全过程人民民主对社会主义法治国家建设提出了崭新命题，为此，需要准确理解全过程人民民主与全面依法治国的关系。习近平法治思想作为全面依法治国的根本遵循和行动指南，坚持以人民为中心是其核心要义之一，而在全过程人民民主中，“人民”是对民主性质的界定，人民性由此成为全面依法治国与全过程人民民主的联结点。

发展全过程人民民主与推进全过程法治建设，是城市现代化治理的“一体两面”。脱离民主的法治和脱离法治的民主都不可行，只有把二者融合起来协调推进，才是发展全过程人民民主和推进城市法治建设的“最佳姿势”。上海作为全过程人民民主的“首提地”，在打造全过程人民民主最佳实践地的过程中，探索出一系列实践新路径，为超大型城市法治建设中如何更好地发展全过程人民民主，提供了相应的探索经验和示范引领。

上海贯彻全过程人民民主的法治实践

（一）全过程人民民主在上海的立法实践在立法方面，上海的实践经验包括：

第一，民主参与平台全域覆盖，实现最广泛、最真实民主需求的更好满足。基层立法联系点这一典型立法参与平台在上海的全域布局，最大程度实现了立法过程中的民意汇集，是通过“民主立法”实现“科学立法”的鲜活表现。上海基层立法点工作机制的逐步完善，使得其功能从参与立法向监督执法、促进守法和宣传普法拓展，实现了人民群众知情权、参与权、表达权和监督权的切实保障。

第二，民主参与制度健全完善，实现立法工作的良性循环。《上海市人民建议征集若干规定》是贯彻全过程人民民主理念的重要成果，为今后的“听民声、察民情”提供了法律制度保障。上海人民建议征集的制度化，坚持了国家一切权力属于人民的宪法理念，通过最广泛地动员和组织人民参与立法、形成立法，进而管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设、共同享有、共同发展，最终形成立法工作上的良性互动、国家治理上的良性循环。

第三，民主参与流程全面覆盖，实现各个民主参与环节的贯通。全过程人民民主强调的是时间上的持续性，上海线上、线下民主参与平台的供给，既是全过程人民民主实质内涵的体现，也是“互联网+”时代民主参与流程的优化升级。

（二）全过程人民民主在上海的执法实践

在执法方面，上海的实践经验充分表明，全过程人民民主并非单向度的“执法为民”，还包括对行政执法制度的理论赋能。

第一，通过行政程序的优化，提升政府对人民需求的回应能力。上海始终致力于提升城市治理水平，转变政府职能，积极回应民众对现代行政的多元需求。一方面，通过诸如“证照分离”、行政审批告知承诺制等优化行政程序的改革举措提升行政执法满意度。另一方面，通过重大行政决策事项的公开，行政决策中法律顾问、公职律师等社会力量比重的提高，提升公共决策的认同度与科学度。

第二，通过持续打造营商环境“制度高地”，实现经济民主。上海打造营商环境“制度高地”的体系性举措，正是以广泛、真实的人民需求为基点，以厘清权力边界为主线，以公开、透明的参与为方式，实现全过程人民民主在政府法治建设环节的贯彻与落实。

（三）全过程人民民主在上海的司法实践

全过程人民民主在司法制度中表现为回应式司法、参与式司法、协商式司法与监督式司法，要求司法必须彰显人民性，注重吸纳广泛民意、回应民主诉求、维护民众利益。一是聚焦深化智慧法院建设和基层法院建设，坚持司法为民的基本宗旨以切实回应人民需求。二是通过完善立法、健全工作机制以及推动参审能力建设，健全人民陪审员制度以保证民众参与司法。三是依托人民监督员制度和检察听证制度，不断坚持检察监督以切实维护人民利益。上海市在司法领域的诸多探索经验，折射出浓厚的回应式、参与式和监督式民主色彩，鲜明地阐释了全过程人民民主理念在司法中的具体内涵和要求，对于上海乃至全国进一步推动司法体制改革、更好地践行习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求，具有重要参考意义。

（四）全过程人民民主在上海的社会治理实践

上海的依法治理实践始终以维护人民合法权益为宗旨，努力推进社会治理法治化。

第一，通过普法责任制实现普治并举与素养提升。上海先后创新了一系列各具特色的“谁执法谁普法”项目，以依法治理为导向的全民普法让法治融入民生的每个环节，让人民群众从普法“旁观者”变成法治“参与者”。

第二，通过“三治融合”助力民意表达与议事协商。上海高度聚焦法治建设的薄弱环节和群众反映强烈的突出问题，通过“基层法治观测点”“互联网+人民建议征集”“村居法理堂”等多渠道、多项目探索，畅通民意表达渠道。上海创新和发展基层民主协商“三会”制度，在增强基层民主协商的广度、深度、活跃度的同时，助力社区自治共治高质量发展。

