《政府法制研究》2013年第3期（总第247期）

行政申诉制度的法理和实务研究

●行政申诉是指公民或者社会组织成员依照法律或者组织章程享有的权益受到侵害时，依照法定程序向行政机关投诉，行政机关受理并作出处理决定的行政行为。

●针对我国公务员、教师和学生三类主体的行政申诉制度至今很少运行，其原因很多，如教师申诉制度本身没有构建起来；学生申诉制度不完整；公务员申诉制度不健全、不完善；申诉制度封闭化；申诉制度不能解决根本问题；信访制度在某种程度上替代了申诉制度发挥作用，等。

●针对我国公务员、教师和学生三类主体行政申诉制度的完善主要包括：立法完善，重要内容应当实行法律保留、制定法规和规章予以细化;对三类主体的权利进行分类处理，实现行政申诉和其他救济的合理分工和衔接;处理行政申诉的组织机构应当具有较高的地位、较强的独立性、权威性和公正性，其组成人员应当多元化、专业化和社会化;处理程序应当符合正当程序的要求。

《政府法制研究》

2013年第3期（总第247期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

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印刷日期：2013年4月18日

行政申诉制度的法理和实务研究

朱应平

一、行政申诉制度的基本理论

（一）行政申诉的含义、特征和分类

1、含义

行政申诉是指公民或者社会组织成员依照法律或者组织章程享有的权益受到侵害时，依照法定程序，向行政机关投诉，行政机关受理，并作出处理决定的行政行为。它既是公民、法人或者其他组织权利救济的制度，又是监督和纠正行政行为或者某些准公权行为的制度。在现有申诉制度中，主要涉及公务员、教师和学生等因对本人权益的人事处理不服，向有关机关提出意见，要求机关变更或者撤销原处理后重新予以处理。

2、特征和构成要素

（1）行政申诉处理的争议事项多具有公权关系性质，也有部分属于私权争议。（2）处理主体必须是行政机关。非行政机关处理的申诉不属于本研究课题所言的行政申诉。（3）行政申诉性质具有多重性，既是当事人权利救济的方式，又是行政机关化解矛盾、监督公权组织的方式。（4）行政申诉与其他权利救济手段之间关系复杂多样。

3、分类

依据不同标准，行政申诉有不同分类。（1）根据其涉及范围的大小可分为广义的和狭义的行政申诉。狭义的行政申诉是指行政机关实施的、与信访、行政复议等救济措施平行的一种救济措施。广义的行政申诉除包括上述狭义行政申诉外，还包括其他意义上的申诉。其依据是宪法第41条规定的公民申诉权。（2）形式意义和实质意义的行政申诉。前者是指根据其名称是否使用了“申诉”这一概念。凡是采用“申诉书”提起诉求的，视为行政申诉。后者不是只看名称，而是从实质内容来考查。比如有的法律规范或者文件中使用了“申诉”这个词语，但是其实质是“行政复议”，如《集会游行示威法》中的申诉等。有的则可能属于信访，比如《信访条例》和地方性法规、规章对信访做了完整的规定，而对行政申诉没有作出规定。当事人对相关公权主体作出的职务行为不服时，无论其使用的是“信访”还是“申诉”，都适宜采用信访的程序予以解决。再如《中华人民共和国海关办理申诉案件暂行规定》把部分信访纳入行政申诉受理范围。

（二）研究行政申诉制度的意义

行政申诉制度是救济权利、监督权力、化解社会矛盾的重要方法，也是提高行政效率、减轻法院重负的重要途径。完善此项制度，建立健全公平公正的行政申诉制度，有利于此项制度发挥作用，促进社会和谐发展。1、研究此一制度可以丰富行政法上权利救济和权力监督理论，细化和深化申诉救济方法与其他救济手段之间关系的理论。2、通过梳理我国法律和其他文件中对申诉的规定，运用法理原则对此不足进行分析；考查行政申诉制度实施情况，归纳此项制度实施的现状和遇到的问题，可以为将来改革完善提供基础；对行政申诉制度进行定性分析，促使申诉制度逐步类型化，以便更好地发挥作用；通过比较研究，提出完善我国行政申诉制度的建议，以与国际社会保持同步。借鉴其他国家和地区的成功经验，为公平公正地救济申诉人提供制度上的保证，从而构建更为和谐的社会关系，调动教师、公务员的积极性，充分保障学生的合法权益。

（三）我国现行规定中申诉的多重含义和性质

根据我国相关立法中有关申诉的规定，申诉性质如下：

1、有的属于行政复议。如《集会游行示威法》、《公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》中的申诉。

2、有的属于“替代性”行政复议。目前主要是公务员和教师的申诉。但不是说所有涉及公务员或者教师权益的救济事项都属于替代性行政复议。

3、内部救济和监督行为。申诉有内部申诉和外部申诉。学生认为学校或者老师侵害其合法权益，向学校申诉，请求处理，这属于学校内部的救济和监督制度，不属于本课题研究的行政申诉。

4、补救性行政申诉。2004年海关总署《中华人民共和国海关办理申诉案件暂行规定》设定了新的行政申诉，就是弥补错过行政复议或者行政诉讼救济的补救性救济和监督措施，而且将部分属于信访的事项纳入其中，它有以下特点：第一，根据宪法第41条规定的有关申诉权利保护的精神制定。第二，它具有弥补行政复议或者行政诉讼错过时机而增加的一种补救性救济措施，参见其第2条规定。第三，主管主体和具体管辖处理机构不同于行政复议制度的相关设置，参加其第4条规定。第四，把部分属于信访事项范围的争议纳入行政申诉处理范围，参见其第7条、第8条规定。本报告不再对这种特殊的行政申诉予以研究。

5、广义的申诉。现实中还有当事人对行政机关的行为不服但法律没有规定申诉的，公民、法人或者其他组织根据宪法第41条的规定提起申诉，行政机关也应当予以处理。此类情况比较复杂，如有的在行政复议或者行政诉讼程序完成后，对于行政复议或者行政诉讼决定有意见的，继续申诉。此类行为与信访很像，但又不是信访。

6、本课题所言的行政申诉。本课题所言的行政申诉不包括上述五种情形，而是专指某些特殊对象合法权益受到不利影响时，在很难获得行政复议或者行政诉讼（包括部分民事诉讼）等救济的情况下，而采取的特殊的行政申诉制度。就我国目前的立法制度设计和现实情况而言，主要涉及三类特殊主体，即公务员、教师和学生。至于其他领域，由当事人提出的名为申诉的投诉，其实质有的属于行政复议，有的属于信访或者其他救济手段，不纳入本课题范围之内。

是否存在一种普遍适用于各个领域的行政申诉制度？至少目前立法没有确立这种制度框架。从我国救济制度框架来说，由于行政诉讼涉及的具体行政行为受理范围有限，即限于侵犯财产权或者人身权的事项，对于侵犯公民其他权利的行政行为，如政治权利、宗教信仰等，还不能纳入行政诉讼受理范围，虽然可以纳入行政复议受理范围，但目前的行政复议制度还不完善，而且在合理性审查方面没有很好地发挥作用。基于这种考虑，在涉及公民政治权利和自由、宗教信仰等方面所作的公权行为侵犯公民上述权利的，可以设置行政申诉制度。至于其他情形，目前完全可以纳入信访受理范围。没有必要也很难制定出一部适用于各个行政部门的一般性的行政申诉法。否则，多样化的救济不仅无助于问题的解决，反而容易造成混乱，应当立足于完善现行的相关救济制度，如信访等。

（四）行政申诉制度的主要内容

1、申诉人资格

通常以申诉人个人权益受到不利影响或者受到侵害为基本要求。对此，我国公务员法、教师法和教育法都有一定程度的体现。

2、申诉事项范围

行政申诉涉及审查的是职务行为，不限于具体行政行为，还包括事实行为、抽象行政行为、准备和过程中的行为等。不限于公权行为，也有部分私权行为。所针对的不限于行政机关，也包括某些带有公权性质的组织，如学校、教育机构。狭义的或者严格意义上的行政申诉在不同对象上适用范围分类不同。

3、申诉机关的审查权力界限

虽然法律没有规定审查的具体标准，但从法律精神和实际情况来看，应该包括对被审查行为的合法性和合理性进行审查。

4、管辖

包括功能管辖、地域管理、级别管辖、指令管辖、管辖移送等。我国《公务员法》对功能管辖有一定的规定（不同类型的主体管辖权，如一般的公务员申诉管辖、监察部门的管辖、党委和政府的管辖等）；地域管辖是指对本地区所发生的有关权益争议的管辖。级别管辖是指不同层级的行政机关对申诉事项的管辖。在发生争议时，由上级机关指定管辖。没有管辖权的机关在受理案件后，应当移送给有管辖权的机关予以管辖。

5、申诉人的权利和义务

总体来看，申诉人的权利主要有：申诉启动权、陈述和申辩权、要求回避权、获得公正处理决定权、不服再申诉或者启动其他相关救济的权利等。具体在不同类型的申诉中，权利有所区别。义务主要包括：依法申请申诉、按照规定参与申诉、不得歪曲事实或者提供虚假证据、服从申诉决定等。

6、申诉处理主体的组织和人员组成、权力和义务

不同类型申诉中的处理主体、人员组成、权力和权利不同。

7、处理申诉的主要程序

包括申请、初步审查和受理、实质性审查、作出决定、送达、告知救济。其中申诉决定的类型也很重要。

8、对行政申诉决定的监督和救济

有的可以申请行政复议或者行政诉讼或者民事诉讼，有的则不可以获进行其他审查。

（五）行政申诉制度与其他救济制度的关系

1、申诉与行政复议或者行政诉讼之间的关系

以下列举主要情形，具体情况随主体不同而不同。

（1）平行关系：它是指某些特殊主体对于行政机关或者某些组织侵犯其权利的行为，不能选择行政复议或者行政诉讼或者民事诉讼，只能申请行政申诉。如公务员认为其合法权益受到侵犯，在我国只能申请复核，或者直接申请行政申诉。在我国台湾地区，公务员认为其服务单位或者行政机关侵犯其合法权益情形严重的，只能申请行政复审。如果对工作条件或者管理措施不服的，有权提起申诉和再申诉。

