上海市虹口区人民检察院课题组

内容摘要 超大城市精细化管理是未来城市发展的必然趋势，而社区治理是城市治理的重要基础和载体，对于以上海、广州、深圳、北京等为代表的超大城市的检察机关开展公益诉讼，为城市精细化管理贡献检察力量的突破点主要还是在推进社区治理类公益诉讼。对于行政执法与监管层面的复合型违法与综合性执法问题、选择性执法与普遍性违法问题、条块关系与管执分离等问题，可以充分发挥行政公益诉讼在推动社区治理中的能动作用，协作共赢，助力行政机关解决基层执法难题；双向发力，助推破解普遍性违法的监管执法困境；厘清职责，全面推进基层社会治理法治化。对于检察公益诉讼层面的线索发现渠道不够畅通、监督质效的评估还不够到位、案例推动立法完善还不够及时等问题，可以构建全方面多渠道线索发现机制、公益诉讼成效回访评估机制以及典型案例推动立法的转化机制

关键词 超大城市 精细化管理 社区治理 行政执法 公益诉讼

习近平总书记曾指出：“上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细。”一流城市要有一流治理，2019年8月，中共上海市委、上海市人民政府发布了《关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》及《三年行动计划（2018-2020年）》。对于以上海为代表的超大城市的检察机关开展公益诉讼，为城市精细化管理贡献检察力量的突破点主要还是在推进社区治理类公益诉讼。社区治理虽然看似小事琐事，但却与人民群众的生活质量密切关联，其中涉及的公共利益诉求较多，比如电梯安全、环境绿化、供水供电、垃圾分类、楼道消防等等，这也往往是政府治理的薄弱点。传统公益诉讼所涉及的领域主要包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈保护五大类别。党的十九届四中全会强调，要拓展公益诉讼案件范围。这也为检察机关介入社区治理这一新的公益诉讼领域提供了有力的法律支撑。

一、超大城市精细化管理中社区治理的基本概述

（一）超大城市精细化管理的概念分析

“城市精细化管理”的概念，可以理解为对城市的管理精益求精、细致入微，具体来说，包括质量、程度、广度等多个维度，从管理的质量上看，要效果显著、追求卓越；从管理的程度上看，要追求深度，不可浮于表面，要扎根到群众关系的细小问题中去；从管理的广度上看，参与的主体多，能管则管，管得全面。有学者从管理要素探讨精细化管理的概念，认为精细化管理需要具备三个要素，即目标精准、手段精准、过程高效，从而把精细化管理定义为“以服务为先、需求导向为其价值内涵，以管理目标的精准定位、管理手段的精密细致、管理过程的高效运行为要素条件，在灵活适应当代城市快速发展变化的环境中追求不断完善、精益求精的管理模式。”

“精细化管理”一词，源于20世纪50年代日本企业的管理理念、管理方式和管理技术，随后被推广应用于各种社会组织机构。美国城市精细化管理的最主要特点是依法管理城市，各个州又按照国家法律，结合自身实际和突出特点，制定了各不相同、详尽细致、易于实践的实施细则。美国城市精细化管理中还非常注重引入市场机制，吸引公众参与城市管理。公众参与的主体、客体广泛，参与方式多，而且是全程参与。英国城市精细化管理的特点是法律法规细致完善，公众参与较为积极广泛，环境井然有序。在城市管理中出现一些社会秩序问题都会及时发现并被妥善处理。日本东京城市精细化管理采用的是政民合作的治理模式，东京在城市管理中依靠三种基本力量来进行，即政府组织、企业组织和社会组织。东京城市管理的另一个鲜明特点是实行以人为本、疏堵结合、刚柔相济的管理理念。

（二）超大城市社区治理的地方模式——以上海、广州、深圳、北京为例

社区治理是城市治理的重要基础和载体，近年来，我国从历史发展以及现实状况出发，在超大城市精细化管理中推进社区治理进行了多元化的探索实践，以上海、广州、深圳、北京为例。

1、上海社区治理模式

上海作为我国一线大城市，公共服务与社会治理走在全国前列，其中创新社区治理模式的实践探索同样值得借鉴和研究。目前上海实行“两级政府、三级管理、四级网络”的社区治理模式。

“两级政府”指市、区政府；“三级管理”指市、区和街道联动管理；“四级网络”指市、区、街道和小区居委会联合推进社区服务。上海社区治理模式的突出特点，是将街道作为社区治理的行政中心，在加强市、区两级政府主导的同时，强化了街道作为基层政府的功能，运用其所控制的资源进行自上而下的社会整合，实现社会治理的重心下移、资源下沉，形成了以街道为中心，以块为主、条块结合的社区治理体制机制。上海社区治理模式，在市、区、街道相互协调配合中强化了政府的责任担当，同时明确界定政府治理与社区治理的边界，小区居委会作为居民自治组织，摆脱了行政事务的干扰，专心致志地开展民主选举和居民自治，一心一意地为居民服务。  

    2、广州社区治理模式

广州市践行“优化基础运行环境、扩展社区服务功能、培育社区自治能力”为主线的城乡社区治理经验，全面深入开展广州城乡社区治理模式的创建，总结形成了需求导向、政府主导、多元参与、服务供给、提升获得感、渐进改革为特征的“广州城乡社区治理6G模式”。

