重大行政决策公众参与制度研究

课题组长：李 平

课题组成员：王晓妹 高 俊 袁海勇 孙 洁

执笔人：袁海勇

前言

党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。国务院近几年多次将制定“重大行政决策程序条例”列入立法规划，包括上海在内的各省市陆续出台了“重大行政决策程序规定”，推进重大行政决策程序的规范化和法治化。

与其他行政活动相比，行政决策程序的过程相对封闭。因此，公众参与行政决策程序，无疑会使行政决策程序更具民意基础和民主正当性。然而，我国现行重大行政决策程序有关公众参与的制度设计虽具多样性特点，但具体程序多呈抽象化状态。省一级的重大行政决策程序立法对公众参与的制度设计较为抽象。以《上海市重大行政决策程序暂行规定》[①]为例，规定“决策事项涉及较大群体切身利益的，除依法需要保密或者为了保障国家安全、公共安全、经济安全以及情况紧急需要立即作出决定的情形外，应当组织公众参与”，同时规定根据决策事项的具体情况，通过“座谈会、听证会、问卷调查或者实地走访等方式”听取公众意见。从上述立法有关重大行政决策程序的规定来看，“基本上都只是对参与形式进行简单提及，而对各种参与形式的适用对象、具体情形以及制度安排却付之阙如”[②]。虽然公众参与制度的立法设置并不缺乏，但在实践操作中，政策出台受到争议的情况屡见不鲜，一定程度上反映出以简单、抽象的制度安排提升决策过程中公众参与水平缺乏可操作性，存在较大问题。因此，细化公众参与制度以提升重大行政决策的科学性与民主性显得尤为必要，在决策过程法治化的立法规划背景下，搭建重大行政决策公众参与制度的主体、形式及程序整体框架的任务迫在眉睫。

基于公众参与对于重大行政决策的重要性、必要性与敏感性，本课题在介绍公众参与相关基础理论和相关概念的基础上，系统阐述当前该制度的实施困境，并对国内外相关做法和经验作出介绍和分析，最后根据国家要求和上海实际，提出本市推行重大行政决策的具体制度设计——《上海市重大行政决策程序规定（建议稿）》作为本课题附件，以供实务部门借鉴。

一、重大行政决策公众参与制度的基础理论与基本要件

（一）公众参与的经典理论

1969年，雪莉·阿恩斯坦发表《市民参与的梯子》（A Ladder of Citizen Participation），首次提出公众参与行政决策的“梯子理论”，将公众参与行政决策的程度分为三个层次、八个阶梯。这篇发表于上世纪六十年代末的论文被认为是公众参与公共决策的基础理论[③]。该理论以“公民在行政决策中是否享有决策权”将公众参与程度由低到高分为三个层次：

1.无参与（Nonparticipation）

“无参与”指行政机关在行政决策过程不考虑公民意见，甚至运用行政手段规避公众参与行政决策。主要表现为行政机关在制定决策的过程中不对外进行信息公开，或仅公开行政决策的基础信息而非核心信息，以此将民众排除在行政决策的过程之外[④]。

2.象征性参与（Tokenism）

在“象征性参与”中，行政机关倾听公民对决策的意见，但公民无法确保自己的意见被最终采纳。在这一层次，公民相对于决策者而言仍然处于弱势地位，对行政决策没有任何决定权，其意见在最终的决策中未必被落实。但在这一层次，行政机关开始倾听公民的意见，甚至在适当的情况下选择采用公民的提议。

根据公众参与程度的不同，“象征性参与”被分为：通知或信息公开、咨询、安抚三个梯度。

（1）通知或信息公开（Informing）。与经公民申请，行政机关“被动”公开行政信息不同，此处的“信息公开”指行政机关借助各种渠道，主动告知公民其应有的权利、应尽的义务、行政决策的基本背景、行政管理的运行情况，甚至公民在行政决策中享有的选择。

一般而言，及时、全面的向公众进行信息公开是通往有效、合法公众参与的重要一步。在公众参与程度较高的行政决策中，公民在收到以上通知的基础上，进一步提出自己的意见，并与行政机关进行讨论，甚至最终将公民意见付诸实践。

但在此梯度下，行政决策中的“公众参与”仅止于“信息公开”，行政机关单方面告知公民有关行政决策的情况，但不鼓励民众对他们感兴趣的问题发问，也拒绝正面回答民众的任何疑问。由此，行政机关将原本应当形成双向沟通的“公众参与”，变为由行政机关单向发布信息的“广而告之”，进而以有限的信息限制公民深度参与行政决策。

（2）咨询（Consultation）。“咨询”指行政机关通过问卷调查、听证会、座谈会等方式询问公众对于特定行政决策的意见。“咨询”是公众合法有效参与行政决策的重要途径之一，但在实践中关于“咨询”意见的操作完全取决于行政机关的态度，若有意排除公民进一步参与，对公民在听证会、座谈会、问卷调查中反应出来的问题置若罔闻，未作进一步审查和讨论，则此处的“公众参与”也无实质效益。长此以往，公民将因其意见未得到有效反馈，提出的问题、建议未得到有效的解答和采纳，丧失参与行政决策的意愿。

（3）安抚（Placation）。在这一梯度下，公民的参与对行政决策开始产生实质性影响。在“安抚式参与”中，行政机关允许公民直接加入决策过程，提出自己的意见，行政机关也对公民的疑问进行积极解答，有时甚至直接采纳公民的意见。在“安抚式参与”中，民众实际上已经脱离了无实质权利的“吉祥物式参与”，在行政决策的过程中具有一定影响力。

“安抚式参与”的典型方式是由决策者选取一些公民加入行政决策过程或指定行政决策的机关，作为“常任理事”以代表公众。显然，此项参与模式有利于公众参与整个行政决策过程，并表达自己的意见。但仔细解构安抚式参与的操作，其主要缺陷在于，参与行政决策的公民是由决策者“自上而下”的选择的，而非由受行政决策影响的公民“自下而上”推荐的。因此，在“安抚式参与”中表达意见的公民，很有可能并不能代表公众的真正意愿。若能突破这一界限，由公民自行推选代表，公众参与将更为深入，进入真正意义上的“实质参与”阶段。

3.公民实质参与（Citizen Power）

当公民脱离了作为“吉祥物”象征性参与行政决策的阶段，他们即进入了“公民实质参与”的阶层，开始对行政决策造成不同程度的影响。公民的实质参与包括了由行政机关“自上而下”组织的公众参与和由公民“自下而上”发起的主动参与。公民通过与行政机关“讨价还价”形成合作的方式，一方面确保行政机关在行政决策的各个阶段必须考虑公民的意见，另一方面保证行政机关履行自己的承诺，设法解决公民在行政决策过程中提出的疑问，落实公民提出的要求。

在这一层次，根据公民对最终决策权的影响程度，“公民实质参与”被分为三个梯度：合作式参与（Partnership）、公民主导（Delegated power）、公民绝对决策权（Citizen Control）。

（1）合作式参与（Partnership）。在这一梯度下，行政决策权以行政机关和公民谈判的方式被重新分配，政府同意与公民共同制定公共决策。在“合作式参与”过程中，公民和行政机关构成“合作”关系——公民和行政机关在初始谈判中对双方的地位与职责进行了明确的商讨，形成固定的约束关系，任意一方不得擅自更改。

若公民中已形成一个有组织的公民团体，政府与公民之间的合作将更容易实行。首先，相较于与公民个体进行谈判形成约束关系，与形成团体的公民进行谈判对于行政机关而言效率更高，也更容易达成共识；其次，由于组织内的公民意见趋于一致，政府在进行行政决策的过程中只需听取由团体统一反映的意见，而不需对公民进行逐个咨询，节约了大量时间和人力成本；最后，如果公民内部形成一个或多个公民团体，那么行政机关在进行行政决策的过程中，甚至在执行行政决策的过程中，将有一个或几个固定的守约对象和固定的联系人，这有利于公民及时获得行政决策的进展信息，并督促政府守约[⑤]。

（2）公民主导（Delegated Power）。在公民和政府运用“合作式参与”共同决策行政事务时，相对于行政机关或其他决策者而言，有时公民占据主导位置。这时，“合作式参与”就进入了公民实质参与行政决策的更高梯次，即“公民主导”。

在公民主导的行政决策中，行政机关相对处于弱势地位。这具体表现为：在以投票为最终决策方式的行政事务中，公民相对行政机关占据多数投票席位；在行政机关与公民所形成的固定约束关系中，公民享有更多权利，而行政机关的权力被限制；在行政决策的过程中，行政机关的角色主要表现为引导公众参与并提供相应的技术支持，而非主导行政决策的最终走向；行政机关可以对最终的行政决策提出质量要求，但对最终的行政决策不具有一票否决权。这使得行政机关必须通过与公民或其他利益代表团体进行不断的协商以换取他们的退让。若民众拒绝退让，则行政机关便无计可施，只能根据民众的要求修改决策方案并准备下一轮的谈判。

