《政府法制研究》2017年第6期（总第298期）

行政审批评估评审制度改革研究

——以上海质监行政审批评估评审为例

● 课题组将行政审批评估评审界定为：根据行政审批受理条件或者审查条件的要求，行政机关、行政审批申请人委托的企业、事业单位、社会组织等第三方机构依法开展技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等活动，并出具相应报告或者证明的行为。

● 当前上海质监行政审批评估评审存在的问题：一是五项评估评审的设定依据存在合法性问题；二是评估评审市场发育总体不够成熟；三是部分评估评审事项时限过长；四是评估评审收费的依据和标准难以适应当前状况；五是评估评审的公开性和透明度有待加强。

● 上海质监行政审批评估评审改革的若干启示：一是地方行政审批评估评审改革更需中央顶层设计；二是行政审批事项仍然具有被取消的空间；三是一批行政审批完全可以交由评估评审机构实施；四是保障评估评审机构评估评审的公平参与权。

《政府法制研究》

2017年第6期（总第298期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：王天品

编委：陈素萍 陈书笋 史莉莉 王松林 赵如松 刘 莹

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

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印刷：上海华教印务有限公司

印刷日期：2017年6月28日

行政审批评估评审制度改革研究

——以质监行政审批评估评审为例

课题组人员：张丽虹 朱梓明 俞 斌 朱迪扉 吕春芬

舒小爱 王玮娟 程 彬 申海平

引 言

自2001年国务院批转《关于行政审批制度改革工作的实施意见》以来，行政审批制度改革在全国范围内已开展10多年，一大批行政审批项目被取消和调整，再大规模削减行政审批的空间已相对有限。目前行政审批评估评审作为行政审批的“衍生领域”正日益引起社会关注，李克强总理在基层调研中也多次指出当下在行政审批中介服务环节还普遍存在评审事项多、评审时限长、收费乱、“二政府”、监管不到位等问题，相当程度上制约了简政放权、为企业松绑减负的改革红利的充分释放。

行政审批评估评审制度改革作为进一步深化行政审批制度改革，降低企业制度性交易成本的重要举措，对于当前依法推进简政放权、放管结合、优化服务具有十分重要的现实意义。但对这一改革实践，目前理论界还鲜见研究，实践中也还缺乏系统性的思考。为厘清行政审批评估评审的法律性质，发现目前行政审批评估评审中存在的问题，为深入实施行政审批评估评审制度改革寻找路径，本课题拟以上海质监系统行政审批评估评审项目为例，对行政审批评估评审制度改革进行系统研究。

一、行政审批评估评审的概念与性质

（一）行政审批评估评审的概念和基本特征

行政审批评估评审是上海在行政审批改革实践中率先提出的一个概念。它既不是一个法律概念，也不是理论上的术语。从现有资料来看，早在2012年上海就提出了对评估评审项目实施目录管理。[①]当年5月在《中国纪检监察报》对上海行政审批评估评审清理工作的报道中，明确指出了评估评审清理的对象为：“企事业单位、中介机构、行业协会、其他社会组织等‘第三方’出具的评价、评估、评审、项目可行性研究、检测、技术审查、检验、验资、审计等报告以及论证、造价、鉴定、鉴证、测绘合格证书等证明材料(在行政审批过程中作为受理条件或审查依据)”。[②]

鉴于目前还难以见到对行政审批评估评审概念的权威界定，本文基于以上描述暂将其界定为：根据行政审批受理条件或审查条件的要求，审批机关或审批申请人委托的企业、事业单位、社会组织等第三方机构依法开展技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等活动并出具相应报告或者证明的行为。它具有以下特征：

1.评估评审设定的法定性。《行政许可法》第18条规定，“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”。评估评审的结果，是行政审批的受理或者审查条件，其设定属于行政审批的设定。[③]根据《行政许可法》第14条、15条、16条和17条规定，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可；规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定，但不得增设行政许可和违反上位法的其他条件；其他规范性文件一律不得设定行政许可。因此，可以成为行政审批评估评审事项设定依据的，必须是法律、法规或规章。

