上海市高级人民法院课题组

  内容摘要：本课题从立案、审理、裁判三个环节对行政公益诉讼的疑难问题进行了研究。行政机关具有法定职责、公益未得到修复、行政机关在具有现实履职能力和条件的情况下没有尽力履职的，构成依法不履行法定职责。检察机关在立案时需提交公益起诉状、诉前检察建议及其已经在两个月前有效送达的材料。对检察机关举证责任的分配应当与检察机关的调查能力相匹配。法院作出履职判决时，应尽可能作出相对明确的履职指引。本课题另行拟定了《关于审理行政公益诉讼案件若干问题的指导意见（讨论稿）》作为附件，经征求意见后将作为上海法院审理公益诉讼案件的参考文件适时下发。

  关键词：行政公益诉讼  立案条件  审理程序  判决方式

  2014年10月，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日，经全国人大常委会授权，北京、内蒙古、吉林等13个省区市开展为期两年的行政公益诉讼试点工作。2017年6月27日，全国人大常委会对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，将行政公益诉讼制度写入法律，我国行政公益诉讼制度开始在全国范围内实施。2019年全国检察机关发出诉前检察建议103076件，对检察建议后公益受损未能解决的，提起行政公益诉讼案件568件。全国范围内的行政公益诉讼已经蓬勃展开。

  作为行政诉讼制度的必要补充，行政公益诉讼在受案条件、当事人制度、审理方式、证据规则、裁判方式等方面具有与普通行政诉讼不同的特征。2018年3月2日开始实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高公益诉讼解释》）细化了公益诉讼案件办理审理的流程，但该解释相当部分内容涉及民事公益诉讼以及行政公益诉讼的诉前程序，就法院如何审理行政公益诉讼案件的制度规定还较为原则。本课题从行政审判的视角出发，对法院审理行政公益诉讼面临的法律难题与实践问题全流程的研究，结合上海司法实践构建法院审理行政公益诉讼案件的审判机制，探索建立相关配套制度,助力法治政府建设。

  一、行政公益诉讼的功能定位

  梳理、规范行政公益诉讼案件的审理流程，首先要准确把握行政公益诉讼的功能定位，尤其是要对行政公益诉讼与普通行政诉讼在制度功能上的异同要有清晰认识。

  （一）行政公益诉讼具有促进法律监督和维护公共利益的双重价值

  2014年10月，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第十二次会议时指出，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。由此，可以清晰看到建立行政公益诉讼制度在国家治理层面具有发挥检察机关法律监督职能，促进行政机关依法行政的制度期待；从结果层面则为了进一步维护国家利益和社会公共利益。

  （二）检察机关在行政公益诉讼的功能定位

  在我国关于行政公益诉讼的早期研究中，一个重要的研究方向便是研究可以提起行政公益诉讼的主体问题。有学者主张公民可以提起行政公益诉讼，也有学者主张由社会组织提起行政公益诉讼，但更多学者认为可以由检察机关提起行政公益诉讼。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，决定在行政诉讼法的第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”关于提起主体的争议，随着上述修法将检察机关作为唯一的提起主体而告一段落。

  源于行政公益诉讼具有促进法律监督和维护公共利益的双重价值，作为提起行政公益诉讼的唯一主体的检察机关，也同时具有了法律监督机关和公共利益代表的双重功能定位。

  根据修订后的行政诉讼法，行政公益诉讼不仅仅指向法院提起诉讼的、诉中诉讼环节，还包括检察机关向行政机关发送检察建议的诉前环节，诉前程序和诉讼程序构成了完整的行政公益诉讼程序。检察机关具有的法律监督和公共利益代表的双重功能定位，在诉前程序和诉讼程序中各有所侧重。

  行政公益诉讼的诉前程序是由检察机关予以启动和主导的。是否制发检察建议，如何发送检察建议以督促行政机关履职均系检察机关的职权所在。诉前程序体现的是检察机关对行政机关履职活动的监督，系检察机关具有法律监督职能的具体体现。据此，可认为，诉前程序更多体现的是检察机关以法律监督维护公共利益。