（2）选择关系：学生认为学校侵犯其合法权益，在申请学校申诉之后，对学校申诉处理决定不服的，可以向教育行政部门申请行政申诉；属于行政复议或者行政诉讼受理范围的，可以直接申请行政复议或者行政诉讼。学生对行政申诉、行政复议或者行政诉讼有选择权。

（3）前后相继关系。严格意义上的行政申诉，当事人对其决定不服的，有的可以申请行政复议或者行政诉讼，有的只能再申诉。如果属于前者，行政申诉与其他救济之间是前后相继的关系。学生对学校做出的申诉决定不服的，如果属于行政复议或者行政诉讼受理范围，应该允许学生提起行政复议或者行政诉讼。

对于行政申诉决定不服的是否可以申请行政复议或者行政诉讼？这需要根据不同情况作出不同处理。如果行政申诉实质上就是行政复议，不得允许再申请行政复议，但如果属于行政诉讼受理范围，应该允许提起行政诉讼。有的行政申诉在将来可以通过立法确认为行政复议的替代形式，如教师的申诉、公务员的申诉。如何区分是否应该接受行政复议或者行政诉讼的审查？从国外和我国台湾地区的经验来看，主要考查被管理者权益受影响的程度。

2、申诉与信访制度的关系与衔接

（1）二者受理范围区别。根据《信访条例》，信访涉及“反映情况，提出建议、意见或投诉请求”三方面情况，而申诉一般只涉及“投诉请求”，即涉及自己利益受到不利影响的情况。所以，如果属于“反映情况”、“提出建议、意见”两种情况的，一般属于信访事项，或者即使名为“申诉”，但实质上与信访相同。（2）在涉及当事人个人“投诉请求”的情况下，当事人可以在信访和申诉之间进行选择，由当事人选择适用。这是由于信访受理范围和行政申诉受理范围都不像行政复议、行政诉讼那样局限于具体行政行为。但是，一旦选定信访救济或者申诉救济，不应再采用另一种救济。另外，由于信访制度是在《信访条例》（行政法规）和一些地方性法规中规定的，而目前申诉制度确立在法律之中，所以在二者均可以选择的情况下，选择申诉更好一些。但是如果信访处理更有利于当事人的权利救济，应该允许当事人进行信访。（3）在法律法规或者规章有明确规定的情况，按照规定办理。如前述海关系统的某些争议事项，本来属于信访处理范围，但是海关总署专门制定了《海关办理申诉案件暂行规定》，把部分本属于信访处理范围的争议纳入行政申诉范围。

3、申诉与其他救济制度的衔接

行政申诉与向人大及其常委会申诉、向党委纪委、监察部门申诉之间并不矛盾。人大及其常委会受理的申诉往往要交行政机关办理；党委纪委除了办理属于自己权限范围内的事项外，针对一般公民的申诉，也通常交给行政机关办理；监察部门目前受理的除了公务员以外的普通公民的申诉较少。

（六）特别权力关系理论

谈到行政申诉制度，不得不探讨特别权力关系理论。我国学界对我国是否借鉴和引用了德国、日本和我国台湾地区的特别权力关系理论，有不同的主张。但是，从实际情况看，我国实际上受到特别权力关系理论的影响。在此理论影响下，我国在涉及公务员、教师、学生等相关领域的立法中出现了特殊的权利救济和权力监督方式，这就是行政申诉制度。虽然这种方式也是基于保障权利的考虑，但是在制度设计上存在不足，导致这几种主体的权利没有得到很好的保障。目前，德国、日本和我国台湾地区都已经在某种程度上打破了特别权力关系理论的限制。

1、德国特别权力关系理论

德国是特别权力关系理论的创始国，该理论由德国学者波尔·拉贝德建立理论雏形，由奥托•梅耶建成理论体系。波尔·拉贝德是德国19世纪后半叶的公法学家，他提出特别权力关系的概念主要是用来说明官吏与国家之间的勤务关系，他认为人民与国家之间发生勤务关系主要有三种情况：一是，基于双方的同意而形成的私法上的雇佣关系，在这种关系中，国家是雇主，公务员是雇员，双方的法律地位完全平等，国家对公务员并不享有特权。二是，基于特别权力而发生的勤务关系，在这种关系中，国家对公务员享有概括性的命令与支配的权力，公务员要无条件地服从。三是，前两种情况的结合形成的勤务关系，也就是勤务关系的形成是基于双方的同意而形成，而关系的内容具有权力性，不允许当事人自由选择。拉贝德认为，官吏与国家之间是基于双方的合意而形成的具有公法性质的契约，双方在形成契约后，官吏产生了特别的服从、忠诚的义务，国家则负有保护和支付所约定的薪俸的责任。这一理论为德国特别权力关系提供了最为原始的理论基础。

奥托•梅耶发展了该理论，他认为，一般行政关系只包含公民的一般权利义务，而特别权力关系涉及国家和公民之间的一种特殊关系，通过（强制或者自愿地进入）在特定行政领域内（学校、监狱、其他设施、公务员管理和兵役）确立关系。处于特别权力关系中的公民一律纳入行政领域，其后果是不适用基本权利和法律保留，因为它们只调整国家与公民的一般关系；行政机关要求通过行政规则（设施组织条例）自行调整这种关系（设施）中的内部事务。从上述论述中，我们可以看到，奥托•梅耶把特别权力关系从公务员与国家之间的公勤关系扩展到学校、监狱、军队以及其他公用设施的内部管理关系。

特别权力关系的“特别”之处在于，该特别权力行为游离于司法审查之外，权力相对人的基本权利即使受到侵犯，也只能通过特别权力主体设计的行政途径寻求救济，而不能诉诸法院。最先对特别权力关系进行批判的是德国学者乌勒。乌勒教授在1956年的“德意志公法学者年会”上提出一篇名为“论特别权力关系”的论文中，开始检讨该理论，并提出一种区分“基础关系”与“管理关系”的理论，以此来取代“特别权力关系”理论。特别权力关系中，有关特别权力关系发生、变更及消灭之事项，诸如公务员的任命、免职、退休、转任，公立学生的入学、退学、开除、休学及拒绝授予学位等，为基础关系的事项，对相对人利益影响较大，应适用法律保留及权利保护；行政为达成特别权力关系的目的，所为单纯的管理措施，诸如公务员的任务分配、考绩，公立学校对学生的授课或学习安排等有关事项，则为经营关系的事项，对相对人利益影响较小，不涉及相对人的个人身分，其法律地位亦不受影响，无须适用法律保留及权利保护。

德国在二次大战后制定基本法，法治国家的要求及于国家各个领域，传统特别权力关系理论发生变化，主要表现在以下方面：(1) 涉及基本权利限制者，应有法律依据：在德国联邦宪法法院关于受刑人及一系列关于学校关系判决后（以重要性理论为论据），在特别权力关系范围内，个人权利应受目的合理的限制，固属事实，但涉及基本权利时，仍须有法律之依据。在法律规定尚未完备之情形，应允许特别权力关系中长久存在的“特别规则”或“特别命令”，在过渡时期继续适用。各种惩戒罚须以法律定之，但构成要件则可委由命令补充。(2) 许可提起行政争讼：特别权力关系事项并非全然不得争讼，已存在于早期德国法制。

目前联邦宪法法院已不采取基础关系与管理关系做为尺度。主要因为此一标准并不明确。今德国系以相关措施是否产生某种法律效果，足以影响个人地位为准。故职位平等，薪水未减，均不可视为提起争讼的事件。反之，主管职位转任为非主管职位，或者调职显有差别对待之情形，则又认有行政处分存在，而许其争讼。1972年3月14日，联邦宪法法院一个有关刑罚执行的判决对批判特别权力关系带来了决定性的突破。联邦宪法法院认定：基本权利可以适用于刑罚执行，只能通过或者根据正式法律加以限制，因此抛弃了作为正当根据的“特别权力关系”。目前，德国的特别权力关系的范围受到了严格限制。

2、日本特别权力关系理论

近代日本的行政法以德国行政法为基础，德国行政法中的特别权力关系理论为日本所吸收。日本行政法认为，特别权力关系是指基于特别成立原因，服从于国家或者公共团体的一种特殊的、概括性的支配关系。他们将特别权力关系分为四类：一是，公法上的勤务关系。例如国家公务员与国家的关系，地方公务员与地方的关系等，即公务员的任职关系。二是公法上的营造物利用关系。例如，国（公）立学校与在校学生的关系，医院与住院患者的关系，监狱与在押犯人或服刑者的关系。三是公法上的特别监督关系。例如国家对铁道、公共汽车事业、电力事业等特许企业的监督关系。四是公法上的社团关系。例如，公共组合与组合成员的关系，土地改良区与该区域内的组合成员的关系。作为特别权力关系主体的行政机关，可以行使总括性的支配权，对处在特别权力关系中的相对人发布命令，采取强制措施，以有效地维持其行政管理事务，由于这些措施是特别权力关系内部的措施，即使对其不服，只要不涉及相对人作为市民的地位，国民就不能向法院申请有关救济。

战前日本行政法学特别权力关系大体受到奥托•梅耶的影响，与德国的特别权力关系几近相同，特征如下:第一，当事人的不平等性: 国家或公共团体处于优越的地位，有命令强制及处罚的权力，而相对人只有服从及遵守的义务。第二，义务的不确定性。由于国家具有概括的命令权,可随时赋予作为或不作为的义务。第三，可以制定特别规则。在特别权力关系中，具有特别权力的一方,可不待法律明文授权, 本诸实际需要制定特别规则。第四，可加以惩戒。在特别权力关系中，相对人违反义务或违背上述特别规则，应受制裁,甚至遭淘汰处分。此种制裁称为惩戒也可以说是纪律罚, 这与一般权力关系中的刑罚、行政秩序罚或行政执行罚完全不同。第五，不得提起争讼。特别权力关系范围的事项, 既不得提起民事诉讼，也不得提起行政诉讼, 因为民事诉讼、行政诉讼系属于一般权力关系的救济途径，而非特别权力关系所能利用。