2.评估评审程序的前置性。评估评审的结果，是行政审批的受理或者审查条件。这些条件是法律对审批申请人提出的要求或规定的标准, 具备该条件的申请者才有可能获得行政审批的受理和审查，进而有可能获得相应的审批申请, 反之则会被拒之门外。评估评审的结果，是行政审批获得受理或者审查的前置条件，这是评估评审存在的前提，否则就不需要评估评审。

3.评估评审内容的专业性。评估评审的开展一般需要特定的专业知识，并按照一定的标准和规范等进行，是对某些专门性问题进行鉴别和判断的活动。如果不具备专业性，就无需委托第三方技术服务机构进行，而由行政机关直接加以判断即可。

4.评估评审启动的被动性。开展评估评审的主体是企业、事业单位、社会组织等第三方机构，这些机构应具有评估评审所需要的相应资质，但这些机构不会主动开展评估评审活动。审批申请人或者审批机关委托，是审批申请人或者审批机关必须履行的法定义务，这是评估评审启动的必要条件。

（二）行政审批评估评审的法律性质

1.评估评审不属于行政行为。行政审批评估评审虽然不直接确定审批申请人的权利义务，但是，评估评审结论却是决定审批申请人权利义务的先决条件。但按照行政行为的认定标准，评估评审虽然发生在行政审批过程中，却不属于行政行为的范畴。我们可以从行为主体和行为内容两个方面来考量，即行为主体是否为国家行政机关或法律、法规、规章授权的组织，行为内容是否具备国家行政职权的性质。

首先，从行为的主体角度分析，行政审批评估评审主体是企业、事业单位、社会组织等第三方机构，不是行政机关。在评估评审中，评估评审机构也并非法律、法规、规章授权的组织。例如，依据《计量法实施细则》第19条规定，计量器具型式评价试验由国务院计量行政部门或者省级人民政府计量行政部门授权的技术机构进行。这里的“授权”是一种行政机关的资格认可，并不符合法律、法规、规章授权的要求。法律、法规、规章的授权，一是要明确授予什么行政权，二是要明确把行政权授予什么样的社会组织。[④]暂且不论计量器具型式评价试验是否属于行政权，但该条款也没有明确把计量器具型式评价试验授权何种组织承担，而只是规定可由国务院计量行政部门或者省级人民政府计量行政部门授权的技术机构承担。因此，评估评审主体并不符合行政行为的构成要件。

其次，从行为的内容来分析。评估评审行为的内容都是对委托方提交的产品、资料、生产经营条件进行的一种专业判断，并非行使行政职权的管理行为。其报告和结论能否被审批机关所采用，决定权仍然在审批机关，并不具有行政行为所应具有的强制性特征。

2.评估评审是基于委托而形成的民事行为。不管是审批机关委托，还是由审批申请人委托，评估评审机构进行的评估评审都是一种有偿服务行为，是基于双方委托合同而形成的民事行为。

二、质监行政审批评估评审的基本状况

当前，上海市、区两级质监领域共有行政审批31项，其中涉及评估评审的行政审批共11项（市级8项、区级3项），占行政审批项目总数的35%（详见下表）。

序号	审批事项	评估评审事项	结论用途	审批层级
1	计量器具型式批准	型式评价试验	审查条件	市级
2	特种设备设计单位许可	企业鉴定评审	审查条件	市级
3	特种设备制造单位资格的许可	企业鉴定评审	审查条件	市级
4	特种设备安装改造修理单位资格许可	企业鉴定评审	审查条件	市级
5	移动式压力容器、气瓶充装单位资格的许可	企业鉴定评审	审查条件	市级
6	对特种设备检验检测单位资格的许可	企业鉴定评审	审查条件	市级
7	重要工业产品生产许可证核发	许可证产品检验	审查条件	市级
8	销售进口特种设备（机电类）备案	型式试验	受理条件	市级
9	特种设备安全管理人员、作业人员资格认定	安全管理、作业人员考试	受理条件	区级
10	特种设备使用登记	监督检验和定期检验	受理条件	区级
11	防伪技术产品使用备案	产品检验	受理条件	区级

