闵行区虹桥镇人民政府     闵行区司法局

摘要：顺应新时代全面依法治国形势发展的需要，司法所的职能呈现明显的向法治建设职能扩张的趋势，在职能定位走过短暂的“盘整”期后，作为基层法治建设“统筹协调部门”的职能定位将涵盖司法所长期以来的“为基层群众提供服务，维护社会和谐稳定”的职能定位。在职能定位“盘整”的关键阶段，需要在摸清司法所履职现状的基础上，通过推动立法、完善司法所“双重”管理体制、加强专业人才配备等方式和途径，提高站位，改变司法所在街镇机构中地位较低、缺少“话语权”的困境，推动司法所在基层法治建设中发挥更大作用目标的实现。

关键词：职能定位职能扩张统筹协调

在党的十九大上，习近平总书记宣布：中国特色社会主义进入了新时代。从“新时期”走向“新时代”，是中国特色社会主义事业的一个巨大的历史跃升，“新时代”是一个更加注重顶层设计和制度建设的时代。“党的十八大以来关于全面依法治国的新理念新思想新战略，从顶层设计和制度建设上既为新时代法治中国建设指明了方向，又引领了法治中国建设的新征程。

在新时代全面依法治国的大背景下，顺应全面依法治国形势发展的需要，作为法治建设最基层单元的司法所，其职能与定位正在逐步发生变化。通过对闵行区14个街镇司法所职能履行情况的调研分析，课题组认为，本市司法所的职能呈现明显的向法治建设职能扩张的趋势，司法所的职能定位正处于“盘整”阶段。在短暂的“盘整”之后，司法所长期以来的“为基层群众提供服务，维护社会和谐稳定”的职能定位将被涵盖，司法所新的职能定位将逐步调整为基层法治建设的“统筹协调部门”，从而在法治国家、法治政府和法治社会建设中发挥更大的作用。

一、对闵行区司法所职能履行的现状分析

闵行区共有14个街镇（工业区），均设有司法所，14个街镇（工业区）司法所主要承担以下三个方面的职责：

（一）司法行政工作职责

2004年司法部发布的《关于创建规范化司法所工作的意见》明确了基层司法所具有9项职能。这9项职能，一直被认为是基层司法所作为“我国基层政法部门重要组成部分”的主职主业。旨在发挥基层司法所“化解民间纠纷、解决人民内部矛盾、维护基层社会稳定、构建和谐社会”等方面的作用。

从调研情况来看，14个司法所对其中5项职能的认识明确统一，认为是司法所的职责所在，是必须做好的份内工作。其中，在履行“法制（治）宣传教育”“指导管理矛盾纠纷化解”2 项职责中，表现突出，取得了较好的履职效果，发挥了较大的作用；在履行“社区矫正”“安置帮教”“法律援助”3 项职责中，虽然遇到了一些问题和困难，但能够积极履职，并发挥了应有的作用。而对于“组织开展基层依法治理工作”的职责，存在一些困惑，包括街镇的哪些工作属于应当由司法所负责组织开展的基层治理的范畴以及怎样组织开展等，职责履行的主动性不够；由于《关于创建规范化司法所工作的意见》对“协助基层政府处理社会矛盾纠纷”“参与社会治安综合治理工作”“完成上级司法行政机关和乡镇人民政府（街道办事处）交办的维护社会稳定的有关工作”3项职能的表述是“协助”、“参与”、“完成交办”，因此，基层司法所在这3项职责的履行中较为被动，部分司法所会认为，这些工作属于街镇安排的其他工作。

（二）基层法治建设的职责

2020年3月《上海市全面加强和改进基层法治建设的意见》明确：建立健全各街镇法治建设领导体制和工作机制，统筹各方力量推进基层法治建设。按照《上海市全面加强和改进基层法治建设的意见》的要求，街镇“法治建设的日常事务一般由司法所承担，主要负责统筹、协调、督促、检查、推动各项基层法治建设任务落实工作”，即司法所作为本市各街镇法治建设领导体制中的日常办事机构，在基层法治建设中具有“统筹、协调、督促、检查、推动”的职能。