（3）公民绝对决策权（Citizen Control）。虽然对于“公民绝对决策权”的呼声日益高涨，但在日常行政决策中，将决策权全部交由普通民众的情况却极为罕见。

经过长期的实验和权衡，各国行政机关普遍对“让渡全部决策权”持谨慎态度。作出行政决策本质上仍是行政机关的权力范围和职责所在，过于强调“公民行政决策权”的重要性可能导致行政机关推卸责任，怠于承担行政决策的职能和行政决策的后果。同时，若将行政决策权全部交于公民，行政决策将变得昂贵且低效。缺乏引导和组织的公民和公民团体无法在有限的时间内达成一致，行政决策将在无组织的争论和所谓的“民主”中搁浅。同时，民众之间的分歧亦将成为民间冲突的催化剂，成为影响社会稳定的潜在隐患。而最危险的是，脱离行政机关对弱势群体和少数派的倾向性保护,所谓的“公民绝对决策权”很可能演化为“多数人的暴政”，并最终走向民粹主义的道路[⑥]。

（二）公众参与的基本要件

决策机关在启动一项重大行政决策时，并非每一项都需要公众参与，而应根据实际情况与需要选择合适的群体，这是确保公众参与科学性与有效性的前提。确定公众参与与否及参与范围和方式等，首先需要考察其基本要件，即重大行政决策事项的“利益相关者”以及“利益相关程度”。

1.利益相关者

西方认为的“利益相关者”，主要是指那些积极参与到重大行政决策中来的任何个人或组织，或者其利益可能受到重大行政决策执行影响的任何人，以及可能对重大行政决策的目标和结果施加影响的、对重大行政决策有兴趣的任何人[⑦]。这种界定下的“利益相关者”涵盖的范围十分广泛，将所有与重大事项决策存在潜在利益的相关者均纳入了重大行政决策的主体范围，既最大程度保护了“利益相关者”的参与权，同时将与重大行政决策无关的社会公众排除在公众参与主体之外，保障公众参与重大行政决策的有效性。在现有重大行政决策程序的立法文本中，通常在明确涉及较大群体切身利益时进行公众参与程序的同时，并未对参与其中的公众范围提出一定的标准，在这种情况下，决策机关开展公众参与环节时，通常采取决策机关指定的办法框定某个重大行政决策事项的公众参与主体，由决策机关单方面决定，容易造成将部分潜在的“利益相关者”拒之门外的状况。因此，在重大行政决策事项公众参与的制度设计中，应当设计公众参与主体的判断标准，明确“利益相关者”范围，将“可能受到有利影响的”、“可能受到不利影响的”以及“可能对决策施加影响的”等所有与重大行政决策可能产生关联的个人或组织都涵盖其中[⑧]。

需要指出的是，虽然公众广泛参与行政决策使得行政机关有机会获取更多的信息并得到更多的支持，但过于广泛的参与亦将使得政策制定的过程产生不必要的复杂化。因此，科学限制公众参与的范围有助于提高行政决策的效率。

托马斯认为，对作出高质量行政决策至关重要的公众包括以下两类：一是能够提供对解决问题有用信息的人。根据待决策事项的客观要求，行政机关应先对决策所需基本信息进行评估，因此，这类公众可以包括行政决策的利害关系人、有助于解决技术问题的专业人士、教授、咨询公司等等。二是能够影响决策执行的人。这类公众涵盖了传统意义上的行政决策“利害关系人”，其中包括普通民众、公司法人、利益团体，甚至其他行政机关。行政决策执行过程中可能需要其他行政机关进行配合，同一层级的行政机关参与行政决策有助于决策的最终顺利执行。然而，多级行政机关共同参与行政决策客观上将降低行政决策的效率，另一方面，多级行政机关之间不同的利益诉求和政治目标可能使得最终的行政决策成为相互妥协的产物[⑨]。

2.利益相关程度

为实现重大行政决策的民主化，重大行政决策事项的公众参与主体的范围必须广泛地涵盖所有潜在的“利益相关者”，但如果对每一参与者均采用同一种公众参与的形式，如统一采取听证会的形式，不仅会增加决策的成本，拖延决策的时间，同时可能造成那些利益相关程度较浅的公众因为参与形式对于自身利益相关程度而言显得过于繁杂而放弃参与的权利，结果可能反而与决策民主化与科学化的目标背道而驰。以“是否在A市B区C街道办事处修建XX化工厂的决策”为例，整个A市的社会公众都有可能成为潜在的利益相关者，但毫无疑问，B区中与选址较近的周围居民才是直接的利益相关者，而这其中，C街道办的所有居民又是最为密切的利益相关者[⑩]。应当说A市所有的居民都是该重大行政决策的潜在利益相关者，在不考虑更多变量的情况下，距离XX化工厂选址越近的居民的利益相关程度越高，而距离较远的居民的利益相关程度越低。这种情况下，距离越近的居民希望能够通过“听证会”“座谈会”“基层访谈”等多种形式紧密参与到决策过程中，全面了解与该决策相关的信息，表明自己的态度与建议；而距离较远的居民参与到决策过程的热情可能较低，更乐意通过“互联网征求意见”等远程、自由的方式对决策过程进行关注，甚至放弃或根本未意识到自己作为利益相关者所拥有的“公众参与权”，可以考虑由决策机关主动在这部分利益相关程度较低的主体随机选取部分主体参与决策过程。

因此，有必要将重大行政决策公众参与的主体按照利益相关程度进行划分，并对利益相关程度不同的参与者采取不同的公众参与形式，或对参与形式采用不同的启动办法。

二、当前重大行政决策公众参与制度的主要困境

重大行政决策公众参与，涉及组织方——决策机关和参与方——社会公众两方面。课题组在起草《上海市重大行政决策程序规定（草案）》过程中，广泛听取过本市相关区政府和委办局的意见，了解到在当前，该制度在推行中同时在双方都面临一定的困境和问题。

（一）公众参与所面临的困境

1.缺乏参与行政决策的有效信息

虽然当前社会信息流通高度发达，但普通公众尤其是待决策事项的利益相关方可能对于即将进行决策的事项一无所知。一方面，快速的生活节奏使得公众通常无暇顾及“行政参与”的相关信息；另一方面，行政机关在召集公众参与行政决策时，往往以告示、网站公告等方式进行公开。在缺乏有效通知的情况下，利益相关方往往无法及时参与行政决策，也无法表达自己的意见。

而在公众参与行政决策的过程中，公众对于自身权益也缺乏足够的了解。虽然在法规层面上，公众知情权得到有效明确，但对于大多数公民而言，他们对于自身所享有的在参与行政决策的过程中了解行政决策的背景、过程、对行政决策的选择等权利并不清楚。倘若行政机关怠于向参与行政决策的公民解释他们所享有的权利，则公民在不了解自身权利的情况下就无法进行有效的参与。

2.缺乏参与行政决策的技术指导

实践中，远离行政决策核心的公众大多不具备与行政机关斡旋的技巧。在一些相对专业的问题上，除非是具备专业技术知识的社会团体、法人，或者专家，普通公众对于专业问题甚至缺乏基本的了解，因此，公众能否有效的参与首先面临着专业知识上的难题。

基于此，为确保参与行政决策的公众具备作出理性决策的基本知识，许多行政机关对参与行政决策的相关公众附以大量的技术指导。以公众参与城市规划为例，英国的行政机关在引入“公众参与”的同时采取了大量的组织手段：首先，组织公共展览，对待规划区域的现状和历史予以说明，并列举待规划区域未来建设的多种可能性；然后，他们将参与的公众分为“小组”，并给每个小组配以至少一名专业的城市规划师。这些专业人士的工作是倾听公民的意见，将公民的意见在空白的图纸上绘制出来，并通过自己的专业判断告诉市民他们的想法是否可行；最后，每个小组向行政机关上交自己的图纸，在行政机关的引导下一同预览所有小组的图纸，并在此基础上作出最终的共同决策。

在我国，这样的技术指导在确保公众有效参与的过程中相当匮乏，囿于此，一些行政决策最终在公众的经验主义反对声中搁浅[11]，或者由于行政机关与公众之间的冲突而暂缓执行[12]。

3.公众的搭便车心理

生活中，公众普遍存在的搭便车心理无疑为行政机关组织有效的“公众参与”制造了许多困难。通常表现为，行政决策在征集意见的阶段，公众表现出兴趣者寥寥无几，只有当公民的切身权益受到现实“损害”时，市民、群体公众才会积极参与到行政决策事务中，而这时行政决策往往已经进入到最后的执行阶段。不可否认，行政机关对这一现象应承担一部分责任——或许公民未被告知行政决策的背景，或许缺乏参与的技术指导；然而，公民本身对此也应当承担一部分责任——未意识到自身的权利，甚至寄希望于其他人在这一阶段为了权利斗争，自己则坐享其成。

