上海科创中心建设法律保障研究 (2017-02-05)
上海科创中心建设法律保障研究
● 在建设具有全球影响力的科技创新中心的过程中，地方法律保障制度主要实现对科创中心建设在人、财、物方面的激励和指引功能。这种激励和指引集中体现在科创中心建设过程中的知识产权保护与激励制度、金融支撑制度、人才吸引制度、公共技术资源制度等方面，并最终落实于科技财政保障制度上。
● 从知识产权保护与激励、金融支撑、人才吸引、公共技术资源、科技财政保障等五个领域的法制现状看，上海市在上述领域内均基本建立起了较为完善的制度框架，并在不同程度上发挥了一定的功能。但与建设具有全球影响力的科创中心这一战略目标的内在要求相比，相关制度和政策在激励效果、规制力度、政策前瞻性等方面，均存在一定不足。
《政府法制研究》
2016年第10期（总第290期）
编委会主任：刘 平
编委：陈素萍 陈书笋 史莉莉 王松林 王天品 赵如松
刘 莹
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
电话：（021）63840988×1923
传真：（021）63869128
印刷：上海华教印务有限公司
印刷日期：2016年11月30日
上海科创中心建设法律规制研究[①]
课题组组长：李瑜青
执笔人：李瑜青 邢璐 夏伟 胡瑞瑞
2014年5月24日，习近平总书记在上海考察调研时对上海提出了“加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”的全新要求。如何利用上海现有的优势基础，打造引领世界科技创新水平的研发高地、创业热土，实现中央的这一要求，成为近期人们关注的重点。在梳理了相关的理论研究成果的基础上，课题组认为：完善技术创新的法律保障机制，加强相关的法律制度建设，是建设具有全球影响力的科技创新中心过程中至关重要的环节和因素。
经过与相关企业、科研人员的座谈，以及对现有的法规、政策等资料的分析，课题组认为，在建设具有全球影响力的科技创新中心过程中，不同层次的法律制度发挥着不同层面的功能。其中，涉及基本民事权利、义务，以及税率、汇率、司法等的基本法律制度，属全国人大及其常委会，或国务院的立法权限范畴，且制度设计需考虑全国范围的普遍性，这些法律制度修改的可能性不大。地方法律保障制度，则主要实现对科创中心建设在人、财、物方面的激励和指引功能。这种激励和指引，集中体现在科创中心建设过程中的知识产权保护与激励制度、金融支撑制度、人才吸引制度、公共技术资源制度等方面，并最终落实于科技财政保障制度。因此，本课题着重对本市知识产权的保护与激励制度、金融支撑制度、人才吸引制度、公共技术资源制度与科技财政保障制度等五个方面的法律制度建设现状，及其对推进科创中心建设的重要作用进行了分析，并提出若干进一步强化上述领域制度建设的设想，以充分保障科创中心建设的顺利实施。
通过具体分析，从上述五个领域的法制现状看，一方面，上海市在上述领域内均基本建立起了较为完善的制度框架，并在不同程度上实现了一定的功能。但与建设具有全球影响力的科创中心这一战略目标的内在要求相比，相关制度和政策在激励效果、规制力度、政策前瞻性等方面，均存在一些不足。本课题针对上述五个领域的相关规章制度的具体现状进行了详细的研究和分析，对其中存在的不足和问题进行了剖析，并在参考国内外科技创新活跃地区较为成功的制度设计的基础上，提出了完善知识产权制度、金融支撑体系相关制度、人才激励制度、公共技术资源共享制度、科技财政保障制度等的制度建设建议。对上述五大领域相关制度的强化和完善，能够更大程度地发挥法律制度的激励效应，提升上海科创中心建设过程中的软实力，并更好地结合区域经济优势，从而推进和保障上海建设具有全球影响力的科技创新中心进程的顺利实施。
一、完善科技创新知识产权制度
对上海建设具有国际影响力的科技创新中心工作而言，知识产权制度的建设与完善，毫无疑问是至关重要的环节。科技创新活动在优化配置、合理使用区域科技资源，推动区域科技与经济协调发展的过程中，迫切需要知识产权制度的保护，并以此推动科技创新活动产出成果的新颖性、创造性与实用性。通过知识产权制度的法律特性，将保护和激励科技创新活动人员的劳动成果与工作热情，提升科技创新的创造性水平，在科技创新的国际交流与合作中充分保护我们的权益。同时，凭借以知识产权为导向的科技研发和经营，将有效提高区域科技创新竞争力。
依照我国立法权限体系，涉及知识产权成果保护的法律制度，如知识产权保护的民事立法、行政立法、刑事立法等，均属国家立法权范围。而地方立法权则更多地集中在指定激励和引导知识产权创新活动——主要是区域知识产权战略的法律保障制度领域，以及促进知识产权成果转化、实现——主要是知识产权交易的法律保障制度领域。除去近期大家较为熟悉的《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，即上海加快建设科技创新中心的“科创22条”，以及《关于加强知识产权运用和保护支撑科技创新中心建设的实施意见》外，上海市政府早从2004年就陆续推出《上海市知识产权战略纲要》、《上海市专利新产品认定实施办法》、《上海市专利资助办法》、《上海市专利资助资金管理办法》、《上海市企事业专利工作试点示范单位认定和管理办法（试行）》等政策法规，有效支撑了科创中心建设。
上海市通过地方立法形式，目前已经初步建立了通过一系列财政手段，引导和激励本市企事业单位围绕全市知识产权战略，积极进行知识产权创新的知识产权战略制度，并通过设立多层次的知识产权交易平台，推进知识产权成果转化和实现。但是，以具有全球影响力的科技创新中心为目标，目前这两方面的工作，仍有一定不足之处，并需要对制度设计所需要满足的制度功能，进行深层次的思考。
首先，尽管上海已经于十余年前开始定期制定和发布知识产权战略，并且通过一系列财政手段保障和推进这一战略的实施，但相对于建设具有全球影响力的科技创新中心这一历史性战略目标而言，现有的保障知识产权战略的相关法律制度，仍在以下方面存在不足：
第一，上海现有的知识产权战略，与产业契合度不高。现有知识产权战略更多是从知识产权工作的角度，而非产业发展的角度，总结过去，规划未来。而面对建设科创中心这一中心任务，课题组认为，应当建立深入产业发展中的知识产权现状的知识产权战略。具体而言，应当分时段制定针对不同产业的知识产权规划，给予特定产业的技术和市场发展状况，强化知识产权布局，激励企业在重点领域进行发明创新，并对重点知识产权成果在特定产业的自身收益状况和外部溢出效应，进行跟踪分析；同时，还应对上海市重点扶持和重点布局的产业（如生物医药、人工智能、集成电路、高分子材料等），建立长效的知识产权风险评估和预警机制，建设专业的数据库，建立行业性的知识产权情报搜集和分析机构，提示知识产权纠纷风险，并对可能发生的境外知识产权纠纷提前进行必要的准备工作等。
第二，目前配套知识产权战略实施的相关政策，主要以激励鼓励企业更多地申请专利、商标等知识产权为主。这方面的工作取得了非常理想的成果：近几年，上海市专利申请量、授权量和发明专利比例，均名列全国前茅。我们建议，后续应当出台相关政策，引导企业将知识产权工作的关注焦点，逐渐转移到制定企业知识产权策略、建立企业内部的专利信息分析和专利预警机制、强化企业知识产权管理特别是商业秘密管理水平等企业知识产权管理方面上来，从而真正从质的方面，提升企业的知识产权创新水平，最终使得科创中心工作能够更多地从知识产权水平提升中获得收益。
