课题组通过一段时间的调研，梳理了宅基地流转的历史沿革、现行立法和现实流转方式；分析上海农村宅基地的现状及流转的现实困境及司法实践；总结上海松江、奉贤及浙江义乌、四川泸县宅基地改革试点的经验做法。以乡村振兴战略意见的基本要求为根本遵循，有效贯彻二十字方针总要求，尊重上海郊区农村实际和发展规律，从内生性问题破解及外在制度环境改善两个方面入手，提出宅基地流转的优化路径建议，具体为：

  一、完善宅基地流转制度立法

  一是强化宅基地使用权用益物权属性。及时修订相关法律法规，赋予宅基地使用权处分权能，允许宅基地使用权的有序流转，充分利用宅基地资源，发挥其价值。二是推动宅基地使用权的专门立法。我国关于宅基地使用权流转的规定大多数出自行政法规和国家政策之中，效力较低、内容也较为简单。健全农村宅基地使用权的立法体系，从多层次、多角度的设计宅基地使用权的配套制度，确保各制度之间优势互补，起到规范宅基地使用权流转的作用。

  二、完善宅基地确权及流转登记制度

  一是完善宅基地确权登记。上海各郊区应结合实际，因地制宜、分类指导，全面梳理农村房地一体不动产确权登记，对遗漏、错误的确权登记进行补充和更正，明确宅基地的权属。对于“一户多宅”、“多户一宅”等情况，在登记时则应当根据实际，对其中所含的重要信息予以记载和说明，使其在登记后能够正常行使使用权人对于宅基地所享有的权利，以保证其合法利益。二是完善变更登记制度。目前，《不动产登记暂行条例实施细则》中所规定宅基地使用权流转的变更登记种类仅包括继承、析产以及农村集体经济组织内部的房屋置换等三种。在宅基地流转后，应在合理时间内进行相应的变更登记。登记制度有利于加强宅基地使用权流转市场的公开透明，降低信用风险。

  三、建立宅基地有偿有期限使用规则

  农村宅基地无偿取得制度是国家给予农民的一种福利，不仅保障了农民的基本生活条件，也是农民作为集体经济组织成员的一项基本权利，因此，对于农民初始宅基地的取得，仍然支持其取得的无偿性。而对于出卖住宅后希望再次取得宅基地的农民以及其他集体经济组织成员或城镇居民取得宅基地则必须付出一定的对价。对于宅基地流转的期限，可以借鉴河南省长垣市有关规定：宅基地流转不改变集体土地所有权性质，不改变集体经济组织成员资格，流转年限一般不超过20 年，最高不得高于70 年。在规定不超过20 年的前提下，可以参考城市房地产租赁期限的规定，同时做到宅基地流转制度和宅基地出租制度的多方面权衡。

  四、适度扩大宅基地流转受让人范围

  农村宅基地流转的受让人范围影响宅基地能否顺利流转。上海农村户籍人口逐年减少，如果排斥城镇居民参与农村宅基地市场进行交易，影响宅基地的流转，可能无法实现农村宅基地的增值。建议扩大农村宅基地受让主体的范围：实行同一集体经济组织内部的农村宅基地自由流转；不同集体经济组织的农村宅基地限制流转；特殊地区整体移民搬迁的农村宅基地自由流转。对于城镇居民购买宅基地的行为则进行受让人资格限制，城镇居民只有在城市没有以所有权为基础的住所时，才可购买，且一户只能购买一宅，以此防止投机或投资性地转让、受让宅基地的行为。另外，本集体经济组织的农民要转让宅基地的，须优先考虑本集体经济组织中符合宅基地分配条件的农民，且经本集体经济组织同意才可以进行转让。

  五、建立宅基地使用权流转市场

  宅基地流转只有在流通的基础上，才能实现土地的市场价值，但目前还没有形成有序的市场，农民获取、利用信息能力相对不足，导致了农村宅基地流转信息不能进行有效流通。政府有关部门应当采取措施，逐步建立宅基地流转市场，为交易双方进行宅基地使用权交易和发布信息提供平台。建立规范有序的农村宅基地流转市场重点应集中于以下几个方面:第一，整理卖方宅基地，建立信息发布平台，方便交易双方知晓信息。第二，建立合理的价格形成体系，既可以防止损害农民利益的低价买卖的发生，也可以防止炒卖宅基地引起市场混乱。第三，在流转中引入中介机构，帮助双方进行价格判断。

  六、完善宅基地有偿退出机制

  在宅基地闲置、私下流转严重且农民转让意愿强烈的情况下，确保“户有所居”的基础上多种方式拓宽宅基地退出机制，以给予农民更多的选择。第一，应对退出者的资格进行审查，确保其退出宅基地后仍能保证人均居住面积符合合理的标准。第二，针对“一户多宅”和超面积占用宅基地的村民，根据宅基地地价对其超额占用部分按年收取宅基地有偿使用费并针对其主动退出的宅基地部分向其支付相应补偿款项。第三，在流出人口多且空巢老人情况严重的乡村，可以参照宁夏平罗县的“以地养老”模式。

  七、探索居住权背景下的“共建共享”模式

  新修订的《民法典》规定了居住权制度，并且作为用益物权的一种表现形式而规定。上海人口老龄化严重，农村很多空巢老人，房屋已经破败不堪成为危房，但是修建房屋代价过于高昂。可以借鉴泸县“共建共享”的模式，由社会主体投资修建房屋，投资人跟农户共同享有对房屋的使用权利。这种模式可以为宅基地流转构建新的形式，即对于一些只需要居住的农户而言，可以由社会主体投资建立房屋，只需保留农户在房屋中进行居住的权利，农户死亡之后房屋归社会主体所有，等至使用权期限届满之后，与村集体商定其宅基地使用权是否需要被收回。