具体而言，“需求导向”指根据不同阶段的主要问题，有的放矢地满足社区治理过程中出现的阶段性需求。“政府主导”指把政府定位于服务规划者、制度建设者和政策供给者，在政府主导下开展各项社区治理工作。“多元参与”指积极引进多方主体，通过建立多元参与平台和机制，拓宽各类主体参与社区治理的渠道。“服务供给”指把为社区居民提供多样化、多层次的公共服务作为社区治理的主要工作内容。“提升获得感”指通过提升社区公共服务水平、完善社区基础设施、丰富社区文化生活、提高社区智慧化水平等各个方面来提升居民的获得感与安全感。“渐进改革”指广州市在城乡社区治理改革过程中，一方面尊重空间差异，因地制宜创新社区管理和服务模式；另一方面顺应自治传统，新旧融合体现治理模式兼容性，包容群体差异，注重通过协商解决社区治理问题。广州市通过柔性化的政策实践，满足不同空间类型、不同发展程度、自治程度和不同人口构成的社区在社区治理实践中的实际需要，在某种程度上为超大城市社区治理的探索提供了方向。

3、深圳社区治理模式

作为中国最成功的经济特区，深圳不仅在经济改革上取得举世瞩目的成绩，社会治理也在多方面走在全国前列。不同于“上海模式”强调政府的主导作用和责任担当，深圳社区治理强调党政领导下的参与式治理，构建社区党委领导、各类社区组织共同参与的“一核多元”社区治理模式。“一核”是指一个领导核心，即党的领导，体现了中国特色社会主义的政治制度及国家主导的治理结构；“多元”是指国家主导下的多元有序参与，通过吸纳市场、社会等各类组织共同参与治理来优化国家治理体系。

这一治理模式与全国其他城市的社区治理模式相比，具有三个明显特色：第一，社区自治导向，将居委会职能“一分为三”，管理和服务职能分别移交社区工作站和社区服务中心，居委会主司自治功能。第二，社区服务创新，推广政府购买服务，大力发展多元化与专业化社区服务。第三，通过双向互动、多元融合等社区治理创新，构建党建、管理、自治、服务四位一体社区治理体系。“一核多元”社区治理理顺了社区党建、管理、服务、自治等社区多重职能关系，确立了党领导下的国家主导型参与式治理格局，对探索中国特色社区治理模式具有积极的意义。

4、北京社区治理模式

总体来看，北京的社区治理模式与深圳类似，都是以党建为引领，构建多元共治的社会治理体系。既要求各级政府转变职能方式，也从居民入手，加强了居民的自主性，是带有行政色彩的自治性社区治理方式。

但在具体工作方法上，北京着眼于城市自身特色，建立了适用于北京城市运行的社区治理方式。北京市人民政府于2019年1月9日发布了《关于加强城市精细化管理工作的意见》，提出要建立以基层党建为引领，居（村）委会为主导，业主委员会、物业公司、驻社区单位、群众团体、社会组织、志愿者等共同参与的社区治理架构。具体而言，就是进一步细分治理单元，在城市社区形成“居委会—小区—楼门”治理网络。通过制定完善的社区职责清单，严格落实社区工作事务准入制度，强化社区自治功能。同时，北京着重推广“参与型”社区协商模式，在党政的指导与监督下，推动建立自下而上的社区治理议题、项目形成机制，畅通居民参与社区治理的渠道，围绕社区治理突出问题和重大事项，开展社会公众共商共议活动，不断凝聚社会共识，激发市民自觉参与社区治理潜力和活力。

（三）检察公益诉讼在社区治理中的实践——以上海市虹口区人民检察院的办案为例

习近平总书记在上海考察调研，提出了深化社会治理创新的要求，指出城市治理的“最后一公里”就在社区，希望上海探索超大型城市社会治理的新路径。十九届四中全会关于国家和社会治理现代化的重大部署，为拓展公益诉讼指明了方向。发挥检察公益诉讼在基层社会治理中的效能作用，是检察机关应尽职责。上海市虹口区人民检察院围绕社区治理开展了一些实践探索。

1、协调解决多部门联合执法难题

【案例一】高压电线与树木缠绕危害公共安全案

某老旧居民区内的树木长年未修剪，与架空高压电线多处缠绕发生漏电，危害公共安全，居民投诉多年未能解决。公益诉讼调查发现，街道曾多次协调相关部门处置，但因涉及两家物业公司、房管部门、绿化市容部门、安监部门、电力公司，相互之间均以他方先行履职为条件相互推托，形成死结。检察机关通过检察建议，与街道携手召开现场协调会，组织各部门实地查看，会商处置方案。在确保安全处置和尽量不影响居民生活用电的前提下，各相关部门、单位集中时间，相互配合开展综合执法，一举解决了困扰街道和居民多年的用电安全问题。

政府职能下放，是加强基层社会治理的一个重要措施。街道成为城市基层社会治理的主体，承担了大量的事务和责任。但街道没有行政执法权，只能通过搭建平台，协调相关行政部门监管执法。当某事项涉及多行政部门联合执法时，难免会出现部门之间权责界限不清晰，执法被动的问题。检察机关通过公益诉讼，可以督促各行政部门依法履职，及时有效地做好衔接工作、跟进执法，从而提高执法的协同性，形成执法合力。