其次，上海创新知识产权交易现状，也存在一定的不足：
第一，缺乏统一的知识产权交易市场和主管机构。现有的知识产权交易机构大量存在业务和功能重复的问题，不利于为知识产权交易提供资源集约的高效服务；此外，主管机构较多，部门分割明显，也不利于形成统一的知识产权交易服务标准和服务流程，从而制约了知识产权交易服务水平的提升。
第二，知识产权交易缺乏必要的法律保障。目前，知识产权交易所的成立及其进行的相关业务活动，主要根据《上海市产权交易管理办法》和其他有关规定制定的《上海技术产权交易所章程》以及《上海技术产权交易所暂行交易规则》，来指导相关交易服务行为，基本上是政策支持的产物，缺乏“合法”的依据，其服务行为缺乏公信力。此外，交易服务行为和交易服务流程本身也没有明确的服务规范制约，极易产生与其他法律法规相抵触的“场外交易”、“违法交易”等情形。
第三，知识产权价值评估服务基本上处于空白水平。一方面是由于技术贸易主要是交易双方之间的合同行为，交易价格主要取决于双方之间的博弈，因而并不存在普遍的参照价格；另一方面也是由于知识产权交易标的本身的高度复杂性，使得一般的评估方法都难以准确地评价出在某个特定交易中特定知识产权的价值和价格。但知识产权价值评估的缺失，对于推进知识产权交易的障碍是巨大的，由于缺乏统一的评估和定价机制，知识产权的价值和价格不能得到普遍的承认，也不宜公开。企业在知识产权交易中往往只能依据各自地位，支付不合理的对价，特别是我国企业在对外寻求知识产权出售许可时，往往不得不面对国外企业天价的报价，否则就要面临被迫退出相关产品领域，或发生知识产权诉讼的风险。
自20世纪80年代起，我国已经基本建立起了知识产权法律制度体系。由于我国知识产权法律制度体系建立的时间较短，以及社会生活中对知识产权重要性和保护的文化基础显著不足，因此我国知识产权法律制度体系和司法实践，更多地强调了对知识产权的保护，以及对侵权行为加大执法和惩罚的力度。这种侧重于知识产权权益保护的制度建设和执法实践，仍然停留在知识产权私权保护的层面；对于产业整体技术水平的推动，仍然仅以对研发个体的激励效果为保证，而缺乏更广泛的激励手段和推动效果，因而已经不能满足建设具有全球影响力的科技创新中心过程对知识产权制度的激励效果的要求了。
知识产权制度从本质上说，是政府为了矫正激励创新的市场机制失灵而创设的将信息公开和权益专有相结合，以对技术成果创新者的激励而获得对全社会的溢出效应的法律制度。美国法学教授Brett Frischmann在《创新与制度：关于美国科技政策的反思》一文中认为：“知识产权制度能够修正自由市场，降低盗用风险，延长了创新的自然领先时间，能够矫正创新市场固有的排他性市场失灵。”[②]国内也有学者认为：“研究国家创新系统的政策含义是纠正技术创新中的系统失效和市场失灵。”[③]由此可见，知识产权制度对科技创新的推动作用，除了对研发人员的激励作用外，更深层次地体现在了知识产权溢出效应对科学技术和社会创新的整体水平的提升。
因此，知识产权法是专有产权和公共信息权的混合体。一方面，知识产权法创设了专有权，于是能够促使私人限制新信息商品的使用以推动社会的发展和进步；另一方面，因专有权到期后的信息公有制度，使公共领域得到持续扩张。更重要的是，在知识产权到期之前，关于短期限制专有权使用的重要问题也能达成平衡；它既能将知识产权的许可使用限定在一定的范围之内，也能为一些用途保留开放使用方式。
科技创新作为一种智力成果，具有非竞争性和非排他性的特点，很容易被他人“搭便车”或模仿复制。因此，为了保护科技创新者的创新积极性，必须给他们付出的辛勤劳动和汗水给予足够的回报，而知识产权制度在财产权方面，通过赋予创新者一定期限的利益专有权，依赖财产权和市场机制来分配科技成果的使用权，以使投资者与创新者获得回报与激励，从而保持足够的创新动力。科技创新与专利制度的联系最为密切。专利制度作为一种激励手段，能够对科学和技术领域开发、披露构思与产品的人提供极大的激励。大部分专利制度是以此理论为基础的。利益专有的代价是发明人向全社会公开自己的技术信息，而不是作为商业秘密进行隐瞒。无论是专有权，还是防止这些权利受到侵犯的法律，都允许发明人在收回研发成本之外因披露全部技术信息而获得高额利润。另外，知识产权的人身权利，则通过保障技术创新人员的名誉权和荣誉感，对创新人员个人进行激励。这些激励实质上是社会对因技术创新和公开而获得的社会公共利益的一种交换。通过这种交换，创新者和公众之间的利益得以平衡。而竞争对手也能够通过对专利技术方案进行改进或避绕，而提出新的发明创造，实质上是将专利信息作为他们自己生产活动的一种投入要素，为再创新提供基础，因此发明在很大程度上促进了技术竞争，从而推动了产业整体的技术进步。
专利制度如此，版权制度也是这样。版权法所包括的共享制度，对创新成果溢出效应具有巨大的促进作用。通过多种外溢途径以及对私人权利施加限制的方式，版权法支撑了对参与智力生产活动者和享有者的公平安排。这主要集中在：（1）版权法将保护范围限定在思想的表达形式，而不保护思想本身。思想不能授予版权，只有特定的表达形式才可以。这是由于，思想本身不能被垄断，而且思想本身不应作为财产利益来对待，因此为了激励思想的生产而将思想财产化是不正确的；（2）各国版权法大多设立了合理使用制度，合理使用是指在特定的条件下，法律允许他人自由使用享有版权的作品而不必征得版权人的同意，也不必向版权人支付报酬的制度。这体现出版权制度对激励作者创作和保护社会思想文化水平不因版权过度保护而停滞之间的平衡；（3）版权作品都是具有有效期的，当有效期过后，版权所保护的这一作品即成为公共作品，任何人均可免费使用。从而确保下游的创作得以顺利进行。
上海在推进建设具有全球影响力的科技创新中心过程中，应认识到既有的知识产权保护模式所存在的不足：一方面，知识产权的深层次效果体现在知识产权的溢出效应，即知识产权制度在保护私权的基础上所产生的对包括产业下游、竞争对手在内的社会整体科技和创新水平的全面推动上；为实现这样的社会效果，就要求相关部门更重视知识产权成果在交易、交换、授权许可等动态过程中，更加充分地向全社会公开其具有创造性、新颖性的信息，以及多次、充分被利用所产生的带动、传播和重复利用价值，创立和完善相关机制，促进知识产权在更广泛的范围内创造价值。另一方面，由于知识产权立法和司法制度的建立和完善，涉及基本民事权利，更多地属于国家立法事权而非地方立法事权，地方的相关制度建设仅能发挥相应的补充、完善作用，难有根本性作为；而知识产权策略和政策的制定，则基本属于地方立法和行政权限的范围内，上海市应当在制定符合建设具有全球影响力要求的知识产权策略以及制定相应的奖惩政策方面，多做研究，有所作为。在调研中，我们也了解到某些省份的知识产权奖励十分灵活，对“专利工作先进单位”地方财政直接给予“5-10万元奖励”,从而实现奖励引领的目的。为推进科创中心工作，上海也可考虑制定出符合上海特色和上海需求的知识产权制度体系。
在推进上海建设具有全球影响力的科技创新中心的进程中，知识产权制度建设要重视以下三个方面的原则：
