为了加强对公共场所人群聚集活动的安全管理，防范拥挤踩踏及其他突发事件发生，市政府依据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）和国务院《大型群众性活动安全管理条例》（以下简称《条例》），制定了《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》（以下简称《管理办法》），将于7月1日起施行。
《管理办法》共六章四十条，主要规范了以下五方面内容：
（一）填补对群众自发聚集活动的管理空白
目前国家层面仅有《条例》对有组织的大型群众性活动实行安全许可，对于群众自发聚集活动的安全管理，缺乏专门的法律规范。为了填补制度空白，实现城市安全管理的广覆盖，《管理办法》将适用范围拓展至“人群聚集公共场所”和“人群聚集活动”。
其中，“人群聚集公共场所”包括三类场所：一是景区（点）、公园、轨道交通站点、机场航站楼、客运车站、客运码头、展览场馆、体育场馆、文化娱乐场所、商场、集贸市场；二是医院、学校、宗教活动场所；三是人群经常聚集的广场、道路等公共场所。上述场所的共同特点是人员密度大、流动性强，发生安全事故的可能性较大。特别是第三类场所，可能缺乏明确的管理主体，不能及时发现人群聚集的安全隐患，《管理办法》将其纳入适用范围，由区（县）政府组织相关部门进行日常监测并设置安全提示设施，避免管理盲区。
“人群聚集活动”也分为三类：一是符合《条例》规定，预计参加人数1000人以上有组织的大型群众性活动；二是预计参加人数不足1000人的有组织的小型群众性活动；三是人群自发聚集达到一定密度的其他群众性活动。
（二）明确政府及其相关部门的安全管理责任
维护人民群众生命财产安全和城市运行安全，是政府及其相关部门的法定职责。《管理办法》依据上位法作了进一步细化、明晰：一是市和区（县）人民政府按照“分级管理、属地为主”的原则，加强领导、组织和督促落实；二是公安部门负责大型群众性活动的安全许可工作，按照职责对人群聚集活动进行应急处置；三是安全生产监督、建设、交通、商务、旅游、卫生计生、教育、文广影视、体育、民政、民族宗教、绿化市容、质量技监、食品药品监管等部门按照各自职责做好安全管理工作。
此外，《管理办法》还要求市和区（县）人民政府及其相关部门加强信息沟通和资源共享，预防、控制和消除与人群聚集相关的安全风险。
（三）加强对人群聚集公共场所的日常安全管理
场所是人群活动的载体，加强场所的日常安全管理是保障城市公共安全的基础性工作。《管理办法》明确规定了人群聚集公共场所的经营管理单位和区（县）政府的安全管理责任：一是要求人群聚集公共场所的经营管理单位设置应急救援设施和监控设施，对场所进行安全巡查，制定应急预案；二是强调属地化管理，要求区（县）人民政府将人群经常聚集的广场和道路纳入监测网络，设立安全提示设施，并组织风险隐患排查，督促人群聚集公共场所的经营管理单位落实安全责任。
（四）强化对人群聚集活动的应急管理
在加强人群聚集公共场所日常安全管理的基础上，《管理办法》从动态监测、风险评估和突发事件应急处置等方面，对人群聚集活动的安全管理作出规定：
一是明确举办群众性活动场所的经营管理单位责任，包括预测人数、评估风险、采取防范措施、制定应急预案，发生突发事件时立即启动应急预案并及时报告。
二是强化政府及其相关部门的监管责任，包括在重要节假日和重大活动举办前进行风险评估、制定专门应急预案，以及在重要节假日和重大活动期间通过多种技术手段加强现场监测。
三是依据《突发事件应对法》的相关规定，细化明确了发布预警和应急联动的启动程序，规定对人群聚集可能发生突发事件的情况，公安等相关部门应当研判风险，采取预防性处置措施；对需要发布预警的，立即报告本级人民政府，由市或者区（县）政府发布预警信息；对已经发生的突发事件，公安等相关部门应当立即按照应急预案开展先期处置，同时报告本级政府，由政府组织开展应急联动处置。
（五）完善对大型群众性活动的安全许可管理
按照《条例》规定和国家行政审批制度改革要求，《管理办法》将立法重点放在事中、事后监管方面，对大型群众性活动的安全许可制度作了以下细化完善：
一是明确“承办者”的含义。由于《条例》未对“承办者”做出界定，实践中参与举办大型群众性活动的主体身份各异，包括主办方、举办方、合作方等。为进一步明晰责任主体，《管理办法》明确承办者是指“负责筹备、举办大型群众性活动并申请安全许可的法人或者其他组织”。
二是严格限定“政府直接举办活动”的范围。《条例》仅规定县级以上人民政府直接举办的大型群众性活动不实行安全许可制度，未明确县级以上各级政府部门、乡（镇）政府或者街道办事处举办的活动是否需要申请安全许可。为此，《管理办法》明确：（1）以市或者区（县）政府名义举办的大型群众性活动不实行安全许可制度，由举办活动的人民政府责成或者会同公安机关制订安全保卫工作方案，并组织落实；（2）以市和区（县）政府部门、乡（镇）政府或者街道办事处名义举办的大型群众性活动，承办者应当按照《条例》和本办法的相关规定向公安机关申请安全许可，履行安全管理职责，落实安全工作措施。
三是完善公安机关实施安全许可的具体程序。包括：（1）细化对安全许可申请材料特别是对安全工作方案的要求；（2）设定公安机关的便民告知义务，要求公安部门告知承办者可能还需要办理营业性演出审批、焰火燃放许可等其他许可手续，并提供指导；（3）明确安全许可审查时限可以适当延长；（4）明确公安机关撤销、变更以及撤回安全许可的情形。
四是明确执法协调机制，形成监管合力。《管理办法》规定公安部门做出安全许可决定前后，应当根据需要征求其他相关部门的意见和及时抄告，按照各自职责实施监管。对于安全风险较高的大型群众性活动，要求相关部门在活动举办前和活动期间进行现场检查，发现安全隐患的，及时责令改正。