本文共分为三个主要部分，在分析行政复议的合理性审查的概念的基础上，探究理想进路下行政复议合理性审查的应然展开，并结合实践中复议机关进行合理性审查面临的难题，分析困境背后存在的原因，最后提出行政复议中合理性审查的完善思路。

  一、行政复议中的“合理性”概念及其内涵

  本章分析了行政复议的角色转变、行政复议中的合理性审查内涵两个问题。

  首先对行政复议的功能定位进行了分析，在回顾行政复议制度的确立、完善历程的基础上，明确行政复议承担的功能实现了从单纯的个案合法性审查向实质性化解行政争议的转变，行政复议在行政救济体系中的角色从“大信访，中诉讼，小复议”中的“小复议”转变为化解行政争议的主渠道。而之所以行政复议能够承担起实质性化解行政争议的主渠道重任，原因就在于行政复议具有高效便民的制度优势，能够对行政行为进行更为深刻和全面的审查。

  对行政行为深刻、全面的审查很大程度上表现为对行政复议的合理性审查。而究竟何谓合理性，不同的语境下有不同的阐释。行政诉讼中的合理性主要是针对裁量行政的“滥用职权”与“明显不当”。行政复议的合理性原则则需要进行拓宽与重构，考虑到行政复议“复议为民”的出发点，应当将行政复议的合理性确定为可接受性，这一审查标准更贴近于价值，追求的是一种更为宽广、深厚且复杂的法治。但并非个案中的可接受性都能够在实定法规则中找到落脚点，两者之间可能存在张力。

  二、实践中行政复议合理性审查情景及其困境

  这一部分建立于前文论述实定法规则与可接受性在个案中的可能张力，进一步将合理性审查情景分成三类，指出不同情景中复议机关的应然做法、实然困境与困境成因。

  情境一为“符合法律规则时审查合理性”，其是指实定法规则能够包容可接受性的合理性追求。在理想进路下，复议机关应当首先充分调查案件事实，在查清案件事实的基础上，阐释个案中不确定法律概念的内涵，严谨地完成案件事实与法律概念之间的映射，最终验证是否能够作出具有法律效果的行政行为，而一旦个案的行政行为需要行政机关的裁量，则还需要在验证成立要件外验证裁量要件是否准确适用。有裁量基准的，适用裁量基准；适用的裁量基准仍需裁量的，进行再次裁量审查；无裁量基准的，直接根据个案的有关事实确认裁量的合理性。而在实践情形中，复议机关有时不能充分查明案件事实，也不敢对案件进行实体审查，即便知道案件的法律适用存在重大错误，也仅作出程序处理。复议机关之所以采取此种做法，原因在于：行政复议以书面审理为原则的审理方式、复议决定类型与行政诉讼中承担角色的相互关系等。

  情境二为“突破法律规则以实现合理性”，其是指具体的法律规则在个案中的适用必然导致行政行为不具有合理性，进而需要突破客观法律规范、适用法律原则以达到合理性的目标。理想情境下，复议机关应当在进行完情境一的审查进路后，跳脱出行政机关的视角，带入本案行政相对人的视角，用常识判断行政行为对自己而言是否明显不可接受，如果是，则需要为此种不可接受找到法学理论上的落脚点即法律原则，进一步地，通过法律原则的释明与适用突破法律规则。而在实践情形中，复议机关往往不能敏锐地发现可以适用的法律原则，或是规避法律原则的适用。原因在于：复议工作人员面临着“滥用职权”“玩忽职守”的压力，复议工作人员本身的复议水平有待提高等。

  情境三为“法律之外的合理性审视”，其是指民众的朴素感情等对个案的合理性提出了新要求，而这样的新要求尚未被客观法律规则、法律原则吸收。此种情形有别于情境二的关键在于，法律之外的合理性审视往往是针对行政相对人个体而产生的情愫，而非对案件事实处理不当而产生的不满。理想状态下复议机关应当通过宣法、释法等工作增强民众对于行政行为的理解。而在实践中，行政机关往往没有危机应对的能力，导致舆论的发酵。原因在于：此种行政争议的化解需要趁早介入、联动介入，而复议机关恰恰欠缺介入的正当性依据。

  三、优化建议

  上文已然指出复议机关合理性审查面临的难题及其成因，本部分认为有必要重新厘清行政复议中合理性审查的定位与作用，明确合理性审查的要素与路径，进而真正发展与拓展行政复议的制度功能。

  行政复议中的合理性审查是围绕公民个人权益展开的可接受性判断，其兼顾公民权益与公共利益，为了更好发挥行政复议的作用，应当强调规则的精细化，通过裁量基准逸脱条款的设置、兜底条款的解释等提升实定法规则在个案中的可适用性；强调原则的显性化，释明条款背后蕴含着的法律原则，适用法律原则分析框架进行个案判断；强调法外诉求的疏导化，有针对性地、及时地回应公众诉求。

  合理性审查的路径则是对任何案件都需要进行两次判断，首次是合规则性评价，其次是合原则性评价，第二次评价是对第一次评价结果的修正。此外，还应当积极发挥行政复议对行政权的监督与预防功能、对社会的普法教育功能、对立法的完善功能。