公民懒于参与行政决策，源于公众参与行政决策“所需的资源和拖延成本，不仅需要行政机关予以承担，相对人同样也需要承担”[13]。为了规避这一成本，大多数人尤其是社会弱势群体往往更加愿意选择不参与集体行动，但并不影响他们对公共物品的最终享用[14]。

4.事后参与的惯性操作

我国的行政参与大多启动于行政决策的草案业已成型之时，此时引入公众参与不仅限制了公民提出意见的空间，也使得公众参与更趋于“象征性”甚至“政府操纵下的公众参与”。而“象征性参与”的负面效应将在行政决策执行的过程中集中显现，甚至在行政决策付诸实践时遭遇民众的抵抗。

（二）政府组织所面临的困境

1．效率与参与难以平衡

如上文所言，公众参与行政决策所造成的资源和拖延成本将严重影响行政机关的决策效率，过于司法化的程序显得笨重，带来拖延、费用高昂及官僚主义。行政机关在决定引入公众参与时，应当考虑到公众参与的时间成本，合理制定公众参与计划，避免采用不切实际的公众参与方式。

2．公众代表性问题难以清晰判断

在组织公众参与的过程中，面临的现实问题是，行政机关很难判断参与行政决策的公民是否代表了“大多数”利益相关方的意见。在实践中，有时参与行政决策的公民团体仅代表本地资本或企业的意见，且其意见与本地居民相左；有时少数人在参与的过程中显得强势并以此引起行政机关的注意，然事实上他们恰恰并非真正的“利益相关方”。目前为止，理论上尚缺乏一套帮助行政机关直接判断“公众代表性”问题的有效方式，故行政机关只能通过广泛深入的基层调研，对待决策事项进行多角度思考，综合不同渠道的信息，最终判断参与决策的“公众代表”是否代表了绝大多数公民的意见。

3．行政机关对待公众参与缺乏策略与经验

目前，我国行政机关对于组织公众参与缺乏有效的策略和经验。以广州番禺区生活垃圾焚烧发电厂决策案为例，行政机关在初始阶段完全占据行政决策主动权，在消息泄露后，行政机关在公民和舆论的压力下引入公众参与，这时行政机关已经完全失去了公众的信任；引入公众参与后，在公众持续施压的情况下，政府机关未对公民的质疑辅以有效的技术支持和辅导，而是简单粗暴的允诺“只要市民反对，项目就不会动工”[15]。最终公众确实参与并掌握了决策权，但行政目标完全没有得到实现，番禺区“垃圾围城”的状况也没有得到有效解决。

政府在项目伊始完全没有考虑公众参与，在项目后期应对公众反对时也没有适时、合理的运用技术手段予以指导，最终，一项有利于当地民众的项目被搁置。这一项目失败的根本原因不在于公众的反对，而在于行政机关在进行决策、组织公众参与的过程中缺乏有效的策略和经验[16]。

三、重大行政决策公众参与制度的比较研究

（一）国内有代表性的制度分析

据教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“法律制度实施效果评估体系研究”（项目批准号：16JZD011）显示，以8个省一级的重大行政决策程序立法文本为例，提及“网上征求意见”参与形式的立法文本有6个，提及“座谈会”和“协商会”参与形式的有7个，提及“社区基层访谈”参与形式的有2个，提及“听证会”参与形式的则达到了8个[17]。课题组考察国内相关地方立法实践，选取杭州市和大连市的相关做法进行分析。

1.杭州市公众参与的制度分析

《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》[18]（以下简称《规定》）出台于 2009 年，在国内较早的系统规范了公众参与行政决策的程序。它在以下几个方面的做法具有借鉴价值：

（1）“重大行政事项”的界定

《规定》第三条界定了“重大行政事项”的范围[19]，并以“列举”的方式规定了应当引入公众参与的“重大行政事项”。列举与概括双管齐下的立法模式既可以使“重大行政决策”的类型具体、明确，便于实践操作，同时保证了及时将因社会发展变化而出现的新情况纳入需要“公众参与”的范围，避免了成文法的滞后性和局限性。

（2）“公众”范围的界定

《规定》第四条对“公众”的范围进行了界定。《规定》认为“公众”不仅应当囊括传统意义上的“个体公众”，如专家、利益相关方等，也应当包括“团体公众”，如行政机关、咨询机构、行业协会、中介组织等。《规定》扩大了“公众”定义的范围，尽可能涵盖了所有类型的利益相关方，使得行政机关能够广泛获取不同主体对于待决策事项的看法，从而尽可能做出全面的行政决策。

（3）主动规范开放式行政决策事宜

目前，我国公众参与行政决策的时间段主要集中于决策后期，一般表现为对行政机关或决策者提出的决策草案发表意见，但草案公布前公众对待决策事项几乎缺乏任何了解，在决策制定过程中公众对于决策事项往往也没有任何发言权。

《规定》主动规范了开放式行政决策事宜，以“开放式决策事项建议”和“启动开放式决策程序”为切入点寻求改变上述现状，旨在有效避免“问题结构化”的困境。

《规定》第五条提出，不仅政府部门和相关人员可以提出议案，公民、法人及其他组织依照法定程序也能够提出“开放式决策事项建议”或“启动开放式决策程序”[20]。虽然该建议能否被接受并最终启动公众参与程序需要经审核同意，但鼓励公众提出行政决策建议，甚至主动提出计划，可以充分调动公众参与行政决策的积极性，并从根本上消除了“结构化”产生的前提，便于行政机关及时发现公众需求。

（4）丰富公众参与的具体途径

针对行政机关采取以座谈会、听证会方式组织公众参与行政决策，《规定》规范了“应当邀请参加”和“可以邀请参加”的两类公众：其一，与待决策事项有直接利害关系的自然人、法人、社会团体等“应当列席”；其二，主要负责提供信息，做出专业建议，提出意见的专家、律师等“可以列席”。同时，《规定》提出，在常务会议正式审议决策事项时，相关公众可以通过多种渠道报名参加——能够到场参与听证会、座谈会的市民可以报名到场参会；不能到场但希望参与、监督行政决策过程的市民可以通过互联网、电话会议的方式进行参与，使得行政决策全过程公开、透明[21]。

采用技术手段，允许公众通过互联网、电话会议等方式远程参与行政决策，大大增加了行政决策的民主正当性。此亦为现代社会有序组织公众参与的有效选择，《规定》利用恰当的组织方式和行政手段，保证了公众参与的可能性，实现了公众参与行政决策从“被通知”决策结果、“咨询”意见到“安抚式参与”甚至“合作式参与”的转变，以此极大地提升了公众参与的热情。

（5）加强对公众参与的反馈

《规定》要求，承办单位应当在常务会议后3日内对市民意见作出在线答复，并且进一步要求对决策执行情况进行适时评估及公布，通知公众各项意见的接受和实施程度，有效保障公众意见的落实[22]。

纵观《规定》，杭州市的公众参与具有参与面广、参与时间早、参与渠道多样、政府反馈及时等特点，立法技术、制度构建与科技手段的有机结合，有效地保障了公众参与的权利，使得公众参与行政决策逐步从“象征性参与”走向能够切实发挥公众主观能动性和参与热情的“实质参与”。

2.大连市公众参与的制度分析

《大连市公众参与政府立法程序规定》[23]（以下简称《程序规定》）规定了公众参与地方性法规和政府规章制定的程序。因本课题主要围绕“公众参与重大行政决策”的主题而展开，故讨论范围限于“政府规章”的制定。该项规定出台时间较晚，在内容上整合借鉴了国内外的优秀立法经验，其中有不少亮点值得借鉴。

（1）分工明确，有序组织公众参与

在组织分工上，《程序规定》明确要求由政府规章的“起草单位”负责公众参与工作的组织实施，由市政府法制机构负责公众参与工作的指导和监督，[24]排除了不同层级的行政机关共同干预同一行政决策过程，分工明确，有效地提高了行政决策的效率，消除了不同层级行政机关之间互相角力的影响。

（2）因时制宜，选择公众参与具体形式

《程序规定》第二章、第三章设计了公众参与的主要途径，包括：公布征求意见稿公开征求意见、召开座谈会、召开论证会、召开听证会、民意调查和委托社会力量起草。根据必要与否，以上六种方式可分为两类，一是在制定政府规章过程中必须采用的，二是行政机关可以根据待决策事项特性自由选择的。

= 1 \* GB3 ①公众参与必须组织进行

按照《程序规定》的规定，在形成行政规章终稿之前，应当由负责起草这一规章的行政机关向公众发出征求意见稿并向相关公众解释待决策事项的主要内容，以及行政机关即将采纳的主要措施。[25]公开发出征求意见稿是起草地方规章的必经之路，也为公众的后续参与提供了良好的先期准备。