战后，《日本国宪法》吸收了大量的英美法系的相关制度，日本学者对特别权力关系理论批判的呼声越来越强烈，他们认为，在《日本国宪法》原理下，特别权力关系已经没有存在的余地，因而主张全面否定特别权力关系理论。日本的司法实务界对特别权力关系的态度也发生了显著的变化，近年来，日本最高行政法院基本上停止使用“特别权力关系”一词，而认为现职国家公务员的所谓的“勤务关系，基本上是规定的公法上的关系。”但是，在法律上确实存在着某种意义上的特殊关系，对处于这种特殊法关系中的人，也会予以不同于一般市民的各种特殊制约，因此，在当代日本，特别权力关系确实是存在的，只是范围大小的问题。

3、我国台湾地区

我国台湾地区特别权力关系理论是从日本借鉴而来，特别权力关系的特征、种类与日本基本相同。早期我国台湾地区学者受战前日本学者的影响认为：特别权力关系乃基于特别的法律原因，于一定范围内对相对人享有概括命令的权力，而相对人具有高度服从义务的法律关系。如一、公法上勤务关系；二、公法上营造物利用关系，学校与学生之关系；三、公法上特别监督关系等，较德国的范围更广。依我国台湾地区学者的见解，特别权力关系指国家或公共团体等行政主体，基于特别的法律原因，在一定范围内，对相对人有概括的命令强制之权，而相对人负有服从义务关系谓之，和一般人民与国家或地方自治团体间之一般权力关系并不相同。至于特别权力关系成立的原因，传统学说理论认为系法律之特别规定使然或基于个人之自愿或为其它理由。在学生与公立学校间，则因学生入学就读公立学校而成立特别权力关系。

直到1966年起才陆续有人批判该理论。在司法实务界，直到1983年“大法官”会议释字第187号解释才对特别权力关系事项不得争讼有了较大突破，此号解释确认：“公务员依法办理退休请领退休金，乃行使法律基于‘宪法’规定所赋予之权利，应受保障。”因而得出结论：公务员“向原服务机关请求核发服务年资或未领退休金之证明，未获发给者，非不得依法提起诉愿或行政诉讼”。历来相关之判例，并明示予以变更。行政法院从此开始受理公务员退休金事件。从八十年代开始，台湾地区的行政法学界和司法实务界，对特别权力关系才开始做深入地检讨。在1983年后，又有1985，1989，1993，1994，1996，2000年的大法官会议解释，赋予传统特别权力关系下相对人诉权，承认公务员和国立或公立学校的学生不服处理决定时，可以起诉。

特别权力关系理论滥觞于德国，其后被同为形式立宪主义的日本全盘继受，并扩大其适用范围后传入中国，从战后迄今，一直影响我国台湾地区行政法理论。或许特别权力关系理论在当时的产生有其时代背景，然时至今日，已发展出德国的“重要性理论”与日本的“部分社会理论”、“在学契约关系说”，经过绵密而周详的检讨、批判，特别权力关系理论在无实定法支特的情况下，已彻底失其存立基础。

二、我国行政申诉立法及其不足分析

我国现行立法中有些法律法规使用了“申诉”一词，但属于救济权利和监督权力的行政申诉主要三类：公务员申诉、教师申诉和学生申诉。涉及的立法主要有《公务员法》、《监察法》、《教师法》、《教育法》等。

我国行政申诉立法主要存在以下问题和不足:1、公务员行政申诉救济制度立法相对比较全面具体。教师行政申诉立法和学生行政申诉立法比较简单，法律没有作出详细的规定。2、立法没有对权利救济的事项进行分类，导致救济方法的种类有限。3、行政申诉与其他救济之间的关系没有理清。第一，行政申诉与行政复议、行政诉讼、民事诉讼、信访之间没有明确合理的分工，容易产生涉及这几类主体权利的事项似乎都只能纳入行政申诉的受理范围的误解。第二，相互之间没有合理的衔接关系。4、行政申诉处理组织没有充分的独立性、权威性和中立性。比如组织机构的组成人员基本上由行政机关人员组成，缺少社会成员参与；对组成人员的条件没有作出相应的规定。5、程序不完善。有的规定简单、粗疏；有的重要内容没有采用法律保留原则；有的规定内容不符合程序正当的原则。6、对行政申诉决定没有规定或者规定得简单，不合理，有待完善。7、受到不利影响事前救济程序不完善。对三类主体作出不利决定之前，如果能当事人提供公正的正当程序予以救济，可以减少行政申诉事项的发生，但现行立法在这方面还缺乏正当程序的设计，或者设计的程序制度还有很多不足，有待完善。

（一）公务员行政申诉制度

1、立法情况

法律：2005年《公务员法》在公务员救济权利方面有下列特点：（1）对处分公务员的事前程序作了相应规定。（2）专设第15章《申诉控告》，对公务员申诉做了详细的规定。（3）规定了复核、申诉和再申诉的事项范围和适用条件。根据法律规定，复核和申诉的事项范围有八种情况。再申诉的适用受到限制，即“对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。”同时也肯定了监察机关的申诉处理权，“行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。”就是说，对公务员的处分决定不服的，公务员也可以向监察机关申诉。总之，《公务员法》确立了复核、申诉和控告三种救济形式。此外还规定了再申诉。复核、申诉针对行政机关的人事处理决定。（4）规定了复核和申诉处理决定的时间。（5）规定了受理机关处理的原则性要求和公务员申诉的要求。

《行政监察法》（2010年修正）有以下特点：（1）监察机关受理的公务员申诉限于受到处分的决定，以及法律、行政法规规定的其他申诉。（2）监察机关处理的申诉实行二级审查制度。这一点比《公务员法》更好。《公务员法》确立的再申诉不是适用于全部，而是适用于部分情况。不过这种情况后来在人力资源和社会保障部发布的《公务员申诉规定（试行）》中有所修正。 （3）对申诉审查处理的决定种类有建议或直接变更或撤销。（4）规定了不服监察决定的处理方法。虽然名称不是申诉，但类似申诉复查。

行政法规：2007年国务院《行政机关公务员处分条例》中有关申诉救济的内容有以下特点：（1）专设申诉一章。第六章《不服处分的申诉》，重复了《公务员法》中申请复核或申诉的制度。（2）主要明确了复核、申诉机关的处理决定，包括撤销处分决定，重新作出决定或者责令重新作出决定；变更处分决定或责令变更；调整、恢复、补偿等决定。 2004年《行政监察法实施条例》对《行政监察法》中涉及申诉的内容做了下列补充规定：（1）明确了管辖权。第39条规定，对主管行政机关作出的行政处分决定或者行政处分的复核决定不服的，可以向该主管行政机关同级的监察机关提出申诉。（2）明确了作出不同类型申诉决定的适用条件：维持决定；变更或者建议变更或者责令变更；撤销或建议撤销；撤销或责令撤销后，责令重新作出决定。
规章：2008年中国共产党中央委员会组织部、中华人民共和国人力资源和社会保障部颁布的《公务员申诉规定（试行）》对公务员申诉救济的规定最完善：（1）适用对象限于部分公务员对涉及本人的人事处理不服的情况。第2条规定，公务员对涉及本人的人事处理不服，可以按照本规定申请复核或者提出申诉。（2）成立专门处理机构——公务员申诉公正委员会委员，强调其公正性。（3）确立了复核、申诉再申诉的管辖权分配，特别是增加了法律中没有规定的党委和政府作为受理再申诉的组织。把《公务员法》中再申诉的有限性即“对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉”扩大到对所有申诉处理决定不服都允许提起再申诉。（4）明确了申请与受理的事项范围和条件等。（5）对审理与决定的程序和实体问题作了明确。除了《公务员法》中已经规定的日期外，特别是新增加了调查、公正委员会审议和受理机关决定，还规定了相关赔偿和其他责任。
1991年监察部《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》适用于监察机关办理申诉案件的处理，与人事部2008年《公务员申诉规定（试行）》不同，有下列特点：（1）仅适用于对行政处分不服的申诉。（2）明确规定了管辖分工。（3）对申诉的提起和受理作了明确规定。（4）细化了二级审查制度，对复审和复核的程序和实体问题作了规定。包括明确办理机构及其人员、对处分的复审和复核的时间、复审或复核的事项范围、内容、复审或复核的形式。复审之后的决定有：维持决定、撤销或建议撤销、变更或建议变更、复审或者复核决定书的内容。
2、不足

第一，《公务员法》规定的救济途径单一，即仅包括复核、申诉和控告。没有根据公务员的不同权利类型，予以不同的途径救济。没有行政复议或行政诉讼的救济。第二，立法层次较低，且有违反法律保留原则的情况。《公务员申诉规定（试行）》对公务员救济制度作了细化规定，改变了《公务员法》中的规定，把申诉和再申诉的管辖权授予党委和人民政府。第三，公务员保障机关方面的不足。一是专门化程度不高。实行公务员主管部门、人事处理机关的上一级机关、政府、党委、监察机关等多主体管辖。再一个是，专门机关的独立性、权威性、公正性不足。综上可见，从法律、规章规定的公务员保障体制来看，其最大的缺陷是，处理公务员申诉或再申诉的组织主要不是独立的机关，而是在现行的党委、政府、行政监察机关的体制下。这些机关都不是专门的保障机关，其独立性、中立性很难得到保障。公务员主管部门虽然是一个专门机关，看似独立机关，但是由于其受到政府、党委的制约，很难独立、公正地行使权力。特别是在其本身组织体制等都没有得到完善的情况下，更无法发挥保障公务员权益。第四，程序不完善。A、没有规定完整的申诉审查程序和证据制度。在体现正当程序方面确有不足。B、立法没有规定申诉决定书公开制度。C、立法没有确立调处制度。第五，申诉和再申诉的决定有待补充完善。申诉决定有维持决定、责令或者直接撤销、变更、责令重新处理四种。但是再申诉决定有哪些种类则没有规定。此外，对不受理决定、驳回决定、不受理决定、撤销原决定并发回原处理机关另行决定、变更决定等规定简单，缺乏情事决定制度。第六，事前救济制度也不完善。虽然不属于申诉制度的内容，但是如果事前救济工作做好了，可能更少引起侵害权益的事件发生。对涉及公务员权益的相关处理决定在听取意见制度方面很不完善，不符合正当程序的原则。

