8月，市政府印发了《关于贯彻<重大行政决策程序暂行条例>的实施意见》（沪府发〔2019〕18号），对本市各级行政机关贯彻落实《条例》作出具体部署。2020年8月，为贯彻落实《条例》提出的新要求，维护法制统一，市政府对规章进行了全面修订。

  （二）严守程序，提高科学、民主、依法决策能力

  市委市政府高度重视重大行政决策程序制度的贯彻落实工作，规章的实施工作每年都被列入市委全面依法治市和市政府法治政府建设工作要点。各级政府及其部门把严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五大法定程序作为推进法治政府建设的重要举措。各区积极履行公众参与程序，对具有专业性、技术性或者可能影响社会稳定的决策事项，认真开展专家论证和风险评估，并无一例外地严格履行合法性审查和集体讨论决定程序。此外，市政府常务会议还向社会公众打开了“大门”，邀请公众代表列席参与《上海市公共数据开放暂行办法》等市政府规章的审议并发表意见，社会反响良好。需特别指出的是，重大的行政决策事项，都提请同级党委进行审议，从制度上杜绝了“拍脑袋”和“一言堂”决策的发生。

  （三）积极探索，推进重大行政决策目录试点工作

  “重大行政决策”的关键特征在于“重大”。由于这个定语难以量化，且各地经济社会发展的不平衡性也导致政府决策的侧重点和影响力不尽一致，《条例》没有划定全国统一标准，而是通过“列举+排除”的方式，框定了重大行政决策的事项范围，并鼓励各地通过制定决策事项目录或标准予以明确。从全国范围来看，截至目前，尚无省级政府制定发布重大行政决策事项目录，仅深圳、广州、苏州、杭州等较大的市发布了年度决策事项目录，且年均数量大都在10项以内。为探索重大行政决策事项目录管理制度，自2017年规章实施以来，市政府就明确浦东新区和闵行区作为试点区，开展决策事项目录试点工作。2017-2020年，浦东新区和闵行区连续四年发布年度重大行政决策事项目录。截至2020年底，16个区政府都已发布年度决策事项目录并制定了专门的管理办法（详见下表），部分委办局也开展了试点工作。

  三、制定本市重大行政决策配套制度的重要意义

  《条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本条例制定本行政区域重大行政决策程序的具体制度。据此，制定具体的配套文件是《条例》明确授权的（国家层面要求出台具体制度的情况极为少见）。课题组认为，围绕重大行政决策的七个关键环节制定具体的配套文件，进一步规范重大行政决策程序，破解实践工作中遇到的瓶颈问题，具有重要意义。

  （一）有助于加快推进法治政府建设。科学、民主、依法决策已成为从中央到地方法治政府建设的主要目标之一。配套文件以规范重大行政决策的关键程序为抓手，通过创新、优化工作流程，强化对决策作出和决策执行全过程监督，推动行政机关适应新的决策理念、制度约束和工作要求，进一步增强政府公信力，助力建设人民满意的服务型政府。

  （二）有助于强化对行政权力的制约和监督。行政权力是重要的国家权力，管理经济社会各领域，自由裁量幅度大。配套文件能够起到以制度促规范、以参与促公开、以流程促优化、以监督堵漏洞、以责任强担当的作用，让政府决策在阳光下运行，让约束权力的“制度笼子”扎得更牢，这对权力行使者而言，既是约束，也是保护。

  （三）有助于推动《条例》和《规定》贯彻落实。重大行政决策工作涉及到决策目录制定、公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、政府督查、后评估等全过程，需要更为详细的实施细则为行政机关提供工作指引。此外，从兄弟省市和各区政府的推进经验来看，确实存在一定的问题与挑战，需要进一步增强制度供给，以推动《条例》和《规定》落实落地。