同时，《程序规定》规定座谈会是必须采用的公众参与形式。[26]在发布征求意见稿后，起草行政法规的行政机关应当召开座谈会广泛听取公众对于征求意见稿的意见，与会公众不受地区、职业、专业知识、受教育程度的限制，充分表达自己的意见。

倘若待决策内容涉及自然科学问题、可能引发经济和环境风险或涉及重大法律问题，行政机关则应当召开论证会，咨询专家意见；[27]倘若待决策事项涉及公众切身利益，而公众间存在两种以上对立意见的，行政机关应当采取召开听证会，起草单位应当综合考虑地区、职业、专业知识、表达能力、影响程度等因素，向社会征集、遴选或者邀请参加听证会的人员，持有不同意见的各方人数应当对等，按照程序，参加听证会的人员围绕听证内容发表意见或进行辩论[28]。

= 2 \* GB3 ②公众参与可选择进行

根据《程序规定》，民意调查与委托社会力量起草文件草案两种形式对于行政机关而言并非强制性要求，但对于何时采用以上参与形式作出了基本指导，在此基础上，行政机关可以根据待决策事项的基本性质等因素选择其认为合适的形式。

倘若规范内容具有普遍性，涉及多数公众切身利益，需要考虑社会认同度和接受度，则行政机关可以采用“民意调查”[29]；倘若待决策事项的专业性较强，行政机关可以委托社会力量（专家、科研单位、社会组织）起草行政规章的草案[30]。

（3）及时反馈，回应公众参与

《程序规定》要求行政机关及时对其采集的公众意见、建议及论证、听证报告进行整理、研究，结合待决策事项的性质，行政机关应当对所采集的公众意见建议作出采纳、部分采纳或者不采纳的决定[31]。针对公众意见，行政机关应就其所作出的采纳决定（或部分采纳、不采纳决定）向相关公众进行及时的说明[32]。据此，建立及时、健全的反馈机制，以尊重公众参与的努力和成果，提升政府的公信力。

（二）域外经验借鉴

欧洲作为公众参与制度的起源地之一，对于组织公众参与行政决策经验丰富。英国的《城乡规划法》、法国的《环境法典》等，无论是在组织程序上还是立法技术上都是公众参与行政决策的优秀范本。此外，美国的公众参与制度也具有良好的社会治理效果，具有借鉴价值。

1.英国公众参与制度概述

（1）坚持信息公开

有效公众参与的前提在于信息公开，任何公众参与都必须以行政机关与相关公众之间顺畅、充分的信息沟通为基础。相关公众应当对待决策事项的核心信息和自身的权利有清楚全面的了解，而这有赖于行政机关主动的信息公开。

在对待规划区域进行问卷调查，向居民采集了所需信息之后，组织进行城乡规划的行政机关根据《城乡规划法》应当向待规划区域的公民“广而告之”即将启动的城乡规划项目，通知公民其参与这一行政决策的权利，并对有意向进行参与的公民进行登记。在正式启动公众参与程序后，行政机关不再向全体公民进行项目进程通知，转而向经过登记的公民代表进行实时通知。

长期的公众参与实践使得英国政府善于采用多种手段保证信息公开的有效性。在制定规划草案程序时，行政机关也会预留足够时间以便对相关公众进行通知，并让相关公众有足够的时间充分准备参与行政决策的讨论[33]。以伦敦霍尔斯特德堡社区规划为例，在前期宣传阶段，行政机关利用互联网进行宣传，这一宣传途径不仅覆盖了政府信息公开网站和社区网站，行政机关也利用社区的facebook主页，twitter 账号等交互媒体与当地居民进行交流。通过这些及时信息交流的主页，居民能够及时得到项目信息推送，行政机关能够及时披露社区规划最新进展。而在线下推广中，行政机关采用人工分发传单的方式，取代传统的“公示栏”或“告知栏”等方式。另外，行政机关主动在社区设置了与居民沟通的免费电话，居民可以通过这些免费电话与行政机关直接联系，获取自己需要了解的信息[34]。

（2）建立监察制度

为保证公众参与的执行，同时保证行政决策的质量，英国以《城乡规划法》为依据，建立了规划督察员制度。规划督察员主要由专业人员担任——城市规划师、建筑师、律师、工程师、测量师等[35]。在行政机关向公民采集了基本信息后，行政机关将初步规划上报政府秘书处，政府秘书处随后派遣规划督察员进入社区，组织听证会，听取建设单位的要求和居民的意见，从而决定是否对待决策行政规划项目给予许可。

听证会的时间根据待决策行政规划项目的性质决定，若有必要，规划监督员可以要求延长。其主要工作即为规划利益各方提供一个公平的诉求平台，成为各利益相关方参与城市规划的纽带。同时，督察员在工作中独立于具体的管理部门，其独立工作制度有助于平衡相关各方的利益，体现民主和公平的原则[36]。

（3）“自上而下”和“自下而上”参与机制相结合

英国的公众参与采取了“自上而下”和“自下而上”参与机制相结合的方式。所谓“自上而下”的参与方式系指公众参与由政府或社区机构等公共部门出面组织，通常是考虑公众意见与获取公众对方案的支持。但其弱点在于议程可能已经大体上被设定了，从而一定程度上导致了对当地公众意见的操控，而非诚挚地邀请公众参与设计进程。该方式较为积极的方面是可以利用专家建议来促动、协调及解读社区公众的观点，由此获得对资源的有效应用。

所谓“自下而上”系指由市民阶层发起的公众参与，主要表现在相关公众针对某些机遇或潜在威胁而作出的反应。此种操作一定程度上会对政府决策形成有效的影响，但亦有明显的缺点：组织的松散性、组织的费时性，以及缺乏有效实现自身目标的资源[37]。

在英国立法中，一般来说，针对宏观层面的规划编制，因为关注的问题偏重于环境保护、地区平衡等，是国家发展的纲领性文件，不直接涉及公众的利益分配，往往以自上而下的参与方式为主；而针对实施性的规划方案设计，因涉及空间利益的调整和重新分配，利益相关者自觉地进行反映，而且此类规划在实施过程中也需要公众的支持和配合，往往以自下而上的参与方式呈现。

（4）建立实现公众参与权利的救济制度

当公众参与行政决策成为一项法定权利时，受到损害的参与权就应该能够得到救济。只有这样才能够保障公民权利，鼓励其参与到决策当中，否则将极大打击公众积极性。对此，在英国主要有行政救济和司法救济两种途径，公民可以通过司法机关或者其他独立行政机构进行审查，但其能够救济的权利范围仅限于信息公开、法定参与程序，在选择参与公众和公众参与的形式方法上仍然是行政机关的自由裁量[38]。

2.美国公众参与制度概述

美国不仅在《行政程序法》中规定了公众参与程序，而且各个行政部门根据各自的规范要求，结合待决策事项的具体情况和质量要求，可以采用适用性更强的公众参与程序。通过立法和制度设计，行政机关能够在决策质量要求、时间要求和公众参与这一博弈过程中保持动态平衡，最终达到良好的社会治理效果。

（1）明确对“重大”的界定

美国 12866号行政令对“重大规制行为”做出了规定，主要从经济、行政和公民权利三个方面进行考虑，明确了属于“重大”的几种主要情形，包括：（1）可能对经济每年产生 1 亿美元以上的影响，或者对经济、生产、市场竞争、就业、环境、公众健康，以及州、地方政府或者社区产生实质性的负面影响；（2）可能与其他机构已采取或者计划中的行动相抵触或者存在一系列的矛盾；（3）可能实质性改变补贴、拨款、收费或者调整对象的权利义务、贷款项目的预算影响[39]。

（2）坚持信息公开

1969 年，美国颁布实施《国家环境政策法》（NEPA）,对于联邦政府在政策与项目决策中的环境影响评估等工作以及相关的信息公开、决策程序等进行了详细具体的规定。凡申请联邦基金资助的建设项目，对于项目可能造成以及潜在的环境影响、能够采取的措施等信息，必须在项目的“环境影响评估”中向全社会公开；在项目方案讨论时期，有关政府部门必须发出公开通知，召集各相关政府部门、准政府机构、社会团体、公众代表对项目进行协商讨论。该法案极大地提高了政府决策程序的公开性和透明性，推动了公共决策中的公众参与，对于地方层面的城市规划编制和实施产生了重要的影响。