（一）11项评估评审均具有部门规范性文件以上依据

以明确规定第三方进行评估评审为标准，经对质监领域11项评估评审的法定依据进行梳理后发现，设定依据层级均为部门规范性文件以上，但总体层级较低。具体如下（图1）：

1.由行政法规设定的2项。具体包括《计量法实施细则》第19条设定的计量器具型式评价试验和《工业产品生产许可证管理条例》第19条设定的重要工业产品检验。

2.由部门规章设定的4项。具体包括《特种设备质量监督与安全监察规定》第10条设定的境外制造特种设备型式试验和第16条设定的新增特种设备投入使用前验收检验，《特种设备作业人员监督管理办法》第4条规定的特种设备作业人员考试和《产品防伪监督管理办法》第19条设定的防伪技术产品检验。

3.由部门规范性文件设定的5项。具体包括由《特种设备行政许可鉴定评审管理与监督规则》（国质检特〔2005〕220）号设定的特种设备设计、制造、安装、充装和检验检测单位5项许可的鉴定评审。

（二）10项评估评审结果是能否准予审批的唯一实质性审查条件

审批申请人需要满足的审批条件中，一些为实质性条件，一些为形式或者程序性要件，如提交符合格式的申请书、企业资质证明等。评估评审更多是对审批申请人在实质内容上是否具备条件的一项判定。在有些行政审批中，评估评审结果也只是实质内容条件中的一项。例如，在重要工业产品生产许可证核发中，除进行产品检验外，还需要进行实地核查等实质性审查。[⑤]

经分析11项评估评审在审批中的作用，除重要工业产品检验外，其他10项评估评审构成了行政机关是否准予审批的唯一实质性审查条件，如《产品防伪监督管理办法》第19条[⑥]对防伪技术产品的使用者办理备案手续规定了5项资料，其中法定质量检验机构出具的检验报告或者鉴定证明构成了是否准予备案的唯一实质性审查条件。

(三）与公共安全、生命财产安全相关的评估评审占绝大多数

质监领域11项评估评审都具有很强的专业性和技术性，有8项评估评审结论直接关系到公共安全和生命财产安全。包括：特种设备设计、制造、安装、充装和检验检测单位5项许可中的鉴定评审、境外制造特种设备型式试验、新增特种设备投入使用前验收检验、重要工业产品检验和特种设备作业人员考试。

（四)评估评审机构自由竞争和垄断并存、性质多样

目前，承担质监评估评审的机构主要由国家质检总局和省级质监部门确定，企业再从中选择委托。如特种设备鉴定评审机构名单由国家质检总局公布。相关统计显示，目前本市能够承担质监11项评估评审的机构共105家（同一机构承担多项评估评审的，予以重复计算，下同），既有事业单位，也有企业和行业协会，性质多样。其中，事业单位30家（质监所属16家，其他14家），企业68家。企业主要以原有事业单位转置企业和国有企业为主，非国有企业数量有限。

在11项评估评审中，只有特种设备使用前检验和安全管理、作业人员考试2项，本市的评估评审机构超过了3家，部分评估评审项目本市只有1家机构。

(五) 评估评审收费规范有序

从座谈反馈情况来看，目前质监评估评审收费基本规范有序。尽管评估评审机构性质多样，但收费仍以物价和财政部门发布的行政事业性收费标准执行，未发现存在擅自增加收费项目、扩大收费范围和提高收费标准等现象。而自2016年3月1日起，本市需鉴定评审的5个特种设备许可项目，鉴定评审费用也已由市质监局统一支付，降低了企业负担。[⑦]