  行政公益诉讼的诉讼程序，是指检察机关向法院提起诉讼，法院审理案件并作出裁判的程序。诉讼环节的启动系检察机关依照行政诉讼法第二十五条第四款的规定予以启动的。从行政诉讼法的布局看，行政公益诉讼位于行政诉讼法第四章“诉讼参加人”项下，《两高公益诉讼解释》也明确在行政公益诉讼中，检察机关的角色为“公益起诉人”。由检察机关作为公共利益的代表提起公益诉讼，是为了避免“公地悲剧”，防止公共利益因为无人代表在受损后无从得到救济。在诉讼程序中，检察机关作为一方当事人与作为被告的行政机关地位平等。诉讼程序体现的是检察机关代表公共利益的角色定位。据此可认为，诉讼程序更多体现的是检察机关通过公益维护促进法律监督。

  行政公益诉讼具有的法律监督和维护公共利益的双重价值，以及检察机关在行政公益诉讼中作为法律监督机关和公共利益代表的功能定位对于行政公益诉讼审理机制的构建具有基础性的意义。本课题研究基于法院的立场和视角，法院在公益诉讼中的活动始于立案，终于裁判，大体包括立案、审理、裁判三个环节，下文将逐一展开研究。

  二、立案问题

  立案是诉讼程序的第一个环节，对于行政公益诉讼亦是如此。就行政公益诉讼的立案环节，需要研究两个具体问题：一要研究立案条件，也就是从制度上如何构建立案标准；二要研究审查强度，也就是如何判断检察院提起的诉讼是否满足立案标准的问题。

  （一）立案条件

  对于行政公益诉讼而言，由于其诉讼事项的特殊性，在立案方面有着比普通行政诉讼更为特殊的立案条件，根据行政诉讼法第二十五条的规定，行政公益诉讼的立案需要满足以下几个特殊要件：

  1、行政诉讼本身都与公共利益相关，权利人通过提起行政诉讼在维护其合法权益的同时，国家和社会公共利益也一并得到救济。但是不因为行政诉讼与公共利益的密切相关性，就能认为检察机关可以在任何执法领域均可提出行政公益诉讼。相反，行政公益诉讼的提起应是通过普通行政诉讼仍不能全面维护国家和公共利益情况下的选择。行政公益诉讼作为一种特殊的制度安排，需要有明确的制度依据。按照行政诉讼法第二十五条的规定，检察机关可以提起行政公益诉讼的范围为“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”，该条框定了可以提起行政公益诉讼“四大基本领域”。

  实践中关于公益诉讼范围的讨论除了对“四大基本领域”的解释产生不同理解之外，还对“等领域”的理解以及如何扩展有不同意见。对于此处“等领域”的理解，多数研究都认同为“等外等”，认为行政公益诉讼在“四大基本领域”之外有进一步扩展的空间和必要。但对如何拓展案件范围有以下几种观点：一是通过立法拓展，有学者指出应当在专门立法或单行法律中不断扩大检察机关提起行政公益诉讼的范围，使国家和社会公共利益受到更为全面的保护；二是通过司法解释拓展，有学者指出对“等“字作”等外”的理解只是为行政公益诉讼范围的扩大提供了一定依据、法理基础和可能性，而要使得“等外等”变为现实，仍需要立法的介人，至少需要司法解释的介入，可由最高人民检察院联合最高人民法院以司法解释的方式作出统一解释；三是由办案检察机关进行解释，有学者提出可以让基层司法机关结合区域特点探索实践，通过自下而上的方式逐步有序扩展公益诉讼的受案范围。

  我们认为，检察机关提起行政公益诉讼作为一种特殊的诉讼制度安排，应当按照法律的规定，在特定的行政执法领域中予以开展。对于“等外”的拓展，应当有法律法规，或者司法解释的依据，这样既不会造成行政公益诉讼的泛滥，也不会增加检察机关的监督负担。

  目前在单行法层面扩充了公益诉讼领域的主要有2018年5月1日开始施行的《英雄烈士保护法》，该法第二十五条第二款规定：“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对俊害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民沈院提起诉讼。”该款规定更多属于民事公益诉讼的范围，并未直接导向行政公益诉讼。在行政公益诉讼中，在法律层面可以提起行政公益诉讼的依然系“四大基本领域”。

  为了调动各方力量为加强检察公益诉讼工作提供制度保障，近年来，多个省级人大制定了加强公益诉讼的地方性法规。上海市人大常委会制定了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》（以下简称《上海决定》）于2020年7月1日开始实施。《上海决定》中对行政公益诉讼的领域按照“积极、稳妥、审慎”的原则，对“等外”领域结合上海社会发展的实际作了一定扩展。提出了在城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域探索开展公益诉讼工作。