在此法案的推动下，政府信息公开在美国各地得到了极大地推动。例如，加利福尼亚州于 1970 年颁布实施的《加州环境质量法》（CEQA）,对规划编制和土地开发过程中信息公开的内容和公众获得信息的途径等进行了详细的规定。根据该法律规定，必须公开的信息主要包括：土地开发可能造成的环境影响，明确降低环境影响的所有可能途径和方法，如何采取措施使得将可能产生的环境影响防患于未然，政府机构进行项目审查的全部相关信息，包括对存在环境影响的开发项目给予许可的理由和原因。而且，无论是城市规划的编制，或是土地开发项目的审查，该法律都同样适用。不仅市政府相关文件、会议记录等文献资料和决策审议结果原则上必须公开之外，法律规定市政府各级部门的办公会议也属于原则上必须公开的范畴；而且，会议时间及地点，必须在 72 小时之前予以公示。

同时，《联邦行政程序法》也规定行政机关要为利益相关者提供评议机会，一般是在官方网站上发布文件草案并允许公众以电子化方式对文件提出建议，称之为“通告评议程序”，评议时间普遍为 30 天，规章制定可以达到 60 天[40]。《国家环境政策法》甚至要求在使用联邦政府资金的项目评估、设计和建设阶段的整个决策过程中保持公众的先期参与、持续参与和方案的共同研究[41]。

在行政机关需要邀请公众对文件草案进行评议的同时，行政机关也会在官方网站上对公众的评议意见进行回应。环保署规定决策机关应当在决策过程中对公众意见进行反馈，内容包括已征求公众意见的事项、公众观点、是否根据公众意见修改了决策方案及其理由说明。

（3）严格的听证程序

相比立法听证所采取的“咨询式听证”（reference-type hearing），美国准司法行为的听证程序更为严格，偏向于审判型听证（trial-type hearing）。根据宪法中的正当程序条款，行政决策作为准立法活动，需要广泛听取利益相关者的意见，且准立法机构召开的听证原则上均向市民公开。为保证听证目的完成，各州法中均会对准立法性听证的具体程序进行详细的规定。例如，在加州法律中，对于准司法行为和行政行为的听证较区域性立法行为的听证规定的更为严格，一般而言，此类听证必须包括9个要素：及时的通知和充分的告知（听证的时间、地点、讨论的问题等）；允许任何市民的参与；设定基本听证规格；质证辩论程序的设置；公开所有相关信息；事实认定；避免利益对立；迅速裁决；记录材料的保留[42]。除此之外，对于此类听证的具体程序设计的细节，一般也以类似于法庭裁判的标准严格要求。

（4）及时评估

《国家环境政策法》要求使用联邦政府资金的项目在整个决策过程中都要对公众参与进行有效性评估，联邦交通部甚至在项目计划阶段就要对公众参与进行定期评估。通常公众参与评估包括数量分析和质量评估两方面，数量分析主要评估公众的参与机会（人群、渠道）是否得到满足，质量评估重在公众观点的研究和解决程度。评估的目的在于及时发现政策制定中公众参与的深入和有效程度，如果评估后发现某些策略效果不佳，公众参与及理解程度没达到预期，就要及时进行调整。

（5）公众参与程序的例外

为保证决策效率和保证参与的平衡，美国公众参与程序根据待决策事项的性质采取了不同的听证程序和参与程序。对于决策风险低、内容较为简单、行政机关惯于处理的常规性事项，行政决策可能免除公众参与，但仍然接受公众监督。

对于专业化决策事项，公众参与的热情普遍较低，一般做法是简化参与程序，重视专家论证，并对专家论证进行公开。而对于较为紧急的行政事项，美国的行政机关有权采取“通告评议程序”。

对于采用通告评议程序的行政决策，行政机关可以直接发布最终的决策文本，若特定时间内公众无异议，则相应行政决策生效；若有相关公众对于特定程序有异议，行政机关则需撤回通告评议程序，行政决策并不生效。若通告评议程序仍然无法满足待决策事项的时间要求，行政机关可以先发布过渡性文本，规章的过渡性文本将立即生效，但生效后的文本仍然可以根据评议修改其内容。作为公众参与程序的例外，通告评议程序和过渡性文本程序必须被谨慎采用。

四、公众参与方式的决定因素及制度安排

（一）决定公众参与方式的考量因素

行政决策机关决定公众参与的具体方式，取决于行政机关是否具有作出高质量行政决策的必要信息，行政机关可以采用自主式决策或改良的自主式决策，则不必引入深度公众参与；相反，一旦公民接受度成为执行行政决策的先决条件，则深入的公众参与将不可避免。在决定具体组织方式时，应充分考虑公众与行政机关之间的目标是否一致，以及组织公众参与的目标两方面因素：

1.相关公众与行政机关之间的目标基本一致

在所谓的“先期讨论”中，行政机关应当告知相关公众他们的权利义务，同时向相关公众阐明待决策事项的核心事实和质量要求。若待决策事项本身存在结构化问题，行政机关也必须在这一阶段一并告知。行政机关将所知的事实主动告知，不仅表现出行政机关引入公众参与的诚意，同时也有助于行政机关与相关公众最终达成一致，毕竟信息不对称的两个团体之间很难做出最终趋于一致的判断。

若在先期调查和讨论中，相关公众表示其目标与行政机关的目标基本一致，不存在根本分歧，那么行政机关可以考虑和相关公众分享决策权，采用“共同决策”的模式推进行政决策的最终定稿。

2.相关公众与行政机关的目标不尽相同

对于行政机关而言，哪怕只是部分民众不赞同行政机关的决策目标，如何确定参与形式便是行政机关的棘手难题：一方面，行政机关需要公民的认可和接受，以推进决策的执行；另一方面，受制于待决策事项的固有质量要求，公众参与的深度需要被限制，以确保决策事项最终符合法律、技术或预算的要求。

显然，在实践中，上述情形经常发生，甚至60%以上的待决策事项都表现出这种特征：相关公众与行政机关的目标大相径庭，公民的接受至关重要但决策的质量要求不可更改。在这种情况下，象征性参与无法满足公民的参与需求，自主式管理决策或者改良自主式管理决策的模式由于无法切实赋予公众参与行政决策的要求而不适用，共同决策基本不适用于相关公众与行政机关的目标迥异的情形。此时，行政机关需要相应的组织技巧来保障公众的有序参与。

（1）相关公众之间的目标一致——分散式公共协商

若经前期调查，参与行政决策的相关公众之间的目标趋于一致，行政机关在组织公众参与时应首先考虑“分散式公共协商”。

一般而言，分散式公共协商主要运用于公民内部对同一行政决策形成较为统一反对意见的情形。此时，为取得相关民众最终的接受和认可，并保证最终决策的质量，行政机关应当避免与持不同意见的公民进行整体接触，而是将他们分为不同的团体，分别协商，逐个击破。之所以如此，是因为此种做法有利于一定程度上限制公民影响力发挥作用的空间，避免公民在意见一致的情况下形成统一的反对势力，从而最终动摇行政机关预设的目标，威胁行政决策的质量要求，并最终将“公众参与”演变为“民粹主义”。

（2）相关公众之间的目标有分歧——整体式公共协商

当相关公众与行政机关的目标存在分歧，而相关公众之间的意见也并非一致时，行政机关应当采用“整体式公共协商”的方式，鼓励公众表达意见，以此形成对分歧意见的互相理解，互相妥协。显然，此举有利于公众明确分歧的性质和原因，同时有利于公众清晰地了解决策者所面临的决策困境，从而争取公众的理解与认可，以此提高公众对最终决策的接受程度。

值得注意的是，上述处理方式或许与许多行政机关的决策习惯不尽相符。面对意见分歧的公众，许多行政机关在实践中习惯于采用压制的方法抑制矛盾的表达，而不是采取措施积极促进冲突的表达和理解。压制与抑制的选择是非常危险的，它不仅导致无法推行决策的结果，也容易激化行政机关与公众之间的矛盾。

3.以了解获取相关信息为目标的公众参与

以了解信息为目标的公众参与必须遵守两个原则：第一，由于这种形式的公众参与并没有赋予公众施加实质影响的权利，因此，所采用的方式必须保证公众在参与过程中花费最少的时间和最小的精力。在没有任何实质回报、也无法对最终的决策施加任何影响的情况下，大多数公众只愿意花费 5-10 分钟为行政机关提供信息。第二，这种方式一般要求公众以个人身份参与，而非集体参与。一方面组织公众进行集体参与相当花费时间和精力，对于只期望获取基本信息的行政机关而言，组织公众集体参与过于花费时间和经费，降低了行政决策的效率。另一方面，集体的压力不利于公民个人真实意思的表达。因此，调查问卷、网络民意调查等方式，更有利于高效、低成本的收集公众对于待决策事项的真实意见。

除了调查问卷、网络民意调查等方式，若需要征询专业人士的意见，行政机关亦应有针对性的前往有关企业、机构，对相关专家进行面对面的咨询。当然，针对公开征询意见的待决策事项，公民有时亦会主动以写信、造访行政机关、向居民委员会反映等方式向行政机关提供信息，此亦为公众参与的有效方式[43]。