第三，通过多元解纷促进源头治理与权益保障。上海坚持和发展新时代“枫桥经验”，出台《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》，发挥人民主体作用，塑造以人民调解为基础的“大调解”工作格局，努力将矛盾纠纷化解在基层和源头。同时，积极推进“1+16”非诉讼争议解决中心建设，在市区两级挂牌设立了非诉讼争议解决中心。

第四，厚植城市文明与法治底蕴。上海充分发挥法治文化的引领、熏陶作用，坚持“政府搭台、市民参与”，为市民群众开展形式多样、内容丰富的法治文化活动提供平台、创造条件，将法治文化建设与弘扬上海城市精神和城市品格深度融合。

在法治建设中进一步贯彻全过程人民民主

迈入“十四五”新征程，上海要在既往改革创新成功经验的基础上，与时俱进开拓创新，筑牢民主法治建设的城市基石。

（一）进一步健全党领导依法治市工作的体制机制

全市各级党委（党组）和领导干部必须把党的领导贯彻到依法治市全过程，做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。

第一，充分发挥基层法治建设决策议事协调机构的功能优势。建议镇（街道）党委全面依法治理委员会按照所在区的总体安排，围绕党政主要负责人履行推进法治建设“第一责任人”职责，规范管理体制和运行机制，建立会议、培训、督察等运行机制，明确职责分工、规范工作运行。

第二，研究制定地方党委决策程序规定。建议完善“三重一大”集体决策制度，把调查研究、征求意见、法律咨询、集体讨论决定确定为必经程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，健全党委决策问责制度。

第三，探索设立基层立规联系点。立规联系点宜设于行业党工委和街道党工委一级，然后由其根据行业和区位需求，再遴选部分机关、组织和企业中党的基层组织作为联络单位。在条件成熟的行业和地区，要率先探索基层立规联系点和基层立法联系点“两点合一”的工作模式，建立健全立规主体与立法主体的协商沟通机制。

（二）进一步加强行政民主化的制度保障

按照全过程人民民主的要求，上海法治建设的发展方向在于从“立法的参与式民主”转向“立法—执法—司法—守法的全链条民主”，特别是加强行政民主化的相关制度保障。

第一，实现行政裁量权基准制度的执法全覆盖。在行政处罚之外的行政许可、行政征收征用、行政确认、行政给付、行政强制、行政检查等全部执法领域，普遍建立行政裁量权基准制度，确保行政机关在具体执法过程中执法尺度细化量化。

第二，探索激活行政执法监督员制度。参照人民法院实行人民陪审员、人民检察院实行人民监督员制度的规定，通过不断健全履行职责的程序保障和物质保障机制，充分激发行政执法监督员群体参与监督的积极性，弥补行政执法内部监督动能的不足。

第三，做实做强基层行政争议多元调解中心。力争在全市范围内实现“4＋16”（4个具有行政案件集中管辖权的法院＋16个区）的行政争议多元调解联合中心全覆盖，将行政管理、复议、诉讼、执行中的行政争议一并纳入调解范围，实质性地化解行政争议。

（三）进一步形成多元主体投身人民城市建设的共治共享局面

上海作为超大型城市，人口构成复杂多元，人民城市建设需要统筹多元群体的参与和融入。

第一，增强社会规范制定中的协商属性。上海应出台针对民间“软法”的指导大纲，要求民间的“软法”立法走协商、征询和论证程序，以便让多元相关方特别是弱势地位者享有参与权和话语权。

第二，吸纳多元力量激活社区自治。鼓励社区自治机制的创新探索，组织调动社区党员、具备专业知识或技术的社区居民、中青年社区志愿者参与所在社区的治理工作，逐个击破社区自治中的难点和痛点问题。

第三，针对特殊社会群体精准供给公共法律服务。建议各级司法行政部门主导开展对女性、未成年人、老年人、残疾人、流动人口等特殊群体的公共法律服务供给专项行动，进一步落实公共法律服务供给上的普惠公平。

（四）塑造智慧社会治理的法治秩序

在人类社会迈向新的智能文明的背景下，上海应当充分利用智能技术和相应的社会条件，推动全过程人民民主在法治实践中不断发展。

第一，提高智慧政务的便民和惠民程度。监管部门要从服务于个体和整个社会的利益出发，设定相应的监管标准和经济激励，引导数据所有者（持有者）能够有效地分享、利用数据。

第二，尽快出台数字正义和数字人权发展规划。按照数字时代的发展规律和治理要求，构建技术向善的算法治理和代码规制机制，防范和抑制政府权力和平台权力的技术化扩张和滥用。

第三，完善平台的合规评价与司法审查。指导平台企业在法律法规的框架内完善平台规则体系、治理架构和纠纷解决机制，针对平台规则、平台处罚和平台裁决标准，尽快制定相应的指导细则。

第四，加强基层网格服务队伍建设。譬如，在专职网格员到位的基础上，推动安全生产、消防安全、食品卫生安全检查、治安巡逻、城市管理等职能部门力量下沉网格，担任指导员开展专项工作指导，并整合网格内的社会组织和热心公益事业的志愿者力量，汇聚起多元社会力量。（本文来自解放日报）