（六）评估评审实施反馈良好

11项评估评审都有着健全的制度规范。国家质检总局专门制定了《计量器具型式评价通用规范》、《特种设备行政许可鉴定评审管理与监督规则》、《特种设备、制造、安装、维修许可鉴定评审细则》、《工业产品生产许可证审查实施细则》[⑧]、《特种设备作业人员考核规则》等评估评审规范。从调研反馈来看，评估评审机构和被评估评审对象对评估评审工作总体评价良好，认为能严格按照法律和相关规范的要求进行。特别是审批申请人普遍反映，在评估评审中能与质监部门、评估评审机构良性互动，二者能为企业提供高效优质服务。

三、当前质监行政审批评估评审存在的问题

（一）5项评估评审的设定依据存在合法性问题

11项评估评审中有5项的设定依据为《特种设备行政许可鉴定评审管理与监督规则》（国质检特(2005)220）号），存在合法性问题。

依据《行政许可法》第14条、15条、16条、17条规定，可以成为行政审批评估评审事项设定依据的，必须是法律、法规和规章，规章以下的规范性文件一律不得设定。《特种设备安全法》第18条第2款要求特种设备生产单位应当具备与生产相适应的设备、设施和工作场所等条件，但没有规定需要由第三方鉴定评审机构实施。《特种设备行政许可鉴定评审管理与监督规则》作为国家质检总局的规范性文件，不能对实施特种设备行政许可作出具体规定，将审批机关的审查义务转由第三方承担。

（二）评估评审市场发育总体不够成熟

目前本市质监评估评审服务市场尚未完善，还难以形成良性竞争。一是目前质监部门所属事业单位仍然是评估评审的重要主体之一。二是非国有评估评审机构数量有限。三是部分评估评审存在业务壁垒，行业分割明显。例如，铁路特种设备的鉴定评审仍然主要由铁路局特种设备检验检测机构承担。四是少数专业性很强的评估评审，市场竞争不充分，评估评审机构仅有1-2 家，形成了垄断的格局。

（三）部分评估评审事项时限过长

11项评估评审所需时间一般在1至3个月之间。例如，重要工业产品检验一般在30日内完成检验工作。但有几项评估评审则需要3个月。例如，《计量器具新产品管理办法》第12条规定，计量器具型式评价期限为3个月；《特种设备行政许可鉴定评审管理与监督规则》第17条规定，与特种设备相关的行政许可鉴定评审，鉴定评审机构应当自约请确定之日起3个月内完成现场鉴定评审工作。

根据《行政许可法》第42条规定，通常情况下行政许可的办理时间为20日。虽然该法第45条规定，评估评审期限可不计入许可期限。但3个月的评估评审期限显然占据了当事人绝大部分的办理审批时间。固然，由于部分评估评审专业技术性因素，因此需要较长的期限，但大部分其实是不需要这么长时间的，不排除市场竞争不充分的原因。

（四）评估评审收费依据和标准难以适应当前状况

本市的评估评审主体既有事业单位，也有企业。事业单位收费纳入行政事业性收费管理，企业主要参照行政事业性收费标准收费。这些收费标准大多制定于多年以前，已难以适应当前实际状况，可能对评估评审工作质量造成不利影响。例如，部分重要工业产品检验的收费依据仍然是沿用20年前发布的《国家计委财政部关于核定75种工业产品生产许可证收费标准的通知》（国计价费〔1996〕1500号）；计量器具型式评价试验的收费标准的依据则为《国家发展改革委、财政部关于计量收费标准及有关问题的通知》（发改价格〔2008〕74号）。

（五）评估评审的透明度和监督管理有待加强

具体表现在以下三个方面：一是部分评估评审机构名录的公开方式不尽合理，审批申请人难以知晓可以委托的所有机构，在一定程度上限制了其选择权。二是一些评估评审机构对评估流程、评估时限、评估收费等公开不够。三是政府部门通常直接应用评估评审结果，对评估评审监督管理不够重视。