2、厘清社区治理中社会组织与政府的职责

【案例二】城市高层建筑附属构件高空坠落案

城市高层建筑密集，近年来，高空抛物坠物悲剧频频发生，“头顶上的安全”逐渐成为城市建设管理中的一个重大风险点。虹口区检察院调查发现，某社区多栋高层住宅外墙装饰构件多次发生坠落砸损车辆，且出现加速损坏情况，对小区的公共安全造成重大安全隐患。街道房管部门向物业发出维修指导意见，区房管、安监部门亦发函物业要求立即处置。但因责任归属和费用承担存在争议，街道、房管、物业、业主委员会、开发商无法达成合意。检察机关通过公益诉讼介入后，督促行政部门聘请专业检测机构对房屋质量进行鉴定，深度参与各方沟通会商及整治工作。经多次沟通协调，各行政部门在开发商、物业、业委会充分参与下，确定了小区高空坠物隐患处置工作的主要依据，明确职责分工，促进各方达成维修方案，推动问题得到实质性解决。

政府是社会管理和公共服务的主导者，但政府无法像社会组织那样通过专业社会工作者投入义务工作时间，不断尝试创新方法取得最好的社会公共服务效果，所以仅依靠政府并不能提供让社会公众满意的公共产品。多年来“全能政府”的弊端让人们认识到，政府的职能和功能是有限的，社会管理主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理是社会发展的趋势。公益诉讼的介入能够协调调动各个社会管理主体的工作能动性，提高政府的社会治理效果，同时推进社区依法自治，实现共建共治共享。

3、助力解决普遍性违法的监管执法困境

【案例三】依法治理复合型违法的规模性租赁

将闲置厂房、仓库等改建成临时性集体宿舍，解决城市服务行业务工人员基本居住问题，应是一举两得。但由于涉及规划、建设、消防及适宜居住等多种要求，很少有改建的集体宿舍达到标准并按照规定程序完成审批，形成了大量的违法规模性租赁。租赁点内居住密度大、人员流动多、公共卫生差，建设和消防安全问题突出，且均未取得土地、房屋使用性质变更审批许可。新冠病毒防疫期间，为查清这些规模性租赁点内的情况，落实防疫措施，基层政府投入了大量的人力物力财力。在专项治理中，检察机关通过公益诉讼督促相关行政部门联手整治，敦促产权人承担主体责任，发挥了积极的作用。

规模性租赁、违章搭建等普遍性违法现象，是城市基层社会治理中的难点。虽然有明确的地方性规范文件，产权人、经营管理者权责分明，但具体的处罚措施和手段不足，行政执法很难落到实处。规范性文件大多明确各方责任，却忽略基层执法当中的具体操作性问题。基层监管执法部门以有限的手段去解决类似普遍性违法问题，需要动足脑筋、想尽办法，耗费大量精力却收效甚微。检察机关在公益诉讼工作中，对规模性租赁的相关法律法规和规范性文件进行梳理汇编，明确各行政监管执法部门的职责，制作《检察法律意见书》《调查情况报告》等，为专项治理提供法律指引、决策参考，并适情向违法主体制发检察建议、参与约谈，多举措支持基层行政执法，取得了积极效果。

二、检察机关开展社区治理公益诉讼的问题剖析

（一）行政执法与监管层面的问题

根据国家统计局的数据显示，2019年全国大陆总人口140005万人，其中城镇常住人口84843万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%，比上年末提高1.02%。随着城市化进程的进一步加快，传统粗放的治理方式已远不能满足现代化城市治理和社区治理的要求，迫切需要打造新的、符合现代化城市复杂环境的精细化基层社会治理体系，这也是完善国家治理体系、提升治理能力的一个重要环节。2017年3月5日，习近平总书记在上海代表团审议时强调，城市管理应该像绣花一样精细。上海作为国际化的超大型城市，在基层社会治理方面走在了全国的前列，但也存在着基层社区治理能力不足、多元主体共治格局尚未形成等问题。而行政执法作为城市治理不可或缺的一部分，特别是与群众生产生活密切相关的基层行政执法层面存在着的执法理念、执法过程、执法责任等方面的问题，更广泛、更直接地影响到群众的安全感、获得感和满意度。

1、复合型违法与综合性执法问题

涉及基层社区治理的行政执法表面来看似乎处理的都是一些“小事”，但这些“小事”却可能涉及多方面的行政违法问题，牵涉到诸多行政执法部门。对于上海这样行政执法水平相对较高的超大型城市来说，涉及单一执法领域的问题基本能够得到快速解决、处理起来相对容易，但基层执法中较为常见的还是多个违法行为交叉重叠的复合型违法问题，需要多部门的综合性执法才能有效解决。如上海存在的部分未经审核报批、未经纳管的规模性租赁项目就是一个比较典型的复合性违法体，可能涉及到擅自改变房屋土地用途、无资质超范围经营、违章搭建以及不符合消防、环保、卫生要求等诸多违法问题，牵扯到房屋管理、规划管理、市场监管、城管执法、应急管理、公安、环保、卫生等众多行政监管部门。因此，解决基层社会治理问题需求的复杂性与行政执法主体职能的单一性这一矛盾的存在，进一步凸显了综合性执法存在的必要性。