  据上分析，行政公益的诉讼领域应限定在“四大基本领域”，并稳步推进在《上海决定》中提出的可以探索开展的领域。除此以外的其他领域，在没有法律、法规或者司法解释授权的情况下，不得开展行政公益诉讼活动。

  2、按照行政诉讼法第二十五条第四款的规定，发送检察建议的前提为负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。从文意上看，“公益受到侵害”是行政公益诉讼的一个要件。

  但对如何判断公益受到侵害？公共利益是否需要专门的标准，学界有不同意见。有学者认为，行政权的基本价值取向就是追求公共利益，一旦享有行政权的主体违法行使职权或不作为，就构成了对国家利益或者社会公共利益的侵害。也有学者提出，在试点期间，行政公益诉讼以违法造成实际损害为起诉条件，下一步要构建客观诉讼机制，将公益保护范围从保护受损的具体公益拓展到保护既定的制度公益。上述两种观点的表述虽有不一致，但无论是第一种观点将公益损害标准等同于“违法行使职权”，还是第二种观点将公益损害标准拓展到“制度公益受损”，都表达了公益损害无需进行单独判断的意思。

  据上分析，考虑到公共利益本身具有的广泛性，作为检察建议发送前提的“公益受到损害”标准，可以与行政机关“违法行使职权或者不作为”予以协同判断，无需作为单独标准予以考察。

  3、检察机关向法院提起公益诉讼的第三个要件，系行政机关经检察建议督促，不依法履职。理解这一要件，需要从三个层面推进：

  第一，检察建议得以有效送达。未有效送达的检察建议不能起到督促行政机关依法履职的效果，检察建议的有效性当以有效送达为前提。

  第二，超过履职期限。检察机关认为行政机关违法行使职权或者不履行职责违法发送检察建议，需要留给行政机关适当的履职期限，唯有超过履职期限不履职的，才能认定行政机关不依法履职。目前，关于检察建议发送以后的，行政机关的纠错（或者履职）期限，并没有明确的法律规定。为此《两高关于公益诉讼的解释》第二十一条第二款作了专门规定，该款明确：“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。”根据上述规定，一般情况下，检察机关留给行政机关的履职期限当以两个月为宜，也就是说在检察建议送达两个之内，检察机关不能对行政机关不履职行为提起行政诉讼。如果检察机关要求行政机关十五日回复的，需要对出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形作出说明，在此紧急情形下，行政机关可在十五日以后即提起行政公益诉讼。

  第三，不依法履职。对于此处不依法履职的判断，需要结合检察机关启动诉前建议时对于“行政机关不履行职责或者拒不改正”认定。对此，有学者指出检察机关对不作为标准的判断要兼顾行为要件与结果要件，行为要件是指行政机关未履行作为义务，结果要件系指行政活动未有效阻却公共利益持续受损。另有学者指出，是否构成不作为需要结合个案，从“三要件”来进行判断，分别是前提要件（行政机关应负有法定应当作为的义务），客观要件（行政机关没有履行其应当履行的法定职责）和主观要件（行政机关有履行职责的能力和条件）。

  结合上述两种观点，我们认为，判断行政机关是否依法履行职责，可以按照以下三个步骤进行：第一步职责要件考察，即行政机关是否具有相应的法定职责；第二步公益修复情况考察，即检察建议发布后，受损公益是否得到了有效保护或者是否有效制止了违法行为；第三步尽职情况考察，在公益未得到修复的情况下，考察行政机关是否穷尽了行政手段。经由三步考察，只有当行政机关具有法定职责，公益未得到修复，行政机关在具有现实履职能力和条件的情况下没有尽力履职的，方构成依法不履行法定职责。

  （二）立案审查深度

  1、对检察机关提起的公益诉讼是否需要进行立案审查

  关于检察机关提起公益诉讼是否进行立案审查，有不同的观点。一种观点认为，对于检察机关提起的行政公益诉讼，可以视为不同司法机关的工作衔接，法院应当及时立案，至于公益诉讼的主张是否成立，有待通过实体审理后予以解决。另一种观点认为，行政公益诉讼也是行政诉讼，应当遵循行政诉讼的一般规则，进行立案审查。

