《政府法制研究》2009年第8期（总第204期）

公共场所监控图像采集利用

与隐私权保护研究报告

●本课题组认为：公共场所是指具有明确主管责任，提供给公众使用或者服务于公众的开放性空间以及半开放性空间。公共场所与法人、私人所有场所相连、相邻的半公共空间可能是图像监控纠纷的“高发区”

●目前我国公共场所图像监控设备安装及管理方面存在的问题：1、没有安装备案程序，造成隐私权被侵害后难以找到相关责任人；2、缺乏关于设置权的法律规定，有权在公共场所、半公共场所安装图像监控系统的主体不明；3、缺乏关于监控图像采集、保管、利用的操作性法规，隐私权受害的案件时有发生；4、缺乏统一的技术标准，图像监控系统的技术应用水平不适应强化社会面控制的需要；5、特殊情况下需要接入单位内部图像监控系统或者直接使用相关单位的内部图像监控系统的法律授权缺失

●对本市公共场所图像监控系统建设与管理的立法建议：一是明确图像监控系统的设置权和管理权归属；二是规范公共场所监控图像的采集、保管及使用；三是明确图像监控资料作为证据使用的法定程序；四是制定公共场所图像监控系统的安装、维护与使用的技术标准；五是明确违反相关规定的法律责任

公共场所监控图像采集利用

与隐私权保护研究报告

课题组组长：朱慧芬

课题组成员：汤啸天 陈冬沪 夏春琴 王 健 金黎钢 管丽娟

课题执笔人：汤啸天 陈冬沪 夏春琴 王 健

课题统稿：汤啸天

第一部分 相关基本概念的界定

一、公共场所的基本含义

（一）关于公共场所的诸多说法

本课题组认为：公共场所是指具有明确主管责任，提供给公众使用或者服务于公众的开放性空间以及半开放性空间。广场、公园、街路、交通枢纽、商业经营场所等呈现完全开放性质，不需要进行任何身份识别即可进入的空间是典型的公共空间；而设置在企事业单位内部（如高校的食堂、图书馆、运动场等）或者需要购票、办理身份识别手续方能进入（如公共交通工具、公共体育文化设施、居民小区的公共部位等），具有半开放性的空间也属于公共场所。鉴于公共场所客观上存在边界，如果有明确的物理性质的分隔（如围墙、隔栏、大门等），这种“边界”是比较清楚的，但是，有相当一部分公共场所与法人所有、私人所有的场所呈现连通、毗邻关系，且物理性质的分隔不明显。特别是构成公共场所与法人所有、私人所有场所相连、相邻的半公共空间可能是图像监控纠纷的“高发区”，故本研究特别加以重视。

供给社会公众进行活动是公共场所的本质特征。由于供给社会公众进行活动的性质和内容不同，公共场所又可以细分为公益性的公共场所、经营性的公共场所、单位内部的公共场所等。公益性的公共场所的开放性特征最为明显，不需要办理任何手续或者进行身份识别即可进入场所，可以称之为纯公共场所。相比较而言，经营性公共场所、单位内部的公共场所、居民小区的公共部位可以称为半公共场所。经营性的公共场所（如商场、宾馆、体育场馆等）为招引八方来客，将所有进入营业空间的社会公众都视为消费者，但由于其经营性的特征所决定对出入人员的行为又会有所限制（例如超级市场会在出入口设置电磁感应等检查装置）。单位内部的公共场所虽然具有开放性，但是，这种开放只限于该单位内部的人员（如单位内部敞开式的办公区、不需要保密的生产车间、停车场、食堂等），如果本单位以外的人员要进入该空间或者使用该空间的设施必须事先办理相关手续。

对公共场所的界定应当避免在形态层面的纠缠，抓住“为谁所用”这个决定性的因素。公共场所的本质特征是为社会公众所用，即在一切承载人的活动的场所之中规划、建设、区分出公共场所是为了明确该场所的功能是为社会公众所用。

（二）公共场所界定中需要讨论的几个问题

1、关于公共场所的所有权归属

在我国，公共场所的所有权属于国家、社会、集体的情况均有存在，属于个人的场所（如房舍、交通工具）也可能因为租赁、征用等原因以公共场所的名义使用。“在西方国家，情况也是相似的，即公共场所的所有权并不一定属于公众，它可能属于国家、地方政府、社会团体和私人。”[1]实际上，无论公共建筑物、场所及其设施所有权的属性如何，都有成为公共场所的可能，公共场所的所有权与使用权是可以有所分离的。如某公共场所虽然居于国家所有的建筑物之中，依然可以委托一定的社会组织作为管理者经营。

公共场所的基本特征是在一定主体的管理下为公众所用，为公共所用的场所可以分为两类：一是完全出于公共利益的考虑，无偿地提供给公众使用（如设置在居民住宅区的全民健身设施）；二是以经营的方式，向公众提供有偿的服务（如收费服务的健身房）。

2、公共场所是否具有明确的主管者

本课题组认为，强调公共场所的开放性、公共性并不能取代其主管性，即任何公共场所都具有明确的主管责任。根据我国的经验，人流量大、使用者众多、管理头绪复杂的场所一律适用“谁主管、谁负责”的原则，公共场所的监控图像设施的设置、管理也无疑应当依循“谁主管、谁负责”的原则。通常我们将“谁主管、谁负责”理解为，各机关、厂矿、学校、企事业单位和人民团体都要“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”，其实，在“看好自己的门”之中就隐含着管理好自己负责的公共场所的含义。对公共场所实施管理的方法有多种，进行图像监控也是必不可少的有效手段。

3、公共场所的功能与用途变化

公共场所的功能是为满足公众进行工作、学习、交易、交通、社交、娱乐、体育、医疗、卫生、休息、观摩、旅游的需要和部分生活需求。但是，能够实现以上功能的场所又不是一成不变的，有些场所只是某些部位、在某些时间段才成为公共场所的。有些场所或建筑物虽然整体上属于公共场所，但是依然有一部分不属于公共场所或者在非对外开放的时段不属于公共场所。有的私人空间（如居民住宅）经相关部门审批也可能成为私人博物馆或者私人收藏品的陈列室、展示室，此类私人性质的博物馆、陈列室、展示室在其开放期间具有公共场所的性质。本课题组认为，不能认为只有公共力量负责管理的场所才是公共场所，用途是公共场所的本质特征，提供给公众使用或者服务于公众的开放性空间以及半开放性空间都是公共场所。

4、关于公共场所中可能存在的私密性

公共场所和私人场所往往相互重叠，你中有我，我中有你，即使像公园、马路这样典型的公共场所中也会因“障碍物”而存在不为一般人听见、看见的私人领域。在此私人领域内的活动显然应得到保护。[2]不能说因为公共场所是开放的空间，所以可以要求在公共场所的所有人的活动都呈现开放状态。在开放的公共场所之中依然存在个人隐私权的保护问题。如果公共场所的某些空间涉及到使用者不宜暴露的隐私，公共场所主管者必须为使用者提供保护其隐私的装置或者设施。例如，在销售服装的商场应当为顾客提供具有物理分隔的“试衣间”，商家不得以“防范偷盗”为由在“试衣间”安装图像监控设施。

（三）公共场所概念讨论已经达成的基本共识

通观以上对公共场所的多种定义，可以概括出已经形成共识的部分：

一是公共场所的公共性，公共场所是提供给公众使用、活动或者服务于公众活动的空间，离开了社会公众的出入、活动、使用，公共场所的本质特征就无谈起。在地球上至今还存在着相当广袤的荒无人烟的空间，习惯上称之为“无人区”。无人区与公共场所的区别最为明显的区别是无人与有人，不能将无人区混同为公共场所。

二是公共场所的开放性，检索对公共场所的描述可见，“用于公共大众进行活动的空间”、“为广大群众经常往来聚集”、“供公众从事各种工作和社会活动使用的”等提法，这些提法都强调了公共场所的开放性特征，当然，根据不同性质、不同功能的公共场所其开放的程度也会有所差别。

三是公共场所的复杂性，公共场所的复杂性主要是由于开放性所决定的。公共场所的复杂性还涉及到公共场所本身的开放程度不同以及公共场所与非公共场所的毗连。在建筑学中把空间依据其权属性质可分为公共空间、半公共空间和私有空间，这一思路也可以用来区分公共场所、半公共场和私人场所。

四是公共场所的主管性，公共场所之所以能够以开放的方式供给社会公众使用或者活动是因为有主管的力量在维持着其间的秩序。法律规定主管者（即“供社会公众活动的场所的经营管理人员”）必须对公共场所的安全、秩序负责。换句话说，“谁主管、谁负责”是指所有场所都需要有明确的主管者对其场所内的秩序与安全负责，在管理上及其责任承担上不能出现“真空”。

五是公共场所的功能性，即不同公共场所具有不同的功能。由于分类的标准不同，公共场所的分类是复杂的。随着科学技术的发展和社会生活的多样化，公共场所的内涵也呈现与时俱进不断发展、不断更新的局面。

结合上述对公共场所定义的讨论，本课题组认为：公共场所是指提供给公众使用的或服务于公众，经常有人群聚集、活动、流动的地方。随着社会的发展，公共场所的功能越来越多样化，公共场所之间、公益性公共场所与经营性公共场所之间、公共场所与非公共场所之间的交叉也开始出现。例如，在公共交通换乘枢纽（公益性）之中出现了餐饮业、零售店铺（经营性）的交叉。总之，公共场所是一个类似于公共利益的概念，对其作出精确界定是困难的。在社会日益现代化的进程中，公共场所的总量不断增加，公共场所的表现形态也更加多样。

二、对公共场所实施监视的行为性质及其监控设备的种类

（一）对公共场所实施监视是公权力的行使

公共场所图像监控，是指在公共场所安装摄像机并与室内监视中心的电视监视器相连接，以对特定的地点、范围、方位进行监视的行为。特别需要说明的是，这种监视行为所指向的不仅是公共场所，而且是公共场所中的特定地点、范围、方位。利用图像监控设备对公共场所进行监视的行为是公权力的行使，其必须具有明确的法律依据，如《企业事业单位内部治安保卫条例》、《娱乐场所管理条例》等。显然，设置图像监控系统的目的是提高预防和处置突发公共事件的能力，保障公共安全，保护公民的合法权益，在实施监视时应当特别注重防止权力的滥用。正如《北京市公共安全图像信息系统管理办法》第12条所规定：“不得擅自改变公共安全图像信息系统的用途和摄像设备的位置。”目前，我国在公共场所设置的图像监控系统大多数是有人值守的，值班人员承担着即时监看各个监控点画面，分析判断画面中出现的可疑情况，立即作出正确反应的责任。