首先，要重视知识产权保护相关制度的落实和执行，通过保护知识产权来保护和激励创新。保护知识产权，应发挥知识产权司法保护的主导作用，依法加大侵权赔偿和制裁力度，探索实施惩罚性赔偿制度、适当的诉前禁令制度，完善权利人维权的机制，完善行政执法与刑事司法衔接机制，实现执法部门间的信息共享。探索跨地区知识产权案件异地执法、联动执法的机制，打破对侵权行为的地方保护。完善专利、商标、版权等知识产权的综合行政执法，探索执法新模式。同时，要推进自贸试验区知识产权改革试验，探索在货物生产、加工、转运中加强知识产权监管，提高知识产权行政执法和海关保护的协调性和便捷性。建立多元化知识产权解决机制。探索委托调解、行业调解、专家调解等调解方式，支持服务机构、行业协会开展知识产权纠纷调解工作，健全并完善司法保护、行政监管、仲裁、第三方调解等知识产权多元化纠纷解决机制。
其次，更要重视知识产权的转化和应用。知识产权对科技创新的深层次推动，体现在科技研发机构获得知识产权的溢出效应上。通过知识产权在全社会范围内的合理使用，从而推动科技成果不断地在更广阔的范围内转化为生产力。这就要求必须建立起有效的知识产权转化、应用机制和渠道。上海建设具有全球影响力的科技创新中心，要探索知识产权转化机制的新模式，建立起知识产权评价、评估、交易撮合与咨询等一系列机制和服务链，推动知识产权的流通和流动，从而使知识产权的社会效益最大化。
再次，上海建设具有全球影响力的科技创新中心，必须建立符合这一发展目标和上海自身技术市场和产业特点的知识产权战略。相关部门应结合产业布局、产业链分布等区域经济发展目标，建立本市的知识产权规划与战略体系。从知识产权的产生环节开始，充分搜集和利用科技情报信息、技术市场信息。指引企业、研究机构等科研创新单位进行周密的专利布局，建立引导和激励企业提高知识产权管理水平的机制。同时，应积极研究国际相关区域、企业知识产权态势，帮助和引导创新单位融入国际相关产业知识产权竞争格局、应对国际知识产权纠纷的工作，并进一步为创新企业走出国门做好知识产权方面的准备工作。
区域知识产权战略介于国家知识产权战略和企业知识产权战略之间。因此，上海市制定知识产权战略应以政府为主体，以发挥本市本在知识竞争和市场竞争中的优势为方向，在充分利用专利及其他知识产权情报信息、研究分析技术和市场发展现状及趋势的基础上，依靠自身优势，主动地利用知识产权制度提供的法律及政策环境，有目的地优化配置各种技术、人才和经济资源，为谋求长期的竞争优势和可持续性发展而进行总体性战略谋划。
在建设具有全球影响力的科技创新的进程中，建设全国乃至亚洲的知识产权中心是应当优先考虑的议题，如前所述，健康而活跃的知识产权交易，会促进知识产权成果的溢出效应，从而整体性地提升地域科技和创新水平。据悉，目前上海相关部门已经考虑先整合现有的知识产权交易市场的资源，使其优势互补，形成合力，并协调相关的部门机构，建立统一的管理运行体系，提高知识产权交易市场的运行和服务水平。课题组认为，上海应从如下方面，加强和完善上海知识产权交易的制度建设：
第一，应考虑制定地方法规，明确上海知识产权交易机构的设立程序、服务规范等。通过法律规定设立知识产权交易市场的成立条件和门槛，并规定交易市场的法律主体性质、经费来源、经营范围和功能（如从事知识产权交易中介、介绍和撮合交易；提供、收集、分析知识产权交易和评价信息，并进行评价；进行知识产权价值评估等）；此外，统一规定知识产权交易机构的服务规范，规范服务流程和服务行为；同时，建立健全知识产权交易备案制度（非强制性），对经过备案的知识产权交易提供一定的后续服务，并在企业融资、申报政府资助项目、税收等方面予以倾斜和优惠。
第二，探索和完善知识产权评价、评估办法。针对目前知识产权价值评估缺乏统一体系的现状，建议政府设立专项科研资金，组织该领域的权威专家和专门机构，开展研究以制定兼具科学性和操作性的知识产权价值评估体系，增加知识产权价值评估的透明度，并完善相关的政策法规，指导知识产权评估机构进行科学合理的知识产权价值评估活动。
第三，制定知识产权质押融资、知识产权证券化等方面的业务指引，建立知识产权交易机构、第三方中介服务机构（会计师事务所、律师事务所等）与金融机构（银行、投资银行、基金等）的业务合作，开展知识产权质押融资的试点，探索知识产权质押融资的业务流程和规范，并逐步开始知识产权证券化的尝试。
资本是科技创新的核心要素之一。任何一项高新技术的产生都以大量的人力资本、财力和时间投入为基础，需要精密的设备、优良的试验环境、卓越的专门人才，这决定了科技创新企业在实现自我盈利之前，往往需要大量的资金支持其前期的研发和创新工作。此外，科技创新具有明显的生命周期特征，在种子期、创业期、成长期、扩张期、成熟期等不同阶段，对资金的需求具有不同的要求。[④]特别是在成果转化初期需要大量的资金投入。中小型科技创新企业往往面临着创业之初筹集的资金无法支撑其研发全过程的现状，故经常发生在其尚无法依靠销售产品获得生存的阶段，资金和资源就难以为继的情况。因此，有效的金融支持就成为中小型科技创新企业生存下去、地域科技创新活动蓬勃发展的重要因素。
在上海建立具有全球影响力的科技创新的过程中，大量中小微科技创新企业，本身并不具备充足的资金。通过金融支持为科技创新提供多方位、多角度的资金支持和服务，保证科技创新有稳定的资金供应，为中小微企业的科技创新创造良好的外部环境，可保证中小微科技创新企业持续进行研发活动。因此，建设强大而高效的金融支撑体系，是上海建设具有全球影响力的科技创新中心所必然会涉及到的问题。同时，得益于金融上的优势地位，上海科技创新金融支撑亦得到了以下法律法规的支持：《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》、《关于促进金融服务创新支持上海科技创新中心建设的实施意见》、《上海科技创新十三五规划：完善科技金融支撑体系》、《关于上海银行业提高专业化经营和风险管理水平进一步支持科技创新的指导意见》、《中华人民共和国科学技术进步法》。
与上海建设具有全球影响力的科技创新中心的战略目标相比，目前科技创新工作，特别是中小微企业的科技创新工作仍然面临较为突出的资金支持不足的问题。每年有超过70%的科技创新企业，由于资金链断裂，而被迫关闭或转让，使得科研过程终止或被打断。[⑤]这表明，现有的科技创新金融支撑体系，仍然不能满足科技创新的需求，与建设具有全球影响力的科技创新中心这一战略目标相比，仍存在一定的距离。
上海目前科技创新金融支撑体系存在的不足，主要表现在以下方面：
目前，上海参与科技创新的金融机构，多为私募基金、投资公司、证券公司、融资租赁公司等新兴的金融机构，而银行、信托投资公司等资金规模大、实力雄厚的金融机构，参与的动力明显不足，并且金融产品较为单一,因此，致使科技创新企业如果需要大量的资金，往往不得不通过股权融资的方式获得，而这种以股权换取资金的方式又常会埋下公司治理纠纷的隐患。
导致银行等金融机构参与科技创新动力不足的主要原因在于，高科技企业的研发过程，其本质是科学研究的过程，充满各种不确定性，因此投资科技创新企业其风险是无法控制的。而对于银行等大型金融机构而言，其开展业务的过程中，风险控制是最重要的环节。由于研发过程中诸环节的信息不完全，企业风险审查难度大，开展贷款等业务后的风险管理非常困难而且成本极高，商业银行虽对科技金融业务进行了大量宣传，实际业务经营则比较少，大部分银行对中小微科技企业的知识产权质押等金融创新手段非常谨慎。