4.以增进决策接受度为目标的公众参与

不同于以了解信息为目的的公众参与，以增进决策接受度为目标的公众参与希望公众以团体的方式参与，并在团体参与的过程中使得相关公众对行政决策形成集体认同或共识。无论是在分散式公共协商还是在整体式公共协商中，以增进决策接受度为目标的公众参与都应当以形成团体的公众作为协商对象。如前文所述，整体的压力虽不利于公民个人真实意思的表达，但容易让身处群体中的公民根据团体的意思作出妥协。一旦某个团体中的领头人物或者大部分成员被说服，团体中的其他成员也更容易接受行政机关所设定的行政目标[44]。

实践中，普遍采取的增进决策接受度为目的的公众参与方式包括听证会、座谈会、社区居民会议等等。决策者和公众同处一室，面对面的相互讨论，进行双向信息反馈，有助于决策者和公众之间的互相理解，促进公众最终对行政决策目标的接受。

（二）公众参与的具体方式

根据《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》[45]以及《上海市重大行政决策程序暂行规定》等，公众参与方式一般包括“社会公开征求意见、举行听证会、召开座谈会、书面征求意见、问卷调查、民意调查、实地走访”等多种形式。按照上述参与组织的因素，可以将这些方式大致分为两类：正式程序与非正式程序。其中，听证会为正式程序，适用情况较少，更多情况下适用座谈会及其他开放式听取意见等非正式程序。

1.正式程序：听证会

听证会是公众参与重大行政决策过程的正式程序。1996年，我国在行政处罚制度中引入了听证会制度，其后逐渐扩展到价格决策、环境决策、城市规划等行政过程中，发展到今天，听证会制度在行政实践中的情况被持续关注，尤其是该制度的核心——公众参与效果问题已成为研究和探讨的重点[46]。通过听证会这一平台，行政过程中的利益相关方得以通过面对面的形式进行沟通交流，公众可以明晰相关政策出台的来龙去脉及利弊得失，从而提高对公共政策的理解与认可程度，降低政策执行中的阻力[47]。要达到公众有序且有效参与其中的效果，听证会“不仅要强调保证公众的参与权，而且还要保证公众的有效参与，即公众参与后能充分有效地发挥其参与的作用”[48]。目前，学界对听证会形式的困境及原因也一直在热烈讨论，总结出的主要问题如下：

第一，听证代表机制的限制性。听证会作为一种特别形式，相比其他非正式程序而言适用机会较少。一般而言，目前我国参加听证会的人员构成主要包括行政人员、公众代表及其他利益相关者。听证会的代表所代表的公众数量有限，作为利益相关者的公众绝大部分没有渠道参与到听证会中。如“峨眉山风景区门票价格听证会”中，八成代表都赞成峨眉山风景区门票价格由当时的120元涨价到170元，这个结果源于听证会代表的组成结构：8名“消费者代表”、6名有关部门代表、3名人大及政协委员代表、2名专家代表，而该8名“消费者代表”，4名是乐山市本地人，其中包括峨眉山市消费者协会秘书长。没有实质化的公众参与，没有针锋相对的争论，根本不可能反映出真实的社情民意，反而会让重大行政决策背负更大的舆论怀疑[49]。

第二，听证程序公正性的不足。听证会的程序公正性问题颇受争议，存在听证会代表遴选不透明、听证会主持人不独立、听证会议程过短及听证信息不对称等问题。首先，听证代表遴选通常采用单位推荐的办法，但推荐的依据与标准并不透明，在听证代表制限制了大部分公众参与听证会的机会的同时，没能退而求其次地遴选出真正得到公众承认的代表参与其中，剥夺了绝大多数公众参与听证的机会与权利。其次，听证会主持人主要是决策机关内部人员兼任，存在影响听证公正性的可能。再次，当前听证会程序设置无法保障代表间平等对话。一方面，听证会议程时间设置过短，一般在2小时左右，代表意见表达不充分、主体间缺乏有效的沟通交流；另一方面，听证信息不对称，造成公众在事实及心理上的劣势，难以达到增进公众对政策理解与支持的效果[50]。

一直以来，对于重大行政决策事项的听证会采取听证会代表制的原因之一是保证公众参与决策过程的效率，但因为效率并非是限制公众参与人的参与权的正当理由，且保证效率的正确方法应当是通过控制听证程序的进程及控制代表发言的质量而提高效率。对于听证会制度目前存在的问题，应当针对性地改进听证会参与公众与听证会主持人的选定方式。关于听证会参与公众的选择范围，建议放弃单纯通过遴选产生个别代表的听证会代表制，考虑采用主动参与和被动参与相结合的模式。应在采取遴选听证会代表的被动参与方式的同时，开通开放式的报名渠道，让存在利益关系的公众可以自主选择是否通过报名渠道主动参与到听证会中。关于听证会主持人的选择，为保证听证会主持人的独立性与公正性，应当在听证会主持人的产生方式、法律地位、权利内容等方面予以改进。听证会主持人的产生应经过相对严格的程序，且应在听证过程中保持中立；同时，在权利内容方面，听证主持人应具有两方面的权利：一是对听证程序的有效掌控权，二是对听证结果的独立裁决，即能公平地依据各利益主体的诉求，对听证结果进行判断[51]。

目前的听证会制度科学化与合理化程度有待提高，为解决该问题，应使作为利益相关者的公众可以公平地参与其中，公开表达自身的利益诉求，对重大行政决策事项提出自己的看法与建议，以此提高重大行政决策过程的合理化与合法化。

2.非正式程序

在互联网技术迅速发展的时代，公众参与决策形式也越来越多样化，在书面征求意见、座谈会、民主协商会等形式的基础上，决策机关开始广泛采用网上征求意见的开放式参与形式，同时为提高公众参与制度推行的效果，开始走入社区与基层，以访谈的形式开展公众参与的程序。传统的公众参与形式与新兴的公众参与形式相互融合，主要可归纳为“开放式征求意见”、“座谈会、协商会”、“基层访谈”这三类。

（1）开放式征求意见（社会公开征求意见）

现行重大事项决策程序的立法文本通常将征求公众意见的环节设置在决策草案形成后，将决策草案在决策机关门户网站公示，同时在社区、公共交通场所或通过报刊、广播、电视等传播媒介进行公示，公众可以通过联系决策机关或在决策机关的门户网站上留下建议或意见。随着“互联网+”时代的到来，重大行政决策过程中，这种开放式征求意见形式在公众参与决策过程中的使用频率越来越高，其受众覆盖面也越来越广，公众也乐意通过开放式征求意见的渠道发表意见与建议。开放式征求意见的适用范围非常广，针对的是所有潜在的利益相关者，因此通常需要这些利益相关者主动参与到决策过程中，针对重大行政决策事项发表意见。一定程度上，重大行政决策实践中开放式征求意见的形式具有使用频率最高、受众面最广、反馈意见最多的特点，但目前开放式征求意见的形式规范程度却较低。就其发布载体而言，决策机关的门户网站是决策草案的常规发布渠道，但公众参与者通常很少主动浏览决策机关的门户网站，对于没有知晓决策草案相关信息的公众而言，决策机关门户网站的征求意见渠道则形同虚设；就发布内容而言，开放式征求意见的阶段通常在重大行政决策起草阶段，通常决策事项的内容、起草背景等都不为公众所知，而公众的文化程度也不尽相同，对起草阶段的重大行政决策事项的了解与理解程度会有较大偏差，以至影响重大行政决策公众参与的效果。

针对上述问题，对于开放式征求意见的形式，应当抓住信息化时代的特点，进行多渠道发布重大行政决策事项的信息，全面征集公众的意见。应当做到常规渠道和补充渠道、传统媒体和新兴媒体的有机结合[52]。一方面，决策机关的官方门户网站是发布重大行政决策事项的官方渠道，在决策起草阶段，决策机关将决策起草的阶段性结果发布于官方渠道，并附上参与该阶段性成果的主要负责人的联系方式供公众提问与咨询，同时专设意见栏，供公众在一定的时间内自由发表意见。同时，决策机关应当通过报纸、广播、电视以及微博、微信等互联网渠道同步发布信息，对发布的重大行政决策事项进行阐述与说明。另一方面，正如《上海市重大行政决策程序暂行规定》第七条规定“决策草案形成后，可以公布草案征求公众意见，并通过媒体访谈、专家解读等方式对社会公众普遍关心的问题做出解释说明”，决策机关应当就决策事项作出说明，对决策事项进行简要易懂的说明与解读，提示决策方案的意图与关键要点，帮助所有公众在理解决策的基础上参与到决策过程中发表意见与建议。