同时，近年来随着法治政府建设的不断推进，行政机关面临着更深层次的机构改革和职能调整，行政机关的撤、转、并及执法职能的调整划转相比较以往更为频繁。但是，从顶层的框架设计到实际操作层面的落地，往往存在一个时间差。这就导致在行政机构改革和行政执法职能调整的过程中，对于基层行政执法层面如何具体落地、如何与原有的执法体系相衔接、如何建立配套的相关制度等思考不到位，在实际操作中易出现执法职能缺位或执法职能交叉等情况。在此种情况下，为了避免多头执法、重复执法或执法空缺，对于某些问题就需要借助联合执法的力量加以解决。特别是针对某些新兴事物，这样的情况更为明显。如共享单车的非法停放问题，根据《上海市鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》的规定，在道路上停放非机动车未使用非机动车道路停放点的，由公安机关处警告或者罚款；擅自占用城市道路堆物、停放车辆的，由城管与交通主管部门依法处罚；未停放在非机动车道路停放点，影响其他车辆和行人通行且行为人不在现场的，公安机关可以会同城管执法部门对现场予以清理，城管执法部门发现违规停放车辆应及时予以清理。从具体的规定里不难发现公安、城管和交通主管部门的行政执法职权实质上存在一定的重叠之处，为防止出现对一个违法行为的重复执法，联合执法的存在就显得十分必要。

但当前行政机关的综合执法、联合执法亦存在一些问题。一是执法成本高昂。涉及的部门越多、调动的力量越充分，随之而来的便是因部门协调、人员调动等带来的高昂执法成本，对于承担着繁重的行政执法任务、行政执法经费有相对有限的基层来说，远非能够承受之重。二是缺乏有效的协同机制。现行基层中常见的综合性执法，大多是针对一个或一类具体的复合性违法问题，组成执法小组，由某一或某几部门牵头，其他行政执法部门协助执法。但由于上述的执法小组多是临时性的，不具有长效性的协同机制，行政执法部门间相互配合和支持的力度不足。而且，在缺乏机制协同的情况下，若未确定具体的牵头部门，为了避免多担责任、任务和风险，则容易出现多个行政执法机关相互推诿、谁也不愿牵头的情况。

2、选择性执法与普遍性违法问题

在从传统治理模式向现代化治理体系转型的过程中，基层社区治理利益诉求的多元化，加剧了基层行政执法的复杂性和难度。而行政执法的复杂性、广泛性和动态性决定了行政执法自由裁量权的必要性。但是自由裁量权并不意味着“随意裁量”，一旦自由裁量无视了规则、超越了限度，就会危害到行政执法本身，进而影响到整个社会的法治化建设。选择性执法就是基层行政执法“随意裁量”中广为诟病又屡见不鲜的问题，这不仅是对公平公正原则、比例原则、一致性原则等行政法治原则的背弃，更引导了极差的社会法治价值导向，容易导致普遍性违法泛滥的不良后果。而普遍性违法的态势一旦形成，再通过行政执法彻底根治则需要付出巨大的代价。

在此种情况下，部分基层行政执法部门仍然对一些违法行为选择性忽视，“同种情况不同对待”，除了执法理念等其本身的因素外，还有诸多深层次的原因。一是基层的权责不对等。在目前的行政管理体系中，工作任务层层传导，压力也层层传导。基层行政执法处于社会治理的最前沿，也是诉求矛盾的爆发点，承担着最繁重的执法压力和最严峻的执法风险。与之相对应的，确是基层执法部门有限的权利、有限的手段和有限的资源，人员紧缺无法应对大量的执法情况，资源有限没有足够的时间、精力和手段与逃避执法者、对抗执法者长期“僵持”等现实问题，进一步削弱了基层行政执法的能力、效果和权威。二是面临一定的执法阻力。部分违法行为与群众切身利益密切相关，且冲突性强、矛盾容易激化，易引发上访闹访、群体性事件、极端事件等影响社会稳定的问题，具有较大的执法风险，行政执法往往容易经常陷入两难境地。三是部分法律法规的可操作性不强。社会治理精细化，需要以精细化的法律规范为支撑，依托精细化的执法活动予以具体展现。当前，基层行政执法的依据部分法律法规和规范性文件，存在规定内容过于原则性、上位法与下位法之间衔接不畅、针对具体基层执法问题实际操作性不强等问题，基层行政执法在适用过程中容易出现缺乏具体的执法依据、部分法规文件条文相冲突、有职能却缺少可操作的路径等情况，导致基层行政执法束手束脚、效能不足。

3、条块关系与管执分离问题

基层行政执法体制和运行模式，直接影响到了行政执法效能，进而对社区治理体系的构建和治理能力的提升产生关键性的效果。我国的执法机构最鲜明的特色在于直接嵌入在党政体制中，执法行为不仅是法治系统的事务，还受到党政体制的塑造和制约，甚至属于党政事务的一部分。党政体制的“党委领导、归口管理”与行政系统的条线管理相融合，就形成了“条”与“块”的治理结构，而行政执法部门作为“条”与“块”的结合点，接受着双重领导。以上海为例，基层社区治理的“条”“块”关系，主要是各市辖区的行政部门与各街道办事处的关系。依托基层综合行政执法体制机制改革，行政部门在街道成立执法机构，设置专门执法人员；街道则发挥社会治理的统筹和牵头作用，搭建执法平台，综合调配各执法力量，形成社区治理的综合行政执法大格局。基于此，条块关系进一步统筹，执法效能亦得到进一步提升。但是，社会治理越深入、越细致，对行政执法的专业化、精细化、规范化要求越高，基层执法机构就更加依赖行政部门“条”的指导；而同时，需要各基层执法机构协同治理、联合执法、专项整治的任务也会越繁重，更加需要街道“块”上的统筹、牵头和协调。在此种情况下，“条”与“块”的目标、任务不免会产生冲突、分歧，加之基层行政执法的“条”“块”关系中尚存在执法职责不清、界限不清等问题，基层行政执法如何做到“条”“块”同时兼顾，面临着较大的压力。