为鼓励金融机构向科技创新型中小微企业投入更多资源，上海市区两级政府积极探索利用政府资金为导向来进行撬动。政府财政资金支持从“直接投入”逐渐转向以风险共担为导向的“间接投入”，以其带动更多社会资本在这方面的投入。从实施效果来看：首先，目前参与风险补偿的金融机构覆盖面较为有限，且往往采用封闭式方式运行；其次，风险补偿参与各方的风险分担办法，并没有体现在银行等大型金融机构的风险管理流程上，因此难以真正落地执行，如2012年出台的《上海市科技型中小企业信贷风险补偿暂行办法》规定，当商业银行发放的科技型中小微企业贷款年末不良率超过3%时，由市区两级政府予以补偿，而银行业监管部门所要求的审贷人员正常不良率远低于3%，这就导致相关支持政策可能空转；再次，政策性担保覆盖面小，对科技型企业贷款融资需求的支撑效果很小，截至2014年底，全市担保公司总在保金额不到300亿元，占全市小微企业贷款不到3%，其中银行业金融机构融资性担保贷款余额为213亿元，而政策性担保贷款余额不到90亿元，小微企业贷款仅占不到0.9%，[⑥]覆盖面非常有限。
针对上述情况，课题组认为，上海应充分发挥自身金融行业发达、资本市场层次丰富的优势，完善相关机制建设，强化科技创新金融支撑体系建设。
如前所述，目前阻碍银行等大型金融机构为科技创新提供更多金融支撑的主要障碍，在于创新过程本身的不确定性所带来的风险。科技创新金融支撑面临信息不完全、风险识别度低等困难。课题组认为，对科研创新工作本身进行信用和风险评估，提供信用服务与风控服务软环境，将在很大程度上克服这一困难。
面对同样问题，中关村管委会自2010年起，推出了由管委会、银行、信用中介机构、担保公司和科技创新型企业共同参与的“瞪羚计划”，通过8家专业的评级机构对客户进行评级，选取4000家企业进入“瞪羚企业”名单，为银行发展科技金融客户提供一个科学专业的平台，一定程度上降低了客户搜索和甄别成本。成都市科技金融服务平台也将面向金融机构开放科技型企业经营风险指标，旨在通过政府信息与金融机构共享，降低金融机构风险识别成本，提升其参与积极性。
借鉴国内先进做法，当前应鼓励市区各类科技金融信息平台引入第三方评估系统，提升各类平台对科技金融风险识别与风险预警指导的专业化评估和服务能力，提升风险的识别度和控制能力，依托第三方为科技贷款提供风险管理服务，提升贷款的贷后风险管控能力，从而吸引银行、信托投资公司等资金规模大、抗风险能力强的金融产业“主力军”更大程度地进入科技创新金融支撑体系。
上海应积极争取“投贷联动”信贷政策的针对性试点工作，以求中央监管部门适当放松针对本市科技创新领域贷款的分业监管限制，通过试点方式带动商业银行参与“投贷结合”产品创新，扩大“投贷联动”对科技型中小企业的支持力度，为上海科创中心建设提供良好的金融环境。
首先，针对商业银行中小企业贷款业务，允许试点银行与其合作的投资机构参与对项目的评审，从而使得银行的审批标准与投资机构协调一致，扩大“投贷联动”的覆盖面。
其次，在科技创新型中小企业贷款业务范围内，允许试点银行向与其合作的投资机构在交叉业务上进行授信，简化对科技型中小企业进行贷款，从根本上把两者“捆绑”在一起，真正实现“投贷联动”。
再次，对于高科技园区设立的试点科技支行，准许其按一定的比例对政府目录上的科技园区轻资产企业进行信用贷款，或准许科技支行按固定资产比例在试点科技园区直接成立商业银行下属的股权投资企业，从而在一定范围内允许银行对于科技型企业进行直接股权投资。
此外，可以考虑借鉴某些省份的科贷风险补偿，即根据企业类别不同，给予30%-50%等比例的贷款贴息，规定最高值，如不超过30万等。还可以给予50-500万元等幅度的风险补偿资助。从而在鼓励金融机构的投资支持行为的同时，调动企业加大优势科技创新的积极性。
人才是科技创新中最活跃、最重要的因素之一，任何形式的科技创新都离不开创新型人才在其中所发挥的作用。上海长期以来致力于“四个中心”国际化都市的打造，在建设科技创新中心的过程中具有吸引海内外各类优秀人才的独特优势。如何在城市优势的基础上，进一步集聚优秀人才，激励优秀人才的创新动力，关乎上海科技创新中心建设的实现与否。而集聚优秀科技创新型人才，发挥其科技创造性、主动性，又与上海市在人才领域的各项制度保障相联系。
目前，上海市业已在人才的引进、激励诸领域形成了一定体系的保障性制度。比较具有代表性的除“科创22条”外，主要还包括关于实施《上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020）》若干人才配套政策、《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》、《“浦江”与“千人人才计划”》、《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策的实施办法》等。这些法规、政策其内容涉及居住证户籍、科研薪资、生活保障、人才流动等多方面。
在课题组与相关企业以及科研人员、海外归国人员的走访调研中，人们普遍对上海市在人才激励领域的政策予以认可，但也反映了法律法规一些问题。
在课题组的走访调研过程中，有不少科研人员以及海外归国人员反映，上海市在人才激励政策领域的支持与激励方式种类较多，但对于他们来说，无论是申请，还是之后的享受环节都十分不便利。这样的便利性不强的问题集中体现在上海市诸多的人才激励政策，分属不同的政府部门多重或双重管辖上。政府部门多重或双重管辖，是行政化管理的特征表现。具体来看，在各项激励政策的申请环节、落实环节、程序环节上受限多部门管理的影响，给科研人员带来了较多的不便。诸如学位认定、户籍身份认定等激励措施，在课题组调研的过程中被广泛抱怨。这些领域的实践，往往程序周期时间较长、涉及部门多、且又需要本人亲自办理，给归国人员以及科研人员带来的时间与精力上的耗费，着实不小。
上海市出台的涉及多方面、各领域的人才激励法规与政策，在实际运行过程中的另一个显著不足，即服务意识不强也在课题组走访调研中被提及。服务意识在上海市人才激励政策领域的直接表现形式有以下诸方面：第一，重视高层次、高新技术的人才，对其他人才的服务积极性不强。第二，各项政策的信息沟通交互性不强。不少人才计划与激励政策，随着时间的变化，有着新的规定与改变，但是这样的信息更新，却往往无法被相关一线科研人员所知悉。第三，政府的服务提供意识被动性色彩较强。政府服务意识不强，这是我国长期以来一直存在的问题。上海市虽多年来一直强调政府的服务职能，并也取得了良好的效果，但总体受制于行政思维影响，在人才激励领域的被动化服务、区别式服务以及服务的交互性、有效性等方面，都还有着不足。
相比激励措施便利性不强与政府服务意识较淡薄这两方面主要在实践中出现的问题，上海市人才激励政策领域还在规定的内容上存在不完善，这具体表现为激励措施考虑不完善与激励措施落实不完善，这无疑损害了法制保障规定在实践中的效果。