从调研情况来看，《上海市全面加强和改进基层法治建设的意见》发布后，闵行区迅速行动，目前，14个街镇（工业区）已经全部组建了全面依法治理委员会，制定了全面依法治理委员会相关工作规则及细则，组织召开了全面依法治理委员会第一次会议，印发了推进基层法治建设的方案。

在推动法治建设领导体制建立的过程中，14个街镇司法所提前介入，积极履行了“统筹、协调与推动”的职责。但是，在街镇法治理委员会成立之后，司法所如何进一步“统筹、协调、督促、检查、推动基层法治建设”的职能，目前，14个街镇及司法所还基本处于职责分工调整与职能履行的过渡阶段：

1、从制度建设层面来看，目前，与基层法治建设相关的制度约有9项（见表1），无论是《上海市全面加强和改进基层法治建设的意见》发布前建立的，还是该意见发布后由司法所牵头制定的，14个街镇的司法所均已开始主动了解和熟悉相关制度规定，努力为未来顺利履职做好制度储备与积累。

表1：职能履行的相关制度建设情况

         2、从相关职责的分工与承担来看，从决策、行政执法到监督，基层法治建设相关的6项主要职责，目前司法所并不是职责履行的主要主体（见表2），其中，各街镇党政（府）办承担的职责所占比例更高一些，包括重大行政决策合法性审查、行政执法清单公示、行政复议应诉工作等；而司法所主要是在法律顾问管理、重大行政执法决定法制审核2项职责中所占比例较高。虽然14个街镇的依法治理委员会均已成立，但是，在职能分工上还有待进一步调整。

表2：职责分工与承担现状表

         3、从具体职责的实际履行情况来看，14个街镇（工业区）司法所所长已经开始列席街镇办公会，而在列席过程中实质发挥作用的司法所有7个，其中，浦江镇司法所在列席镇办公会中发挥实质性作用的次数超过3次；在行政重大决策合法性审查和重大行政执法决定法制审核中，莘庄镇、颛桥镇、华漕镇的3个司法所和马桥镇、七宝镇、颛桥镇3个司法所实际履行了相关职能。也就是说，14个司法所在基层法治建设中的实际参与度还不高。

表2：司法所独自或参与履职情况表

（三）其他工作任务

基于双重管理体制，街镇党（工）委政府领导也会安排一些其他工作给司法所承担。从调研情况来看，约有50%的司法所对街镇安排的工作持理解态度，认为这些工作大多数都与司法工作多多少少相关。这些工作可以归纳概括为：一是参与制度的起草制定；二是参与协调解决辖区内企业出现的问题，比如：企业欠薪问题，对村和镇属僵尸公司的梳理、注销前的清算，对镇属企业有关投资股权不明的调查等；三是对110非警情报警案件的调处；四是各种纠纷调处，包括：动拆迁协调、信访维稳及信访矛盾积案化解等；五是参与一些重大事件的处置，包括：扫黑除恶，突发事件、群体事件处置以及业委会选举等重大疑难事项的处理等；六是重点专项工作，包括：创全、美丽街区建设、招商引资等工作。

二、司法所职能与定位的特点

通过对闵行区司法所职能履行现状的分析，可以看出：在新时代全面依法治国的大背景下，顺应全面依法治国形势发展的需要，司法所的职能与定位正在逐步发生变化。

（一）司法所职能扩张的趋势更加明显

从1984年司法部在全国各地推广广东、辽宁等地的经验设立基层司法行政机构——司法所以来，司法所承担的职能虽然一直在扩张，但最近几年扩张趋势更加明显。这种职能上的明显扩张，主要是基于职能贯通的要求：