（二）对公共场所实施监控设备的种类

监控系统前端按照外形的不同一般分为枪型摄像机和球型摄像机，枪型摄像机又根据是否可以活动分为固定和可控两种。固定枪型摄像机一般由摄像机、手动变焦镜头以及防护罩组成。通常在首次安装时调整好摄像机的指向以及镜头的焦距之后即不再对前端设备进行调整，用于监控固定的目标。可控枪型摄像机一般由摄像机、镜头、防护罩、云台、解码器组成。用户可以通过键盘对云台进行上下、左右驱动，以及对摄像机镜头的光圈、焦距、聚焦等进行控制。可控枪机监控范围广，通过选配不同参数的摄像机、镜头可以提高监控图像质量，并可以为防护罩加装雨刷。球型摄像机是指将摄像机、镜头、云台、解码器等设备组合内置在球型防护罩内的摄像设备。目前的球型摄像机多为一体化球机，具有体积小、安装简单、快速旋转能力等优点，并且可以360度连续旋转。

以安装监控设备的主体和监控的目进行分类，可以将公共场所图像监控设备分为以下几种：

1、为了国家的安全利益或者公共安全；

2、 交通运输部门为了安全生产进行的监控；

3、为了自身的安全及预防犯罪而安装的闭路电视监控系统；

4、其他商业部门（如超市）为了自身的经济利益安全而安装的闭路电视监控系统；

5、军事部门为了国防等的方面的利益而安装的包括雷达在内的监视系统；

6、有关部门、公司利用航空器、商业卫星、间谍卫星从高空对公共场所乃至私人生活空间进行拍照、摄像。

因第5、6类监视一般不涉及公共生活，尤其是对个人的私生活无直接影响，本课题不予讨论。从实践的发展看,公共场所图像监控设备的利用正在呈现面更广、量更大、设置主体更为复杂的趋势。

三、隐私权的基本含义

（一）关于隐私权的界定

“隐私”一词来源于美国，从英文“privata” 演化而来，意思是指与他人无关的私生活范围。按照《韦氏大辞典》的解释，Privacy主要含义有三：一是指独立于其他公司或其他人的性质或状态；二是指不受未经批准的监视或观察；三是可以解释为隐居、私宅、私人事务、私密环境等。隐私权的概念最早是1890年美国学者布兰代斯和沃伦在《哈佛法律评论》上发表的《论隐私权》这一文章中提出来的，后来被美国的判例所采纳，并且逐渐被美国有关的法律确认，以后在世界范围内得到广泛的采用。

在美国现行法律体系中，隐私实质是一种范围非常广的概念，因而并没有任何一部立法或其他文件对隐私权作出明确而具体的定义。我国学术界对隐私权也有不同的定义。有学者认为，作为宪法权利的隐私权有广狭义之分，广义的隐私权是指公民的私生活不受窥测、监视、公开、侵扰和干涉的权利，即公民有选择、控制和决定自己私生活事务、保持私生活安宁和处置私生活信息的权利。其核心在于尊重和保护个人私生活的自主、独立与安宁，进而达到维护人格尊严和个性完善之目的。狭义的隐私权则包括除将个人私生活事务的选择、控制和决定排除在外的所有广义的隐私权内容。[3]以上诸说各有侧重，从不同角度界定了隐私权的基本含义。本研究立足于公共安全的保障与隐私权保护并重的原则，认为：隐私权是自然人所享有的无碍公共利益，不愿或不便他人获知或干涉的对私人生活、私人空间的支配权和对个人信息的保护权。
（二）关于隐私权的法律规定

我国现行法律中没有专门的隐私权,在民法通则人身权一节中也没有对隐私权加以规定，最高人民法院《关于执行若干问题的意见》第140条第1款规定了“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为”；1993年8月7日《关于审理名誉权案件若干问题的解答》中指出：“对未经他人同意，擅自公布他人的隐私材料或以书面、口头形式宣扬他人隐私，致人受到损害的应按照侵害他人名誉权处理。”2001年3月10日施行的《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》中第1条规定；“违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益，受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。”由此可见，我国法律中使隐私权从属于名誉权。然而在理论界已基本达成一致：隐私权应是一种独立的人格权。

（三）个人隐私应当无碍公共利益

“虽然隐私从根本上讲确属个人事务、个人信息或个人领域，但这并不必然意味着隐私与公共利益无关。”“在商品经济社会中，个人的隐私还必然直接或间接地对该个人的物质利益产生损益作用。”[4]公民应当按照无碍公共利益、无碍群体利益、无碍他人利益的原则处理个人信息、个人事务、私人空间。如果当事人在公共场所作出暴露身体隐秘部位（包括其与他人双方自愿的亲昵行为）、暴露个人信息、外泄私人空间活动（包括大声地交谈、接听电话等），均应当认为这些行为不再属于个人隐私。因为个人隐私是不愿意他人知晓的内容、不愿意他人干涉的事项、不愿意他人进入的空间，如果行为人已经用自己的行为将其展示在大庭广众之下，只能认为其“自我公开”且不考虑他人的感受。只要是明示的设置在公共场所的图像监控设备拍摄到双方亲昵的行为，就如同路人的视线无法避开地看到了亲昵行为。只要路人没有传播该亲昵行为的活动，路人是没有也不需要承担任何责任的。

确认公民具有隐私权是为了以法律形态表明，每个人都有不受干扰地独立生活在社会上，并保持其人格尊严不受侵犯的权利；只要其所为对社会无害，社会就应当尊重其有关私人生活的秘密，法律就应当为保护其私人生活秘密提供依据。在一个民主的国度里，每个人都有不受干扰地生活在社会上的权利，只要其履行了该国法律所规定的义务，本人又不自愿放弃隐私权，国家就应当保护其个人私事、个人信息、个人领域处于秘密状态。在一个民主的国度里，每个公民都有防止个人领域被侵入、私人秘密被披露、个人数据被非法扩散的权利。公民只要在法律许可的范围内，就有按照自己的意志进行的思维和行动，有不受他人约束、限制、阻碍、偷窥的权利。对此，除了要求有关管理机构加强对公共空间的监控之外，还必须明确禁止监控设备指向私人空间、或者监控设备指向个人、或者采用技术手段使得监控设备能够窥视到私人空间的活动。

（四）个人隐私权受到法律保护的前提
1、公民既有个人隐私的支配权、保密权，又有接受合法观察的义务

公民在保护自身私生活秘密不被窥探、传播的同时，就有义务接受依法实施的监管、调查和检查。同样的道理，在地铁车站等某些人流纷杂的公共场所，为了达到全面监控的目的，设置的探头数量较多，但是分散在出入口、通道、候车平台等不同位置，即便达到对所有进入地铁车站的人员都至少有两次观察记录，也并没有引起公众有不舒服的感觉。显然，公民对个人不愿意、不便于暴露的情况加以保密、遮蔽都是允许的，只要来自他人的观察没有对当事人的正常生活构成干扰或者妨碍，其就应当坦然地接受来自他人目光或者来自监控设备的观察。

根据权利义务的对应性理论，一方的权利即是相对方的义务。公民具有获得公安机关提供良好公共秩序的权利，那么公民也就同时具有接受公安机关对公共场所进行正常的观察监控的义务。从当今西方社会的发展趋势看，英国有420台闭路电视摄像头日夜工作，平均每14人就受到1个摄像头的监控，英国伦敦在1610平方公里内，布建了50万个视频监控点，平均密度约为310个/平方公里，比例之大居西方国家之首。[5]在公共场所，对于来自公共场所治安管理所必需的合法观察、拍摄，每一个公民都应当坦然接受。如果说，明示的图像监控设备对人们在公共场所活动时的心理会生产何种影响的话，对持有正常心态、进行正常活动的人而言，明示的摄像头会起到提醒的作用。以道路交通管理为例，修订后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》已经2008年11月17日公安部部长办公会议通过，自2009年4月1日起施行。其中，第16条规定：“交通技术监控设备的设置应当遵循科学、规范、合理的原则，设置的地点应当有明确规范相应交通行为的交通信号。固定式交通技术监控设备设置地点应当向社会公布。”第17条规定：“使用固定式交通技术监控设备测速的路段，应当设置测速警告标志。使用移动测速设备测速的，应当由交通警察操作。使用车载移动测速设备的，还应当使用制式警车。” 显然，固定式的监控设备采用明示的方式，移动的测速设备使用制式警车、由交通警察操作，并不是告诉驾驶员在没有监控设备或者没有制式警车的时候可以违犯交通法规，而是通过明示的手段提醒驾驶员遵守交通法规。当遵守交通法规成为驾驶员的生活习惯之时，无论是否存在电子警察、执勤警察，遵守交通法规就成为自然而然的行为。

2、个人隐私权作为一项民事权利，既可以行使，也可以放弃

可行使、可放弃是民事权利的固有特征之一，弃权本身就是处置权利的一种方式。鉴于公共场所开放性的特征，行为人应当预见到自己的行为可以被他人看见、听见。若有两人近距离交谈，而当时又无其他人紧邻其附近，则该段谈话即使是在公共场所进行，亦应受到保护。但是，如果两人的谈话声音很大，周围的人不加注意也可以听到，或者当时处于拥挤状态，谈话者明知周围的人避之不及仍然继续谈话，则表明其放弃对私人之间谈话隐私的保护。必须注意到，公共场所内应当预见的，只是自己的行为被肉眼看见，被人耳听见。而监控利用的是电磁、红外线等高科技手段，从而采集到了靠常人用肉眼和人耳无法获得的信息。由于这些手段都超越了我们常人在公共场所的预见能力，因此在这一特定意义上的公共场所的界定，必须充分考虑到这一因素。[6]公民应当具有保护自身隐私权的意识，但是，同时应当明确自身在公共场所作出的行为都是可能被人看见、被人听到的，除了在特定的场合（如在银行的柜台前设置“一米线”、在街头自动取款机周围设置围护装置），国家和社会都没有义务保护个人在公共场所的行为不被人看见或者听到。鉴于图像监控设施拍摄图像的能力是公众观察能力的集合，其作出的拍摄记录可能会超出当时在场的某一个具体人的观察能力，要求所有摄像头的处所都采用文字或标识符号明示的方式，也是对个人隐私权的尊重。