  四、本市推进重大行政决策工作面临的问题与挑战

  课题组通过广泛听取各方意见、深入调研各区工作实践、考察学习外省市经验，发现本市重大行政决策工作仍然面临以下问题与挑战。

  （一）制定省级决策事项目录没有成熟经验可以借鉴

  制定决策事项目录是重大行政决策工作的最有力抓手。《条例》规定，决策机关可以确定决策事项目录，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。也就是说，对地方政府而言，并不强制要求制定决策事项目录。上海是否有必要自我加压制定决策事项目录，以及哪些事项需要纳入决策事项目录，成为各方关注的焦点和难点问题。课题组对这一“牛鼻子”问题进行了深入研究，认可重大行政决策目录管理制度。认为制定年度决策事项目录，能够推动政府决策可量化、可操作、可考核，有助于把法定程序落实到实处，避免重大行政决策工作流于形式。但因为全国范围内尚无省级政府颁布决策事项目录，且究竟哪些事项属于“重大”事项，需各地逐渐探索、凝聚共识。对上海来说需要“摸着石头过河”，存在一定的难度和挑战。

  （二）公众参与既要强调制度刚性又要把握形式灵活性难度较大

  公众参与是民主决策原则的重要体现。让公众参与到重大行政决策中来，有利于最大程度地保障公众对重大行政决策的知情权、参与权和监督权。《条例》规定，作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。从全国来看，各地无一例外地强调公众参与程序的重要性，通过行政立法和政策文件予以强化，且座谈会、论证会、听证会等已成常态。但调研中发现，各地仍然存在着公众对政府决策认可度不高，获得感不强的问题，导致公众参与制度尚未充分发挥其价值功能。一些关系国计民生的重大项目因群众不了解、不理解、不支持甚至引发了群体性事件，值得本市引以为戒。此外，还有专家提出，公众参与的形式和途径应当多样化，给政府部门一定的灵活操作空间，由决策承办单位根据决策事项的特点及社会影响综合把握，避免“一刀切”导致该项法定程序被架空或虚置。鉴此，公众参与程序的制度设计需要把握好制度刚性与形式灵活性的双重要求。

  （三）尚未建立科学规范的重大决策专家库管理制度

  专家论证是科学决策原则的重要体现。政府工作人员因其自身知识结构的局限性，对一些专业性、技术性较强的问题很难了解深入，这就必须借助“外脑”专家的帮助和支持。《条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府应当建立决策咨询论证专家库，规范专家库运行管理制度。对专业性、技术性较强的决策事项，决策承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等，并提供必要保障。也就是说，建立决策咨询论证专家库是国务院明确布置给各地的任务。从各地专家库的运行管理模式来看，主要有三种模式：第一种是由省发展研究中心建立重大行政决策专家库，与决策咨询专家库合二为一，不另外组织（山东省采取这种模式）；第二种是由省人力资源社会保障局牵头专门建立（贵州省采取这种模式）；第三种是由省政府的重大行政决策推进实施部门，即省政府办公厅或者司法厅负责建立。为此，课题组与市政府发展研究中心进行了多次沟通协商。市政府发展研究中心承担本市决策咨询的研究、组织、协调工作，负责市政府决策咨询特聘专家工作已经历了十余载，积累了丰富的专家选聘和管理经验。课题组认为由其负责重大行政决策咨询论证专家库的建设工作，可以实现“专业的人做专业的事”。此外，“集约建库”还能降低专家库的运行管理成本，避免造成行政资源的浪费。鉴此，通过配套文件建立重大行政决策专家库管理制度，明确专家选聘的条件、程序及权利义务，具有极强的现实意义。

  （四）部分风险评估程序存在 “走过场”之嫌

  随着经济社会的快速发展，政府决策的范围和影响日益加大，各类风险隐患也随之加大。风险评估是防范决策风险、减少决策失误的重要环节，对维护改革发展稳定大局至关重要。《条例》规定，重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。开展风险评估主要有两个目的：一是全面排查风险隐患，行政机关对决策草案可能引发的各类风险做到知悉掌握、心中有数，这是决策的首要前提；二是强加风险防范与处置，行政机关对潜在的社会稳定、公共安全等决策风险进行综合分析研判，提出有效的风险防范和处置措施，尽可能避免或减少损失。从全国来看，各地开展风险评估的方式可谓五花八门，但评估效果却不甚理想。有些地方未把风险评估作为独立程序，而是用“可行性论证”代替，有些地方没有进行实质性调查评估，存在形式主义和“走过场”之嫌，值得引以为戒。鉴此，有必要通过配套文件完善风险评估制度，对评估内容、评估方法、评估程序等进行具体规范。