（二）教师行政申诉制度

1、立法情况

法律：《教师法》第39条规定，“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”这一规定过于简单。

地方规定：地方性法规基本沿用《教师法》关于申诉条文，也有没有规定申诉内容的。地方政府规章如《北京市教师申诉办法》对此规定的非常简单。该《办法》1996年颁布时只有九条，1998年修正后共十一条。该《办法》规定了申诉受理的时间和作出决定的时间。但其对于如何组织，处理机构组成人员，程序、处理决定等内容均未规定。《苏州市教师申诉办法》规定的内容较为详细，但适用地域有限。

2、不足

（1）立法规定救济渠道单一。《教师法》第39条给人的感觉是，教师只能通过申诉进行救济，似乎不能通过其他途径解决。（2）没有法律、法规或者规章对教师申诉制度作出具体规定。我国至今没有构建一个系统的教师申诉制度。（3）教师申诉事由没有类型化。我国《教师法》第39条规定很抽象，没有考虑到教师权利的多样性，没有多样化的救济途径。（4）申诉程序不明确。（5）其他涉及教师权利的救济规定不完善。《教师法》只有一个条文（第23条）有少许正当程序的含义。

（三）学生行政申诉

学生申诉包括学校申诉和行政申诉。行政申诉是指学生对学校处理决定不服以及对学校申诉决定不服向政府及其工作部门提出请求，要求其进行审查并作出决定的行为。

1、立法情况

法律：《教育法》第42条规定：“受教育者享有下列权利：……（四）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”据此，学生申诉有两类，一类是针对学校给予的处分，处理机构是学校有关部门。再一类是对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的，提出申诉，没有指明向谁申诉。据此，学生申诉是针对学校和教师实施的行为，没有提到行政机关。这是其与教师申诉不同的地方。该规定不足之处包括：（1）“有关部门”不明确，除了教育行政部门外，可能还有其他部门。（2）对于学校给予的处分不服是否可以提出行政复议或者行政诉讼，没有规定。这里限制在“处分”也过于狭隘。对“处分”的含义和种类未作规定。教育部《普通高等学校学生管理规定》第60条规定，学校予以受理的申诉包括取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。实践中，学生不服的很多学校行为未必是处分，可能是一种处理决定。（3）对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，可以提起申诉或起诉。是否可以提起行政复议，这里的诉讼是民事诉讼还是行政诉讼，也不清楚。（4）对申诉不服的是否可以申请行政复议、行政诉讼等没有作出规定。

规章：教育部《普通高等学校学生管理规定》对学生申诉做了较多规定，特别是关于学校申诉做了不少明确要求。涉及学生申诉内容概括如下：

（1）对学生申诉权的规定。第5条规定，“学生在校期间依法享有下列权利：……（五） 对学校给予的处分或者处理有异议，向学校、教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”与《教育法》相比有两点变化，其一，增加了“处理”，这对学生来说更有利。其二，增加了“学校”申诉。该规章也有不足，如对教育行政部门的申诉组成人员没有规定，也未对审查等提出要求。

（2）对处分决定不服的学校申诉做了具体规定。对行政申诉则只做了简单的规定，包括享有管辖权的教育行政部门、申诉的形式、时间、教育行政部门处理申诉的时间、未在法定期间内申诉的不利后果等。第63条规定，学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理并答复。第64条规定，从处分决定或者复查决定送交之日起，学生在申诉期内未提出申诉的，学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉。

2、不足

（1）救济立法模式单一。《教育法》第42条规定：“受教育者享有下列权利：……（四）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”虽然这一规定比公务员、教师救济的条文更好，但是还是显得不足。第一，没有规定，学生是否可以在申诉与复议、诉讼之间进行选择。第二，在申诉之后能否申请复议或者诉讼。即申诉决定是否受行政复议或行政诉讼的监督和审查。（2）立法和实践没有理顺申诉与信访之间的关系。我国目前学生很少适用行政申诉救济，往往运用信访的方式进行投诉，获得救济。它们之间什么关系不清楚。（3）行政申诉制度不完善。教育部《普通高等学校学生管理规定》过于简单，特别是对行政机关的申诉规定较少。不少省市教育行政部门制定的规范性文件过于简单，或者不符合公平正义的原则。第一，行政申诉受理范围不完整。将学生的学校申诉或行政申诉主要限于学校给予的行政“处分”，很少涉及其他事项。这一受理范围较小，不符合我国《教育法》第42条的规定。第二，多数地方没有设立专门的学生申诉机构。已经设立的，其组成人员不符合民主化、社会化和专业化的要求。（4）事前救济制度不完善。我国《教育法》和相关法规规章对涉及学生处分的相关处理决定在听取意见方面的制度很不完善，不符合正当程序的原则。《教育法》没有对处分学生提出具体要求。《高等教育法》第41条只规定了学校的处分权，没有任何程序性救济规定。教育部《普通高等学校学生管理规定》有一些规定，但对学生权益影响较大的一些措施没有设立正当程序。（5）还有其他领域的学生申诉缺乏制度规范。其他领域包括军事院校、宗教院校等，这些学校学生的申诉权利应当一并考虑。另外，学生申诉的规章或规范性文件主要对高校学生的学校申诉和行政申诉做了规定，对于中小学生的申诉尚未引起重视。这些也有待通过立法加以解决。

（四）小结

教师申诉立法和学生申诉立法比较简单，法律没有作出详细的规定，基本上是确立了申诉救济的原则。学生申诉的详细规定在教育部的规章中有所体现，但教育部文件对学生申诉的规定仍然不完整，只涉及到部分事项的申诉，而且主要强调高等学校的学生申诉，没有对中小学生的申诉作出规定；没有对行政机关申诉做出详细规定。关于教师申诉，不仅法律规定简单，至今没有法规和规章对此作出详细的规定。对于公务员申诉而言，法律本身进行了比教师和学生申诉更为详细的规定，行政法规和规章也有详细的规定。从实体问题到程序问题，都有较好的立法规定。

三、规范性文件中的行政申诉内容

（一）国家层面的规范性文件

由于法律法规和规章对公务员申诉做了比较详细的规定，所以规范性文件较少。教师申诉方面的法律法规和规章对此很少规定，教育部有文件对此作了原则性的要求，但过于简单。地方也很少有规范性文件对此作出规定，教师申诉救济立法基本上处于空白状态。学生申诉则有前国家教委规范性文件作了一般要求。教育部有相关规章、省级教育行政部门有些规定更为详细。如1995年国家教委《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》、1995年国家教委《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》等。

（二）地方层面的规范性文件

2005年上海市教育委员会发布《关于受理、处理、答复本市高校学生申诉暂行实施办法》，其主要包括以下内容：申诉申请人；申诉事由；申诉程序和期限；申诉处理与处理结果答复；等。总体而言该《办法》过于简单。2009年《湖北省普通高等学校学生申诉处理暂行办法（试行）》颁布，这是迄今为止最为完善的一部规范性文件。其有以下几个部分组成：总纲、组织机构、申诉范围及条件、申诉受理、申诉处理等。有些重要的内容值得一说：确立了一些好的原则；建立了组织机构；确立了申诉范围及条件，其范围似乎没有教育部规章确立的范围大；细化了申诉受理；明确了申诉处理要求。

（三）评析

上述规范性文件对学生行政申诉的规定仍残缺不全。（1）教育部、上海市教委、湖北省教育厅的规定，都只涉及到学生申诉的部分内容而不是全部，即申诉事由通常只包括高校在籍学生所读学校对申诉人作出的取消入学资格处理、退学处理和违规、违纪处分事项，其中违规、违纪处分事项包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五项处分。除此以外的事由，不作申诉受理。（2）其他行政主管机关管理的学生申诉没有相应的规定。（3）教育部文件对中小学学生的行政申诉很少要求。教育部的规定对学校申诉要求较多，很少对教育行政部门的行政申诉提出要求。上海市教委有一些要求，但还是过于简单。湖北省教育厅文件对省一级政府部门受理的学生申诉做了详细规定，对下级教育行政部门申诉没有相应的要求。

四、我国行政申诉的实施情况

1、我国公务员申诉制度运行不佳。上海市没有设立公务员申诉公正委员会，至今几乎没有公务员提出过申诉。公务员对申诉决定不服的，不能纳入行政复议或者行政诉讼，对公务员权益保障不利，不符合宪法法律的精神，与国际发展趋势也不吻合。公务员申诉救济是一个完全封闭的体系。这种封闭的申诉制度，其公正公平性很难保证。

2、教师申诉案件很少。《教师法》规定的行政申诉制度很少适用，有以下特点：（1）没有专门的教师申诉处理机关，没有一套成熟的申诉程序，主要通过信访途径替代申诉。（2）教师权益案件曾受到司法审查。（3）法院已经受理的案件类型包括：教师对教育行政部门作出的申诉决定不服提起诉讼的；教师对教育行政部门吊销教师资格证不服提起诉讼的；对职称晋升提名不服提起申诉，对申诉决定不服提起诉讼的；对申诉决定不服申请行政复议和行政诉讼的；涉及教师与学校聘用关系的民事诉讼。

就目前来看，行政申诉作用不大。教师对于学校或者教育行政部门侵犯其合法权益的，只要属于行政复议或者行政诉讼受理范围的，应当允许复议或者诉讼。特别是在申诉制度尚未真正建立起来的情况下，更应该如此。