任何人进入公共场所，国家应当保护的是其合法权益不受侵害，而不是其的某种行为不被他人（当然包括社会公众、执勤警察和电子警察）观察记录。如果执勤警察仅仅是用目光扫视了在公共场所活动的某一个人，该人是无权责问警察“你为什么看了我一眼”的；同样的道理，公民无权反对在公共场所设置图像监控设备并作出明示，公民也无权反对经明示在公共场所设置的摄像头正常拍摄。如果某个人在公共场所作出过分暴露身体的隐秘部位或者过分亲昵的行为，只能认为，该人对自己的这部分隐私权采取了放弃的做法。

3、隐私权并非公民的基本权利，必要时应当适度克减

在现代社会生活中，个人信息中的不少部分都会与公共利益、国家安全发生一定的联系，在必要时国家有权调查、收集、使用乃至控制这些信息。在一定的条件下，本来属于个人隐私的某些内容也会不再纯属私人性质。例如，我国传染病防治法第七条规定：“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防、控制措施，并有权检举、控告违反本法的行为。”显然，为了保护公共利益，也为了保护当事人的健康与安全，接受卫生防疫部门的查询、检验已经成为公民的一项义务。概括地说，当公民个人隐私权的保护和公共利益发生冲突的时候，公民有克减私权利的义务，而不能以私权利的保护对抗公共利益。例如，在某些重要会议、典礼场合，为了防止可能发生的恐怖袭击，有关机构会增加使用图像监控设备观察密度，甚至提高人工检查的程度，公民为了国家的整体利益，应当坦然地予以配合。

4、既要保护自身隐私权，又要尊重他人隐私权

在信息技术高度发达的今天，消极被动地隐瞒已经难以抵御侵犯，隐私权应当具有积极的权能，即对私人信息、私人事务、私人生活领域的支配和控制。其基本内容是公民对私人信息、私人空间、私人活动具有不可侵犯的支配和控制权。

尊重他人隐私权对于从事特定职业（如医生、护士、教师、律师、公务员、心理咨询工作者、个人信息数据库工作人员等）的人以及受到他人信任的人具有特别重要的意义。以公共场所监控录像为例，凡是接触监控显示屏、监控录像资料的所有人员都是因为职务接触他人隐私，如果其利用职务便利窥探、传播他人隐私，必定受到法律的制裁。在相关制度上必须明确，图像监控值班室是实施图像监控的主要工作场所，非因工作需要其他人员不得入内，未经批准不得回放浏览、复制、传播图像监控资料。

5、对个人隐私、个人信息的非法提供、复制、传播必须严厉禁止

2009年2月28日颁布的《中华人民共和国刑法修正案（七）》第七项规定：在刑法第二百五十三条后增加一条，作为第二百五十三条之一：“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。窃取或者以其他方法非法获取上述信息，情节严重的，依照前款的规定处罚。单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照各该款的规定处罚。”本课题组认为，《刑法修正案(七)》在保护个人隐私权方面迈出了重要的一步，但没有明确界定什么是个人信息、公布个人信息的行为以及后续的滥用个人信息的行为，这是有待改进的缺憾。

个人信息属于个人隐私的范畴，是以数据形式表达的个人隐私，是个人隐私的重要内容之一。“个人信息是指为自然人所生成和拥有的，可供识别其个人的信号、符号、消息、图像、图谱的总称。”[7]根据这一定义，某些以中景、近景方式拍摄的监控图像，只要能够依据画面识别个人的部分也属于个人信息保护的范围。设置在公共场所的摄像头等监控设备及所拍摄资料的管理涉及到诸多环节，概括而言是：（1）谁有权即时观看图像监控资料，即监控室工作人员的资质和管理；（2）谁有权保管所拍摄的资料，即图像资料的保管制度及其实施；（3）谁有权批准浏览、复制、出借拍摄的图像监控资料，即图像监控资料被非有权管理人员使用的限制；（4）图像监控资料的消磁或者永久性保存的具体规则。

以上任何环节出现问题，都有可能造成当事人隐私权受到侵犯，直接作出侵权行为者与管理不善者均应当承担相应责任。

三、在监控图像采集利用视角下对公共场所、隐私权的讨论

（一）关于公共场所的区域界限与相邻毗连部位

一般而言，公共场所与非公共场所的毗连应当尽可能设置物理隔离，造成明显的分隔或者围护、遮拦。在公共场所与非公共场所处于交叉状态时，应当有“非请勿入”、“闲人免进”等提示性的标识或者明显的物理分隔。问题是，图像监控设施具有眺望、俯视、环顾设置变焦观察的功能，随着现代科学技术的发展，公共场所与非公共场所之间、公共部位与非公共部位之间的眺望观察已经变得十分容易。由于监控技术的快速升级换代，具有变换视野范围的移动探头、可变焦探头也已经出现，以物业公司为防止高空抛物而设置的监控设备为例，其观察记录的视野只能限于楼宇外部以及各楼层的窗口，不能采用镜头推拉、潜望等技术手段侵入住户的私人空间。

我国《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”这一规定对公民而言无疑是禁止性的规定。如果是在若干住户相邻的半公共空间中，某一位业主为了保护自己私人空间的安全（如防盗以及便于在室内观察到探访者）而在自己家门口安装摄像头，走廊内必定会出现多个摄像头。这种以观察监视门外为指向的摄像头，实际上观察监视的范围包括相邻的业主门口，所有的住户都会产生在邻居监视下生活的感觉。

（二）关于公共场所的隐私权

根据刘泽刚的研究：从实践层面看，美、德等法治国家已在司法和立法中认可了公共场所隐私权的合法性。在“内德诉通用汽车公司（Nader v. General Motors Corp）”案中，法院明确宣称：“个人并不因其身处公共场所就自动地将自己的一切公开化。” 无独有偶，在1999年的一个判决中，德国联邦宪法法院也确认了联邦最高法院的“隐私不限于家内”规则。[8] 在立法上，许多西方国家已经或正在进行的反偷拍立法（Anti-Paparazzi Legislation）和公共场所监控（Surveillance）立法，其根据也主要是“隐私的合理预期”。本课题组认为，将“不被他人监视之要求的隐私”列为隐私权之一是值得重视的。换句话说，隐私权的要求之一是“不被他人监视”，在公共场所设置图像监控设备所监控的是场所，而不是人。公共场所允许不特定人进入的开放性并不意味着进入其中的自然人将自己的一切公开化。但是，个人私生活的秘密是可以放弃的，在公共场所作出亲昵的行为表明当事人在特定的时间、空间范围内放弃该项隐私权。中国社会科学院法学研究所博士谢鸿飞认为，摄像头可能确会引起少数人的不适，但如果把它上升到侵犯隐私权的高度，则有些过于敏感。[9]任何人进入公共场所，都应当明确地意识到自己社会角色的转换，明确地认识到自己的行为已经成为社会“风景线”的组成部分，并承担相应的社会责任。

（三）公共场所图像监控的法律性质

任何政府都不能以维护公共安全的需要为理由，无视对个人隐私权的保护。具体而言，公共场所图像监控设备的设置与运转是以维护公共利益与保护人权相统一为前提的。设置在公共场所的图像监控设备是警察的替身，是公众视线的集合，是对公共空间的自然观察和记录。如今，绝大多数人都已经平静而又坦然地看待明示的探头，并且直截了当地称之为“电子警察”。在恐怖组织活动依然猖獗的现实情况下，在公共场所安排适当的警力与在公共场所安装适量的“电子警察”都是必要的，社会公众配合警察与电子警察的工作应当成为公民的基本素质之一。公共场所是供给社会公众活动的空间，人在公共场所的行为应当按照不被非法监视的原则得到保护。在理论上必须明确，为了维护公共利益，公安机关不需要办理审批手续实施监控的只是公共场所，而不是处于公共场所之中的自然人。如果需要对某一个具体的人实施监控，该种针对具体个人的监控行为必须事先履行法定程序，且得到批准。公共场所监控设备观察记录的是公众视野所及的空间，而不是具体的人。当某一个自然人进入监视空间时，其只是作为该空间的“充填物”受到记录，即无论进入该空间的无论是人、是动物、是物体，图像监控设备都一视同仁地监视记录。换句话说，在公共场所设置监控设备只是对必须控制的“某个地方”进行控制，这种控制不是针对具体人的。为了避免对“地方”的监控导致对进入该“地方”的人的隐私权的侵犯，对监控设施指向的方位和角度也必须严格控制。图像监控设备只监控“地方”而不监视“人”的法律属性决定了图像监控设备的正常运转所生成的观察、记录具有被动性、客观性、全景式的特征。如果图像监控设备具有变焦拍摄、多角度回转拍摄的功能，作为对较大范围场景的观察是可以允许的，但是该设备的运转镜头不能指向人的私有空间或者进行追踪拍摄。

法律允许在公共场所设置监控设备并不是取消人们在公共场所的隐私权，为了保障人们公共场所隐私权的实现，在公共场所的更衣室、淋浴房、厕所等暴露人体隐秘部位的区域，严禁按照监控设备。为保障人的意志自由和公平竞争，在从事政治、文化、体育活动的公共场所的某些区域（如投票选举的写票区、文娱演出的化妆区、体育竞赛的运动员休息专区和工作人员休息专区等）也不得设置探头。特别需要说明的是，这种一视同仁的监视必须严格限定在确保安全的限度之内，不能以保障安全的名义使得主体的安全受到新的威胁。例如，在银行ATM机附近设置的探头具有保护ATM机与顾客（ATM机使用者）安全的双重职能，同时，该探头的监控视野不得进入按动密码的区域，以确保顾客密码的安全。为了确保顾客密码的安全，必须明令禁止使用可以调整镜头视野的“球机”监控ATM机。