  我们认为，检察机关在向法院提起行政公益诉讼时，更多体现的是公共利益代表的角色。在行政公益行政诉讼中其作为“公益起诉人”，本质上也是原告。同时行政公益诉讼作为行政诉讼的一种形式，法院应当依法进行立案审查。《两高检察公益诉讼解释》第二十三条规定：“人民检察院依据行政诉讼法第二十五条第四款的规定提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项及本解释规定的起诉条件的，人民法院应当登记立案。”该条规定明确了登记立案的前提条件：既要符合上文分析的源于行政诉讼法第二十五条第四项关于行政公益起诉的特殊条件规定，也要符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项关于行政诉讼立案的一般性条件。

  行政诉讼第四十九条第二、三、四项分别指向有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据以及属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。其中关于具体的诉讼请求需要检察机关明确要求法院判决被告应当履行的具体行为和结果，如果检察机关要求法院判决被告依法履行法定职责的，可以认为诉讼请求不明确，要求检察机关予以明确。

  在行政公益诉讼的立案审查中，对于符合上诉立案条件的行政公益诉讼案件予以登记立案；不符上述条件的，可不予登记立案，并可作出不予立案的裁定。

  2、法院可以对检察机关提起行政公益的行为进行立案审查，但如何审查却有不同观点：一种观点认为，在立案审查阶段对起诉条件的审查更多的是一种程序审查，就行政公益诉讼而言，检察机关在提起诉讼时，如果提供了符合立案条件的初步证据即可予以立案；另一种观点认为，相对于一般行政诉讼原告，检察机关具备专业能力和职权优势，检察机关在提起行政公益诉讼前，有足够的调查取证的权力、能力和时间作保障，在立案阶段就应当提交据以证明起诉符合法定条件的全部证据。

  根据《两高检察公益诉讼解释》第二十二条规定，人民检察院提起行政公益诉讼应当提交：（1）行政公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；（2）被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料；（3）检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。上述检察机关的材料要求，尚不能对立案审查深度进行很好的指引。

  我们认为，就行政公益诉讼而言，其立案标准与实体判决标准有一定的交叉。被告是否负有法定职责、是否存在违法行为、是否在检察建议后依法履行法定职责消除违法后果等事实的认定，虽然直接关乎立案条件问题，但有些事实不经庭审往往无法查明。故“被告负有法定职责，经检察建议督促后仍不依法履职”，这既可以看作行政公益诉讼的立案条件，也是行政诉讼作出实体裁判的条件。因立案审查与实体审理在内容上有高度契合，所以在审查强度上应当有所区分，否则将会引发审理程序的混乱。在立案阶段，对行政公益诉讼的立案审查应当是形式意义的，程序性的。检察机关只要提交了公益起诉状，以及诉前检察建议及其已经在两个月前有效送达的材料，便符合了基本的立案标准。至于行政机关是否具有法定职责，或者行政机关的答复是否属于依法履职等问题，则有待经过实体审理以后予以判断。

  三、审理问题

  （一）审判组织的设定问题

  关于行政公益诉讼的审判组织，行政诉讼法没有专门的规定。但2018年4月27日实施的《人民陪审员法》对公益诉讼的审判组织作了具体设定，该法第十六条第（二）项规定，人民法院审理根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行。关于此条的理解存有一个疑问，行政公益诉讼是否可以单由法官组成合议庭进行审理？对此有观点认为《人民陪审员法》要求的七人合议庭是指在启用陪审员作为合议庭成员的情况下必须按照七人予以安排，若仅由法官组成合议庭则不受该条限制依然可以由三名法官组成合议庭审理行政公益诉讼案件？

  我们认为，从《人民陪审员》条文意思上看，对于行政公益诉讼排除了单独由法官组成合议庭的可能，必须组成七人合议庭予以审理。同时在最高法院发布的2020年4月1日开始施行的《公益诉讼文书样式（试行）》登载的“一审行政判决书（行政公益诉讼用）”尾部明确只列明了“三名法官、四名陪审员”的七人合议庭架构。据上分析，行政公益诉讼一审案件应当按照《人民陪审员法》的要求组成七人合议庭予以审理。