3、学生行政申诉实施也不好。我国多数地方没有成立专门的学生申诉委员会，学生提起行政申诉的案件很少。学生权利救济没有局限在申诉方面，甚至不少属于《教育法》规定的申诉事项，也纳入行政复议或者行政诉讼范围。常见情形如下：对学校评选市级三好学生提名不服向教育行政部门申诉，对申诉决定不服起诉；因被学校开除对教育行政部门申诉决定不服，而提起诉讼；还有其他申诉诉讼案件。

综上，我国公务员、教师和学生三类行政申诉制度至今很少运行。与其他国家和地区相比，这是少有的现象。造成这种状况的原因很多，如教师申诉制度本身没有构建起来；学生申诉制度不完整；公务员申诉制度不健全、不完善；申诉制度封闭化；申诉制度不能解决根本问题；信访制度在某种程度上替代了申诉制度发挥作用。

五、德国、日本和我国台湾地区的申诉制度

与我国目前这三类主体申诉制度受限于申诉救济最为类似的是德国、日本和我国台湾地区。但是德国、日本和我国台湾地区都已经在某种程度上打破了所谓特别权力关系的限制。我国台湾地区制度规定比较详细，而且有很多案例，非常值得我国大陆地区行政申诉制度借鉴。我国台湾地区有几个经验值得借鉴：（1）立法比较完善。除了法律层次立法外，教育部门积极立法，构建和完善申诉制度。相比之下，我国大陆地区的教育部则无所作为。（2）申诉审查组织机关比较独立、中立和权威，其组成人员多样化。我国的申诉管辖组织仍然按照一般的行政隶属关系确立，其中立性和独立性不足。（3）三类主体的申诉往往不是唯一的，有的可以与诉愿或者诉讼选择适用，有的申诉再申诉可以申请诉愿和行政诉讼。如此，申诉可以受到其他主体的监督。（4）程序相对比较完善，而且特别注意程序的公正公平公开。（5）申诉管辖主体、行政法院、大法官等积极合作，推动各项申诉制度的完善，特别是在明确申诉范围、推动对申诉决定的审查方面。（6）经常检讨立法和法律实施工作，因此能不断完善法律规章，法律规范实施效果好。

（一）德国

1、德国公务员的权利救济途径

德国公务员救济经过了不可诉到可诉的阶段。行政申诉不断完善。当公务员权利受到影响时，德国公务员法律设计了一套完整严密之程序保障规定。这种程序保障的规定，分成法院外（前）的权利保障程序与法院上的权利保障程序二大类：法院外（前）的权利保障程序是指除向法院提起正式诉讼外，其他正式或非正式的权利救济管道。 法院外的权利保障程序可分成正式的与非正式的权利保障程序两大类。

（1）非正式的权利保障程序（相当于我国的信访）。

（2）正式的权利保障程序（相当于我国的行政复议和行政申诉）。

德国公务员的正式权利保障程序主要指法院外（前）的异议程序与法院上的诉讼程序。异议程序相当于我国行政复议制度，相当于我国台湾地区公务员救济的复审和部分申诉、再申诉制度。 异议程序规定主要见诸行政法院法第68条以下，社会法院法第78条规定。 在公务员的异议程序上则另有公务员（法）基准法第126条。法律规定了提起异议程序的许可要件、形式与期限、异议权限、程序过程、异议决定的理由等。

（3）法院在确定公务员获得司法救济方面发挥了重要作用。实际上，能够获得法院审查的只是其中一部分。行政法院在其中发挥了重要的作用。

2、德国教师权利救济

德国公立学校教师被定位为公务员，因此基本上与前述公务员类似。

（1）教师身份及救济途径。依德国基本法第33条第4款与各邦宪法的规定，系将公立学校教师定位为公务员，也因此公立学校教师在公法上的权利救济，系依公务员法中法律保障的有关规定处理。与教师申诉有关的部分，为法院外的行政救济程序，又可分为非正式的权利救济程序与正式的权利救济程序。至私立学校教师因袭依照契约解聘，相关权利义务均以契约规范，遇有争执时，由劳动法院管辖。

（2）法院外正式的权利救济程序。异议程序系指德国公立学校教师对于行政机关所为的公权力行为，认为影响其权利，在一定期间内，得向原处分机关提起的正式救济程序，系属于行政诉讼中撤销诉讼及课予义务诉讼的先行程序。依德国公务员基准法第126条第3款规定，公务员（教师）与机关间，须经异议程序者，并不以撤销诉讼或可以义务诉讼为限，以异议为所有限制诉讼的先行程序，主要是考量个人与机关（首长）间之勤务关系，所以在进行法院诉讼程序前，强制进行异议程序，使机关有再自我检讨的余地，如因此能解决争议，亦能减轻法院之负担及节省个人诉讼支出。

3、学生申诉

德国法院认为教育行政领域，哪些事务应有法律依据，应视其基本权利的实现是否重要判断之。关于重要与否之衡量视个案而定，德国法院见解，教育行政事务属“重要事项”而须以法律定之者有如下数种项目：关于学生退学的条件、如何实施性教育、高中必需之语文课程、在学校中宣扬政治主张、教育内容、教育目标、课程决定、学校组织的基本架构（如学校种类、家长与学生的共同参与等）、及惩戒措施等。至于属“非重要事项”者，则包括：实施一周五日上课制，对考试决定无直接影响的考试方式、考试内容之确定、考试及格之条件、考试制度及过程之细节事项等。

（二）日本

1、公务员申诉

“行政不服申诉”：根据日本公务员公平审查制度，公务员可就以下情况提出申诉：第一，对不利处分的申诉。具体包括工资被减少的情形、职务降低的情形、休职的情形、分限免职的情形，惩戒处分（免职、停职、减薪、警告）的情形及其他非常不公正处置的情形。第二，对行政措施的审查。如基本工资及其他与工资有关的事项、工作时间、休息时间及休假的事项，安全、卫生等与工作环境有关的事项等。第三，对灾害补偿的申诉。它是指就公务员在执行公务期间及上下班途中发生的灾害所给予的补偿，如公务员对灾害补偿的事项不服，可以提出申诉，请求审查。

对“行政不服申诉”具有受理审查权的机关是人事院。在地方公共团体中，也设置了中立的人事行政机关，即人事委员会或公平委员会。

2、教职员申诉

（1）依据。《行政不服审查法》具有一般法性质，《国家公务员法》、《地方公务员法》、《私立学校法》以及人事院的相关法律法规不同，具有特别法性质。教育中发生的纠纷，不服申诉时不得直接适用《行政不服审查法》。国立学校的教师依据《国家公务员法》；公立学校的教师依据《地方公务员法》；私立学校的教师可依据《私立学校法》的有关规定进行申诉。

（2）教育纠纷的主管机关。日本的教育纠纷首先由教育行政主管部门处理。各级各类国立学校、公私立大学和高等专门学校等均由文部省主管，相关纠纷首先由文部省处理；而公立中小学校都由道府县教育委员会主管，相关纠纷首先由都道府县教育委员会来处理。对主管部门的处理如果不服，可向所在地区的人事院或人事委员会、公平委员会提出申诉。如对人事院或人事委员会、公平委员会的裁决或决定仍不服，可继续上诉至司法机关。根据规定，若没有特殊情况，不经过人事院或人事委员会、公平委员会的裁决，不得上诉。据此，教师对教育纠纷由教育主管机关处理，进而由人事等部门予以申诉救济，再进而进行诉讼。

（3）不利决定的申诉制度。A、主管机关。向人事院、人事委员会或公平委员会提出不服申诉。B、所在机关说明理由制度。C、行政诉讼救济。

（三）我国台湾地区

我国台湾地区行政申诉做法很有特色，值得研究和适当地借鉴。台湾地区的公务员复审是否属于广义的申诉？申诉有广义和狭义两类。广义上的申诉包括复审，但其实质是替代性的行政诉愿制度，不宜作为行政申诉看待。与狭义的申诉、再申诉相比，它针对的是对公务员权利影响较大的行政行为，具有较明显的准司法性特点，而且可以纳入诉讼救济中。但是由于申诉、再申诉的程序准用复审程序，所以仍有了解它的必要。

1、公务员行政申诉制度的设计及其实施

立法院1996年通过《公务人员保障法》，2003年修正。

（1）《公务人员保障法的复审》。我国台湾地区对公务员的救济分为对内部行政行为的救济和对外部行政行为的救济。对外部行政行为的救济称为“复审”，复审机关是保训会。对内部行政行为的救济称为申诉和再申诉。申诉机关是公务员所在的服务机关，再申诉机关是保训会。复审制度有以下特点：A、它是公务员对所在行政机关作出的外部行政行为侵犯其权益而提起的救济制度。B、复审相当于我国的行政复议制度。它与行政诉讼对接。复审是诉愿制度的替代。

（2）《公务人员保障法》的申诉、再申诉。除了复审救济外，公务员还有申诉和再申诉的救济途径，二者有很大区别。我国台湾地区的申诉和再申诉立法，有以下特点：第一，它是公务员针对所在行政机关实施的内部行政行为而提供的救济方法。第77条规定，务人员对于服务机关所为之管理措施或有关工作条件之处置认为不当，致影响其权益者，得依本法提起申诉、再申诉。根据保训会解释，上述条文“管理措施或有关工作条件之处置”有以下特点：A、主要指内部行政行为。公务人员提起申诉、再申诉的条件为：对服务机关所为之管理措施或有关工作条件之处置认为不当致影响其权益者；公务人员离职后，接获原服务机关之管理措施或处置者，亦得提起申诉、再申诉。B、限于具体事实，对于抽象行为不纳入申诉范围。C、“工作条件”实际上被包含在“管理措施”之中。“工作条件”实形同具文，不具有规范之实际效力。第二，申诉制度适用对象特定。提起申诉、再申诉的适用对象，依保障法可分为两类：其一，适用人员:法定机关依法任用的有给专任人员及公立学校编制内依法任用的职员；但不包括政务人员及民选公职人员。其二，准用人员：A、教育人员任用条例公布实施前已进用未经铨叙合格的公立学校职员；B、私立学校改制为公立学校未具任用资格的留用人员；C、公营事业依法任用之人员；D、各机关依法派用、聘用、聘任、雇用或留用人员；E、应各种公务人员考试录取占法定机关、公立学校编制职缺参加学习或训练的人员。 第三，申诉程序规定清楚，但不能对申诉或者再申诉决定提起诉讼。