  （五）部分决策承办单位的合法性审查把关不足

  合法性审查是决策草案提请集体讨论之前的必经程序，是政府依法决策的重要保障。《条例》规定，决策草案提交决策机关讨论前，应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。随着法治政府建设的不断深入，行政机关出台文件或者作出决策之前，交由法制机构进行合法性审查，已经成为普遍做法。上海将合法性审查与公文办理流程无缝衔接，全面推行合法性审查机制，对主体权限、决策内容、决策程序等方面进行严格把关，不断提升工作水平、增强工作实效。但实践中发现仍然存在以下问题：一是部分决策承办单位出于部门利益、思维定式等原因，过度依赖决策机关，认为只要决策机关“不设关卡”就行，导致自身合法性审查不足或者形同虚设。二是部分决策承办单位的前期审批、协调的流程耗时过长，导致提交决策机关进行合法性审查的时限过紧，使得合法性审查部门面临较大压力。三是部分决策成本单位提交的材料不齐备，有些只有决策草案，没有起草说明、制定依据和征求意见情况，严重制约了合法性审查工作顺利高效开展。鉴此，有必要通过配套文件强化决策承办单位和决策机关分工负责的两级合法性审查机制，同时对合法性审查内容、时限及材料等提出明确要求。

  （六）部分重大行政决策事项执行不到位

  重大行政决策作出以后，并不意味着决策程序的完全终结。为保证重大行政决策贯彻落实到位，还要将决策程序延伸到执行环节，要求决策执行单位全面、及时、正确地贯彻执行决策方案，不得变相执行、推诿执行、拖延执行等。《条例》规定，决策机关应当明确负责重大行政决策执行工作的单位，并对决策执行情况进行督促检查。决策执行单位应当依法全面、及时、正确执行重大行政决策，并向决策机关报告决策执行情况。从过去只重视决策作出程序，到现在加强对决策执行环节的督查，确保决策提出的目标任务得到有效落实，是监督政府依法行政、规范权力运行、确保决策落地的有力举措。鉴此，有必要通过配套文件建立重大行政决策的政府督查制度，对督查范围、督查方式、督查整改等进行规范。

  （七）重事前决策轻事后评估的问题较为普遍

  决策后评估是决策机关按照一定的方法和程序，对决策质量和实施效果进行综合评价，进而推动决策调整的活动。在决策执行过程中，可能发生法律法规规章等发生变化，决策实施后没有达到预期效果，社会公众提出意见等情形。这些情形的发生，将直接影响最终的决策效果。为确保决策执行到位、及时发现和纠正决策偏差，有必要开展决策后评估。一方面，通过后评估可以发现决策执行过程中的问题，及时进行调整，避免造成人财物损失。另一方面，通过后评估可以为后续决策积累经验教训，避免类似问题再次发生。从全国来看，重大行政决策后评估工作整体尚处于探索阶段，各地做法尚未完全成熟，重决策而轻评估的问题较为普遍。鉴此，有必要通过配套文件建立重大行政决策后评估制度，对哪些事项需纳入后评估、评估流程及评估方式等予以明确。

  五、优化本市重大行政决策程序的制度建议

  针对上述问题，课题组开展了深入调研。在此基础上，提出以下优化本市重大行政决策程序的制度建议。

  （一）重大行政决策事项目录管理制度设计

  一是明确决策事项目录的主管部门。市政府办公厅是本市重大行政决策事项目录的主管部门，组织制定市政府重大行政决策事项目录；同时要求，发展改革、财政、规划资源、司法行政等部门配合做好相关工作。

  二是明确决策事项目录的制定时限。要求市、区政府应当在每年第一季度制定年度重大行政决策事项目录，将年初可预见的、具有较强计划性的事项纳入，并可以根据实际情况进行动态调整。遇有重大突发事件等特殊情形影响决策事项目录制定的，可以适当延期。

  三是规范决策事项的征集和申报程序。市、区政府办公厅（室）应当向本级政府所属部门征集决策事项建议，并可以根据需要，向下级政府、其他国家机关、社会团体、企事业单位和社会公众征集决策事项建议。市、区政府部门应当结合各自管理领域向市、区政府办公厅（室）进行申报。