生活保障中引进人才的子女就学措施激励是典型的规定不完善，体现在：（1）忽视了就近入学与学校教学质量的矛盾。上海市名校的学区房紧张，海外引进人才子女如果想要就读市内知名学校，存在不小的困难。工作集中地区与学校资源的规划距离并不合理，存在着无法就近入学或者根本就没有较近距离学校的尴尬。（2）忽视了教学方式与教学内容的冲突。上海市的中小学教育代表着东方教育模式，与西方教育在教育方法与教育内容上的冲突尤为激烈。（3）忽视了语言、文化的碰撞。有些科研人员或者外籍人才的子女中文基础较薄弱，语言上和国内学生交流存在障碍。再加之文化观念上的不同，给这些科研人员、外籍人才子女融入学校校园生活带来一些困难。
工作薪酬、奖励以及科研管理等则是典型的落实不完善。这些激励措施落实上的困难有：（1）科研项目管理的新旧制度并存。对于普通的引进人才来说，继续受制于原先的科研项目体系。在课题组的访问对象中，有一位毕业于德国某一流大学的博士，他在回上海工作后，由于没有自带课题，科研机会并不多，只能在国内的一位教授团队中担任一般角色从事科研工作。（2）股权激励、知识产权入股等奖励措施落实困难。股权激励作为对人才创新工作的一种激励措施，在我国国内从提出到落实已经经历了数年，但效果不彰，尤其是在国有企事业单位中。（3）评价制度等落实不够。不同学科、不同领域的人才评价标准正持续探索中，原有传统行政化、级别化评价体制协调掣肘严重。
上海市现有的人才引进和激励体系中，偏重物质生活保障与荣誉奖励层面的法律法规，但对于文化、交流层面上的激励内容却不足。文化、交流方面的激励不同于工资薪酬、社会保险、住房补贴这些物质条件的激励，也和学术奖励、科学荣誉等精神条件的激励不同，它主要是指对于专属于科研人员的文化、交流环境的营造。目前，归国人才在沪期间反映强烈的问题即是国内科研人员的文化氛围不浓。在课题组的走访调研过程中，多位归国博士反映在国外的时候，同一个领域的研究人员经常会有沙龙、派对等活动，互相交流感情，并且还会有文化以及娱乐活动。但在国内，除了会议之外，就没有类似的活动。上海市目前忽视这些文化环境的打造，也缺失没有为归国科研人员打造更多的属于科研人员自己的文化沙龙、科研聚会等安排。
上海市人才激励领域的法规政策在实践运行中所反映出来的问题，既有人才政策本身的问题，也有人才政策之外的问题。对这些问题存在的原因作分析，将为进一步完善上海市人才激励政策提供有效的助力。本课题组通过走访调研后认为，造成上海市人才激励政策在实践中出现上述问题的原因集中在以下诸方面：首先，以行政化思维服务人才造成了政府在人才激励领域主动服务意识不强。其次，旧有的行政体制束缚导致了部分人才激励措施落实困难，也给被引进人才享受政策待遇带来了不便。再次，社会教育等资源的有限性，也使得部分优惠待遇难以有效被保障落实。最后，只以政府需要为视角引进人才，导致人才引进存在与市场的脱节的现象。
基于以上的现实问题与原因，课题组认为，上海市人才激励领域中的诸多法规政策，有必要从以下诸方面予以完善。
课题组认为，政府在当前引进优秀人才领域出现种种问题的一个很重要原因，是简单地以政府需要视角引进人才，而不是以市场需要为标准来引进人才。该问题直接的表现，即政府单方面制定诸多的人才引进计划，划定引进人才的领域、范围、规模、标准，企业、用人单位等并没有太大的话语权。这难免导致行政化的“毒瘤”贻害到了人才的引进。因此，有必要借鉴国内一些地方城市的尝试，在保留目前上海市诸如“浦江人才计划”、“千人人才计划”等人才引进计划的基础上，尽可能建立与落实年度企业、科研院校人才需要的引进计划，强化企业、科研院校在人才引进法制保障层面的话语权，以各行业的市场需要来引进人才，由市场来决定具体的门槛、条件以及待遇薪资等事项，政府只决定人才待遇的方式、类型等宏观内容。
课题组认为，服务意识是根源于现代政府的治理模式中的，也是引进人才过程中不可忽视的要素。政府是优秀科技人才的服务者，而不是这些人才的“雇主”。法律法规保障中坚持服务意识尤为重要。首先，可以学习国内部分地方的做法，在法律法规保障人才引进措施的规定中废止繁琐的程序性规定，着重于内容的规范，简化程序；其次，可以借鉴一些地方集中归口管理的做法，建立上海市科创中心人才引进的一站式服务平台，各部门集中提供服务或新设统一的部门来集中处理；最后，仿效互联网服务的理念，强化网上预约、网上服务、网上办理等的新型互联网途径，在引进人才措施中的作用，缩短不必要的时间审查耗费。同时，以互联网的形式建立信息沟通交互平台，对激励政策的人才信息进行互动交流，对变动政策及时告知当事人。
3、梳理规章制度的冲突与纰漏
课题组认为，上海市人才激励政策覆盖面基本是较为全面的，激励措施的种类，相比个别地方一味偏重金钱物质激励的做法，也可以说是丰富的。但这些看似有效的措施，却也面临着落实困难的问题。虽然，原因较为复杂，可有一点是法制保障所不容忽视的，即各种制度间的矛盾、冲突，束缚了一线政策的落实。例如国有企事业单位的股权激励等，就面临着原有的法律法规与新实践协调的问题，尤其个别时候，这样的冲突还发生在上位法之中。面对在人才激励政策落实中出现的新旧制度冲突、矛盾，上海市有必要仿效国内其他地方，对影响人才引进激励政策落实的各种制度，进行梳理研究，或解决其中的矛盾与冲突，或就此事项向上一级政府部门，诸如国务院、全国人大寻求授权、建议。
课题组认为，作为激励引进人才的助力，上海市有必要将适合高新技术科研人才，或者海外归国人才、外籍人才的文化生活环境营造作为丰富激励措施的着眼点。具体来看，应将文化环境的营造予以法规的保障，例如在法规中鼓励高校以及科研院所、企事业单位组织科研文化沙龙、文化聚会等活动，或市政府层面制定规定，组织各类归国人才参与的文化竞赛、娱乐活动等。参考国内外的诸多实践，可以发现，对于高新技术的科研人才，或者海外归国人才、外籍人才来说，文化生活比较物质生活、家庭生活等，具有同样重要的意义，在引进人才的过程中发挥着同样重要的激励作用，应予以等同视之。
公共技术资源共享是科技创新过程中重要的社会资源。中小型科技创新企业在研发过程中，因受制于资金压力，往往无力独自承担其研发所必须的研发设备、实验室、中试生产线等大型、成套、昂贵的科研和生产设备设施，也往往无法承担高水平的技术团队费用。这些投入加大了企业研发的风险、延宕了研发进程，大大提高了企业的研发成本。而以科技共享资源和公共技术服务平台组成的共享技术资源，通过政府财政支持，为中小微科技创新企业提供仪器资源、文献资源、技术资源以及人力资源的整合及互动，为用户搭建共享共用的科技资源交流使用场所，通过提供各种形式的科技资源服务，为企业降低研发成本，改进技术水平、解决研发过程中遇到的因资金限制而无法克服的带有共性的物质条件困难作出贡献。因此，科技资源服务平台的建设，对增强中小微创新企业的研发实力、促进存量科技创新资源流动、准确把握科技创新资源增量，增强区域创新能力，具有重要意义。在上海市建设具有国际影响力的科技创新中心的过程中，应当把加强公共技术服务平台建设作为从管理型政府逐渐向服务型政府过渡的重要举措，予以充分筹划。