  （二）当事人问题

  行政公益诉讼第三人从理论上而言就是指因与被诉行政行为存在着利害关系，或者同案件处理结果有着法律上的利害关系，通过自己主动申请或者法院通知的方式，参加到特定行政公益诉讼中的公民、法人或者其他组织。针对行政机关的不作为提起行政公益诉讼，是否需要追加第三人？这是一个需要解决的难题。行政机关的不作为应是不存在所谓的行政相对人，但是人民法院一旦判定行政机关在一定期限内履行职责，则可能对相对人产生影响。从影响程度上看，有两种情形：第一个情形，法院判决仅系责令行政机关履行调查职责，并未明确提出要行政机关作出具体行政决定；第二个情形，法院判决明确要求行政机关对违法行为人采取某种惩戒措施。在第一种情形之下，对潜在相对人的影响尚未成熟，可以不追加其为第三人。在第二种情形之下，由于法院要求行政机关对相对人的违法行为进行惩戒，意味着法院已经对相对人的违法行为作出了评价。在此种情况下，法院判决对潜在相对人的利益已经产生的直接的影响，在此情形下似有追加第三人之必要。对于此问题，学界尚未有一致意见，有学者提出在回答这个问题前，首先要对行政公益诉讼增加第三人是基于维护利益还是查明事实作出制度选择，并以此为基础构建第三人参加行政公益诉讼的相关制度。

  我们认为，行政公益诉讼要求行政机关履行职责但没有具体设定相对人义务的，亦未对相对人的行为违法性作出评价的，可以不追加第三人；反之需要追加第三人。

  （三）举证责任分配问题

  在一般行政诉讼中，行政机关需要就行政行为的合法性承担举证责任，原告可以提供证明行政行为违法的证据，但不需要就行政行为的合法性进行举证。对于要求履行法定职责的案件，原告的举证责任限于提供向被告提出过申请的证据材料。由于检察机关相对人普通行政诉讼原告的调查能力不一样，在行政诉讼中如何设定其举证责任是一个重点内容，目前的研究有四种观点：一是认为行政公益诉讼仍属于行政诉讼范围，不应突破行政诉讼的“举证责任倒置”规则；二是认为应当遵循民事诉讼“谁主张，谁举证”的规则；三是认为应当加重被告行政机关的举证责任；四是认为应当区分作为类和不作为类行政公益诉讼的举证规则（在作为类行政公益诉讼中，由行政机关承担主要举证责任；在不作为类公益诉讼中，检察机关应当就行政机关不履行法定职责，以及公共利益受到的侵害承担举证责任）。

  上述观点各有侧重，值得借鉴吸收。同时，我们认为，举证责任的分配应当与诉讼主体的举证能力相匹配。从法律上说，检察机关在开展行政公益诉讼活动中，其调查权应当来自于行政诉讼法的授权，与一般的公民、法人和其他组织相同。但是检察院在行政公益诉讼中具有国家法律监督机关和公益代表机关的双重属性。尤其在诉前程序中，基于其法律监督机关的属性，检察机关在调查活动中，具有一般公民、法人和其他组织所不具有的便利。故，法院在行政公益诉讼中，对举证责任的分配要顾及到检察机关调查权的配置情况，研究不同于一般行政诉讼的举证责任分配规则。初步看，检察机关的举证可以围绕以下四个方面举证：一是制发过诉前检察建议、履行了诉前程序，二是行政机关存在不依法履职的问题，三是社会公共利益仍处于受损的状态，四是不依法履职与公益诉讼受损的因果联系。

  四、判决方式问题

  就判决方式而言，行政公益诉讼可根据案情，适用确认违法、撤销行政行为、履行法定职责、驳回诉讼请求等判决种类。《两高检察公益诉讼解释》第二十四条、第二十五条作了具体规定，涉及以下情形：

  （一）行政机关未依法履职情形下的裁判方式

  1、在行政公益诉讼中，大量的案件是围绕行政机关未履职是否合法予以展开。根据《两高检察公益诉讼解释》第二十五条第（三）项的规定，经审理，被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行。

  法院作出履职判决时，应当对行政机关的履职行为作出适当指引。就一般行政案件而言，法院作出履行判决时，行政机关无裁量余地时，法院可判决行政机关作出具有特定内容的行政行为；如果案件还需要行政机关调查处理或行使裁量权，尚未达到可判决具体行为内容程度的，法院可判令行政机关在一定期限内针对原告的申请作出处理。