四、质监行政审批评估评审制度改革思路与举措

（一）清理行政审批和评估评审事项

关于现有质量技监行政审批评估评审事项的改革建议如下：

1.建议取消防伪技术产品使用备案和销售进口特种设备（机电类）备案2项审批。从相关调查数据来看， 2015年本市仅开展了1例防伪技术产品使用备案，销售进口特种设备（机电类）备案则迄今办理量为0，一定意义上企业是“用脚投票”。2项备案的出发点原本是事前管控，但事实上市场竞争机制和事后监督已能够实现管控要求，依据《行政许可法》第13条的规定，可以不设定行政许可，政府再设置备案制度的必要性不强。

2.建议取消计量器具型式批准，特种设备安全管理人员、作业人员资格认定2项审批，转由评估评审机构直接实施。审批机关在这2项审批中基本扮演了“背书”的角色，审批实质上取决于评估评审结果。结果合格的，就应当许可；不合格的，就不应当许可，比较客观，审批机关由于没有技术审查能力，几乎没有自由裁量空间。这类许可，可以考虑转由符合法定条件的专业技术机构直接实施，并由其对评估评审结果独立承担法律责任，行政机关只要做好相应的监督即可。这与《行政许可法》第28条[⑨]规定的精神也是一致的。

3.建议提升特种设备设计单位许可等5项审批评估评审的设定依据层级。目前特种设备设计、制造、安装改造修理、充装、检验检测单位等5项许可评估评审的设定依据是规范性文件，存在合法性问题。实践中相关许可虽然主要也是依据鉴定评审结果来决定，但由于鉴定评审涵盖了企业管理资料、场地条件、产品质量等多方面内容，特种设备又直接关系城市运行和人身安全，目前完全转由中介组织实施条件尚不成熟，建议保留相关评估评审，制定规章以上法律依据。

4.建议取消特种设备使用登记、重要工业产品生产许可证核发2项审批的评估评审。这2项评估评审都涉及产品检验，前者是受理条件，后者是审查条件，评估评审结果都旨在说明产品“曾经合格”的状态。但从调研来看，特种设备是允许先投入使用再登记的，登记目的主要在于掌握投入使用特种设备信息以便于监管，但实践中凡来办理登记所提交的必然是合格报告，反而导致行政部门无法全面掌握在用设备信息，而曾经的检验合格实际上也并不足以说明当下设备的实际质量状况。另外在许可证发证审查中，也滋生了企业在生产场地设施条件达标后为确保产品合格取证而专门生产一批产品等待抽检的怪现象。这样的评估评审无疑凸显了传统事前管理面面俱到的旧思路，在形式化的同时也增加了企业负担，值得深思。因此建议取消这2项评估评审或采用企业告知承诺方式替代，并通过在事中事后环节加大抽检力度，掌握第一手真实情况，完善市场惩戒退出机制来解决有关问题。

（二）坚持评估评审机构市场化发展方向

从总体来看，目前，本市具有承担质监领域评估评审项目的机构数量并不多。部分评估评审机构存在地域和行业垄断性，实际上限制了审批申请人对评估评审机构的选择权。评估评审机构的发展应当坚持市场化发展方向，放宽市场准入，培育评估评审市场体系。

具体举措：为破除部分评估评审领域中机构的垄断，鼓励评估评审机构之间的竞争，本市应当允许各类资本进入法律法规未禁止的评估评审领域，鼓励民营资本参与评估评审机构脱钩改制和资产重组，并积极引进国内外资质等级、执业水平、资信度高且本市紧缺的评估评审机构进入市场。

（三）推进评估评审收费改革

目前，评估评审收费总体规范有序，但也存在着收费依据和标准难以适应当前状况的情形。评估评审机构的改革应当坚持市场化发展方向，大多数评估评审收费最终应当由市场自主决定。但目前垄断性较强，短期内无法形成充分竞争的评估评审，应当研究实行政府定价管理。事业单位提供评估评审的，纳入行政事业性收费管理。