我国早在2004年，就已经开始研究如何通过法律手段对科技资源共享进行制度化，科技资源共享的立法逐步得到重视。国家发改委、科技部、教育部编制的《国家自主创新基础能力建设“十一五”规划》，国家科技部、发改委、教育部、财政部联合发布的《2004—2010年国家科技基础条件平台建设纲要》，这些文件都对大型科学仪器设施共享提出了要求。我国新修订并于2008年7月实施的《中华人民共和国科学技术进步法》中也明文强调了科技资源共享内容。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》已把建设一流的基础条件、实现科技资源的共享列为国家科技创新体系建设的重要内容。2015年，国务院相继颁布的《促进大数据发展行动纲要》等重要文件，更是明确要求在2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局。近些年来，上海市致力于进行大型科学仪器共享政策方面的探索和创新。2007年8月通过了《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》，并陆续发布了《上海市大型科学仪器设施信息报送办法》、《上海市大型科学仪器设施共享服务评估与奖励办法》、《上海市大型科学仪器设施共享服务奖励资金暂行管理办法》、《上海市新购大型科学仪器设施联合评议实施办法》作为配套制度。此外，浦东新区、长宁区及张江高科技园区则分别出台了公共技术服务平台的认定、补贴和奖励的配套制度。
（1）公共科技资源信息披露制度不完善
目前，上海已经建立了科技资源信息报送制度，并且在相关网站上设置了“科技资源共享信息”栏目。但是，上海尚未建立科技资源信息披露制度，不利于全社会科技创新企业更有效地获得科技创新共享资源信息，妨碍了科技资源共享水平的进一步提高。
科技资源信息的公开是科技资源共享的重要基础，只有将分散在各个职能部门、各个机构中的科研资源信息充分公开，获知科技资源的分布以及科技资源的使用状况，才能确定科技资源共享的范围，提高科技资源的共享程度。而目前上海市的相关规章制服，缺乏应披露信息的范围、主体、披露内容和披露标准、监督机构等披露制度的具体制度设计，使得公共科研资源完全处于封闭状态，不利于公共科研资源的有效利用。为实现科技资源信息的公开，应当制定关于科技共享资源信息披露的相关政策，以现有网络平台为披露渠道，建立科技资源信息披露制度。
（2）存在跨部门公共科技资源重复建设现象
科技资源共享最突出的问题就是重复购置和共享率不高。上海市政府各个条线，除了科委之外，发改委、教委、经信委、国资委等部门都掌握大量科技资源，也有科技资源投入权。不同资源单位属于不同的主管部门，缺乏联系和交流，使得科技资源存在一定程度的重复或者闲置。
（3）缺乏定位明确、功能鲜明的公共技术服务平台
目前，上海市市一级关于科技资源共享的相关政策，集中在科研设备、资料等物质资源如何共享的制度设计上，而对于公共技术服务平台的设立、运行、激励等，则缺乏地方法规予以引导和规制。本课题经研究认为，尽快制定相关政策，培育和发展公共技术服务平台，是提升本市公共技术共享资源水平的一个非常重要的方面。
以共享性技术资源和公共技术服务平台组成的公共科研共享资源，是以解决产业和产业集群发展过程中技术资源和物质条件等具有共性的发展困难、实现国家对产业发展的政策导向为目的存在的。公共技术服务平台应以科技创新企业，主要是中小微科技创新企业为服务对象，有选择的在产业链内的某些关键位置提供公共技术服务的开放性和非市场逐利性的平台。
在服务过程中，公共科研共享资源应主要通过提供以不涉及最终产品形式的向中小型企业研发提供设计、检测、测试和标准化等的技术支持、提供共享的技术信息或技术咨询渠道、拓展中小微科技创新企业获得科技资源渠道、建设具有产业或产业链共同需求的大型设施、设备实验室或试验生产线、测试线等，以达到帮助企业降低科技创新成本和行业进入门滥、加快科技成果和科技创意的产业化的目的，快速推动人才、技术和资本的有效整合。并最终对长三角乃至整个华东地区的高科技创新产业，起到服务、集聚、推动的作用。
从前述上海市现有的公共技术服务制度建设现状来看，上海市已经初步建立了公共技术服务的制度框架体系，但目前制度建设的水平，与今后一段时期上海建设具有国际影响力的科技创新中心的要求，仍存在一定的差距。本课题经过研究，建议从以下几方面，进一步建立健全上海市公共技术服务平台建设的制度，推动上海市科技创新资源共享的水平。
在订立科技共享资源信息披露的相关政策中，需要安排如下事项：
（1）明确共享科技资源信息的范围
由于科研创新资源，特别是大型仪器、设备、仪表等物质性资源，均属于不同的所有者单位。因此这些科技资源的相关信息属于这些单位的重要财务信息，所有者单位是否进行披露，与全社会共享，涉及到财产所有权和企业商业秘密权等方面的法律问题，不宜硬性规定。所以本课题研究认为，对于信息披露的范围，可以采用“规定”加“鼓励”的模式，规定属于已有或拟认定为公共技术服务平台的特定科研资源，以及财政资金购置的科研仪器、设备等的相关信息，应当进行披露。其他科研资源是否披露，由资源所有者自行决定，但对于自愿披露的，给予一定奖励。
（2）确定信息披露的格式
对于披露的科研资源信息，应规定一定的格式要求，即：对科研资源的技术属性、法律权属、使用现状等信息，披露到何种程度、采用哪些通用术语和通用的要求进行披露等，进行一定的规定，以促进科技资源信息披露的有效性。
（3）建立统一的资源管理数据库和公共科技资源动态报告机制
建立详细完备的科技资源数据库并及时向全社会公开，是加快科技资源共享的重要环节。同时，为了让大众了解特定科技资源的现状及功能，应该进一步建立公共科技资源报告制度，由政府科技管理部门定期公布全市公共科技资源的权属、现状、共享机会和使用情况，并对披露的信息摘要公布，让从事科研创新的机构能够方便快捷的找到他们所需要的资源，并能够及时联系到拥有者单位。
同时，应建立健全科技资源共享目录制度，在全市范围内，对可能共享的科技资源编制目录，并在相关政府部门的网站对全社会进行公布。
（4）建立健全资源信息更新、维护机制
保障资源信息共享可持续发展科技资源信息的公开是进行资源共享的重要环节。应建立定期开展资源调查工作，并依据调查结果对公开的信息进行定期维护和更新。
针对这些问题，上海市应建立跨部门、跨条线的科技资源统筹协调制度，对存量科技资源，特别是对公共财政投入的科技资源，进行统筹规划、统筹使用，提高共享程度。具体而言，应由政府科技主管部门牵头对科技资源进行规划和调控，强化长远设计，建立不同部门之间的协调、合作的联席会议，定期沟通科技资源现状，制定阶段性共享规划，同时，对科技资源共享过程中所需的人力、物力、财力资源以及组织保障体系等进行统一调配，从而强化上海全市公共技术资源的共享和利用水平。
在今后一段时间，建设具有国际影响力的科技创新中心，是上海全市发展的中心任务的总体战略，各级、各地政府部门均应围绕这一战略目标目标，积极建设制度环境。就提升全市科技资源共享水平，建设高水平的公共技术服务平台这一具体目标而言，应该充分发挥市、区各级政府的能动作用。
具体而言，市级机构应该更着眼于统筹规划的职能，突出政策的指引性和约束力，而将更多激励政策、补贴政策等，交由区一级更贴近创新企业的政府去完成。这也有利于在全市范围内建构差异化、互补性的公共科技共享资源布局，使得各区的公共科技服务平台具有不同特色的功能。