（四） 明示公共场所图像监控设施的理论意义

1、明示公共场所图像监控设施是表明政府对民众人权的尊重

法律允许在公共场所设置监控设备并不是取消人们在公共场所的隐私权，恰恰是为了保障人们隐私权的实现。一般而言，人们在道路上作出的行为涉及个人隐私的相对较少，无论科学技术的发展还会有哪些突破，在公共场所的更衣室、淋浴房、厕所等暴露人体隐秘部位的区域都将严禁图像监控设备的设置。为保障人的意志自由和公平竞争，在从事政治、文化、体育的活动公共场所的某些区域（如投票选举的写票区、文娱演出的化妆区、体育竞赛的运动员休息专区和工作人员休息专区等）也不得设置监控设备。特别需要说明的是，这种一视同仁的观察记录也可能出现偏差，自交通技术监控设备收集违法行为记录资料之日起的十日内，违法行为发生地公安机关交通管理部门应当对记录内容进行审核，经审核无误后，方可录入道路交通违法信息管理系统，作为违法行为的证据。修订后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第20条规定：“交通技术监控设备记录的违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后三日内，公安机关交通管理部门应当向社会提供查询；并可以通过邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者管理人。” 第21条还明确规定了遇有九种情形之一，应当消除监控设备的记录或者录入道路交通违法信息管理系统的违法行为信息。这些规定都体现了对人权的尊重，为公民知情权、参与权、表达权、监督权的实现提供了具体的法律保障。

2、明示公共场所图像监控设施是保障公民知情权的必要步骤

从警民关系角度看，警力有限，民力无限，民众是警察的力量之源。依靠群众的前提是让群众感受到警察随时随地都在提供有效的服务，警察以主动提供服务的方式赢得群众的信任和支持是提高警务工作效率的根本。图像监控设备实际上是管理者眼睛的一种延伸方式，故有不少人称其为“电子警察”。显然，使用“电子警察”是为了提高公共管理的效能。在公共场所安排适当的警力与在公共场所安装适量的“电子警察”都是必要的，社会公众配合警察与电子警察的工作应当成为公民的基本素质之一。对老百姓而言，知情权、参与权、表达权、监督权的实现必须得到来自政府的保障，知情是基础性的要素，公布图像监控设备的设置情况应当是交通管理机构的“第一动作”。公布图像监控设备设置的具体位置是以尊重服务对象的方式提供服务，将从根本上杜绝“隐蔽执法”，避免当事人接受处罚时“口服心不服”。

3、明示公共场所图像监控设施是表明公权力的运行受到制约

概括地说，设置在公共场所的图像监控设备是警察的替身，是公众视线的集合，是对道路、交通枢纽、广场等公共场所的观察和记录。所谓警察的替身，是指明示的图像监控设备以公开的身份出现在公共场所，发挥着类似于警察的作用。如同站立在路边、街头、广场上的执勤警察，其是维护公共秩序所必需的力量存在。当然，这种力量的显示对违法犯罪人员具有威慑作用，正常人是不会因为警察在公共场所的存在而感到“受监视”的。所谓公共视线的集合，是指图像监控设备的观察、拍摄能力并没有超出正常人视力的感知范围，并没有透视、追踪人们在公共场所的活动或者将镜头伸入到车辆内部。所谓自然观察和记录是指，图像监控设备没有刻意记录某一个、某一群人的活动。所拍摄记录的视频资料等同于公众的观察能力所及，是被动地对客观存在的全景式的自然记录。人民警察的主要职责是维护公共场所的治安秩序，使用电子警察监控道路是行使公权力。公权力的正常行使十分重要，但是，对人的尊重、对人权的尊重同样重要，公权力必须在接受制约的状态下行使。

（五）明示公共场所图像监控设施的法律意义

公布图像监控设施设置的具体位置既表明了公权力正在公正地行使，同时也在向人民群众宣告，站在“电子警察”背后的是人民警察，警察的所有工作都是欢迎和接受人民群众监督的。公共场所监控设备观察记录的是公众视野所及的空间，而不是具体的人。当某一个自然人进入监视空间时，其只是作为该空间的“充填物”受到记录，即无论进入该空间的无论是人、是动物、是物体，图像监控设备都一视同仁地监视记录。任何政府都不能以维护公共安全的需要为理由，无视对个人隐私权的保护。具体而言，公共场所图像监控设备的设置与运转是以维护公共利益与保护人权相统一为前提的，将其设置的位置公布于众并制定配套的审核、查询、消除制度是公权力接受制约和监督的具体体现。

设置在公共场所并具有明确标识的摄像头，向公众传递的信息和作出的承诺至少是：

1、该区域属于公共场所，已经安装了监控摄像设备，你进入该场所表明你已经明知进入监控场所，你的行为随时随地都会被记录。

2、如果监控设备记录到你的行为违反国家的法律或者侵害公共利益，依法应当追究你的责任，记录的视听资料将作为证据使用。当监控设备记录到的你的行为涉嫌刑事犯罪时，侦查机关有权进行调查。

3、对该区域实施图像监控是出于维护公共秩序、保障公共安全的需要，而不是针对某一个体。

4、监控设备的工作呈现客观、全面、被动记录状态，不会主动对个人行为进行跟踪拍摄。

5、监控设备实施的是不超过公众视线观察力的图像声音记录，不妨碍公众的正常行为，不会对公众健康造成损害。

6、监控设备属于国家、企业、社会组织的合法财产，公民负有保护的义务，破坏监控设施将被追究法律责任。

7、本监控设备的安装具有法律依据，日常管理和获取的所有记录资料均按照《公共安全图像信息系统管理办法》处理，欢迎公民的监督。

（六）公共场所图像监控可能涉及侵犯个人隐私权的情形

如前所述，在公共场所安装图像监控设施是管理公共场所秩序的一种必不可少的手段，但是，公共场所的图像监控设施可能涉及到个人隐私权的保护。作为法治社会，必须在维护公共场所的良好秩序与保护公民个人隐私权之间实现利益平衡。概括而言，公共场所图像监控可能涉及个人隐私权的情形如下：一是设置的图像监控设备没有作出公开、明确的标识；二是图像监控设备的运转从监控“地方”变异为监控“个人”；三是已经设置的图像监控设备实际上构成了对私人空间的监控；四是图像监控资料被非法浏览、复制、传播或者被商业化使用。

设置图像监控设施是明示的、公开的，监控设备在正常运转状态下是针对所监视空间被动地作出客观的、全景式的图像记录。这种对所监控的空间的记录完全是被动的、客观的、一览无遗的，并没有针对任何个人或者以任何个人作为捕捉、追踪的目标。如果有人在公共场所作出亲昵的行为或者作出不适于展现在公共场所的信息，只能表明其自身的行为选择，与该空间是否设置图像监控设备无关。如果有人对他人作出侵犯行为，该空间设置的图像监控设备的客观记录就可能成为证明侵犯行为存在的直接证据。特别需要说明的是，正常运转的图像监控设备的拍摄能力并没有超出公众视线的观察能力，并没有特殊的透视、追踪、放大功能，图像监控设备的存在如同在公共场所中还存在有正常视力、听力的其他人。任何在公共场所作出过分暴露、过于亲昵行为的人不能以他人的存在、他人视力、听力的存在，而指责他人侵犯其个人隐私权。这个道理对公共场所的图像监控而言也是相同的。

图像监控设备只要没有对该公共场所活动的人采用窥探、追踪、透视、秘密摄影等方式，都不构成对人的监视、监听，其记录的图像等同于该公共场所中的其他人的视力、听力自然所及，都是正常的、未对他人正常生活构成侵犯的。公安机关因为维护公共利益的需要，将在自然状态下记录的来自公共场所监控所得的图像用于公共传播时，如果画面中有负面的信息，且足以使得他人识别画面中的具体人物，应当考虑到由于这些信息涉及当事人的隐私，只要未经当事人许可，就必须采取遮盖当事人面容、对当事人声音做变声处理等保护性的措施。当然，具有侦查权的公安、检察机关在运用公共场所图像监控资料侦查案件时，只要该图像记录的人物系侦查对象或者经法院认定的犯罪分子，就不受保护个人隐私权的限制。具体而言，公共场所图像监控只有在具有下列情形时才能构成对个人隐私权的侵犯：

1、设置在公共场所的图像监控设备未作出明示，而是以秘密设置、隐蔽拍摄的方法获得图像资料。

2、设置在公共场所的图像监控设备具有超出公共视线的观察能力，即能够凸显、透视人体衣服后的效果。

3、未经法定程序的批准，设置在公共场所的图像监控设备将监控的目标指向个人私有空间或者因为特定使用功能而形成的“特别敏感空间”（例如公共场所中的厕所、更衣室、试衣间、ATM机的键盘等），即对特定个人的住所、车辆内部或者其在敏感空间的行为进行拍摄，客观上造成公民在监视之下生活的窘境。

4、未经法定程序的批准，设置在公共场所的图像监控设备被用于对具体人的遥感、追踪观察，或者由若干个图像监控设备组成接力式的追踪观察。

5、虽然公共场所图像监控设备的设置已经明示，但是只要其拍摄到的图像被非法复制、非法传播，即构成对个人隐私权的侵犯。

6、虽然公共场所图像监控设备的设置已经明示，但是只要其拍摄到的图像未经当事人事先同意被商业化使用，即便这种使用并没有贬低、诋毁人格的性质，也构成对个人隐私权的侵犯。

（七）私人安装摄像头的问题

本课题组注意到，近年来，出于自我保护的目的，私人安装摄像头在一些城市呈不断增长的趋势，虽然有个人安装的摄像头有效地保护了个人财产安全的例证，但也引发了不少纠纷。有的居民为保护自身利益，还在住宅的外墙、家门口的楼道里安装了球形摄像头，使得相邻的住户和邻居感到在他人监视下生活。

目前，我国还没有针对私人购买、安装、使用、管理摄像头的法律规定。私人安装的单个摄像头不能算作监控系统工程，自然也不在公安机关的审批范围之内，无形之中个人安装摄像头成为了法律的“空白地带”。本课题组认为，系统化的图像监控设备与单个的摄像头均具有观察、拍摄的功能，无论出于维护公共利益或者维护自身合法利益的目的，其权力（权利）的边界都是不危害国家、社会、他人的合法权益。图像监控系统或者单个的摄像头的设置、运转和图像资料的管理都应有法可依。基本的原则是：图像监控系统或者单个的摄像头的设置不能指向或者在实际上指向他人的私有空间或者因为特定使用功能而形成的“特别敏感空间”。图像监控系统或者单个的摄像头在运转时不能对人构成遥感、透视、追踪，运转所形成的图像资料不得非法复制、传播或者商业性使用。