具体举措：一是对于已由财政承担的5项评估评审收费，应当通过竞争方式选择评估评审机构，并通过合同约定评估评审费用。二是在对事业单位评估评审收费情况进行调研的基础上，向市财政和物价部门提出相应的收费标准调整方案；涉及全国性行政事业性收费项目的，请国家质检总局协调尽快发布新的收费标准。三是对于企业承担的评估评审，能够实现充分竞争的，应当鼓励企业自主定价并公开价格，由审批申请人自主选择。四是对于垄断性较强，短期内无法形成充分竞争的但由企业承担的评估评审，应当在加强对企业定价监督的同时，开展以政府定价方式进行管理的调研工作。

（四）推进评估评审机构选聘的规范有序和公开透明

评估评审机构选聘的规范有序和公开透明是保证评估评审公平、公正的重要举措，对规避“暗箱”操作和减少权力寻租同样具有重要意义。

具体举措：一是针对应当由质监部门委托的评估评审，市质监局制定本市质监评估评审委托管理办法，对评估评审事项的确定、委托条件、委托管理和监督等作出规定。二是对于应当由审批申请人委托的评估评审，相应的行政审批业务手册中应当明确要求，质监部门应当告知申请人所有具有承担该评估评审任务资质的机构名单及联系方式，由申请人自主选择。

（五）加强评估评审工作的监督和管理

按照有关法律、法规、规章、标准等的规定，根据质监部门的职责和相关工作要求，制定评估评审监督管理制度，落实监管职责，加强工作监督管理。

具体举措：制定《上海市质量技术监督行政审批评估评审监督管理办法》（附后）。

五、质监行政审批评估评审改革对本市行政审批评估评审制度改革的若干启示

下一步，本市乃至全国的行政审批评估评审制度改革的着力点和改革路径何在，基于以上对质监行政审批评估评审改革的一些观察，特提出以下几点思考：

（一）地方行政审批评估评审改革更需中央顶层设计

主要基于以下两个理由：

1.地方行政审批评估评审主要由法律、行政法规和规章设定，地方改革难以突破。以上海质监领域评估评审为例，不仅其相对应的行政审批由行政法规和部门规章设定，评估评审也由行政法规、部门规章和规范性文件设定，并且部门都制定有大量的评估评审规范，地方无权改变这些法律规范。即使上海质监部门的改革取得中央机关的默许，也会存在违法被诉的风险。因此，行政审批评估评审改革，更多的需要中央的顶层设计。

2.对于市场容量有限的评估评审机构改革仍然需要中央顶层设计。《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》已对破除中介垄断等提出了具体的清理规范措施，但从质监领域评估评审机构的情况来看，还需要关注市场容量有限的评估评审机构的改革。由于一些评估评审的对象数量有限，其评估评审又具有较强的专业性和技术性，这些评估评审的市场空间并不大，难以在某一省、直辖市或者自治区内形成充分的市场竞争。对于一些评估评审，即使在全国范围内也难以容纳多家评估评审机构并形成充分的市场竞争。由此，对于一些专业性和技术性强但市场容量有限的评估评审机构的改革，某一地方实难进行，需要中央层面对评估评审机构的许可、收费标准和监管等加以顶层设计。

（二）行政审批仍然有取消的空间

行政审批改革已进行多年，取消和调整行政审批项目的空间似已越来越小。但通过对上海质监行政审批评估评审项目的研究发现，目前仍然有一些事项可以不用再设定行政审批。这说明，仍然需要对一些行政审批按照《行政许可法》第23条的规定予以审查。对于某一行政审批由公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理，或者行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，应当取消行政审批，进而也取消相应的行政审批评估评审。

（三）部分行政审批可以转由评估评审机构实施

一些可以由评估评审机构实施的行政审批可以转由评审评估机构实施，从而达到取消审批的目的。特别是评估评审结果构成了是否准予审批的唯一实质性审查条件的，可优先考虑转移中介组织管理，行政机关只要做好相应的监督即可。除质监领域之外，有许多行政审批具有类似的特征，完全可以沿着这一思路研究改革。