4、建立存量公共科技资源综合利用制度
（1）根据科技资源建设的投入来源不同制定不同的共享机制
在明确科技资源共享法律地位的前提下，需要对不同投入方式建设的科技资源采取不同的共享分配方式。
具体而言，对于由国家财政投入,委托政府部门、科研单位或者企业进行的科学活动中建设或产生的物质、成果和信息等，均具有公共属性，应在保障国家安全的基础上，规定其共享责任。而对于企业和非国家财政投资产生的科研成果，政府应出台鼓励政策，如用补贴、奖金等手段，激励其与全社会共享。
（2）完善科技资源共享配套政策
首先，对于已经进行立法的大型科学仪器配套政策，需要进一步完善相关内容，如制定更细致的补贴管理办法、细化中小微企业用户补贴政策、制定激励中小微企业利用大型仪器共享，开展科技创新等。以灵活的较具地方特色的方式补贴激励和鼓励共享，例如在调研中我们发现江苏省相关政策直接规定，大型科学仪器共享设施服务补贴力度是使用费用的20%左右。
其次，进一步完善大型仪器新购联合评议的信息反馈和各级财政对大型仪器采购执行情况的信息反馈制度，保证新购置的大型仪器信息的及时汇总和分析。
再次，协调与海关现有规定相冲突的制度，明确增加免税进口仪器可以进行共享服务的条款。同时，充分借鉴大型仪器立法、执法的工作经验，将立法制度扩大至其他科技资源,并拓展已有配套政策的实施范围。
制定培育和发展公共技术服务平台的相关地方法规，应当着重关注和解决以下问题：
（1）建设公共技术服务平台的主体
如前所述，公共技术服务平台不同于一般的研发型企业或其他机构，也不同于为研发提供特定技术服务或技术咨询的机构，是为了解决具有前瞻性、示范性和普遍性的技术问题而设立非营利性技术服务机构。其设立的目的不是为了研发或为研发提供咨询服务，而是为研发提供公益服务。公共技术服务平台的这一基本功能属性，决定了设立公共技术服务平台的主体，既需要具有强大的资金支持，同时也需要设立主体本身具有强大的技术实力和技术储备，否则难以实现机构的基本功能。有鉴于此，课题组认为，前期应当将设立公共技术服务平台的主体限定在各级政府的相关部门、主要科技园区管委会、大型央企或市属企业、大型科技类跨国企业等，后期可以考虑民营机构设立公共技术服务平台的机制。
（2）提供公共技术服务内容
公共技术服务平台应突出其行业性和公益性，公共技术服务平台提供的技术服务内容，应集中在某一行业甚至该行业产业链某一环节较为集中和突出的技术研发、生产工艺、技术应用等问题上。以对某一类企业共同面临的研发困难，提供技术解决方案或设备、资源的支持为主要服务内容。
（3）公共技术服务平台的建设与管理
公共技术服务平台对于产业技术升级、企业技术创新具有重要支持作用。如何建设、运行好公共技术服务平台，对扶持中小微科技创新企业，特别是初创期的中小微科技创新企业快速进入行业前沿，有着重要意义。应强化对设立公共技术服务平台的规划，完善平台的考核评估、补贴、奖惩、退出等机制，通过有序设立和严格管理，并引入专业的技术和管理团队，为不同的公共技术服务平台量身定制，突出具有行业针对性的运营目标和计划，推进公共技术服务平台顺利开展工作，积极实现服务行业、促进行业技术发展的功能。
应制定相关的法规，对不同共享服务机构，特别是对公共技术服务平台和科技资源共享制度，建立不同的绩效评价指标，定期分类进行评估、考核，对相关的平台、机制是否实现设立时预期的功能进行总结和回顾，以此推动科技创新中心建设过程中公共技术资源共享工作的水平。在评估过程中，既应当由政府主管部门进行相应的考评，又应当重视外部第三方评估机构进行的测量、评估。
考核、评估制度具体来说，首先应当在评价指标体系中，对相关政策和机制实现行业内先进技术转移和扩散的项数、效率和程度等因素的重要性顺序，给予不同的权重设计。其次，应考核对于不同性质的共享服务机构，是否达到了有针对性的激励效果，特别是对公益性的公共技术服务平台机构，要对其所实现的社会价值和技术溢出效应给予更多的权重设计，而对于对盈利性的科技共享资源服务机构，则应重点评估其服务对社会共性需求的满足度和其自身创造的经济价值、提供就业机会等因素。
六、完善科技创新财政制度
上海市科技创新中心的建设需要充分发挥市场在配置科技资源中的决定性作用，但现阶段充分发掘和合理利用政府的财政科技资源对企业创新与市场活力的积极作用，更是几乎先决性的条件。这也是为什么上海市知识产权保护与激励制度、金融支撑制度、人才吸引制度、公共技术资源制度等方面，最终都落实到了科技财政保障上。长远角度看，财政科技对企业支持的方式、范围等是否与市场作为决定性配置手段的科技创新基础相协调、一致，直接决定了科技创新中心建设的成功与否。据此，目前上海市财政科技配置领域的各类法制保障内容，也就需要有效地梳理。
（一）上海市财政科技配置领域的法律法规现状
政府的财政科技配置支持主要是指政府依据明确的政策和法律法规的要求，通过国家与地方财政，针对企业、科研团体等单位的科技技术创新、生产设备采购、日常战略经营等活动，提供资金、贷款、补助等多形式的扶持。目前，上海市在政府财政科技领域的法律法规保障内容，涉及国家与地方两方面，主要有以下几典型的法律法规：《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》、《国家重要科技项目上海市地方匹配资金管理办法》等国家科技项目法律法规、《国家重点新产品计划管理办法》等国家重点新产品计划法律法规、国家和上海市火炬、星火计划、《上海市科技型中小企业技术创新资金管理办法》、《上海市科技小巨人工程实施办法》。
市场对资源配置的决定性作用，是建设上海科创中心财政科技配置体系的基础。然而，上海市法律法规中对政府科技财政配置的相关规定，与实践中市场经济的诸多特点、要求等表现出一定程度的不协调。
从上海市财政对企业科技领域的支持方式看，其在财政支持的方式虽表面并不统一，但形式种类却并不丰富，支持的力度也十分有限。目前，科技成本是困扰不少企业的难题。在课题组的走访调研过程中，有企业负责人承认，在企业早期经营阶段，超过百分之六十的经费是投入在设备引进方面的。另有企业高层人士表示，自己企业虽有海外专利与风投资金支持，但几乎全部资金都用于了设备引进，费用花费极大。相比企业在市场高科技竞争要求下进行科技创新、生产经营活动中所需要的高成本投入，目前政府财政科技支持的方式以及力度有限。以上海市科技小巨人企业的最高补助额度150万元为例，仅能用于支持部分设备的维护费用及些许人力成本，对于引进高科技设备来说是杯水车薪。
上海市财政科技政策，在支持的对象范围上的不足主要表现为与市场经济中多元化的主体要求不适应，支持对象的范围总体较有限，且固定。市场经济的发展决定于供求关系的变化，市场的需求决定了企业的生产、经营、乃至创新方向。但是上海市政府的财政科技支持，人为的以政府需要设定科技领域的支持范围，无视市场经济多元化条件的特点。诸如上海市的科技型中小企业创新资金等财政支持，多要求支持的对象范围应当是战略性科技或产品领域范围，一般的科技领域并不在其支持范围之内。以政府需要出发，人为设定的“阳春白雪”式的范围，并非是以市场需要出发的。在走访调研中，有企业的负责人向课题组透露，他曾为了企业发展和地方政府领导有过接触，希望获得政府的支持。但是该领导在一听企业生产经营的领域范围并非是当年国家的重点发展领域时兴趣大减，支持也就无从谈起。