管执分离是当前社会治理中普遍采取的管理与执法相分离的一种行政运行模式，一方面保证管理的专业化；另一方面保证行政执法的相对独立性、增强行政执法力量。但随之而来的，是管理与执法环节脱钩，容易产生各自为营、相互割裂的问题。相比较市场监管局等执法大队设在部门内部的行政部门来说，跨部门的管执分离存在的问题相对突出，最典型的就是城管局。为适应城市治理精细化的需求，“大城管”模式开始推广，城管的综合执法职能逐渐加强，越来越多原先属于建委、房管、绿化市容等部门的执法权限划转到城管。据统计，目前城管部门的执法内容已经达到600多项。然而，随着城管行政综合执法职能的不断跨前，由于管执分离后前端末端工作衔接配套制度支撑缺位，原有的部分管理部门借势退后，不但未形成行政管理和执法合力，反而出现了较多的“以执代管”现象。比如涉及居民区的管理，城管基层行政执法针对的对象主要是“居改非”破墙开店、违章搭建、破坏房屋承重结构和群租等。上述末端执法相对应的日常行政监管，根据有关规定应该由街道房办、居委会等负责。而实践中，大部分问题都是经居民投诉由城管依靠行政执法手段解决，且由于执法后行政管理的懈怠和缺位，“反复拆、反复建”等违法现象回潮严重、无法根治，加重了基层行政执法的成本和压力。可以说，管执分离的模式下，前端管理的情况直接影响后端执法，末端执法遇到的问题需要前端配合解决，或者反馈到前端加以完善，如何加强前端管理与末端执法的衔接配套、完善制度支撑还需各部门间合力解决。

（二）检察公益诉讼层面的问题

1、线索发现渠道还不够畅通

公益诉讼案件线索是办理公益诉讼案件的前提和基础，是启动其他后续程序的前提条件，因此线索发现渠道是检察机关开展公益诉讼工作首先需要解决的重点问题。上海作为超大型城市，社区人口流动过大，形成生人社会而非熟人社会，邻里关系较为淡漠；一些社区规模庞大，街道基层组织难以有效覆盖；大量社区公共服务特别是行政服务距离群众太远，存在物业管理不到位、群众日常办事成本高等诸多问题。这些难题也导致检察机关需要进一步畅通相关线索的发现机制。

当前，检察机关办理公益诉讼案件线索来源主要是公益诉讼办案部门在履行职责中发现，公益诉讼办案部门与内部其他业务部门之间信息共享、工作联动机制还不健全，线索梳理、发现、移送的规范性不强，检察机关多部门、多环节、多角度开展监督，整体作战、协同发力的优势尚未得到充分体现。虽然检察机关和行政机关、监察机关、法院、社会组织等之间加强案件线索的联系和移送，但相关单位发现并主动移送的案件线索较少。检察机关对行政机关执法情况的调查途径，依赖于行政机关配合检察机关主动提供情况，难以掌握关键的违法线索，实践中缺乏案件发现机制，反映出检察机关线索渠道在现实中存在一定的局限性。此外，人民群众对检察机关公益诉讼工作职能和定位了解不多，参与度不高，由群众举报的监督线索不多。

2、监督质效的评估还不够到位

在公益诉讼实践中，检察机关发出诉前检察建议后，由于跟进监督不到位、专业化水平不高等原因，被监督机关存在一定的应付整改、虚假整改情况。具体表现为：有的行政机关虽然按期回复检察建议，但整改工作限于表面整改，没有实质作为，未能全面依法履行职责；有的虽然被监督机关制定出整改落实措施，但没有实质执行；有的行政机关虽履职整改，公益受侵害状态得到遏制，但案件办结后又反弹回潮。上述问题直接影响着检察监督的权威性和公信力，影响着公益诉讼工作的平稳、健康、规范发展。

行政公益诉讼诉前调查利益受损状况如何、相关单位整改情况是否到位等问题涉及复杂的专业知识。在公益诉讼的整改、验收等环节，通过借助专业人士的“外脑”解决检察人员在非专业领域的专业问题，使评估意见更具有专业性和公信力，容易引起被监督机关的关注与重视，有利于提升公益诉讼案件质效。随着民主法治建设进程的加快，群众的法治意识、维权意识、监督意识不断增强，期待更加畅通的诉求表达渠道。实行监督质效的评估，可以有效拓宽人民群众、代表委员、人民监督员等社会各界参与检察工作的渠道，完善外部监督机制。引入第三方对监督质效进行评估，既监督检察机关案件办理的客观性，又督促被监督机关依法行政，积极履行职责。可以在较大程度上缓解监督方与被监督方之间的对立，弱化被监督方的对立情绪，实现公益诉讼检察工作的双赢多赢共赢。然而，目前公益诉讼监督质效评估尚处于实践探索阶段，缺乏系统性、专业性的机制构建体系。

3、案例推动立法完善还不够及时

在社区治理过程中，法律扮演着非常重要的角色，它是社区治理改革创新最重要的制度依据和刚性保障，缺乏立法引领的城市社区治理模式不但在很大程度上阻碍了基层群众自治的深入发展，而且导致了城市社区治理法治化的现实困境。中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，有立法权的地方要结合当地实际，出台城乡社区治理地方性法规和地方政府规章。法治化是超大城市精细化管理的重要衡量标准，要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题。