第二部分 城市公共场所监控图像设施的设置

一、公共场所图像监控系统的功能及本市的设置现状

（一）公共场所图像监控系统及其分类

公共场所图像监控系统是指利用图像采集、传输、控制、显示等设备和控制软件组成的对一定区域的公共场所进行监视、跟踪和信息记录的社会公共安全管理系统。当前，最常用的监控系统是将摄像头与监视器、电脑网络连接在一起,组成一个既可以同步监视、又可录制保存,事后查看的系统,也就是常说的闭路监控系统(closed circuit television，简称CCTV系统)。

公共场所图像监控系统可以依据不同的划分标准进行分类，实践中，以投资主体和安装监控系统的目的进行分类较为常见。

（二）公共场所图像监控系统的功能

当前，图像监控系统建设的数量和质量已成为衡量一个城市政府管理水平和治安防控能力的重要指标，也是公安部和本市“平安建设”项目的重要内容之一。具体说来，公共场所图像监控系统的功能主要表现在以下几个方面：

1、震慑作用

在违法犯罪行为尚未发生之前，藉由监视器这只“不疲倦的眼睛”来加强监控，使得在“见警率”(Visibility)不足的情况下仍能达到事前吓阻违法犯罪的功效，同时使得有限警力的分配能够更符合需求。

2、及时发现违法犯罪行为

在违法犯罪行为正在发生之际，藉由监视器所发挥的“电子巡逻”功能来实时发现，并缩短反映时间，可提高当场抓捕违法犯罪行为者的机会，以达到对公共场所的安全或商家的防盗等控制目的。

3、发现违法犯罪案件线索

由于监控系统有信息保存功能，违法犯罪案件发生后，通过事后回放，还原真相，可以找到有利用价值的相关信息。

4、获取直接证据

因监控系统记录信息的客观性，对不法行为之受害者或可能受害者的合法利益保障及民警在法庭上的举证，亦有一定作用。但是，由于监视器并不会分辨违法者与非违法者，让广大人民长期曝露在监控之下，若监控资料被不当利用或泄露，势必会对无辜人员的隐私权造成危害。

（三）目前公共场所图像监控设备安装及管理方面存在的问题

目前，我国还没有一部统一的关于公共场所图像监控设备安装及管理的立法，本市公安机关对一些必须安装公共场所图像监控设备的单位实施管理的法律依据仅限于2004年国务院颁布的《企业事业单位内部治安保卫条例》和2001年上海市政府颁布的《上海市社会公共安全技术防范管理办法》。因此，实践中存在一系列亟待规范的问题，当前迫切需要解决的主要问题是：

1、没有安装备案程序，造成隐私权被侵害后难以找到相关责任人

2、缺乏关于设置权的法律规定，有权在公共场所、半公共场所安装图像监控系统的主体不明

3、缺乏关于监控图像采集、保管、利用的操作性法规，隐私权受害的案件时有发生

4、缺乏统一的技术标准，图像监控系统的技术应用水平不适应强化社会面控制的需要

5、特殊情况下需要接入单位内部图像监控系统或直接使用相关单位的内部图像监控系统的法律授权缺失

二、公共场所设置监控设备采集图像的原则

（一）个人隐私权在公共场所并非丧失

在公共场所内的个人隐私不同于个人在私人住宅之内或者其他私密空间的活动。任何进入公共场所的人，理所当然意识到其所作所为已经暴露在公众的耳闻目睹之中，其应当防止个人隐私的过分暴露。另一方面，公民进入公共场所并不意味着其隐私权的丧失，而是应当使得身处公共场所的人员感受到其包括隐私权在内的各项合法权利都受到法律的保护。为了平衡好公共利益与个人利益的关系，在维护好社会公共安全的同时要兼顾个人隐私权的法律保护，固定式图像监控设备的设置必须做到“一明示三固定”。修订后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》已经 2008年11月17日发布，自 2009年4月1日起施行。其中第十六条规定：“交通技术监控设备的设置应当遵循科学、规范、合理的原则，设置的地点应当有明确规范相应交通行为的交通信号。固定式交通技术监控设备设置地点应当向社会公布。”根据这一精神，安装在公共场所的固定图像监控设备必须达到“一明示三固定”的标准，即：具有明确的标识，且机位固定、摄像头指向方位固定、镜头所及范围固定（简称 “一明示三固定”）。这样做，既是以事先告知的方式承诺对居民住户隐私权的尊重，也是防止摄像头在使用过程中侵犯个人隐私权的技术性限制和接受社会公众监督的应有态度。

（二）维护公共利益也需要兼顾对个人隐私的保护

美国法律允许在公共场所安装监控设备，且这种监控无需得到被监控人的许可，而对某些特定的区域如卫生间、更衣室、衣帽间、卧室等场所有隐私权的保护规定。任何政府不能以维护公共安全为由，肆意扩大公权力的行使范围和程度，在设置图像监控设施时应当按照尽可能减少涉及个人隐私的谦抑原则具体处理好安装探头的数量与位置。以学校为例在出入口、通道、校园周边以及重要实验室安装探头是必要的，但对学生宿舍应当注意避免造成探头指向寝室和盥洗室的窘境。在已于2007年4月1日实施的《北京市公共安全图像信息系统管理办法》中，明确规定了“设置公共安全图像信息系统，不得侵犯公民个人隐私；对涉及公民个人隐私的图像信息，应当采取保密措施”。同时规定，“不得擅自改变公共安全图像信息系统的用途和摄像设备的位置”。根据这些规定，目前北京警方安装的摄像头都排除了卫生间、试衣间等隐私地带，摄像头的监测目标主要是人脸，以此作为以后排查的根据。如安装在ATM自动取款机上的摄像头，监测范围主要是实施人-机操作者的头像，摄像头不得瞄准输入银行卡密码的区域。

（三）图像监控设施的使用必须以“两个不允许”为底线

图像监控的范围必须严格限定在公共场所，这是安装、使用图像监控设备必须遵守的底线。随着科学技术的发展，各种类型（包括微型化、隐蔽化、无线传输化）的图像监控设备将层出不穷，法律也不可能作出不允许个人在其住宅之内安装图像监控设备的禁止性规定。但是，无论技术的发展将来会达到什么程度，摄像头的使用必须遵守“两个不允许”的规则：不允许以维护公共利益为目的，设置在公共场所的图像监控设备以功能扩展、延伸等方式侵入私人空间；不允许以保护个人合法权益为目的，设置在私人空间的图像监控设备以功能扩展、延伸等方式侵入公共空间。要建立和健全公共安全图像信息的使用、管理制度，严防公共安全图像信息被别有用心者挪作它用。除非出于证据保全等目的，对犯罪正在进行或即将发生的情况可以进行跟踪式的拍摄外，不得任意拍摄与监控目标无关的图像，更不得对任意人的面部、身体的某一部位或与他人的亲昵举动进行特写拍摄等。

（四）对实施图像监控的工作人员必须进行严格审查监督

对监控摄像头背后的监控者如何进行监控，答案应该是明确的。

第一，既然公共场所监控设备采集图像的目的是为了社会公共安全，即为了公共场所内的社会公众的人身和财产安全以及这些场所内公共秩序和设施安全，那么作为监控者就无权利用这些监控设备采集与此目的不相关的任何其他活动。

第二，公共场所设置图像监控设备时应当坚持适度的原则，采取“收敛”的姿态，非经许可不得随意扩大监视的范围。在确保对公共场所实施管理的前提下，应当避免设施的功能过于“靠近”个人隐私可能的暴露。例如，不得在厕所内安装摄像头拍摄他人如厕、不得在试衣室拍摄他人试衣、不得在公共电话厅内监听他人电话等。

第三，随着技术的发展，可以预测未来将会出现更多的移动式图像监控设备，鉴于处于移动状态的图像监控设备其视野所及的范围将完全按照操作者的支配而改变，所以，对使用采用移动式图像监控设备应当采取更为谨慎的态度。
公安部已经在2008年11月17日发布了修订后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，自 2009年4月1日起施行。其中第十七条规定：“使用固定式交通技术监控设备测速的路段，应当设置测速警告标志。使用移动测速设备测速的，应当由交通警察操作。使用车载移动测速设备的，还应当使用制式警车。”
根据这一精神，除侦查工作特许使用的秘密侦查手段之外，为维护公共秩序在公共场所使用移动式的图像监控设备必须具有明确的警用标识，坚持由在着制服的编、在岗的公安人员操作。

第四，正如有的学者指出的那样，为了正确、合理地使用监控图像设备所获得的信息，要遵守使用的基本规则：

1、此等涉及特定个人的信息只能用于安装该电视监视系统的目的，主要是安全方面的目的，不得用于任何其他目的，尤其不得用于商业目的；

2、使用该信息材料确定某一个人在公共场所具有不轨或者违法行为（如盗窃、破坏），应当允许该个人知晓该信息并对记录的信息进行说明、申辩、更正；

3、不得披露、泄露该信息，但是得到信息主体同意或者法律、法规另有规定的除外。[10]

三、有必要设置图像监控设备的区域

图像监控设备可分为应当设置安装和可以设置两类。应当设置表示必须安装，如果不安装则构成失职；可以设置表示允许作出设置或者不设置的选择。

（一）应当设置图像监控设备的区域

应当设置图像监控设备的场所可以分为两类：一类为公共视频图像监控系统，主要是指安装于城市主干道、重要交通路口、特定公共场所、要害部位、重要设施等的视频图像监控系统以及相关设施、设备。另一类为单位内部视频图像监控系统，主要是指机关、团体、企业、事业自建的用于单位内部治安防范的视频图像监控系统以及相关设施、设备。按照《重庆市视频图像监控系统管理办法（征求意见稿）》的描述，本课题组认为以下列举可供参考：