（四）一些评估评审事项有调整优化的必要

行政审批评估评审的必要性仍需要结合审批的实施过程和存在的问题来逐一分析论证，保留对审批真正有决定性支撑作用的评估评审，取消形式化的评估评审，减轻企业负担。研究将告知承诺等行政审批制度改革方式引入行政审批评估评审制度改革领域，降低企业制度性交易成本。

（五）保障评估评审机构的公平参与权

不论是审批机关委托的评估评审，还是审批申请人委托的评估评审，都应当保障评审评估机构参与评估评审的公平参与权。《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》从切断中介服务利益关联方面对保障评估评审机构的公平参与权做了规定。为进一步保障评估评审机构的这一权利，应在行政审批评估评审制度建设中注重以下两点：一是对应当由审批机关委托的评估评审，审批机关应当制定评估评审委托管理办法，对评估评审事项的确定、委托条件、委托管理和监督等作出规定。二是对于应当由审批申请人委托的评估评审，相应的审批机关应当告知申请人所有具备该评估评审资质的机构名单及联系方式，由申请人自主选择。

附件：上海市质量技术监督行政审批评估评审监督管理办法

（建议稿）

第一章 总 则

第一条 （目的和依据）

为进一步规范本市质量技术监督行政审批评估评审活动，根据《中华人民共和国行政许可法》、《质量监督检验检疫行政许可实施办法》等有关法律、法规和规章的规定，制定本办法。

第二条 （适用范围）

本办法适用于上海市质量技术监督局（以下简称市质监局）行政审批评估评审工作的监督管理。

第三条 （定义）

本办法所称的行政审批评估评审，是指市质监局在行政审批过程中，直接委托或者由行政审批申请人（以下简称申请人）自行委托第三方评估评审机构（以下简称评估评审机构），就申请人是否符合许可条件所进行的技术鉴定、评审、检验或者考试等工作。