（3）保训会的组成、运作方式和委员资格要求。保训会置主任委员一人，由“总统”特任，综理会务。置副主任委员2人，协助主任委员处理会务。置专任委员5人至7人，由考试院院长提请“总统”任命之，其具有同一党籍者，不得超过总数二分之一；兼任委员5人至7人，由考试院院长聘兼之。委员任期，除兼任委员为有关机关副首长，其任期随职务异动而更异外，均为3年，任满得连任。委员超出党派，依据法律独立行使职权。保训会置委员会议，由主任委员、副主任委员及委员组成，有关公务人员复审、再申诉事件及公务人员保障与培训政策、法规的审议事项，均由委员会议决定，采合议制及多数决。保训会下设保障处、地方公务人员保障处、培训处、秘书室、人事室、会计室、政风室等单位，此外，为应文官培训的需要，成立“国家文官培训所”。

运作方式（审理流程）：程序审查；保障处拟具体处理意见；专任委员审查； 召开保障事件审查会；提报委员会议审议决定；追踪列管。

委员的资格要求：曾任简任职六年以上，成绩卓著，而有专门著作者；曾任教育部审定合格之公私大学教授六年以上，对文官制度或法律学科著有研究者；具有人事行政或法学之相关学识专长，声誉卓著，而有专门著作者；有关机关副首长。

除了上述《公务人员保障法》之外，大法官在拓展公务员的保障范围上作出了重要贡献。其解释主要是在《公务员保障法》出台之前，出台之后解释很少。大法官解释对《公务员保障法》的制定和修改起了引导作用。大法官释字主要涉及三类内容：A、公法财产请求权：第187号、201号、266号。上述几号解释表明大法官的态度是，涉及公务员退休请领退休金、考绩等事项，因为影响公务员的权利，应当允许起诉。B、惩戒与惩处，包括释字第243号、第298号解释。上述解释涉及对公务员的惩戒处分，因为会影响公务员的重大权益，应当允许其提起诉讼。C、公务员任用审查，包括释字第483号、第323号、第338号等。它们表明，公务人员受单位之调职处分故不得提起争讼，若调职而降官等或降俸之效果，自得循争讼程序谋求救济。

2、教师的行政申诉和其他救济

（1）教师的性质。依据教师法立法精神，我国台湾地区目前已朝“公教分途”之路迈进，即教师为教育专业人员，并非公务人员任用法所定之狭义公务员的概念。但依据大法官会议释字第308号解释：“公立学校聘任之教师不属于公务员服务法第24条所称之公务员，惟兼任学校行政职务之教师，就其兼任之行政职务，则有公务员服务法之适用。”兹因兼任行政职务之公立专科以上学校教师，就其所兼任之行政职务，仍有公务员服务法之适用。因此，教师是否为公务员，学界与传统实务见解争议已久，其区别之实益主要在于，若将教师定位为公务员，则其权利义务事项将与公务员一致，易受到公务员与国家之关系之规范。

（2）教师权益保障的救济途径。权益救济的途径多种多样，行政申诉是其中一种。包括：请愿、陈情（相当于我国大陆地区的信访）；申诉、再申诉；诉愿（相当于我国大陆地区的行政复议）；行政诉讼；民事诉讼。

（3）与其他权益保障途径的关系。《教师法》第33条规定：“教师不愿申诉或不服申诉、再申诉决定者，得按其性质依法提起诉讼或依诉愿法或行政诉讼法或其它保障法律等有关规定，请求救济。”此条文赋予教师对于其权益保障途径的极大选择权。特别值得注意的是，申诉和再申诉本身都要受到诉愿、行政诉讼、民事诉讼的审查。换言之，教师的行政申诉并非终局性的，而是受到其他主体的监督审查。行政申诉制度与其他救济之间的对接和衔接值得我们借鉴。

（4）台湾地区教师行政申诉制度设计。目前统一适用的是大专教师申诉制度规定。详见1996年《教师申诉评议委员会组织及评议准则》（下称《准则》）第38条。主要内容包括：申评会组织；申诉、再申诉的管辖机关；申诉提起；申诉评议程序；评议决定；过渡规定。

A、申诉事由。教师对主管教育行政机关或学校有关其个人之措施，认为违法或不当，致损其权益者，得向各级教师申诉评议委员会提出申诉。据此，教师申诉案件包括公法性质也包括私法性质；教师得提出申诉的事由，非仅限于行政处分，对于非行政处分（包含学校管理措施及应属普通法院提起诉讼事由等）亦得提起申诉，因此教师申诉事由种类繁多。

B、申评会组织及其管辖分工：包括各类教师的申诉管辖组织。《教师法》第29条规定，教师对主管教育行政机关或学校有关其个人之措施，认为违法或不当，致损其权益者，得向各级教师申诉评议委员会提出申诉。第30条规定，教师申诉评议委员会之分级如下：一、专科以上学校分学校及中央两级。二、高级中等以下学校分县(市)、省(市)及中央三级。

《教师法》第31条规定，教师申诉之程序分申诉及再申诉二级。

教师不服申诉决定者，得提起再申诉。学校及主管教育行政机关不服申诉决定者亦同。

《准则》第9条对教师提起申诉、再申诉之管辖做了具体明确。据此规定，教师申诉有学校申诉和行政机关实施的再申诉，后者属于行政申诉。

除了一般由教师申诉评议委员会处理外，特殊类型的学校有特殊的规定。第9-1条规定了军事、警察校院及矫正学校教师之申诉，除对教育部之措施不服者，仍依前条第五款规定办理外，其提起申诉、再申诉之管辖分别由不同的机关管辖。

委员的组成：我国台湾立法强调了各方面人士参与的原则。“教师申诉评议委员会之组成应包含该地区教师组织或分会代表及教育学者，且未兼行政教师不得少于总额的三分之二，但有关委员本校之申诉案件，于调查及诉讼期间，该委员应予回避；其组织及评议准则由教育部定之。”“各级主管机关申评会置委员十五人至二十一人，均为无给职，任期二年，由机关首长遴聘教师、教育学者、该地区教师组织或分会代表、主管机关代表、社会公正人士担任，其中未兼行政职务之教师不得少于委员总额三分之二；任一性别委员应占委员总数三分之一以上。”

C、申诉提起。

D、申诉评议程序：学校或主管机关提出说明；会议不以公开举行为原则；委员自请回避或申诉人申请委员回避，还规定了不得单方接触的原则；评议决定。

E、评议决定结果：分为不受理驳回、无理由驳回、有理由决定三种。F、评议决定的确定。

G、评议决定的效力：《准则》第32条规定，评议决定确定后，学校或主管教育行政机关应依评议决定执行，主管机关并应依法监督其确实执行。

综观上述内容，《准则》的规定除程序事项或补充《教师法》的细节性规定外，尚有涉及申诉的重要事项及效力规定，应属法律保留事项，于法律中未作规定，且《教师法》授权订定《准则》的目的、内容及范围不够具体明确，易受质疑是否符合行政程序法的规定。

综上可见，我国台湾地区对教师申诉和再申诉规定的制度还是很详细的。

3、学生申诉和其他救济

（1）受益权与申诉制度的法源。A、“宪法”、法律和规章。我国台湾地区“宪法”第16条、1998年《行政诉讼法》第4条、1994年《大学法》第17条第2款。教育部《大学暨专科学校学生申诉案处理原则》供各校与各县市政府(含台北市与高雄市政府教育局)暨部属中小学订定学生申诉制度相关法规的参据，使处理学生申诉案件的程序、原则有客观公正的模式遵循。1999年《高级中学法》第25条、2000年《高中以下学生申诉案件实施办法》。B、大法官解释。台湾地区学生与学校特别权力关系的破除得益于大法官的解释。

（2）学生行政申诉制度的主要内容。长期以来，台湾地区的学生申诉只有学校申诉，没有行政申诉，但是学校申诉救济与行政诉愿、行政诉讼是接轨的。直到2011年修订的《国民教育法》和教育部2011年修正的《特殊教育学生申诉服务办法》（以下简称《特教办法》）确立了行政主管部门受理学生的行政申诉，但只限于初中和小学生、特殊教育类学生。而高中和大学尚未见有明确的法律规定行政申诉。就国民教育和特殊教育而言，目前还未见具体的操作性规定，也未见相关案例。

教育部《大学及专科学校学生申诉案处理原则》，共23点内容。虽然只是对学校学生申诉评议委员会提出的要求，但是其中很多规定确实值得我们学习和借鉴。

《国民教育法》第21-1条规定：“学生对学校有关其个人之管教措施，认为违法或不当致损害其权益者，由其法定代理人以书面代为向学校提出申诉，不服学校申诉决定，得向学校所在地之直辖市、县（市）主管机关提出再申诉。”“学校及直辖市、县（市）主管机关应建立学生申诉制度。学校班级数在十二班以上者，应成立学生申诉评议委员会，其中家长代表不得少于五分之一；其相关规定，由学校所在地之直辖市、县（市）主管机关定之。”这里的主管机关的规定就是行政申诉。