（2）座谈会、协商会

座谈会、协商会主要是针对一些利益相关者的代表、一些社会组织以及可能对决策施加影响的政府部门等[53]，其目的不是通过座谈会与协商会直接确定决策的内容，而是通过这种参与形式与公众进行自上而下的沟通与平等的互动。决策机关对重大行政决策事项进行基本说明，理解公众对重大行政决策事项的看法，在协商中明确重大行政决策过程中尚需进一步考虑的问题，同时对公众主观判断与先入为主的偏见进行调整与纠正，使决策机关与公众对重大行政决策事项的认知与目标要求更加接近，尽可能达成共识。

座谈会、协商会过程的程序要求较听证会相对宽松一些，程序性要求无需如听证会一般严格，但在制度设计上，同样要考虑代表的广泛性与公平性问题。基于座谈会与协商会理解公众偏好的目的，应当从最广泛程度上掌握民间信息，让利益相关者通过开放式的渠道自主选择参与其中，决策机关采用随机抽样的方式，保证不同利益相关程度的利益相关者能充分参与座谈会与协商会，并邀请一些相关社会组织以及人大代表、政协委员等参与，发挥社会组织代表的中立性与专业性的特殊作用，积极开展多方对话与互动，代替仅仅由决策机关观念引导的“决策背书”。

一般来说，决策机关在协商会上应更加注重与参会代表的沟通解释，必要时，可以邀请有关方面的专家做好答疑解惑工作，以增加共识、减少决策阻力。

（3）民意调查

与了解获取相关信息为目标的公众参与相适应，实践中经常采取民意调查方式，以获知社会公众对拟作出的相关重大决策的认同度和承受度，减少决策实施的社会阻力。

一般来说，民意调查适用于教育、医疗、社会保障、环境保护、公用事业等涉及面广、影响程度大的重大民生决策事项。社会公众几乎与这些事项都有关联，这也为民意调查的开展提供了可行性，因为民意调查对象一般不需要特别注重与决策事项关联最密切的利益相关者。在民意调查时，决策机关主动到居民社区、田间地头，面对面地听取群众意见，往往能获得更为真切的第一手资料，从而填补网络和传统媒体覆盖不到的范围。

需要强调的是，民意调查因其专业性和所需专门工作力量进行等因素，决策机关可以根据调查事项的复杂程度及其他考虑，自行或者委托专业调查机构进行。在具体调查方式上，可以通过网络、电话、当面问询等方式灵活进行。同时，考虑到被调查对象对调查事项事先并不知晓，而是被动参与，其参与意愿往往并不高。因此，民意调查的内容设计应当用词简洁、明确易懂，便于调查对象通过口头或书面形式发表意见，以最大限度地获取真实民意反映。

（三）公众参与的配套机制

为保障重公众参与的有效进行，相关配套机制不应忽略。主要包括相关决策信息公开、公众参与的意见归纳和反馈，与公众参与有关的责任机制等。

1. 信息公开机制

国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中对公众参与做出详细的规定，要求通过建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善重大行政决策听取意见制度，并且于2007年通过了政府信息公开领域的统一立法——《中华人民共和国政府信息公开条例》。从2001年起，各地政府陆续开始通过制定地方性法规、地方政府规章等规范政府信息公开。上海市政府于2011年在《上海市依法行政“十二五”规划》中从政策全过程角度明确优化行政决策机制，引入公众参与内容，主要以“中国上海”门户网站为官方渠道开展政府信息公开工作，听取公众对政府信息公开的评价和建议，接受公众的监督。目前决策公开主要的问题是决策机关并非对所有的决策事项都在门户网站上进行公开，而是选择性地公开部分信息，这种公开方式使决策机关与公众之间存在严重的信息不对称。目前大多数政策的方案、草案公布，但背后的支撑性信息和数据，方案的必要性、可行性论证，政策草案的关键说明都不公开[54]。重大行政决策事项是政府工作的重心之一，政府作为信息的占有者，应就其决策全过程的信息在官方门户网站向公众公开，让公众与决策机关掌握对称的信息。

在决策全过程信息公开基础上规范政府信息公开，可以要求负责政府信息公开的部门统一进行决策信息公开统筹工作。在决策前，决策机关对各自的重大行政事项决策草案及起草说明、支撑性信息与数据、方案必要性与可行性论证等提交至负责政府信息公开的部门，由该部门将这一系列材料公开于政府门户网站及传统媒体、新兴媒体等补充渠道中，收集公众意见与建议；在决策中，由该部门将所收集的公众意见与建议整理反馈至决策机关，由决策机关将公众意见与建议进行归纳，针对性分析公众意见与建议的可采用性，对归纳整理出的公众意见与建议进行梳理与答复，修改、补充决策事项草案的不足与争议之处；在决策之后，应当将采用公众意见与建议的情况进行说明，并交由政府部门进行进一步的公开。这种从决策前、决策中至决策后环环相扣的全过程信息公开，是政策正当性的基础之一，只有在决策信息公开的前提下，才能确保公众参与有效率、有成果。

2.结果反馈机制

对于重大行政决策公众参与的意见与建议，决策机关必须做出回应。经过公众参与的重大行政决策事项，决策机关在决策前对公众意见与建议进行归纳和整理，并适时向公众进行反馈与说明；在决策后，将通过后的决策事项以公示的形式向社会公众进行反馈，同时对决策实施之后的执行情况进行阶段性反馈。

在现行立法中，《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》中的公众参与结果反馈的规定值得借鉴。其中，对公众参与意见和建议的反馈在第二十二条中作出规定，“开放式决策事项承办单位应当在市政府常务会议后3个工作日内，对市民通过‘中国杭州’政府门户网站就开放式决策事项提出的意见和建议作出在先答复；遇特殊情况，无法在规定时间内答复的，报经市政府领导批准后可适当延期答复”；对决策事项通过之后及执行情况的反馈在第二十三条作出规定，“市政府开放式决策事项经市政府常务会议审议通过后，应当按照规定在杭州市人民政府公报、“中国杭州”政府门户网站或其他媒体上予以公布。开放式决策事项实施单位应当按照有关规定自行或委托中介组织等其他机构适时对开放式决策事项执行情况进行评估，并将评估结果向社会公开”。对于决策前的公众参与意见和建议的反馈，可设置短时间内由决策机关进行在线答复与答疑，并根据意见的合理性与采纳程度进行整理，将采纳与不采纳的理由进行说明和反馈，避免公众参与的制度流于形式；对于决策事项通过之后及执行情况进行反馈，尤其是决策执行情况，决策机关可自行或委托中介组织进行评估，对执行中出现的问题、风险与矛盾及时跟进，必要时可再次组织座谈会、基层访谈等形式的公众参与，收集反馈信息，制定相关的风险控制与化解矛盾的预案，并对公众进行反馈。通过对公众参与结果的全过程、多方面的反馈，可以对重大行政决策的整体效果进行掌控，防御风险。

3. 督促/责任落实机制

为保证重大行政决策公众参与制度的设置不落空，作为行政决策的程序立法，应当要有配套的督促/责任落实机制。

从决策机关督促/责任落实层面，国务院《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》和《上海市重大行政决策程序暂行规定》都有明确规定。国务院的征求意见稿明确：“决策机关违反本条例规定，造成决策严重失误或者依法应当作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，对行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员，依法依规给予处分。”《上海市重大行政决策程序暂行规定》明确：“对重大行政决策施行终身责任追究制度和责任倒查机制。承办单位、决策机关违法规定，未履行规定程序的，责令改正；造成重大损失、恶劣影响的，对主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上述规定尤其是《上海市重大行政决策程序暂行规定》的相关规定，涵盖了程序督促与责任追究两个方面，为确保决策程序完备提供了有力保障。这些规定规制的是重大行政决策全过程，当然也包括公众参与程序。为此，课题组建议考虑健全重大行政决策责任终身追究机制，明确规定重大行政决策责任追究的实施主体，科学认定追责相应程序的启动主体，进行决策责任评估并开展责任落实行动，着力明晰责任追究类型，根据决策失误的消极影响和损失程度，细化规定追责对象的相关责任。结合对公众参与权的救济与对决策机关的追责机制，建立重大行政决策公众参与制度的基础保障机制，促进重大行政决策的科学化、民主化与法治化得以实现与保障。

课题组认为，重大行政决策法治化进程尚处于初始阶段，刚性的责任追究机制还不尽迫切和必须，当前更应考虑软性的督促落实机制，尤其是对于非必经程序的公众参与环节，应更注重决策机关对决策承办单位是否依法保障公众参与的监督，决策承办单位应当按照要求完善相关公众参与的程序或对不安排公众参与作出说明或解释。

附件：

上海市重大行政决策公众参与规则

（建议稿）

第一条（目的和依据）

为了推进重大行政决策公众参与的程序化、规范化建设，保障公众对重大行政决策的知情权、参与权、表达权、监督权，促进决策民主化、科学化，根据《上海市重大行政决策程序暂行规定》及有关规定，结合本市实际，制定本规则。