1、司法行政系统内职能贯通的要求。在2018年党和国家机构的改革中，县（区）级以上人民政府的原法制机构与原司法行政机关职责整合，组建成新的司法行政机关。新组建的县（区）级以上司法行政机关与原司法行政机关的职责相比，有了较大的扩充。原政府法制机构的职责，包括：行政执法协调监督、行政复议与行政诉讼等，都由新组建的司法行政机关承接，新组建的省级以上的司法行政机关还承接了原省级以上人民政府法制机构立法起草制定工作。从实现司法行政系统上下贯通的角度来看，作为司法行政机关最基层单位的司法所势必要相应地承接这些新职能。

2、全面依法治国职能贯通的要求。2018年，中央成立了全面依法治国委员会，作为中央法治建设决策议事协调机构，统筹协调全面依法治国工作，研究全面依法治国重大事项、重大问题，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设。按照职能贯通的要求，全国县（区）级以上党委也陆续成立了法治建设决策议事协调机构。各级法治建设决策议事协调机构的日常办事机构设在新组建的各级司法行政机关。为推动全面依法治国基本方略在基层“最后一公里”的落地见效，弥补全面依法治国在乡镇（街道）一级的缺失，街镇司法所势必要承接基层依法治理委员会办事机构的职能。

(二）司法所的职能定位尚处于盘整阶段

司法所作为司法行政部门最基层单位、基层政法部门的重要组织部分，长期以来，其职能定位主要是为基层群众提供服务，维护社会和谐稳定。因此，司法所被称为“维护社会稳定的第一道防线”。但是，随着司法所职能向法治建设职能的扩张，司法所的定位，需要根据其职能承担情况进行调整。

对标全面推进依法治国工作新要求，对照《上海市全面加强和改进基层法治建设的意见》，作为基层法治建设（决策）议事协调机构的日常办事机构，在本市，司法所目前实际上已经承担或即将承担基层法治政府建设、法治社会建设的重要职能。这些职能是全面依法治国中的重要职能。这些职能的承担，意味着司法所在功能定位方面，不再是单纯的作为基层政法部门、维护社会和谐稳定的定位，在承担全面依法治国各项决策部署、工作要求在基层的落地落实职能的同时，其定位将是基层法治建设的统筹协调部门。

将司法所定位于基层法治建设的统筹协调部门，虽然是上海的探索与尝试，司法所承担的具体职能尚需要进一步论证明确，但是，在新时代依法治国的大背景下，这一定位将成为司法所无法回避的历史选择。因为这一定位，既有党的十八大以来关于依法治国中有关“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“法治建设重点在基层，难点也在基层”等政策文件的支撑，又有基于基层法治建设现状的现实需求，即基层法治建设的确需要一个部门，统筹协调基层法治建设中基层党（工）委的依法执政、基层政府的依法行政、街镇所辖区域内以基层依法治理为重点的法治社会建设。从依法治国的整体要求来看，司法所一直承担的矛盾纠纷化解、为基层群众提供法律服务、维护社会和谐稳定等9项职能，可以归入基层法治建设中推进法治社会建设的职能之中。

因此，只有将司法所定位为基层法治建设的统筹协调部门，才能将依法治国、依法治市、依法治区的精神与要求在司法所原有和新增的具体工作职能中予以体现，在加强和改进基层法治建设、有效提升基层依法治理水平中更好地发挥作用。

三、司法所职能定位调整后面临的挑战

司法所职能扩张及职能定位调整后，司法所在基层法治建设中需要承担更多的职能，发挥更大的作用。但是，在职能承担与作用发挥的过程中，也将面临一些短时间内难于解决的问题与挑战。

（一）专业能力与职能定位还无法匹配的挑战

长期以来司法所的职能定位注定了司法所对工作人员专业能力的要求与培养，更偏重于围绕纠纷调解与矛盾化解等司法行政工作而展开。而作为统筹协调基层法治建设的部门定位，使司法所需要承担更多的法治建设方面的职能，包括协调推动依法行政和行政执法等职能，这些工作涉及法学的专业性增强，对司法所工作人员法律专业的要求将大幅度提高。而对闵行区14个街镇（工业区）司法所调研结果显示：虽然闵行区各司法所拥有一名以上通过法律职业资格考试的人员占比已经达到78.57%，但仍有8个司法所提出有法律素养的专业人才较少；工作人员之前参与法治政府建设相关工作的机会不多，面对重大责任、艰巨任务，司法所现有力量无法承接所有工作，或者承接下以后工作质量、成效无法得到保证，亟需熟悉法治政府建设的高素质的法律专业人才加入。