1、研制 、生产、销售、储存危险物品或者实验、保藏传染性菌种、毒种的单位；

2、国防科研生产试验场所或国家重点建设工程、科研机构等单位；

3、广播电台、电视台、报社等重要新闻单位；

4、机场、港口、大型车站、轻轨站（车）以及大型桥梁、隧道等重要交通设施和城市主干道、重要交通路口；

5、邮政、通讯以及教育、科研、医疗等单位；

6、大型能源动力设施 、水利设施和城市水、电、燃气、热力供应设施；

7、大型商贸流通、会展中心和大型文化、体育场所；

8、博物馆、档案馆和重点文物保护单位；

9、货币、有价证券、期货等金融营业和交易场所；

10、金银、玉器、珠宝等贵重物品的加工、储存、经销场所

11、典当、旧货交易市场；

12、歌舞娱乐场所和旅馆、饭店、宾馆、招待所等的出入口、主要通道；

13、大型物资储备单位和专用停车场所等。

（二）可以设置图像监控设备的区域

1、居民住宅楼内外的半公共空间，包括小区道路、景点、活动场地、楼宇的出入口、楼（电）梯、楼（电）梯口、走廊、大堂等

2、为公共使用的交通工具中属于旅客使用的区域；

3、校园内的办公楼、图书馆、实验室以及学生宿舍楼道；

4、医院内急门诊的候诊场所、直接为病人服务的办公区域；

（三）容易引发争议的图像监控设置场所

从上文的阐述可知，“应当”与“可以”均为法律用语，这里所说的应当即为依法应当，而此处的可以即为依法可以。换言之，依法应当属于强制性的法律规范范畴，而依法可以则属于非强制性的法律规范或者道德规范的范畴。前者（即被称为“应当设置图像监控设备的区域”）在法律、法规、规章和行业规定中均有比较明确具体的说明；后者（即被称为“可以设置图像监控设备的区域”）在法律法规的制定时难以作出完全性的列举，因此，此处要着重讨论的是在设置图像监控时可能发生争议的场所。

1、居民小区

居民小区内的公共场所，包括小区道路、景点、活动场地、楼宇的出入口、楼（电）梯、楼（电）梯口、走廊、大堂等，在上述的公共场所设置图像监控设备实属必要。为了确保小区安全，楼内的半公共空间（如与私人空间相连接的楼道等公用部位）也属于人员流动量较大，需要设置图像监控设施的区域，但由于半公共空间介于公共空间向私人空间过渡的地带，图像监控设施如果安装使用得不妥，可能侵犯居民的隐私权。因此，要注意防止摄像头设置的过多过滥。对居民小区内各种半公共空间、与私密空间相连接的部位设置图像监控设备应严格限制在主要通道、出入口、楼梯口等部位，要防止出现任意扩大化的倾向。特别需要防止居民住户以保证住宅、财产、人身安全的名义，提出或者在实际上出现监控范围的扩展。

2、出租汽车

出租车作为一种特殊的公共交通工具，既不同于纯粹的私车，也不同于其他公共交通车辆。乘客付费换来的是对车辆使用的有限支配（即到达的目的地），车辆始终掌控在驾驶员手中。图像监控并不是保证出租车安全必不可少的条件，现在使用的出租车驾驶员防护装置已经足以造成乘客与驾驶员的隔离，只要正确使用，防护效果是肯定的。再加上GPS卫星定位系统的应用和驾驶员的谨慎操作，出租车驾驶员的安全是有保障的。因此，在出租车上安装监控摄像头的做法难以得到公众的认同。

3、学校校园

在学校的门口、周边以及图书馆、公共绿地、道路、停车场等处安装摄像头是必要的。在教学楼、实验楼、宿舍楼的通道、楼梯、电梯等公共场所安装摄像头也是可行的，但是宿舍楼道的摄像头应安装在门口、通道、楼梯等位置，而不应该对着学生宿舍或盥洗室、卫生间。

学校校园是功能特定的场所，对大学、中小学、幼儿园在管理上必须有所区别。为了寻求公权与私权的平衡，校园的图像监控管理要注意以下几点原则：一是安装之前应充分履行告知义务。学校应将摄像头的具体位置、开启时间、谁有权查看监控、监控资料的用途等事先告诉学生，并作出明确标识。二是对安装场所及使用时间要有适当限制。摄像头应该安装在上述公共场所，学生宿舍、卫生间、盥洗室、更衣室等场所应禁止安装摄像头。三是学校的教室、实验室、语音室、计算机房、练功房内部安装图像监控设备可以考虑分时段使用，即应当避免造成上课时监视教师与学生活动的错觉，但是，教室、实验室、语音室、计算机房等空间均有无人使用的时段，运用图像监控确保该空间的安全又是必要的。上海市教委的做法是：在校园出入口、寄宿制学校集体宿舍楼的出入口安装视频安防监控系统；在寄宿制学校围墙周界安装入侵报警系统；在学校放置贵重设备和易燃易爆、有毒有害物品的场所安装入侵探测器等。本课题组认为，这一经验值得借鉴。

4、医院内部

医院类似于企事业单位，客观上存在提供给公众活动的区域。例如，医院内的绿地是提供给病人小憩的场所与公共绿地的性质相同，医院的候诊室、挂号厅、通道、楼梯、电梯等也是供给公众活动的空间，这些空间类同于单位内部的公共场所，是可以安装图像监控设备的。但是，在医院内部安装图像监控设备，应当特别注意防止将监控设备指向病人生活、治疗和医护人员更衣、休息的区域。

（四）禁止安装图像监控设备的“特别敏感空间”

有些空间虽然处于公共场所之中，但是由于该场所功能的特性，容易形成个人隐私暴露，也应当禁止设置探头之类的监控设备。鉴于“特别敏感空间”的复杂性，以下列举难免挂一漏万，纯属不完全列举：

1、私人所有性质的住所、交通工具等；

2、病房、治疗室、手术室等；

3、试衣间、化妆间、盥洗室、哺乳室等；

4、人们对个人意志进行书面表达的微观空间，即可以观察到书

写内容的空间（如进行选举活动的秘密写票间）等；

5、经常处于被租赁使用状态的宾馆会议室、KTV包房等。

第三部分 公共场所监控图像采集利用与隐私权保护

一、英国和我国部分省市公共场所图像监控管理立法情况

根据公安部信息通信局的考察报告披露，目前在公共场所建立图像监控系统在世界发达国家已较为普遍。公共场所图像监控系统建设起步较早的英国，在建设模式和管理手段方面的很多做法值得我们借鉴。

（一）英国视频监控系统的现状及其给我们的启示

英国CCTV系统的建设及管理现状对我们有如下启示：一是必须充分认识通过立法保障本市图像监控建设的必要性；二是立法应当充分保障公民的隐私权，在公权力的行使与公民权利保护两者之间求得平衡；三是通过立法提高图像监控资料运用的成效。

1、英国公共场所图像监控系统建设现状
面广、量多、起步早是英国公共场所图像监控系统建设的主要特点。英国国土面积24.2万平方公里，人口约5800万，全国建有视频监控镜头约400多万个。英国大规模视频监控系统建设始于上世纪80年代，初期主要是为了打击北爱尔兰共和军恐怖活动及遏制不断增长的犯罪率，现阶段重点已转向反恐怖和防范、打击犯罪。以伦敦为例，在市区约有50万个监控镜头遍布大街小巷，据英方人士估计，伦敦人平均每天被视频监控系统拍摄600余次，时间超过3小时。由于建设起步早、规模大，模拟系统目前仍占70%，黑白视频系统也有相当的比例，英国政府已计划在7年内全部升级到数字系统。
从英国公共场所图像监控系统的技术特点来看，一是以固定镜头为主。通过在同一监控点安装多个监控镜头，实现全方位覆盖，而球机仅作为固定摄像头的补充，用于视频跟踪及精确定位，多安装于广场等监控范围较大的地方。如伦敦地铁16个主要站点共设有8000多个监控镜头，其中球机只有32个。二是着力推动区域联动。英国视频监控系统建设由政府、警察部门、社会分别投资建设，没有实现全国性的联网。近年来英国政府根据应用方面的要求，强调监控资源的共享，着力开展区域性联网工作，进一步加强视频监控系统在实战中的应用，初步取得成效。如伦敦地铁16个主要站点的监控均与警察部门的图像分析情报中心联网，在“七七”地铁爆炸案的侦破工作中发挥了重要作用。

英国视频监控系统由政府、警察部门、社会多方投资建设，资金来源渠道呈多样化。英国中央政府每年拨付一定数量资金提供给地方政府或警察部门用视频监控系统建设，但前提是申请建设的地方政府或警察部门必须同意支付相应比例的建设经费并承担管理责任，同时，受益的社会机构也要承担一部分的建设资金。街道、广场、商业中心等公共场所的视频监控系统主要采取上述形式建设。公共场所监控镜头的数量约占总数的10%左右，绝大多数监控系统是由社会投资、民间自建，主要用于监控自己使用或经营的商店、公司、住宅等私人场所。

2、英国公共场所图像监控系统的管理特点
一是谁建设、谁负责，以块为主。英国政府出资建设的视频监控系统在经费申请时就已经明确了建设和维护主体、资金渠道、应用方式及配套人员，保证建好的系统能够正常工作，因此全国监控系统的完好率一直保持在95%以上，做到了建设与维护并重。企业或机构建设的系统一般是自建自管，也有部分系统通过合约形式明确由警方负责管理。由于投资主体不同且政府并没有强制性的联网标准，建设单位有较大的自主权，管理上以块为主。二是政府倡导、社会应用、群众支持。由于视频监控系统在社会防范、打击犯罪方面的成效，使得英国各级政府、主要党派越来越重视系统建设，甚至视其为“政绩工程”而广泛宣传和倡导。加之英国人工费用昂贵，安装视频监控系统要比雇请保安人员更经济，且具有很好的“犯罪驱赶作用”，因而在社会上得到广泛应用。据介绍，使用视频监控系统后，伦敦地区犯罪率下降了30%,英国第二大城市伯明翰盗窃案件下降了30%，抢劫案件下降64%。伯明翰10年守护城市CCTV计划执行3个月后，即降低9%市区犯罪率。经过多年的建设和使用，英国人已经习惯于这种被监控的生活，也更支持视频监控系统的建设。

3、英国公共场所图像监控系统在隐私权方面引起的争议
在公共场所安装CCTV系统受到广大英国民众的支持，据介绍，在一次公投中有90%的民众认同安装CCTV系统后，能促进住家的安全。但围绕着公共监控相关议题，政府、警方、特定团体、学者以及一般民众仍有不少争议，争议焦点之一就是隐私问题。隐私保护机构担忧由监视摄像机拍下的录像会被人不正当利用。刊登闭路电视拍下的静态画面已经成为英国报纸的一大特色，一些与罪案有关的电影还在面向全国观众的电视节目中播放。正如英国主要的民权组织“自由”（liberty）的一名领袖说：“……事实上，如果我们知道是谁的‘眼睛’在看我们，他们在看些什么，他们会怎样处理看到并记录下来的东西－－特别是当我们知道这些观察者的行为是严格受到法律监控的时候，我们会感到更安心。但是，眼下这些人并不受法律约束”。