  四是规范决策事项目录的审核、审议和公布程序。市、区政府办公厅（室）对部门申报事项进行审核，统筹拟订年度决策事项目录，报市、区政府分管负责人审核后，提交市、区政府常务会议审议，并按程序报同级党委同意。除依法不予公开的事项外，决策事项目录应当向社会公布。

  （二）重大行政决策公众参与程序制度设计

  一是强调公众参与的法定程序地位。明确以听取公众意见为原则，以不听取公众意见为例外。公众参与虽然不是必经程序，但却是政府与市民之间增进信任的桥梁和纽带。之所以不是必经程序，是因为有部分决策事项涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，即“依法不予公开的决策事项”。

  二是细化公众参与的类型和程序要求。采用“列举+兜底”方式列明了公众参与的多种方式，主要包括座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等。不同的方式在组织程序、听取意见对象等方面存在较大差别，并各具特色，需要决策承办单位根据实际需要，选择适当方式听取意见。

  三是建立公众参与的意见采纳反馈机制。听取意见的效果主要反映在能否将社会公众的真知灼见全面真实的反映到决策草案中。为了避免“你说你的，我定我的”情况发生，要求决策承办单位应当对收集到的各方意见进行研究论证，并将主要意见和采纳情况向社会公开，未采纳相对集中意见的，需要反馈说明。

  四是健全政府决策全过程公开机制。推动会议内容公开，决策执行公开，能够切实增强公众参与实效，积极争取人民群众对政府决策的信任和支持。此外，创新公众参与形式，规定市、区政府审议重大行政决策草案，可以邀请相关方代表列席，该项制度已被践行，社会反响良好。

  （三）重大行政决策专家论证程序制度设计

  一是明确专家库的建立和管理职责。市政府办公厅负责指导重大行政决策专家咨询论证工作，督促决策承办单位组织专家咨询论证。市政府发展研究中心负责专家库的建立及日常管理工作。本市其他行政机关可以根据需要，建立决策咨询论证专家库或者使用市政府的专家库。

  二是明确专家库的建立原则和类别。遵循广泛遴选、优化结构、整合资源、规范运作的原则，根据重大行政决策工作需要，设立经济发展、社会治理、城市建设、科技创新、依法行政等专家组别，每组不少于5位成员。

  三是细化专家的遴选和管理要求。专家库的准入机制是确保专家具备较高专业水平和道德品质的重要保障。明确专家库成员必须具备的条件，采取个人自愿申请、组织推荐、定向邀请等方式，由市政府发展研究中心进行初审并提出拟聘名单，报市政府批准后，颁发聘书。此外，还细化了专家库成员的权利义务。

  四是规范专家库的使用规则。决策承办单位负责启动专家论证程序，根据需要从专家库中选择相关领域专家，通过召开专家论证会、书面征询意见、委托咨询论证等方式，听取专家意见，并在认真研究专家意见的基础上，形成能全面、真实、客观反映专家意见的情况报告。

  （四）重大行政决策风险评估程序制度设计

  一是明确风险评估工作的原则。即遵循客观公正、科学专业、应评尽评的原则。同时，为避免造成资源浪费，还明确按照有关规定已对有关风险开展评价、评估的，不作重复评估。

  二是明确风险评估程序的各部门职责。市、区政府办公厅（室）负责指导本行政区域内重大行政决策的风险评估工作，督促决策承办单位注意风险防范。重大行政决策风险评估由决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位承担。

  三是规范风险评估方法和程序。风险评估可由决策承办单位或负责评估的其他单位自行开展，也可以委托有能力的专业机构、社会组织开展。评估程序包括制定评估工作方案、听取各方意见、全面排查风险点（源）、分析风险等级、提出风险防控措施和化解处置预案、形成评估报告等。

  四是明确风险评估内容和等级。评估内容包括社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等方面风险，并明确高、中、低三个风险等级的判定标准。存在高风险的，应当终止决策、调整决策或降低风险等级后再行决策；存在中风险的，应当采取防范化解措施，确保风险可控后再行决策；存在低风险的，可以提请决策。