  在行政公益诉讼案件中，也应当把握上述原则，如果行政机关作出具体行政处理的条件已经成就且行政机关不具有裁量权的，可以直接判决行政机关在一定期限内作出具体的行政行为。如果条件尚不完全成就或者行政机关具有裁量权的，法院可以判决行政机关在一定期限内依法履职，法院对于部分履职内容有明确意见的，在履职判决中应该尽可能对行政机关作出相对明确的履职指引，防止因行政机关无谓的履职错误，再次引发不必要的争议。

  2、从既往行政公益诉讼案例看，针对行政机关的不作为，检察机关可能提出的诉讼请求有二：一是要求法院判决确认行政机关不作为违法；二是要求法院判令行政机关继续履行职责。根据《行政诉讼法》第七十二条以及上述《两高检察公益诉讼解释》第二十五条第（三）项的规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。因为履行判决本身即意味着对行政机关原来不作为行为的否定性评价，没有必要专门判决确认行政机关的不作为违法。据上分析，确认违法判决与履行判决没有共同存在的必要，法院对于检察机关提出的要求履行法定职责的诉讼请求，认为检察机关的理由成立的，可以判决行政机关履行。检察机关若同时提起要求确认行政机关不履行职责行为违法以及要求判令行政机关履职的，法院对于要求确认违法的诉讼请求，可不予处理。

  （二）行政机关违法行使职权的裁判方式

  1、经审理，被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定的违法情形的，法院应当判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施。

  2、经审理，被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形的，法院应该当判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为。

  3、经审理，被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更。

  （三）行政机关在诉讼中予以纠正违法行为或者履职的处理

  行政公益诉讼的诉讼程序启动以后，行政机关自行纠正违法行为或者依法履行法定职责而使检察机关的诉讼请求得以实现的，法院应根据检察机关的不同处理，作出相应裁判：

  第一，如果检察机关撤回起诉的，法院应当裁定准许。有别于一般的行政诉讼，对于检察机关撤回起诉的行为，法院可不对撤回公益起诉的行为进行合法性审查，直接予以裁定准许撤回公益起诉。

  第二，如果检察机关改变原有的诉讼请求，要求确认原行政行为违法的，法院经审理后，应判决确认行政机关原先的违法行为或者不履职行为违法。

  （四）被诉行政行为合法的裁判方式

  经审理，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。

  行政公益诉讼作为行政诉讼的一个新类型，案件审理中的问题需要随着实践的展开不断完善。

附件：

关于审理行政公益诉讼案件若干问题的指导意见

（讨论稿）

  一、检察机关在行政公益诉讼的功能定位

  根据行政诉讼法第二十五条第四款的规定，我国的行政公益诉讼制度包括检察机关向行政机关发送检察建议的诉前环节，以及检察机关向法院提起诉讼的诉讼环节。诉前程序和诉讼程序构成了完整的行政公益诉讼程序。

  行政公益诉讼具有促进法律监督和维护公共利益的双重价值，检察机关在行政公益诉讼中具有了法律监督机关和公共利益代表的双重功能定位。在诉前程序环节，检察机关更多体现其法律监督机关的职能定位；在诉讼环节，检察机关更多体现其作为公共利益代表的职能定位。

  在诉讼程序中，检察机关作为公益起诉人与被告行政机关的法律地位平等，需要按照行政诉讼法和相应的司法解释中有关原告的规定行使诉讼权利，履行诉讼义务。

  二、立案审查问题

  检察机关提起公益起诉的案件应当属于法律、法规或者司法解释规定的可以提起行政公益诉讼的范围。经诉前程序后，行政机关仍未依法履行职责或者纠正违法行为，且符合法律和司法解释规定的其他起诉条件的，人民法院应予立案。

  在立案阶段，对行政公益诉讼的立案审查应当是程序性的。检察机关提交了公益起诉状、诉前检察建议及其已经在两个月前有效送达的材料，可以认为检察机关的起诉材料符合了基本的立案标准。至于行政机关是否具有法定职责，或者行政机关的答复是否属于依法履职等问题，则有待经过实体审理以后予以判断。

  三、诉讼请求是否具体明确的判断标准问题

  根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条的规定，检察机关提起行政公益诉讼应当符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项的要求，其中第三项指向提起行政诉讼要有明确的诉讼请求。检察机关提起行政公益诉讼要明确其要求法院判决被告应当履行的具体行为和结果。如果检察机关仅要求法院判决被告依法履行法定职责的，可以认为诉讼请求不明确，法院需要求检察机关予以明确。检察机关不予明确的，法院可视情裁定不予立案或者驳回起诉。