其他依据有：教育部《特教办法》。对行政申诉制度构建如下：第一，申诉事由和两类申诉。第2条规定：“特殊教育学生或其监护人、法定代理人对鉴定、安置及辅导有争议时，得于收到通知书之次日起二十日内，向主管机关提起申诉。”行政申诉事由较少。第3条规定：“特殊教育学生或其监护人、法定代理人于学生学习、辅导、支持服务或其它学习权益受损时，得向学校提起申诉。”这是学校申诉。该规章还对特教行政申诉的处理机构做了规定。第二，处理机构及其组成人员要求。第4条规定：“各级主管机关为处理特殊教育学生申诉案件，应设特殊教育学生申诉评议会，置委员十一人至十五人，由机关首长遴聘特殊教育学者专家、教育行政人员、学校行政人员、特殊教育相关专业人员、同级教师组织代表、特殊教育家长团体代表、法律及心理学者专家担任。”“前项特教学生申评会委员中，教育行政人员及学校行政人员代表人数合计不得超过半数，任一性别委员应占委员总数三分之一以上。”据此，特殊教育学生申诉有专门的申诉管辖机构评议会。而一般情况下的学生申诉如国民教育中的行政申诉是否设立此类机构还不清楚。第三，程序规定。第 7 条规定：“有关申诉案件之受理、特教学生申评会委员之出席、职务解除及补聘、会议出席及决议、回避事项、会议举行之方式、评议之作成与保密、评议决定前之学生权益保障、评议决定书送达及评议决定后应遵循事项等相关规定，准用教育部主管高级中等以下学校处理学生申诉案件实施办法第六条至第十四条规定。”据此规定，各级主管机关为处理特殊教育学生申诉案件，应设特殊教育学生申诉评议会，其应该按照教育部主管高级中等以下学校处理学生申诉案件实施办法第6条至第14条规定的程序进行。可见，特教行政申诉的程序实际上有了规定。

六、完善我国行政申诉制度的建议

主要基于三方面的经验教训，既有理论基础也有实践基础：第一，我国行政申诉制度的设计及其不足。第二，我国行政申诉制度在现实中基本上没有运行和发挥作用。第三，其他国家和地区的经验，特别是我国台湾地区的经验。对三类主体行政申诉制度的完善主要包括：（1）立法完善，重要内容应当实行法律保留，并制定法规和规章予以细化。（2）对三类主体的权利进行分类处理，不能完全以行政申诉救济，实现行政申诉和其他救济的合理分工和衔接。（3）处理行政申诉的组织机构应当具有较高的地位、较强的独立性、权威性和公正性，其组成人员应当公正、多元化、专业化和社会化。（4）程序应当符合正当程序的要求。

（一）公务员救济制度和申诉制度的完善

1、增加其他救济，实现申诉与其他救济之间的衔接。（1）根据公务员权益的性质，为其权利设置不同的救济手段。对影响公务员权益的行为进行分类，纯粹内部行为，仍然纳入行政申诉救济范围；对于影响公务员权益重大的行为，或者带有明显的外部行为性质的，纳入行政复议或者行政诉讼受理范围。至于哪些能够纳入到行政复议或者行政诉讼受理范围，可以借鉴其他国家和我国台湾地区的经验，逐步推进。应该对公务员所在单位或者人事部门对影响公务员权益的行为进行分类，将外部具体行政行为纳入行政复议和行政诉讼受理范围。可以在完善现行行政申诉制度的基础上，将行政申诉作为替代性行政复议，对行政申诉决定不服的，可以提起行政诉讼或者司法救济。在难以确定外部行为和内部行为界限的情况下，可以将涉及公务员法律地位和重要权益的行为纳入行政诉讼的受案范围。这类行为主要有两类：其一，涉及公务员职务关系的产生、变更、消灭的行为。这类行为主要属于基础行为。包括公务员的录用行为，对公务员的降级、降职决定，对公务员的免职、辞退、开除、强令退休等行为。其二，在年度考核中，确定公务员为“不称职”的行为。（2）某些带有私权性质的行为，纳入民事诉讼范围或者仲裁范围。（3）继续采用信访等方法救济。这类似于其他国家和地区的请愿等救济途径。

2、对于能够纳入行政复议或者行政诉讼受理范围的事项，为了尊重公务员管理中的专业性，建议将行政申诉作为行政复议或者行政诉讼的前置条件。对于能够纳入行政复议或者行政诉讼受理范围的事项，在行政申诉还达不到行政复议救济程度的，建议将行政申诉作为行政复议的前置程序，对行政申诉决定不服的，可以纳入行政复议审查范围；在行政申诉制度完善的情况下，将行政申诉作为行政复议的替代制度，公务员对行政申诉决定不服的，可以将其纳入行政诉讼受理审查范围。

3、降低信访制度的功能。公务员申诉制度是我国法律和行政法规确立的制度，其效力高于和优先于信访制度，因为信访制度是由行政法规《信访条例》确立的。而且在目前，我国关于公务员申诉制度的规定比较完善，剩下的就是认真执行的问题。从实际情况看，我国公务员申诉制度很有很多规定尚未落实。如全国绝大多数地方尚未成立公务员公正委员会来处理申诉事项。独立完整机构的缺乏是影响公务员申诉的重要原因。

4、完善公务员申诉制度。我国《公务员法》对申诉制度的规定，远比《教师法》和《教育法》规定的教师申诉、学生申诉完善。行政法规和部门规章的规定也比较完善。但是仍然存在问题，需要完善。

（1）提升公务员保障制度的立法层次。修改完善《公务员法》，将涉及申诉的重要制度纳入该法中，实行法律保留原则。立法长期目标：将来制定类似我国台湾地区的《公务员保障法》。中期目标：建议制定行政法规，建立统一的行政申诉受理机关及其操作程序。现行公务员申诉由人事部门和监察部门两个口子负责，在申诉上不一致，分别按照人力资源和社会保障部、国务院监察局的规章操作，不统一。特别是《公务员申诉规定（试行）》将部分再申诉的管辖权授予党委和人民政府，这一规定违反上位法，应当予以纠正。

（2）完善公务员保障机关。目前有两大不足：A、权利救济主体太多，专门性不足。处理公务员权益侵害事项的主体有：公务员主管部门、对公务员作出处理决定人事机关的上一级机关、监察机关、党委和政府。主体太多，必然无法做到专门化，或者影响专业化的程度。B、专门机关的独立性、权威性和公正性不足。完善“申诉公正委员会”制度，提升其地位。课题组提出近期改革完善的目标如下：第一，提升公务员申诉救济主体的层级和地位。A、在地方，将省级公务员主管部门确定为申诉的处理机关。如果公务员不服省级公务员主管部门的决定，建议向国务院人力资源和社会保障部再申诉（这一点目前在《公务员申诉规定（试行）》的规定中，只有中央垂直的情况才能适用。这是不妥的）。基于其他国家和地区的经验，有必要提升公务员申诉或者再申诉的管辖组织的层级，由省级公务员主管部门作为申诉受理机关，对申诉决定不服的，建议向中央公务员主管部门再申诉。可以借鉴我国台湾地区的做法，在中央公务员主管部门设立专门受理地方公务员申诉或再申诉的机关。B、提升公务员主管部门的地位，将其地位提升至与其他省级政府工作部门同级的专门行政机关。第二，将省级政府受理的再申诉工作纳入行政复议办理机构处理，实现再申诉工作机构和行政复议工作机构的一体化。将《公务员申诉规定（试行）》规定的向政府提起再申诉的规定进一步明确为“由省级人民政府法制工作机构受”，实现再申诉和行政复议工作的一体化和对接，可以发挥行政复议主体对公务员主管部门申诉决定的监督和审查，也可以大大提高公务员再申诉决定的质量。建议由国务院发布行政法规或者规范性文件加以规定，在国务院出台行政法规之前，省级人民政府可以制定地方政府规章，解决体制上的障碍问题。第三，公务员申诉公正委员会的组成人员应该体现公开公平和公正原则。其组成人员应该吸收社会人员、专家学者参加，特别应当强调有法律专家成员。还要强调应当由一定数量的公务员代表参加。这一点至少可以借鉴行政复议制度和人事争议仲裁制度的经验。

（3）借鉴我国台湾地区相关做法，完善程序。A、完善申诉程序和证据制度。B、建立申诉、再申诉决定书公开制度。C、调处制度。

（4）完善申诉和再申诉的决定。除了原有的维持决定、责令或者直接撤销、变更、责令重新处理四种决定外，建议增加情事决定。同时对各种适用情况作更具体的规定。

（5）强化事前救济制度的完善。事前救济工作做好了，可以减少侵害权益事件的发生。

（二）教师救济制度的拓宽与申诉制度的完善

1、增加其他救济，实现申诉与其他救济的合理分工与衔接。（1）增加其他救济，实现合理分工。除了《教师法》规定的申诉，还应增加行政复议、行政诉讼、民事诉讼等救济方法。民事诉讼已经在实践中出现，但由于受到立法的限制，仍有不少法院不愿意受理。关于纳入行政复议或者行政诉讼的事项范围，主要是涉及教师重大权益的事项，如职务晋升、奖惩特别是严重的惩罚、取消上课资格等。（2）实现与其他救济的衔接。将对行政申诉决定不服且属于行政复议或者行政诉讼受理范围的事项纳入复议或者诉讼范围，实现对行政申诉决定的监督。如果将来行政申诉制度完善了，也可以不纳入行政复议审查范围。

2、制定行政法规或者规章，构建完整的申诉制度。一些重要的内容应当规定在《教师法》中，实行法律保留。此外，国务院有必要制定行政法规，因为涉及教师申诉的事项不限于教育部管理的职权，还涉及到其他多部门的管理权限。提出如下建议：

（1）确立处理教师申诉的基本原则。在修改《教师法》，或者制定专门的教师申诉的法规和规章时可以借鉴《行政复议法》中的相关原则。如《行政复议法》第4条规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。从我国台湾地区的教师申诉实践来看，还有违反下列原则的情形：违反法律优越原则、违反平等原则、违反法律保留原则、未给予当事人陈述意见之机会、违反诚实信用原则等，课题组认为，这些原则都应当写入专门的法规或者规章中。