第四条 （工作原则）

行政审批评估评审工作应当按照公开、公平、公正和便民高效的原则进行。

第五条（目录管理）

市质监局对行政审批评估评审事项统一实施目录管理，并按要求向社会公布。

第二章 行政审批评估评审的实施

第六条（评估评审工作要求）

质量技术监督评估评审工作应当按照法律、法规、规章以及标准、技术规范的规定开展。

法律、法规、规章以及标准、技术规范对评估评审时限有规定的，应当符合其规定；没有规定的，应当在合理时限内完成。

第七条 （评估评审事项释明）

对审批办理中需要进行评估评审的，市质监局编制的《行政审批办事指南》中应当有办理评估评审事项的有关指引，对可选评估评审机构的范围作必要说明，便于申请人办理。

第八条（市质监局委托评估评审）

依法应当由市质监局委托评估评审的，市质监局不得要求申请人委托。市质监局在委托时应当明确评估评审内容和时限要求。

委托的评估评审机构具备选择条件的，市质监局原则上应当按照随机方式确定评估评审机构。

第九条（评估评审期限告知）

市质监局委托评估评审后，应当按照《中华人民共和国行政许可法》第45条规定将评估评审所需时间及时书面告知申请人。

第十条（申请人委托评估评审）

应当由申请人委托评估评审机构的，申请人可自行选择委托具有资质的评估评审机构。

市质监局不得以任何形式推荐、指定评估评审机构。

第十一条 （评估评审结论采信）

行政审批评估评审机构对评估评审结论负责。市质监局进行必要的形式性审查后，采信评估评审结论作为审批办理依据。

第十二条 （保密义务）

市质监局应当履行保密义务，不得将申请人评估评审有关情况泄露给与评估评审活动无关的第三方。

第十三条 （评估评审收费）

评估评审收费应当符合评估评审机构公示的收费标准或合同约定，列入政府定价目录和行政事业性收费目录的评估评审项目，应当按照政府价格主管部门核定的标准收取费用。

市质监局委托的评估评审，评估评审机构不得向申请人收取任何费用。

第三章 监督管理

第十四条 （现场监督）

市质监局可以委派工作人员赴现场监督评估评审工作过程，但不得参与评估评审工作，影响评估评审结论。

第十五条 （监督抽查）

市质监局每年应当组织抽查一定比例的评估评审机构，发现评估评审工作中存在不规范情况的，及时督促纠正或移送执法处理。

第十六条 （档案管理）

根据监督抽查结果和评估评审报告采信情况，市质监局逐步建立评估评审机构管理档案，作为评估评审机构资质管理和业务委托的参考依据。

第十七条 （评估评审人员的监督管理）

市质监局应当监督评估评审机构履行主体责任，加强评估评审人员的日常管理，恪守廉洁自律、秉公办事、严守秘密的职业道德。

第十八条 （投诉监督）

评估评审机构有下列情形之一的，申请人可以向市质监局和有关部门投诉：

（一）不依法或者不按照合同约定提供评估评审的；

（二）擅自将评估评审事项转托、转包的；

（三）违反本办法第十五条规定收取费用的；

（四）不具有法定的资质资格条件，致使评估评审结论不被市质监局采信的。

市质监局接到投诉后应当依法调查、处理，或者转交有权机关调查、处理。调查、处理的结果，应当书面告知投诉人。

第十九条 （违反规定的处理）

评估评审机构及评估评审人员违反相关法律、法规、规章和规范实施评估评审的，由市质监局依据相关法律、法规规章和规范的规定进行处理。

第四章 附 则

第二十条（解释权）

本办法由上海市质量技术监督局负责解释。

第二十一条 （施行日期）

本办法自2017年 月 日起施行。

编后语：随着行政审批制度改革的持续深入推进，未来再大规模的削减行政审批事项的空间已非常有限。而行政审批评估评审改革已成为本市进一步深化行政审批制度改革的突破口和着力点。课题组以上海质监系统行政审批评估评审项目为例，对行政审批评估评审制度进行了系统研究。首先，对行政审批评估评审的基本概念、特征、法律性质等进行界定，同时，对当前市、区两级质监领域中的11项行政审批评估评审的现状和存在的问题进行了分析，并针对性地提出了质监行政审批评估评审改革的总体思路与举措，对进一步推进本市行政审批制度改革具有一定的实践参考价值。

（责任编辑：陈素萍 核稿：陈书笋）

[①]参见慎海雄：《沪深化审批制度改革:将清理“专项评估”》，载《新华每日电讯》2012年2月8日第2版。

[②]徐炳文、毛峰：《扩大清理范围，严防变相审批，上海启动“第三方”行政审批评估评审清理》，载《中国纪检监察报》2012年5月4日第1版。

[③] 需要说明的是，依据《行政许可法》，行政审批与行政许可是相对应的平行概念，具体参见张步峰：《基于实定法解释的“行政审批”概念分析》，《法学杂志》2013年第11期。但在实践中，行政审批一度成为了行政许可的上位概念，在行政许可之外，还有“非行政许可审批”。《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）明确提出：“今后不再保留‘非行政许可审批’这一审批类别”。在当前，行政审批已等同于行政许可。

[④]参见叶必丰主编：《行政法与行政诉讼法（第四版）》，中国人民大学出版社2015年版，第28页。

[⑤]具体参见国家质量监督检验检疫总局：《泵产品生产许可证实施细则》，2011年1月19日公布。

[⑥]《产品防伪监督管理办法》第19条规定：“防伪技术产品的使用者可持下列材料到所在市（地）级质量技术监督部门办理防伪技术产品的使用备案手续：（一）企业营业执照副本或者有关身份证明材料；（二）防伪技术产品生产方与使用方签订的合同副本；（三）使用防伪技术的产品名称、型号、防伪标志的图样；（四）法定质量检验机构出具的检验报告或者鉴定证明；（五）可公开的、用于用户识别的防伪特征及用于执法识别的防伪特征资料。”

[⑦]参见《关于取消鉴定评审收费的通告》（上海市质量技术监督局通告2016年5号）。

[⑧]参见国家质量监督检验检疫总局：《关于公布61类工业产品生产许可证实施细则的公告》(总局2011年第10号公告)。

[⑨]该条规定：“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。”