（二）工作人员少与承担任务重结构性矛盾的挑战

目前，闵行区14个司法所的人员构成主要有4类：一是公务员，14个司法所共有49人，每个司法所3-4人；二是政府雇员，共有22人，每个司法所1-2人；社区工作者，包括矫正社工，共有112人，最多的12人，最少的3人；四是政府购买服务人员，共有68人，最多的11人，最少的3人。另外，还有4个司法所各有事业编制1人；3个司法所分别有1或3个企业编制人员。单从工作量的角度来看，现有全部人员履行司法行政9项工作职能和街镇交办的招商引资、信访维稳等其他工作事项，基本上已经是满负荷工作状态。在行政编制收紧的情况下，司法所承担基层法治建设职能后，人员不足的矛盾会愈加突出。此外，司法所聘用的社区工作者主要是从事调解、社区矫正等工作，普遍不具备从事专业法律事务的能力，在履行法治建设职能中难以发挥较大作用。 

        （三）职能定位与司法所现实处境的挑战

          按照《上海市全面加强和改进基层法治建设的意见》要求，司法所作为街镇依法治理委员会日常办事机构承担“统筹、协调、督促、检查、推动基层法治建设工作任务的落实”的职能。这些职能的履行以及基层法治建设统筹协调部门的定位，既需要司法所在基层法治建设中具有较高的站位，又需要司法所在街镇具有一定的“话语权”。但是，由于司法所在街镇属于双重管理部门，且是以条线管理为主的部门，加之，司法所长期以来的职能定位，使街镇对司法所工作的重视程度不够，司法所并不是街镇的主要机构，在街镇机构中地位较低，缺少“话语权”。目前，闵行区14个司法所所长虽然已经开始参加街镇办公会，对司法所全面了解所在街镇的工作具有重大意义，但是，目前该制度纳入街镇相关议事规则的只占50%，还有待进一步固化制度。同时，在现有人员对行政执法工作并不熟悉了解的情况下，司法所承担对街镇行政执法力量的协调、督促、检查职能，其专业性和权威性的树立也需要一个过程。调研中，14个司法所普遍反映：街镇各部门工作人员对法治理念的理解深浅不一，各部门依法办事的规矩贯彻程度不一，统筹协调推进基层法治建设的压力较大。

         四、对策与建议

既然将司法所定位于基层法治建设的统筹协调部门，是新时代依法治国大背景下司法所无法回避的历史选择，那么就需要采取措施，积极推动司法所这一职能定位的早日到位，从而推动司法所在基层法治建设中真正发挥应有的作用。

（一）推动立法保障

在新时代依法治国的大背景下，改变司法所在街镇机构中地位较低，缺少“话语权”的问题，还需要从立法层面上予以解决推动。建议推动国家及本市有关司法所立法的出台，明确司法所在统筹协调推进基层法治建设中作为日常办事机构的主体地位，明确司法所在街镇法治建设中的具体职能，包括：在依法行政、执法规范、执法监督、基层普法依法治理、基层法治文化建设、辖区内人民调解、行业性专业性调解、行政调解、社区矫正、安置帮教、法律援助、公共法律服务、立法建议征集、人民陪审员选任等方面的职能。