  五是规范风险评估报告及运用。列举评估报告的基本要素，并明确评估结果是市、区政府作出决策的重要依据。

  （五）重大行政决策合法性审查程序制度设计

  一是明确合法性审查范围。强调凡是列入决策事项目录的，在提交市、区政府集体审议前，都应当进行合法性审查。

  二是构建两级合法性审查机制。决策承办单位的法制机构负责初审。市政府办公厅或者区政府办公室负责合法性审查（徐汇区和浦东新区由区司法局承担）。

  三是规范合法性审查的前置程序。决策承办单位应当在依法履行公众参与、专家论证、风险评估、公平竞争审查、合法性初审等程序之后，再送请合法性审查。

  四是明确合法性审查内容、方式和时限。重点审查是否符合法定权限、是否符合上位法规定、是否履行法定程序等。可以采取书面审查、实地调研、专家论证等方式，并听取法律顾问意见。同时要求保证必要的审查时间，一般自收到材料之日起不少于七个工作日。

  五是明确合法性审查意见及效力。合法性审查部门应当出具合法、不合法、部分修改、补充履行程序等书面审查意见。对探索性改革事项，明示法律风险。未经审查或经审查不合法的，不得提交集体审议。

  （六）重大行政决策政府督查制度设计

  一是明确政府督查的范围。强调凡是列入重大行政决策事项目录的，都应当纳入政府目标管理系统进行督查。按照相关规定已对有关事项进行督查的，应当做好结果共享，不再进行重复督查。

  二是厘清政府督查各部门职责。市、区政府办公厅（室）负责组织开展本级政府重大行政决策事项督查，具体工作由市、区政府督查机构程度。决策执行单位应当依法全面、及时、正确执行重大行政决策，并向市、区政府报告决策执行情况。

  三是细化督查类型及督查方式。督查包括日常督办、专项督查、督查调研等类型，并可以采取书面督查、实地督查等方式。

  四是强化督查报告的运用。督查结束后，政府督查机构应当形成书面督查报告，内容包括重大行政决策执行情况、存在的问题、需提请领导协调的事项以及工作建议等。督查结论作为政府目标管理的重要内容，纳入领导班子和领导干部年度（绩效）考核。

  五是加强督查整改。政府督查机构应当及时将督查结论反馈被督查单位，督查结论中要求整改的事项，责任单位应当在规定时间内，按照要求完成整改，政府督查机构视情对整改情况进行检查。

  （七）重大行政决策后评估程序制度设计

  一是明确决策后评估工作的部门职责。市、区政府办公厅（室）组织开展决策后评估工作，确定决策评估单位承担具体工作。决策执行单位及相关部门应当积极配合评估工作，提供决策实施过程中的情况和资料，如实说明实施过程中存在的问题和风险，但不得干预、影响评估的独立性和公正性。

  二是确定决策后评估项目。市、区政府办公厅（室）会同决策执行单位，统筹考虑社会关注度、执行进展情况，确定年度评估项目。自我加压，将条例未作刚性要求的“可以”开展后评估的情形确定为“必须”开展后评估的法定情形。

  三是规范第三方评估。决策评估单位可以委托第三方机构开展评估，第三方机构应当具备相关专业知识、专业资质和行业权威，并始终保持独立性、公正性，禁止预先设定结论性、倾向性意见。

  四是细化评估程序。包括成立评估小组、制订评估方案、开展调查研究、形成评估报告等。

  五是细化报告内容。评估报告需数据真实、内容完整、结论准确、建议可行，并明确了基本要素及法律地位。

  结  语：为做好本市重大行政决策的制度建设工作，法律事务处课题组积极配合市司法局开展对规章的修订工作，同步启动制定配套文件，以贯彻落实《条例》明确的各项要求。2020年8月17日，《上海市重大行政决策事项目录管理办法》《上海市重大行政决策公众参与工作规则》《上海市重大行政决策咨询论证专家库管理办法》《上海市重大行政决策风险评估工作规则》《上海市重大行政决策合法性审查工作规则》《上海市重大行政决策督查工作规则》《上海市重大行政决策后评估工作规则》七个配套文件，经市政府第95次常务会议审议通过，与规章同步配套实施，在全国范围内率先构建重大行政决策工作“1+X”制度体系。本课题关于优化本市重大行政决策工作的制度建议在配套文件中已经全部体现。当然，“徒法不足以自行”，“1+X”制度体系提出了很多新制度、新要求，需要市政府办公厅会同各部门、各区政府认真贯彻实施。