目前，城市管理中仍然存在法制不健全、执法不够严的问题。现行法律法规内容具有一定的滞后性，相关行政监管部门在行政执法上也存在着种种问题，因此，检察机关有必要进行补缺，一个案例胜过一沓文件，立法的发展离不开个案的推动。检察机关要通过社区治理类公益诉讼案件的办理，及时发现社区治理中的立法盲点，从而推动建立和完善社区治理类相关行政法规，填补城市管理领域的立法空白，及时修订不符合精细化管理要求的法规规章，从根本上解决因法律不完备导致的管理盲区问题。比如虹口区检察院通过办理树木缠绕小区电线行政公益诉讼案，在认真归纳总结本案社区公共安全隐患处置经验的基础上，继续推动相关行政机关、物业公司、供电公司等单位形成常态化长效工作机制，形成《关于“树线”缠绕隐患处置长效工作机制的协议》。虽然，随着社会矛盾的不断加深和多样化，因案例引发的立法或修法契机也不断出现，但像虹口区检察院通过办理公益诉讼案件及时填补立法空白的仍是个例，目前，社区治理中的立法盲点仍大量存在，法律法规完善也不够及时，缺乏有效机制推动典型案例转化立法。

三、检察机关开展社区治理公益诉讼的完善建议

（一）充分发挥行政公益诉讼在推动社区治理中的能动作用

当前基层行政执法和监管层面存在的问题，集中反映了我国转型期法治社会建设进程中的基本矛盾，即先进的法治理念和制度与不能完全匹配现实治理需要的行政执法观念和体制之间的矛盾。党的十八大、十九大以来，明确提出完善“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局，提升国家治理体系和治理能力现代化。虽然顶层设计动作不断、视线始终关注，但目前基层社会治理仍然是政府积极推动下的治理，其他社会治理主体以及公众参与的意愿和能力都不强。而这一定程度上又使得基层社会治理矛盾在执法层面凸显，转化成基层行政执法的压力。上海作为改革开放排头兵和创新发展先行者，近年来在探索超大型城市社会治理新路径、构建“共建共治共享社会治理格局”上下了诸多功夫，成效斐然，但依然存在着社会协同性不够、公众参与社区治理程度有限等问题。

检察公益诉讼，是立足检察机关法律监督的宪法定位，在世界范围内具有独创性的工作，走出了一条令人瞩目的“中国之路”，体现了符合国情的治理之道。特别是行政公益诉讼，作为国家积极作为论的产物，其首要作用是“借力司法审查机制督促行政机关正确适用法律，确保国家法律得到切实执行。”依托行政公益诉讼，通过督促行政机关依法履职、正确履职、充分履职，助力基层行政执法提升社会治理效能，充分发挥助推国家治理体系和治理能力现代化的能动作用。

1、协作共赢，助力行政机关解决基层执法难题

从上文对困扰基层行政执法深层次原因的剖析中可以发现，基层行政执法部门作为社会治理矛盾集中爆发的承受者、难题的承接者，需要考虑的因素、兼顾的诉求、平衡的利益往往交织叠加、相互影响，遇到的阻力、困难也相对复杂，能够动用的资源、手段却极为有限。而以解决问题为导向，“更注重办理行政机关遇到阻力或者需要几家单位协同解决的要案难案，推动解决一批党政关心、群众关切、社会关注的‘老大难’问题”，则是行政公益诉讼制度的现实价值所在，也是基层检察机关开展行政公益诉讼的基础和支撑。因此，检察机关在把握好依法、谦抑、有限原则的基础上，坚持双赢多赢共赢的理念，将行政公益诉讼介入基层行政执法领域，通过两者的有机结合，强化外部监督、促进依法行政，最终实现在基层的良法善治。

一是专业支撑，提供参考指引。依托行政公益诉讼的专业性，梳理汇总相关的行政法律法规和规范性文件，针对性提出专业法律意见或检察建议，共同会商寻求难点问题的解决路径和方法，为基层行政执法提供法律支撑、执法依据和决策参考。

二是强化协作，提高综合效能。通过检察力量的介入，推动开展综合执法、联合执法，统筹运用好各行政机关手中的资源，堵疏结合，多管齐下，提高行政执法的协同性，破解因条块分割、部门分割产生的执法“孤岛效应”，提高基层社会治理的综合效能。

三是质效兼顾，强化执法担当。基于基层执法的复杂性，通过外部监督，尽量减少和控制弹性执法的空间，将基层行政公益诉讼重点放在违法履职、怠于履职和履职不到位、不彻底上，鼓励担当作为，对依据不明、职责不清的基层社会治理问题，通过公益诉讼减轻行政执法的风险责任，在有效处理矛盾纠纷的同时，兼顾好行政执法的政治效果、法律效果和社会效果在基层治理中的有机统一。

2、双向发力，助推破解普遍性违法的监管执法困境

法治国家、法治政府、法治社会建设是相互促进，相辅相成的。一个完善的法治体系应当包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个层面，因此治理体系和治理能力的现代化对全社会法治观念的进一步提升也有着更高的需求。基层行政执法作为一项直面群众、直面社区的工作，除了依法办案、照章办事，更需要获得社会群众的认可、信任和支持。但往往是因为群众作为社会主体的权利意识增强，其利益、诉求、思想愈发多元化，而相应的责任意识、义务观念却没有得到相应提高，出现了部分普遍性违法情形，抗拒执法、逃避执法等现象的发生，执法对象本身的法治素养、配合程度直接影响到了基层执法的效果，直面群众的基层执法面临着不少复杂的“执法难”问题。