目前英国虽然没有关于图像监控隐私权保护方面的立法，但一些关于安装及管理的操作规定也颇值得借鉴。如：使用视频监控系统的地方，必须设立明显的警示标志，监控镜头不允许隐蔽式安装。街道、广场等公共场所的视频监控系统必须由政府负责实施，不能由私人建设、管理。必须保证建好的系统能够正常工作，所拍摄的图像清晰、完整。录像资料至少保存28天以上，如有特殊需要，将延长保存时间或永久保存，警察部门有权根据需要收缴企业或个人的视频监控资料。录像资料必须证明图像没有被修改过，才可以被正式引用为证据。警察部门要求政府提供监控录像资料时，必须办理相关手续，在案事件调查阶段，政府只能提供拷贝图像。任何单位及个人有保护好录像资料不被外泄的责任，以保护个人隐私，防止被犯罪分子利用。

（二）外省市公共场所图像监控立法对本市具有借鉴意义

近年来，我国部分省市先后开始就公共场所图像监控系统的设置与运行予做出了相关规定。据不完全统计，已经多个省市就公共场所图像监控工作制定管理办法或类似暂行办法。例如，《北京市公共安全图像信息系统管理办法》、《重庆市社会公共安全视频图像信息系统管理办法》、《辽宁省公共安全视频图像信息系统管理办法》、《大同市公共安全视频图像信息系统管理办法》、《杭州市公共安全技术防范管理暂行办法》珠海市公安局《关于进一步加强全市公共安全视频监控系统建设的意见》等。

1、公共场所图像监控系统的设置、管理及监督

在设置权方面，北京、重庆、广州在立法中都规定了必须安装公共视频系统的场所或范围，其中北京规定交通道路、广场等公共场所公共安全图像信息系统的建设由政府负责，其他任何单位和个人不得在该区域设置公共安全图像信息系统，同时设置公共安全图像信息系统，不得侵犯公民个人隐私；广州明确禁止在卫生间、浴室、更衣室、酒店（宾馆）客房和员工、学生宿舍等涉及公民隐私的场所或者区域安装视频监控系统或者设施、设备；广州、北京还明确安装公共安全视频系统的固定场所，应当在监控区域设置明显标志。

在管理和监督权方面，北京、重庆、广州均明确了公安机关为公共安全图像信息系统的主管机关，负责公共安全视频系统的建设、使用、维护的日常监督管理工作，其他有关行政机关按照各自职责做好管理工作；公共安全图像信息系统的使用单位必须在规定时间内将公共安全图像信息系统的建设情况向公安机关备案。《北京市公共安全图像信息系统管理办法》第十六条规定：“发生社会治安、自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发公共事件时，具有突发公共事件调查、处置权的政府有关主管部门有权查看、调取、复制图像信息，有关单位应当予以配合。”

2、公安机关必要时可以联网或复接单位内部监控探头

从我国已有的实践看，公安机关负责公共安全图像信息系统建设、使用、维护的日常监督管理工作。交通道路、广场等公共场所图像监控系统的建设由政府负责，其他任何单位和个人不得在该区域设置公共安全图像信息系统。但是，如果从总量上统计各行业、各系统在单位内部安装图像监控设施的数量是更大的。从公安机关承担反恐怖斗争任务的艰巨性看，为了实现信息共享、统一指挥、整体协调、提高效能的目的，应当赋予公安机关与宾馆等涉及反恐怖斗争的场所联网或者复接监控探头的权力。本课题组认为，反恐怖斗争必须情报先行，在反恐怖斗争的第一线尤其要确保信息资源的同步共享。图像监控信息在很大程度上具有“一锤定音”的作用，应当按照严格限制、谨慎操作的原则建立图像监控信息的联网、复接制度。

3、图像的采集、保管及利用

北京、重庆、广州在立法中都对图像的采集、保管及利用过程中的隐私权保护问题做了较为具体的规定，如明确负责图像信息监看的工作人员的保密责任，禁止与图像信息监看工作无关的人员擅自进入监看场所，留存的图像信息除按照规定使用外，任何人不得擅自查阅、复制、提供、传播；政府有关主管部门工作人员查看、调取、复制图像信息时，应当履行审批手续并遵守相关规定；不得擅自改变视频图像信息系统用途；妥善保存视频图像资料15日以上等等。并均对擅自复制、提供、传播视频信息等可能侵犯个人隐私的行为做了相应的处罚规定。

4、利用相关单位监控图像的保障

北京、重庆、广州都在立法中赋予了公安机关和有关执法部门利用相关单位的图像监控系统的权力。如重庆市规定“按照合法、安全和规范的要求，公安机关应当采取有效措施对政府投资建设的视频图像信息系统进行资源整合”，“公安机关和有关执法部门依照法定程序调取相关视频图像资料，视频图像信息系统的使用单位应当如实提供”，“社会投资建设的视频图像信息系统，确因公共安全需要，经与公安机关协商一致，可以进行系统链接”，“根据实施道路交通安全管理、消防监督管理以及维护社会治安秩序、处置重大突发事件等工作需要，经县级以上公安机关负责人批准，公安机关可以直接使用相关的视频图像信息系统，也可以将该系统接入公安机关指定的视频图像信息系统”；广州规定：“公共安全视频系统应当按照安全等级进行管理，分级分权限接入公共安全、城市管理和应急指挥系统，或者预留接口与公共安全、城市管理和应急指挥系统互联互通。分级权限的设定由市公安机关会同市信息化主管部门、国家安全机关另行制定”，“公安机关、国家安全机关因执法工作需要，可以无偿调取、复制或者查看公共安全视频系统图像信息，必要时可以临时接管公共安全视频系统控制权。发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等公共安全事件时，其他政府行政管理部门可以无偿调取、复制或者查看公共安全视频系统图像信息”。

5、监控设备的技术标准

北京、重庆、广州都规定公共场所图像监控系统要符合一定的技术标准。如北京规定“公共安全图像信息系统的建设，应当符合国家和本市的技术规范和标准。市质量技术监督、信息化主管部门和公安机关共同制定本市公共安全图像信息系统的技术规范和标准，公共图像信息系统应当具有采集、录像、传输等功能”；重庆规定“建设视频图像信息系统应当符合国家、地方和行业的强制性标准，鼓励采用国际先进标准”；广州规定“市信息化主管部门应当会同有关行政管理部门编制公共安全视频系统的建设规划，制定有关技术规范”。
二、对本市公共场所图像监控系统建设与管理的立法建议

我国目前在国家层面视频监控的法律和法规方面还是空白，更没有系统、具体、操作性强的细节规定，因此国家应加快相关法律法规的研究和制定进度，包括完善管理制度，配置相关人员，把设备操作、图像监控、警情处置、安全维护等各环节的工作全部纳入规范化管理轨道，为推行视频监控系统建设、管理和应用提供法律保障。但在国家相关法律法规出台之前，本市也可以先行一步，借鉴其他省市的成功经验，制定出适合本市实际的地方性法规和规章。

本课题组认为，公共场所管理是具体实施国家法律法规的过程，管理者首先必须恪守法律公开的正当性要求，仅仅公开法律文本是不够的，设置在公共场所的图像监控设施也应当公布于众。公布图像监控设施的具体位置也可能会使得个别人有意识地避开“电子眼”作出违法行为，但是，可以肯定的说，故意避开“电子眼”违法的人只是极少数，公开公共场所的图像监控设施赢得的是全体公民的支持和拥护。因噎废食的做法显然是不足取的。

为此，本课题组对公共场所图像监控建设与管理提出如下立法建议：

（一）图像监控系统的设置权和管理权归属

1、公共图像监控系统的设置权

要从源头上防止图像监控系统对隐私权的侵害，必须在图像监控系统的设置上把好以下几个关：（1）对于街道、广场、交通要道等公共场所的视频监控系统必须由政府负责实施，不能由企事业单位或私人建设、管理；（2）机关、团体、企事业单位和其他组织（以下简称单位）自建的主要用于单位或者场所内部治安防范的图像监控系统必须向政府主管部门备案；（3）卫生间、浴室、更衣室、旅馆客房、学生（员工）宿舍等涉及公民隐私的场所或区域，严禁设置视频监控设施；（4）针对改变监控范围可能侵犯个人隐私的区域，如ATM机等，只能安装固定摄像头；（5）个人无权在可能涉及他人个人隐私的公共场所安装图像监控系统；（6）安装公共安全视频系统的固定场所，除因侦查办案等公共利益需要外，应当在监控区域设置诸如“此处有探头，您将进入监控区域”的明示标志，以达到提醒公众遵守公共秩序和维护公众知情权、隐私权的双重目的。

2、公共图像监控系统的管理权

公共图像监控系统的主管部门应当是公安机关，其他行政管理部门按照各自职责做好相应管理工作。图像监控系统是保障公共安全、维护社会治安秩序的重要手段，其在维护城市公共安全方面发挥着巨大的作用。本课题组认为，公安机关作为保障公共安全和维护社会治安的职能部门，应当是全市图像监控系统管理工作的主管部门。发展改革、信息、旅游、民防、财政、经济贸易、文化影视等行政管理部门应当按照各自职责做好图像监控系统管理工作。

3、利用相关单位的图像监控系统时的保障

为了给公安或者其他政府机关出于公共安全的需要，在全市范围内无障碍实时调用所有图像监控信息资料或者使用相关图像监控系统设备提供法律依据，立法应当赋予公安部门或者其他行政机关依照法定的权限和程序调取相关内部图像监控资料的权力，明确公安部门或者其他行政机关为保障公共安全、处置突发事件等工作需要，经履行一定的审批手续，可以要求相关单位将其内部图像监控系统接入指定的图像监控系统，必要时，可以直接使用相关单位的内部图像监控系统。