  法院经审理认为检察机关的诉讼请求成立的，应当结合检察机关的诉讼请求，对行政机关应当履行的具体法定职责和结果作出判决。

  四、审判组织的设定问题

  2018年4月27日实施的《人民陪审员法》对公益诉讼的审判组织作了具体设定，该法第十六条第（二）项规定，人民法院审理根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行。同时在最高法院发布的2020年4月1日开始施行的《公益诉讼文书样式（试行）》登载的“一审行政判决书（行政公益诉讼用）”尾部明确只列明了“三名法官、四名陪审员”的七人合议庭架构。据上分析，行政公益诉讼一审案件应当按照《人民陪审员法》的要求，由人民陪审员和法官组成七人合议庭予以审理。

  五、行政机关在检察建议后是否依法履行职责的判断问题

  经检察建议督促以后，判断行政机关是否依法履行职责，可以按照以下三个步骤进行：第一步职责要件考察，即行政机关是否具有相应的法定职责；第二步公益修复情况考察，即检察建议发布后，受损公益是否得到了有效保护或者是否有效制止了违法行为；第三步尽职情况考察，在公益未得到修复的情况下，考察行政机关是否穷尽了行政手段。经由三步考察，只有当行政机关具有法定职责，公益未得到修复，行政机关在具有现实履职能力和条件的情况下没有尽力履职的，方构成依法不履行法定职责。

  六、是否需要追加第三人的问题

  检察机关针对行政机关的不作为提起行政公益诉讼，是否需要追加第三人？行政机关的不作为应是不存在所谓的行政相对人，但是法院一旦判定行政机关在一定期限内履行职责，则可能对相对人产生影响。从影响程度上看，有两种情形：第一个情形，法院判决仅系责令行政机关履行调查职责，并未明确提出要行政机关作出具体行政决定；第二个情形，法院判决明确要求行政机关对违法行为人采取某种惩戒措施。在第一种情形之下，对潜在相对人的影响尚未成熟，可以不追加其为第三人。在第二种情形之下，由于法院要求行政机关对相对人的违法行为进行惩戒，意味着法院已经对相对人的违法行为作出了评价。在此种情况下，法院判决对潜在相对人的利益已经产生的直接的影响，在此情形下有追加第三人之必要。据此分析，行政公益诉讼判决要求行政机关履行职责但没有具体设定相对人义务的，亦未对相对人的行为违法性作出评价的，可以不追加第三人；反之需要追加第三人。

  七、举证责任分配问题

  举证责任的分配应当与诉讼主体的举证能力相匹配。从法律上说，检察机关在开展行政公益诉讼活动中，其调查权应当来自于行政诉讼法的授权，与一般的公民、法人和其他组织相同。但是检察院在在诉前程序中，基于其法律监督机关的属性，检察机关在调查活动中，具有一般公民、法人和其他组织所不具有的便利。故，法院在行政公益诉讼中，对举证责任的分配要顾及到检察机关调查权的配置情况，检察机关的举证可以围绕以下四个方面举证：一是制发过诉前检察建议、履行了诉前程序，二是行政机关存在不依法履职的问题，三是社会公共利益仍处于受损的状态，四是不依法履职与公益诉讼受损的因果联系。

  八、检察机关要求行政机关履行法定职责案件的判决方式问题

  法院作出履职判决时，应当对行政机关的履职行为作出适当指引。如果行政机关作出具体行政处理的条件已经成就且行政机关不具有裁量权的，可以直接判决行政机关在一定期限内作出具体的行政行为。如果条件尚不完全成就或者行政机关具有裁量权的，法院可以判决行政机关在一定期限内依法履职，法院对于部分履职内容有明确意见的，在履职判决中应该尽可能对行政机关作出相对明确的履职指引，防止因行政机关无谓的履职错误，再次引发不必要的争议。

  检察机关在提起行政公益诉讼时，既要求法院判决确认行政机关不作为违法，又要求法院判令行政机关继续履行职责的。人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，应当根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第（三）项的规定，判决行政机关在一定期限内履行。由于履行判决本身即意味着对行政机关原来不作为行为的否定性评价，法院对于要求确认违法的诉讼请求，可不予处理。