（二）完善双重管理体制

为确保司法所在基层法治建设中的顺利履职和作用发挥，建议完善目前司法所的“双重”管理体制，进一步明确区司法局和街镇党（工）委政府的管理职责。一方面，区级司法局应当建立健全司法所各项规章制度，保证司法所在司法局的管理指导下能够顺利履行基层法治建设统筹协调部门的职能，并为司法所的日常运转提供经费保障、技术支持和业务培训，使司法所工作人员能够及时获得法治建设的最新政策和理念。另一方面，区司法局应当主动保持与街镇党（工）委政府的沟通交流，提高街镇党（工）委政府对司法所作为基层法治建设统筹协调部门的重视和关注度，提升司法所在街镇机构设置中的地位，为司法所争取获得更有力的办公、经费支持，避免工作人员混岗，让司法所工作人员能够将主要精力放到基层法治建设职能的履行中来，有效保证司法所结合职能定位与所在街镇的实际情况开展工作，履行职能，解决“两头管，两不管”的问题。

（三）加强专业人才配备与队伍建设

司法所作为基层法治建设统筹协调部门的职能定位，特别是规范监督行政执法方面的职能，需要有法律或执法背景的专业人才。在司法所职能扩张明显的情况下，亟需增加司法所人员的配备。在行政编制收紧的大原则下，建议由省级司法行政部门向中央及省级编制部门呼吁增加基层司法所的人员编制，从顶层设计的层面解决这个问题。司法所人员的编制数量，根据司法所目前承担的职能及工作量，可以参考相同地区的公安派出所的配置配备。同时，需要从四个方面入手解决司法所人员专业性不强的问题：一是保证司法所公务员编制配备法律专业人才，切实保障专编专用。即在公务员招聘中将法学背景纳入优先考虑的条件，并逐步过渡到必须取得法律职业资格者才能从事此项工作；二是专业人才配备重心下移，即区司法局在向街镇司法所派驻工作人员时，应当综合考虑派驻人员的法律专业背景和工作经验；三是在司法所的人员构成中适当增加事业编制中具有法律专业背景的人员。四是要做好司法所专项编制、政府购买服务人员、社区工作者及志愿服务者在队伍结构建设上的平衡，提高司法所的社会认同度，从而达到吸引更多的优秀法律专业人员加入到司法所的工作队伍之中。

（四）明确司法所职能履行的边界

在司法所职能定位的调整阶段，围绕基层法治建设统筹协调部门这一新的职能定位，街镇和司法所都需要明确司法所职能履行的边界，避免因职责不清影响基层法治建设整体合力的形成。从目前闵行区14个街镇及司法所的职责分工及具体职责履行情况来看，至少要做到两个明确：首先，需要明确司法所自身的职责边界，即哪些职能，是司法所直接承担，比如：统筹基层法治建设、履行政府法律顾问职责、管理外聘法律顾问、开展社区矫正、受理法律援助、开展法律咨询服务等；哪些职能，司法所是参与，还有由其他职能部门承担，比如：街镇的行政复议、行政应诉工作，重大疑难复杂纠纷的调处工作，立法建议的征集工作等；哪些职能，是司法所牵头，还有其他职能部门配合参与，比如：组织开展基层普法依法治理工作；哪些职能，司法所是指导，比如：基层法治文化建设，辖区内人民调解、行业性专业性调解、行政调解，公共法律服务工作站、居（村、社区）公共法律服务工作室和居（村、社区）法律顾问工作等；哪些职能，司法所是协调，比如：对刑满释放人员的安置帮教工作；哪些职能，司法所是协助，比如：人民陪审员选任工作等；哪些职能，是监督，比如：对依法行政、规范执法的监督等。其次，需要明确与其他相关职能部门的职责边界，比如：重大决策的法制审核职责、行政执法决定公示的公开与监督职责，按照职责上下贯通原则，本市市（区）层面均由市（区）政府办公厅（室）负责，相应的这2项职能也应由街镇党政办负责。比如：司法所对街镇层面的行政执法具有监督职责，但是，在行政执法决定法制审核方面，其审核的应该是基于街镇层面行政执法事项作出的行政执法决定，而执法部门基于执法力量“下沉”后作出的行政执法决定，其法制审核职责应当由执法部门承担。