第二条（适用主体）

市、区政府（以下统称决策机关）重大行政决策的公众参与，适用本规则。

市、区政府部门及乡镇政府、街道办事处重大行政决策的公众参与，参照本规则执行。

第三条（基本原则）

重大行政决策公众参与应当坚持公开、公正、便民的原则，注重实效性和灵活性。

第四条（适用情形和要求）

决策事项涉及较大群体切身利益的，决策机关应当组织公众参与。具体事务由决策机关明确的决策事项承办单位（以下简称决策承办单位）承担。

决策事项依法需要保密或者为了保障国家安全、公共安全、经济安全以及情况紧急需要立即作出决定的，不组织公众参与。

第五条（公众参与方式）

决策承办单位应当通过座谈会、协商会、民意调查、社会公开征求意见，以及听证会等方式听取公众对决策草案的意见。具体方式由决策承办单位根据决策事项的具体情况，以及对公众影响的范围和程度确定。

第六条（座谈会）

对于需要当面听取社会有关方面，特别是社区居民、基层组织等对重大行政决策的意见建议的，可以采取座谈会的形式听取公众意见。

以座谈会形式听取公众意见的，参会代表选取应当注重代表性。决策草案及相关材料原则上在座谈会召开3个工作日前送达参会代表并告知座谈会召开时间和地点。

决策承办单位应当对座谈会参会代表的发言和讨论进行记录，并对座谈会意见进行整理汇总。

第七条（协商会）

对于需要与社会有关方面就相关重大决策事项进行充分沟通协商，听取意见建议的，可以通过协商会的形式听取意见。

以协商会听取公众意见的，参会代表选取应当注重针对性。决策草案及相关材料原则上在协商会召开3个工作日前送达参会代表并告知协商会召开时间和地点。

以协商会听取公众意见的，决策承办单位应当充分听取参会代表意见，并注重与参会代表的沟通解释；必要时，可以邀请有关方面的专家做好答疑解惑工作。

决策承办单位应当对协商会参会代表的发言和讨论进行记录，并对协商会意见进行整理汇总。

第八条（民意调查）

对教育、医疗、社会保障、环境保护、公用事业等重大民生决策，决策承办单位可以自行或者委托专业调查机构进行民意调查，了解决策草案的社会认同度和承受度。民意调查应当做到调查对象具有相关性、覆盖性，调查结果应当全面、客观、准确。

民意调查可以通过网络、电话、当面问询等方式进行。民意调查的内容设计应当用词简洁、明确易懂，便于公众口头或书面发表意见。决策承办单位应当加强对“12345”市民热线、“中国上海”政府网站等本市公众参与平台中相关公众意见的分析与研判，提高民意调查的有效性和针对性。

受委托进行民意调查的专业机构应当根据决策事项具体情形和决策承办单位的要求，设定调查内容，开展民意调查，按时形成书面调查报告和民意数据分析报告，并提交决策承办单位。

第九条（社会公开征求意见）

对于直接涉及公众切身利益或者公众关注度高的重大决策事项，应当采取社会公开征求意见的方式听取公众意见。

向社会公开征求意见的，应当通过政府网站、新闻媒体、公共公示栏，以及微信、微博等便于公众知晓的渠道，向社会公布拟出台实施的重大行政决策方案或者草案及其说明，告知公众提交意见的途径、方式、起止时间及联系部门和联系方式等。

向社会公开征求意见的，征求公众意见的时间不得少于30日。确有特殊情况的，征求意见的期限可以缩短，但最短不得少于7个工作日。因特殊情况缩短征求意见期限的，应当在公开征求意见信息中予以说明。

第十条（听证会范围）

法律、法规、规章规定应当举行听证会或者决策草案中有关问题存在重大意见分歧的，应当举行听证会。社会公众书面申请，或者决策承办单位认为需要听证的，可以举行听证会。

第十一条（听证会公告）

决策承办单位应当在听证会举行30日前发布听证会公告，公告期不得少于5个工作日。法律、法规、规章对听证会公告期另有规定的，从其规定。

听证会公告应当包含以下内容：

（一）拟进行听证的具体议题；

（二）举行听证会的时间、地点；

（三）拟决策的事项、依据和背景材料等；

（四）公众参加听证会的报名方式；

（五）听证代表名额及其产生方式。

第十二条（听证会参加人）

听证会参加人包括决策承办单位指定的听证主持人和听证人，以及听证代表。听证人一般由决策承办单位及其部门的负责人组成。

听证代表在社会公众自愿报名的人选中遴选产生，也可以通过邀请人大代表、政协委员、相关行业代表，或者委托有关组织或者单位推荐人选等方式产生。拟作为听证代表的人员应当按照要求告知听证议题的主要观点。

决策承办单位确定听证代表人选，应当兼顾拟参加听证的人员对听证主题的不同观点，使听证代表具备代表性，并确保不同利益和主张的群体代表人数相当。

决策承办单位应当在听证会举行10个工作日前，将拟作出行政决策的内容、理由、依据和背景资料告知听证代表；在听证会举行5个工作日前，向听证参加人发送书面听证通知。

第十三条（听证会程序）

听证会应当公开举行，并可视情邀请新闻媒体和有关人员参加旁听。

听证会应当按照以下程序进行：

（一）听证记录人核对听证参加人到场情况，宣读听证会纪律；

（二）主持人宣布听证会开始，介绍听证人、听证会议程、听证主题；

（三）决策承办单位工作人员介绍草案起草的背景及主要内容；

（四）听证代表发表意见；

（五）听证人、听证代表围绕听证事项进行询问和辩论；

（六）听证主持人进行总结并宣布听证会结束。

听证会可以采取录音、录像等方式对听证会过程予以记录。听证会应当制作笔录，并交听证参加人签字或者盖章。听证笔录应当作为重大行政决策的重要依据，并予存档。

第十四条（听证报告）

决策草案起草部门应当根据听证笔录，在听证会结束后5个工作日内制作听证报告。听证报告应当载明听证会基本情况、听证代表的产生方式、听证代表的主要观点、依据的事实和理由，争议的主要问题，并提出处理建议及理由。

第十五条（专项听取意见）

决策承办单位对决策事项除应当按照本规则组织公众参与外，还应当根据决策事项内容和需要，特别是专业性决策事项或决策事项的专业性方面，专项听取人大代表、政协委员、人民团体、社会组织的意见和建议。

专项听取意见的，决策承办单位可以委托市或者区人大、政协，或者相关人民团体、社会组织进行。

第十六条（征求公众意见专栏）

决策机关应当在其政府网站设置重大行政决策征求公众意见专栏，发布意见征求、采纳及决策出台后的内容解读等信息。

第十七条（公众意见采纳和反馈）

决策承办单位应当全面、客观地听取公众各方面意见，并根据公众意见，对决策草案进行修改完善。

决策承办单位应当对公众提出的主要意见及其研究处理情况及时进行公布或反馈，并应当对意见采纳与否作出说明或解释。

第十八条（公众参与情况的报告）

决策事项经过公众参与的，决策承办单位应将公众参与的情况进行归纳整理，形成书面报告，连同决策草案一并提交决策机关进行审议。

对于决策事项未经公众参与的，决策承办单位在提交决策机关审议时，应当书面说明情况。

第十九条（督促机制）

决策承办单位未按照本规则有关规定组织公众参与的，或者对不组织公众参与但未作书面说明的，决策机关在收到决策草案时，应当要求决策承办单位按照本规则的规定完善相关程序或作出相关说明。

第二十条（指导与考核）

决策机关要建立重大行政决策公众参与的督促、指导与考核机制，加强对重大行政决策公众参与工作的监督检查。

第二十一条（施行日期）

本规则自年月日起施行。

编后语：《全面推进依法行政实施纲要》提出，“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”，自此以后，推进行政决策公众参与，增强决策透明度和公众参与度，就成为推进依法行政、加强法治政府建设的重要内容。十八大之后，这一进程明显加快,对公众参与政府重大行政决策的规范成为法治政府建设的中心任务之一。由此可见，课题组的研究具有紧迫性和重要性。在研究中，课题组介绍了公众参与的经典理论，系统阐述了当前该制度的实施困境，分析和总结了国内外相关做法和经验，并对选择公众参与重大行政决策具体方式的考量因素和保障公众参与的相关配套机制进行了论证。课题成果有助于推动上海市公众参与重大行政决策立法和实践的发展。

课题组长简介：

李平，女，上海市人民政府法制办公室综合业务处处长。

执笔人简介：

袁海勇，男，上海市人民政府法制办公室综合业务处主任科员。

（责任编辑：邓海娟 核稿:陈书笋）