因此，检察机关跨前一步，作为第三方通过行政公益诉讼介入行政执法的矛盾纠纷，将可能发生的严重社会冲突纳入法治化化解的轨道，缓和相关各方的矛盾冲突、减少对抗，通过搭建相互沟通协商平台，组织圆桌会议、联席会议、提供法律专业意见等，引导形成实质性解决方案，在矛盾积累、冲突激烈、问题变大之前促进问题及早解决。同时，通过参与执法推进会、约谈执法对象、制发检察建议等方式，明确执法对象的法律责任，加强释法说理，督促其承担责任履行义务，降低行政执法的压力和风险，为基层行政机关加大执法力度提供支撑，通过公益诉讼在化解基层矛盾纠纷、推进基层社会治理中形成了检察机关与行政机关的良性互动。

3、厘清职责，全面推进基层社会治理法治化

法治化是基层社会治理的根本路途。目前，我国的基层社会治理体系正在加快向法治化管理方式的转型，由以往的政府全方位包揽转向以党委领导、政府指导、社会协同、公众全面参与进一步转变，通过厘清各方职责，努力走向“以裁决公权力与社会、政治权利正当性的法治之路”，实现良性互动的“共建共治共享社会治理格局”。但是，当前基层社会治理向法治化转型的进程中还面临着治理理念相对落后、主体职责不清、公众参与面不够等问题，这些问题或多或少在基层行政执法层面展现出来，成为了执法中的难点和堵点。因此，检察机关通过行政公益诉讼，立足法律监督的角度，通过督促行政机关依法充分履职，为基层行政执法注入了法治化的外部动力。

一是更新法治理念。社会治理法治化，就是要求将矛盾更多地纳入法治化轨道、通过法律手段和法律途径解决问题。行政公益诉讼涉及的社会公共利益更多体现在与市民生活相关的民生领域，与基层社会治理的关联度更为密切，通过行政公益诉讼的介入，进一步引导基层行政执法部门转变执法理念，将法治理念融入执法活动的全过程，提升基层社会治理法治思维水平。

二是促进依法行政。依托行政公益诉讼的监督，督促行政机关遵循行政执法的合法、合理和一致性等原则，克服选择性执法、随意性执法、摇摆性执法等问题，依法、正确、全面履行职责，行政公益诉讼在推进基层社会治理法治化中的功能作用进一步凸显。

（二）完善检察机关开展社区治理公益诉讼的工作机制

1、构建全方面多渠道线索发现机制

未来，上海将加强城市管理“神经末梢”建设，打造感知敏捷、互联互通、实时共享的“神经元”系统，以城市网格化综合管理信息平台为基础，构建城市综合管理信息平台。因此在探索推进公益诉讼实践中，检察机关应当注重充分调动社会各界的积极性、发挥智慧城市建设中的“大数据”作用、逐步构建协同配合工作机制等，运用多种方式丰富公益诉讼线索发现渠道。

一是开展专项监督活动，激发群众提供线索积极性。发挥专项监督的引领作用，围绕群众关心关注的环境污染、食品药品安全、城市公共安全、个人信息安全、城市文脉保护等，通过开展“公益诉讼守护美好生活”、食药品安全“四个最严”等一系列专项监督行活动，深入挖掘群众身边的公益诉讼案件线索，维护民生民利。建立线索举报奖励制度，制定线索举报奖励办法，鼓励社会公众主动发现、踊跃举报公益诉讼案件线索。同时为社会公众提供电话、邮箱、来信来访、“两微一端”等举报的便利，根据举报线索的性质、情节和价值等，可以对举报者给予适当现金奖励。积极探索开展检察公益诉讼志愿者工作，从更广社会层面，特别是一线群众中聘任相当数量的公益诉讼志愿者，负责线索的搜集和提供。

二是搭建信息化载体，提升线索智能筛查水平。媒体新闻曝光、社会舆论反映多是群众关心的热点问题，也是城市治理中的难点问题，应当重视筛选媒体新闻曝光、地方APP、“两微一端”及市民投诉举报信息等。对于通过网络爆料、曝光的新闻事件，确定专人负责统计，建立相应台账，获取相关案件线索。通过对接市民热线、消费投诉或者筛选市长留言板等方式，了解发掘相关案件线索。比如，上海市检察机关自主研发了公益诉讼线索收集和智能推送平台，数据来源于12345市民举报线索、社会舆情、检察刑事办案数据等，经评估筛选推送各区院，确保关注热点追踪到位，内部线索充分获悉。虹口区检察院打通12345市民热线、12315消费投诉、公益诉讼举报平台、线索研判平台、随手拍、舆情通手机客户端等，捕捉发现案件线索，成功办理了高压电线与树木缠绕案、沿街商铺随意排放污水案等，取得了积极成效。