上海市财政对科技配置支持的各种政策，其在支持的门槛条件上较为严格。作为市场竞争的基本要求，政府不但不可以对企业的自主经营行为进行过度的干预，同时也不能设置人为的条件，使得自由市场主体之间的竞争出现不平衡的因素。然而，上海市财政在科技领域的支持，却是在相反的方向上拉大了竞争的不平等化。无论是上海市财政对国家科技项目的匹配支持，还是上海市政府自身对于科技型中小企业的财政科技支持，无一例外均设定了严格的门槛条件。更重要的是，为了维持市场经济自由竞争的局面，政府本应该通过宏观手段调整经济关系，使得竞争不致于出现较大的不平衡。但现在结果是，由于政府财政科技支持的门槛条件过高，反而造成不同规模企业在获得政府财政科技支持上的不平等并加剧了两者在竞争上的差距。
财政科技支持的行政化管理，显得较为僵化繁琐，与市场经济的灵活化要求有着较明显的出入。相比计划经济模式，市场经济以市场作为了资源配置的主要手段，市场主体的经营活动需要灵活地进行调整。上海市对企业财政科技的种种支持管理模式分析看，其基本核心就是一种行政管理的僵化模式。在申请环节，政府统一要求履行行政程序，提交繁多的申请书与证明文件，相关材料也要经过多部门辗转，通过初审、再审、复核等环节，耗时长。诸如法定代表人、联系方式的变更是十分普通的市场行为。然而，这样寻常的市场经营行为，在财政科技支持领域，却是属于需要办理变更手续的范畴。行政管理的模式滞后于市场经济的竞争速度，是显而易见的。上海市在财政科技管理模式上的僵化，难言合适。
在实践的运行、操作过程中，上海市财政科技支持的监督环节表现的形式，以对内监督或者说内部监督为主，缺少外部的透明性，外部监督的制度设计也缺乏操作性，停留在纸面。这事实上是与市场经济透明化的基本要求相背离的。市场经济的竞争需要在公平的环境下进行，平等主体之间的公平竞争是市场经济活力的有效保障。在公平竞争的要求下，市场的透明化也就孕育而生。现代市场经济的发展，以透明化的市场操作为要求，以此作为市场监督的重要手段。作为实现市场经济透明化的一部分，外部主体对监督环节的有效参与就是重要的尝试。遗憾的是，上海市财政科技支持在这方面所做的实践尚显不够。
上海市财政科技支持领域的法规政策在实践运行中所暴露的问题，其背后的原因是建设上海科技创新中心，完善财政科技支持不足。本课题组认为，上海市财政科技支持领域出现的问题主要是由以下原因造成的：关于财政科技支持的形式有限、对象限定、门槛较高来说，其原因表现在第一，财政资金的有限性；第二，科技创新的起点较低；第三，上海市的社会力量较发达国家较弱。关于财政科技支持的管理僵化、监督对内不透明来说，其原因表现在第一，财政属性性质的要求；第二，行政思维的影响；第三，信息公开与法治建设尚不充分。基于以上的现实问题与原因，课题组认为，上海市财政科技支持领域的诸多法规政策、与实践，要从以下三方面予以完善。
课题组认为上海市财政的有限性与所需要的支持科技创新领域的广泛性之间的矛盾，必将长期在上海地区存在。完善的途径应当从多元化与有效性的角度入手。上海市财政科技支持的方式与内容，不能局限在直接的财政拨款、贷款贴息、补助等方面。因此，有必要借鉴美国纽约等城市在建设创新中心过程中的实践，采取多元化的财政支持方式，建构以财政补贴、财政拨款、财政贷款、财政贴息、财政担保为体系的财政科技支持方式，具体来说，对不同领域不同企业，区别采取财政支持方式。
课题组认为财政科技支持的项目的成功与否决于管理环节。上海市财政科技支持领域过去行政化的管理方式事实上仍是计划经济思维的产物，有必要在中国特色社会主义市场经济的背景下进行改变。财政科技支持项目管理的科学化、灵活化，应从三个方面具体落实完善。第一个方面是管理的主体层次。有必要尝试统一管理的模式，不再延续上下行政隶属关系的管理，针对特定的财政科技支持项目，设置统一性的机构来负责申报、立项、审批与日常管理监督等事务。第二个方面是管理的过程环节。首先必须要与该科研项目的研究目的结合，针对研究的目的以及方式、方法，设置专门适用于其的过程管理环节。每个环节，尤其是执行环节的管理，更要进一步依据项目的特点、性质进行细化、明确化、节点化。第三个方面是管理的方式方法。严格意义上说，上海市财政科技支持项目的管理在过去并没有真正采用过科学有效地具体方式方法来进行。可以参考借鉴美国在项目科技管理过程中的市场化的项目经理制，以及英国的PRINCE与PRINCE2方法对财政科技项目实行科学化管理。
本课题组认为当以公开透明与法治为主题关键词，对上海市财政科技的监督环节进行再造。具体来说，有以下几点：第一，财政支持项目的全程信息公开。在项目的执行环节，对于需要企业报送的每一份材料，在剔除涉及国家与商业秘密的内容后，都要在统一的平台上进行公开。在项目的验收评估环节也是同样。第二，财政科技支持领域的第三方介入。第三方专业中立主体的介入同样应当是覆盖项目全过程的。第三，财政科技支持领域的法治化监督。因此，对财政科技支持领域，有必要贯彻法治的一系列制度与要求，来予以完善。法治化的完善路径包括：一，建立经费的清单化管理。对于经费使用，以“负面清单”的方式来调整与规范，既满足灵活性的要求，也符合法治监督的需要。二，建立健全的责任追究机制。可以尝试检察官负责或者项目律师的制度。由律师来专门处理项目执行过程中的违约行为，由检察官专门来负责处理项目过程中的违法行为。三，项目保存与检查制度。对于财政科技支持的项目，要建立材料备案保存的制度，在一定时期之后，由主管机关或者第三方机构进行不定期检查，并持续一定时期。
编后语：课题组在对上海市科创中心建设法律规制的研究上，集中于知识产权的保护与激励制度、金融支撑制度、人才吸引制度、公共技术资源制度与科技财政保障制度等五个方面展开，研究范围选择合理，内容集中，把握住了科创中心法律规制建设上的主要问题。同时，课题组对相关的法律规制实施状况进行了认真梳理，就实践中存在的问题做了深入分析，并就完善相关的法律规制建设提出了一些建议。该课题的研究成果对于推进上海科创中心法律规制建设具有一定的参考价值。
课题组组长简介：
李瑜青，男，现为华东理工大学教授。
（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）
[①]本课题是2015年上海市人民政府决策咨询研究政府法制专项课题的招标课题，由华东理工大学李瑜青教授领衔的课题组中标。
[②] Brett Frischmann, Innovation and Institution: Rethinking the Economics of U.S. Science and Technology Policy, Vermont Law Review, Winter, 2000, p.377
[③] 刘振刚：《技术创新、技术标准与经济发展》，中国标准出版社，2005年版，第53页。
[④] 李海霞，朱金玉：《科技创新的金融服务体系、机制与政策研究》，《财务与金融》2014年第2期。
[⑤] 谢颖昶：《科技金融对企业创新的支持作用——以上海张江示范区为例》，《技术经济》2014年第2期。
[⑥] 石薇 王洪卫：《以科技金融创新打造上海科创中心软实力》，载《科学发展》第82期。