（2）确立合理的处理管辖体制和机制。对教师权利进行分类。就教师身份产生的争议应当设立专门的申诉处理机关。我国教师申诉制度仅仅由教育部制定实施细则还不够，还需要其他国家机关制定相关规定。建议未来设立专门的教师申诉处理机构，对专门申诉机关组成人员作出明确的规定。在目前《教师法》第39条申诉处理体制没有改变的情况下，提出几种分案处理的思路。A、《教师法》第39条规定由教育行政部门处理的申诉案件，建议在教育行政部门下设独立的专门申诉处理机构——教师申诉公正委员会。类似我国公务员主管部门下设的公务员申诉公正委员会体制。这个申诉公正委员会的组成可以借鉴前述公务员申诉公正委员会的组成，或者按照我国目前一些地方行政复议委员会的组成那样，吸收社会成员参与，如大学学者、律师等，特别强调要有一定数量的教师代表，并限制行政人员的数量。B、《教师法》第39条规定由政府处理的申诉案件，要落实具体的承担机关或者机构，建议当政府作为教师申诉的处理机关时，明确规定由政府法制工作机构负责处理。政府法制工作机构处理教师申诉案件时，按照与《行政复议法》基本相同的程序和实体标准进行审查，实现教师申诉与行政复议的对接。C、至于其他政府工作部门受理的教师申诉，如果不是基于教师身份产生的争议，而且能够纳入行政复议或者行政诉讼范围的，不需要走申诉救济，直接依据《行政复议法》或者《行政诉讼法》予以处理。如果确有一些政府工作部门有必要受理教师基于教师身份产生的争议，应当按照前述建议处理。

（3）将教师申诉事由类型化。无论将来法律条文是否修改，在操作上有必要对涉及教师权益争议的事项进行类型化。A、不属于《教师法》调整的按照一般法律予以救济的事项。如教师违章闯红灯被交警处罚，对此处罚行为不服提起行政复议或者行政诉讼。这种救济不是基于教师身份产生的，而是基于普通公众的身份。B、基于教师身份，主要由学校和教育行政部门实施的侵犯教师权益的行为。凡是属于行政复议或者行政诉讼的事项，应纳入行政复议或者行政诉讼之中，不再纳入申诉救济途径。主要是涉及教师的具体行政行为，如教师资格认定和吊销等。C、属于普通民事争议的案件，宜纳入诉讼范围，不再纳入申诉范围。D、基于教师身份的内部管理关系产生争议的救济，如学校管理措施等。通过上述这些分类，把可以纳入其他途径的救济事项排除出去，缩小申诉的范围。在确定最后一类申诉事项范围时，可以借鉴我国台湾地区教育申诉实践中积累的丰富经验。

（4）规范申诉处理的程序制度。在教师申诉程序方面，我国台湾地区有丰富的经验可以借鉴。此外，还可借鉴我国《行政复议法》和《行政复议法实施条例》设定的程序制度。一般来说，应该设立下列程序：提起申请、初步审查和受理、审查程序、作出申诉决定、决定书送达。

3、完善其他救济制度。如完善对教师作出相关决定的正当程序制度，从而从源头上减少申诉案件。美国和德国在这方面有丰富的经验。

（三）学生救济的拓宽与申诉制度的完善

基于我国学生申诉制度的现有情况，提出如下具体建议。

1、增加其他救济手段，实现申诉与其他救济的衔接。《教育法》可以规定有利于学生权利的行政复议或者行政诉讼救济，而不必拘泥于行政申诉救济。但现行规定不明确，应当进一步优化表达方式，实践中需处理好三个问题：（1）如果学生涉及的争议同时属于申诉、复议或者诉讼范围的，学生有选择权。（2）实现行政申诉与行政复议或行政诉讼的对接，即学生对行政申诉决定不服，属于复议和诉讼范围的，允许其提起复议或者诉讼。（3）申诉救济能否替代行政复议救济，取决于行政申诉制度是否达到行政复议的救济水平？第一，由于我国学生权益救济已经有不少纳入行政复议或者行政诉讼的受理范围，因此，如果学生申诉委员会及其教育行政部门处理的行政申诉能够达到行政复议的救济程度，也就是其人员组成、行使权力的程序和作出决定的方式等如果能够达到《行政复议法实施条例》关于行政复议组织如设立行政复议委员会等的标准，学生对于行政申诉决定不服的，完全可以不再设立行政复议救济，而可以直接提起诉讼。此时的申诉是一种替代性的行政复议。第二，在公务员申诉、教师申诉的救济体制中，都有政府承担再申诉的规定。而学生申诉立法中，至今没有规定政府承担申诉或者再申诉的内容。据此，在政府没有受理学生申诉或者再申诉的管辖权的情况下，很难实现政府法制工作机构以行政复议的程序对学校或者教育行政部门的申诉决定予以监督的职能。这就需要尽快完善学生的行政申诉制度，建议按照《行政复议法》的标准构建学生行政申诉制度。

2、理顺申诉与信访制度的关系。A、在受理范围上有区别。根据《信访条例》和教育部《教育信访工作规定》，信访涉及“反映情况，提出建议、意见或投诉请求”三方面情况，而申诉一般只涉及“投诉请求”，即自己利益受到不利影响。所以，如果属于“反映情况”、“提出建议、意见”这两种情况的，一般属于信访事项，或者即使名为“申诉”（宪法第41条为其依据），但实质上与信访相同。B、在涉及当事人个人“投诉请求”的情况下，当事人可以在信访和申诉之间进行选择，由当事人选择适用。这是因为信访受理范围和行政申诉受理范围都不像行政复议、行政诉讼那样局限于具体行政行为。但是，一旦选定信访救济或者申诉救济，不应再采用另一种救济。C、由于信访制度是在《信访条例》（国务院行政法规）和一些地方性法规中规定的，而申诉制度确立在法律之中，所以在可以自行选择的情况下，选择申诉更好一些。再者，行政申诉可以与行政复议或行政诉讼对接，而信访不可以。但是如果信访处理更有利于当事人的权利救济，应该允许当事人进行信访。但总的来看，应当逐步降低信访在救济学生权益中的作用。

3、完善学生行政申诉制度。（1）修改完善《教育法》，对涉及行政申诉的重要制度实行法律保留原则。（2）建议教育部设立统一的行政申诉受理机关，并制定统一的操作程序。《普通高等学校学生管理规定》过于简单，特别是对行政机关的申诉规定较少。不少省市教育行政部门规范性文件过于简单，或者不符合公平正义的原则。我们可以借鉴我国台湾地区教育部《大学及专科学校学生申诉案处理原则》中关于程序的规定。（3）调整和完善行政申诉受理范围，按照法律规定确定申诉受理范围。（4）教育行政部门设立专门的学生申诉委员会，强化其独立性、中立性和权威性，强调其组成人员的民主化、社会化和专业化。

4、强化事前救济制度的完善，并完善其他相关规定。应当对申诉的调查、撤回表决、是否允许学生参加、是否允许学生发言、是否保密以及对退学或开除学籍的申诉，学校在申诉决定未确定前，学生是否能向学校提出继续在校肄业之书面请求等作出规定。此外，我国台湾地区教育部颁布的《大学及专科学校学生申诉案处理原则》关于评议效力、诉愿、诉愿及行政诉讼获救济辅导、附则等条文中的内容也值得借鉴。

5、制定行政法规或者规章对各领域的学生申诉进行规范。除了教育部主管的以外，还有其他机关如军事院校、宗教院校等。对这些学校学生的申诉权利应当一并考虑。另外，目前关于学生申诉的规章或规范性文件主要是对高校学生的申诉做了规定，对于中小学生的申诉尚未引起重视。这些也有待通过立法加以解决。

七、对上海市完善行政申诉的具体对策建议

1、人大及其常委会：上海市各级人大及其常委会、地方政府及其工作部门有责任制定、完善和实施有关三类主体行政申诉的实施性规则；市区两级人大及其常委会应当督促政府及其工作部门尽快制定和实施相关规章或者规范性文件。

2、市政府制定规章或者规范性文件明确下列内容：（1）按照上海市行政复议委员会人员组成的标准设立上海市公务员申诉公正委员会，广泛吸收社会人员参与，使公务员的行政申诉救济逐渐公开，接受社会的监督；在公务员行政申诉决定不能纳入行政复议或者行政诉讼审查的情况下，由市政府法制工作部门（机构）承担公务员再申诉案件的具体审查任务，在市府法制办办理再申诉案件时，按照行政复议的程序予以保障，实现公务员行政再申诉程序与行政相对人行政复议程序救济的一体化。（2）明确教育行政申诉与其他行政救济之间的分工和衔接，确立不服行政申诉决定可以申请行政复议的情形；成立专门的教师或者学生行政申诉委员会，其组成人员要吸收社会人士，如律师、高校专家、心理专家等参加，对参与人员中的行政人员数量进行限制；强调按照正当程序的原则设计行政申诉程序。

3、行政主管部门出台文件：（1）关于公务员行政申诉：制定上海市公务员申诉公正委员会人员遴选规程；建议参考人力资源部制定的《公务员申诉规定（试行）》内容，由市公务员主管部门出台规定，进一步完善其中的程序性规定，突出正当程序的精神。（2）关于教师行政申诉和学生行政申诉：建议上海市教委明确教育行政部门处理的行政申诉与信访之间的分工和衔接；确定教育行政部门自身受理的行政申诉与行政复议之间的衔接；设置专门的行政申诉机构，明确申诉委员会组成人员的遴选操作规程；按照公平正义原则的要求，制定审理申诉案件的操作性规程。

编后语：行政申诉制度是救济权利、监督权力、化解社会矛盾的重要方法，也是提高行政效率、减轻法院重负的重要途径。对该制度展开研究可以为公平公正地救济申诉人提供制度上的保证，从而构建更为和谐的社会关系，调动教师、公务员的积极性，充分保障学生的合法权益。课题组通过对我国法律和其他规范性文件中有关申诉制度规定的梳理和行政申诉制度实施情况的考查，归纳出了该制度在我国的实施现状及其存在的问题。在此基础上，课题组结合其他国家和地区的成功经验，提出了完善我国行政申诉制度的建议。

执笔人简介：

朱应平，男，现为华东政法大学法律学院教授。

（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）