三是优化协作机制，构建灵活高效的工作格局。盘活内部资源，完善公益诉讼与刑事检察、控告申诉等部门的相关案件线索移送与信息共享机制，形成以公益诉讼办案部门为主导，其他相关职能部门积极协作配合的工作格局。强化外部协作，理顺工作路径，积极与行政机关、公安机关、监察机关及相关社会组织对接，建立常态联系机制，在执法数据、监测数据、违法线索、典型案例等方面实现信息互通共享。积极走访调查，了解执法状况，掌握公益诉讼第一手案源资料。积极尝试建立检察公益诉讼观察员制度，从人大代表、政协委员、人民监督员、媒体记者等群体中，聘任一定数量的观察员，负责提供检察公益诉讼案件线索。尝试建立公益诉讼联络员制度，在环保、市场监管等特定领域及各乡镇、街道、社区聘任纪检监察人员或河长担任联络员，定期与检察机关互通信息。

2、构建公益诉讼成效回访评估机制

检察机关公益诉讼以保护国家利益和社会公共利益为根本目的。引入公益诉讼成效回访评估机制，积极借助外脑外力，成为增强公益诉讼工作的科学性、专业性、客观性的重要举措，应当推动从实践探索阶段迈入制度构建阶段。

一是明确专家代表组成模式。可以建立专家人才库，主要由人大代表、政协委员、特约检察员、人民监督员，各行业主管部门精通业务、实践经验丰富专业技术人员及司法行政，高校专家学者等人员组成。根据所办理公益诉讼案件的具体情况及不同特点，从中选择符合相关专业、对所涉案件专业知识储备丰厚的人选协助办案。比如，虹口区检察院在优秀历史建筑德邻公寓案办理过程中，为了确保检察机关制发的诉前检察建议最终落实到位，上海市检察院牵头组成了公益诉讼“回头看”专项督查组，人大代表、专家学者、行政机关以及设计、施工、监理单位代表等各方人员参与其中，多次以现场勘查、会议讨论等形式，明确修缮工程的修复方案、施工进度、恢复效果等重要问题，专家从各自的专业角度提出了意见和建议。

二是完善专家参与方式和范围。当办理需要专家评估的公益诉讼案件时，从专家人员库中抽取相关领域的专业人员，跟随检察机关一起参与协助办案。办案过程中，检察机关对专家协助或者提出意见的问题进行明确，并提供涉及专业性问题的证据等案卷材料，为专家参与协助办案提供必要条件。不断扩大专家评估适用的范围，在公益诉讼案件立案后，检察建议发出之前，在调查核实过程中，通过对受损公益的损失程度进行评估，帮助检察机关对损害情况的评估更加精细量化，以评估结果作为监督的依据，从而使检察建议更有针对性；在检察建议制发后，通过对行政机关整改落实情况进行评估，作为行政机关是否履职到位的依据；在公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力后，在执行阶段对被监督单位整改效果进行评估，保证公益诉讼判决不落空。

三是增强专家评估意见的权威性。将专家评估机制体系化、定型化，明确专家代表评估意见的证明力。结合检察机关调查核实权运行的相关规定，专家代表评估的意见应视为检察机关为履行法律监督职责，在检察官的主持下聘请相关人员协助开展的相关工作，其评估意见应当作为被监督单位是否积极履行职责、整改是否到位的重要依据，后续若提起公益诉讼时，专家意见应当作为调查核实的证据提交法院。明确专家评估的效力，在专家出具评估意见后，针对整改未到位的情形，是需要被监督单位继续整改，还是评估不合格应当视情况而定。若被监督单位进行了实质性的整改，整改工作因为时限、人力等问题未整改到位，可以待整改完毕后另行组成评估团进行二次评估；未整改或整改不到位，到期后向法院提起公益诉讼。

3、构建典型案例推动立法的转化机制

公益诉讼制度是社会主义司法制度自我完善、自我发展的成果。检察机关应当进一步加大办理公益诉讼案件的力度，加强相关工作规律和特点的总结论证，为今后完善立法提供优质样本和理论支持。

一是发挥职能作用，推动立法完善。社会治理是法治之治，公益诉讼检察要发挥好提出立法建议和社会治理建议的职能作用，争取人大立法和政府规制，推动社会治理体系建设在法治的轨道上运行。一方面对于公益诉讼典型案件办理过程中发现的社区治理类行政管理法律法规存在管理漏洞或者制度不合理等问题，及时进行研究，依据法律规定及时向人大提出立法建议，或者向有权行政机关提出完善管理制度的检察建议，促进行政管理法律法规体系的完善；另一方面对于公益诉讼工作中遇到的问题和困难，依照法律规定可以由地方人大进行立法完善的，在全面充分调研的基础上及时向地方人大提出立法建议，确保检察权依法独立、充分有效行使。

二是增强案例意识，彰显办案成效。建立符合公益诉讼特点的案例工作机制，进一步增强案例意识，注重对示范性、引领性和有影响力案件的办理，深挖案件背后公益保护的深层意义，努力办成典型性案件，适时向社会公开发布，积极开展以案释法，形成品牌效应。针对社区治理中存在的普遍性、系统性问题，通过典型案例放大治理效果，做到“办理一案、治理一片”，达到良好的社会治理效果。从而推动立法、出台文件，形成规范性制度和标准，推动开展专项治理、解决社区治理公益保护类型化问题。

三是加强协作配合，建立长效机制。检察机关与行政机关应当建立行政执法与公益诉讼工作长效衔接机制，推动行政执法与公益诉讼工作在违法线索、监测数据、裁量标准、典型案例等方面的信息互通共享。全面加强与城市公共安全、社区治理等领域相关行政机关的沟通协调，推动建立社区治理工作跨部门协商机制，出台加强检察机关与行政机关协作配合依法推动社区治理法治化的相关意见，形成社区治理能力创新的合力。