（二）公共场所监控图像的采集、保管及使用

公共场所监控图像的采集、保管和使用不当可能使国家秘密、商业秘密以及公民隐私等合法权益受到侵害，因此在立法时必须从以下方面予以规范：

1、监控人员必须具备一定的资质

图像监控管理工作人员既负有按照工作规范严格、准确采集图像信息的职责，又有获取不特定人员个人隐私的便利。从其履行职责的属性看，应当具备较高的执业要求，具体而言，应符合以下资质或条件：（1）具备职业基本素质，经过职业培训；（2）具备职业道德（3）保守秘密；(4)无违法犯罪记录，如没有因危害国家安全、危害公共安全、侵犯公民人身权利、民主权利、妨害社会管理秩序行为而被追究刑事责任或者被劳动教养、受到治安拘留的违法犯罪记录。

2、公共场所监控图像采集的规范

在公共场所安装图像监控系统的目的是为了保护公共安全，维护社会治安，因此图像监控人员在利用可变焦、可旋转的枪机、球机等机器采集信息时，不得擅自改变图像监控系统用途，不能出于满足个人低级趣味等目的采集与公共安全无关的信息。

3、保管信息资料时应当采取保密措施

从事图像监控系统维护和使用的单位应当遵守下列规定：

（1）严格执行安全保密规定；

（2）加强对涉密人员的教育和管理，制订安全保密制度；

（3）严格限制图像监控系统知密人员的范围，并予以登记；

（4）妥善保管图像监控系统的设计图纸以及有关资料，接受公安部门的监督指导；

（5）建立健全日常维护管理和使用制度，确保图像监控系统的正常运行，符合标准要求；

（6）除法律、法规另有规定的，图像监控信息资料应当留存至少15日备查，以达到还原真相、追究违法犯罪行为的目的。

从事图像监控系统维护和使用的单位应当禁止以下行为：

（1）与图像信息监看工作无关的人员擅自进入监看场所；

（2）擅自将个人优盘、可擦写光盘、移动硬盘等移动存储介质带入监控室；

（3）擅自复制、传播、截图打印图像监控资料或者删改、破坏图像监控资料原始数据记录；

（4）故意隐匿或者毁弃图像监控系统采集的信息资料；

（5）泄露图像监控系统采集的信息资料的秘密；

（6）禁止毁坏图像监控系统的设备、设施或有影响图像监控系统正常使用的其他行为。

4、使用信息资料时应当履行的义务

（1）图像监控系统的使用、管理单位应当对图像监控信息资料的使用、查看和复制进行严格管理，一般应限定于为本单位安全管理需要，方能使用。

（2）不得用于个人目的、商业目的的查询、使用。

（3）图像监控系统的建设、管理单位不得拒绝、阻碍政府有关部门依法使用图像监控系统；

（4）政府有关主管部门工作人员查看、调取、复制图像信息时，应当履行一定的审批程序并提供相关证明材料。

（三）图像监控资料作为证据使用的法定程序

在一般情况下，图像监控是为了全面掌握某一空间的实时情况，以便实施更为有效的管理。但是，在掌握情况的过程中也会发现某些可疑的线索，需要将图像监控资料作为证据使用。应当明确，非经依照法定程序获取的图像监控资料不能作为证据使用。

1、图像监控资料作为刑事诉讼证据使用

本课题组认为，可以将图像监控资料归入视听资料，以作为我国刑事诉讼法认可的证据之一。但是，作为刑事诉讼证据使用的图像监控资料必须具备以下条件：

（1）属于来自设置在公共场所的、已经明示的监控设备所采集的原始资料，如果系复制所得的资料，应当有复制人员注明复制的时间、地点、处所、设备，以及原始资料存放的处所。图像资料应当准确、清晰地记录了人员、车辆等在现场的客观活动，以及行为发生的时间、地点。

（2）图像资料没有经过人为处理，能够与其他证据相互印证。

（3）图像资料以播放的形式，在法庭向当事人出示，经过质证，得到法庭的采信。

2、图像监控资料作为民事、行政诉讼证据使用

2008年12月20日，公安部发布了修订后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》自2009年4月1日起施行。本课题组认为，修订后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》涉及到图像监控资料作为证据使用的程序性规定，在监控设备拍摄的违法信息的审核、录入、消除、转递等方面作了具体的要求，是可以供作行政诉讼、民事诉讼参照的。

（1）作为证据使用的监控设备收集的违法行为记录资料，应当清晰、准确地反映人或者物的外观等特征以及违法时间、地点、事实。

（2）监控设备收集违法行为记录资料之日起的十日内，违法行为发生地（区域）管理部门应当对记录内容进行审核，经审核无误后录入管理系统，作为违法行为的证据。

（3）管理部门对交通技术监控设备收集的违法行为记录内容应当严格审核。 有证据证明符合修订后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第21条的，应当予以消除。

（4）交通技术监控设备记录的违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后三日内，公安机关交通管理部门应当向社会提供查询；并可以通过邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者管理人。

（四）公共场所图像监控系统的安装、维护与使用的技术标准

图像监控系统的建设应当符合国家标准，没有国家标准的，应当符合上海市地方标准。图像监控系统的建设和使用单位必须保证系统能够正常工作，所拍摄的图像清晰、完整，并符合国家或地方标准。上海市地方标准应由市公安局会同市信息化委员会等有关单位制定，主要内容至少应当包括：

1、图像监控设备设置的合理密度；

2、不同场所图像监控设备设置的必设区域与可设区域；

3、不同场所图像监控设备的成像清晰度要求；

4、公布设置图像监控设备具体位置的方式；

5、防止设置在半公共空间图像监控设备对私人空间构成窥探的技术防范措施；

6、图像监控设备的保护措施、维护周期、更新周期；

7、保管、查阅、复制、消除监控记录资料的程序；

8、局域性质的图像监控接入相关图像监控系统的程序。

（五）违犯相关规定的法律责任追究

对违反相关管理规定，有擅自查阅、复制、提供、传播图像监控信息资料等行为，侵害个人隐私权的，应当承担以下法律责任。

其一，民事责任。按民事法律规定视情追究责任单位或违法行为人的民事责任。

其二，合同责任或纪律处分。单位内部应按照劳动合同或行政纪律追究相关责任人的合同责任或给予行为人以行政处分。

其三，行政责任。单位或个人违反《治安管理处罚法》、《企业事业单位内部治安保卫条例》和《上海市社会公共安全技术防范管理办法》等法律法规的，按上述条例、规章的相关规定予以行政处罚；单位或个人侵犯他人隐私权的行为在上述条例、规章中没有相应处罚规定的，应在立法中确定相应的罚则。

其四，刑事责任。单位或个人侵犯他人隐私的行为涉嫌犯罪的，应移送司法机关依法追究刑事责任。

第四部分 公共场所图像监控与个人隐私权的争议及解决

一、公共场所监控图像侵犯个人隐私权的主要情形

公共场所监控图像引发个人隐私权纠纷的争议焦点，从事实上分大致有两类：一是，对安装设备、实施监控行为本身的正当性的质疑。二是，认为对监控设备采集到的图像资料的使用行为侵犯了个人隐私权。如，将情侣在地铁拥吻的镜头上传到网上。以上两类争议从权利内容的角度来看，其实质为侵犯自然人的生活安宁权和侵犯自然人的私人生活秘密。

二、公共场所图像监控引发争议的解决机制

（一）侵犯隐私权的构成

目前处理隐私权纠纷的依据是我国《宪法》、《民法通则》规定的保护公民人身自由和人格尊严的基本原则和精神，以及相关司法解释。最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的第1条列举的人格权利：（一）生命权、健康权、身体权；（二）姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权；（三）人格尊严权、人身自由权。其它不能归入第1款权利侵害类型中的侵害其他人格利益的案件，如，侵害隐私则作为违反公序良俗致人损害的侵权。《解释》规定违反社会公共利益、社会公德侵害他人人格利益构成侵权，将包括隐私在内的合法人格利益纳入直接的司法保护中。由此，无论是对自然人生活安宁权的侵犯还是对自然人的私人生活秘密的侵犯，都是一种民事侵权行为，它与其它民事侵权行为的区别仅仅是侵犯的客体不同。

图像监控引发隐私权争议通常的解决途径是民事侵权诉讼。侵犯隐私权的归责基础决定了其构成要件，即：违法行为、损害事实、主观过错及违法行为和损害事实间的因果关系。

其一，加害行为。上文提到的扰乱他人生活安宁、侵犯他人生活秘密的行为都是侵害他人隐私权的行为，包括“偷拍”、“偷窥”、“宣扬”、“公布”、“披露”、“传播”等方式。

其二，损害事实。损害作为一种事实状态，是指因一定的行为或事件使某人受侵权法保护的权利和利益遭受某种不利益的影响。[11]侵害隐私权的结果主要是使被侵权人感到羞辱、苦恼、不安等精神痛苦，该损害无法以利益差额或财产毁损、人身伤害的形式表现出来。

其三，侵权行为与受害人的损害事实间存在因果关系。因果关系在损害赔偿法上具有重要意义，往往决定赔偿责任的成立与否以及赔偿范围。所谓的因果关系，即“无此行为，必不生此损害；有此行为，通常即足以生此损害者，则有因果关系。无此行为，虽必无此损害；有此行为，通常亦不生此种损害者，即无因果关系”[12]

其四，侵权行为人在主观上有过错。过错，包括故意和过失两种类型。法律上的过错，不是当事人真实的内心活动，而是对已经认定的某些事实做出评价，评价的标准除了法律，还有政治的、伦理的因素，有时仅仅是为了公平的分担损害结果。[13]如，对安装图像监控的正当性争议中，判断行为人是否存在主观过错的标准，并不是看安装监控设备的真实动机是否为窥探他人隐私，而是根据公共利益与个人利益的权衡，判断监控行为是否正当。

此外，我国刑法虽然没有直接使用“隐私”或“隐私权”等概念，但刑法第一百三十一条规定：“保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，不受任何人、任何机关非法侵犯，违法侵犯情节严重的，对直接责任人员予以刑事处分。”这是一条宣示性的规定，反映了我国刑法对公民人身、民主权利的一般态度。此外，刑法第一百三十一条规定了对非法搜查或侵入他人住宅的处罚，第一百四十九条规定了对严重侵犯公民通信自由的处罚。这些条款体现了刑法对公民隐私权的保护。监控图像的拍摄、使用如严重侵犯公民隐私权，当然也可以寻求刑法的保护。

（二）公民以图像监控侵犯隐私权提起诉讼的举证责任

民事案件的一般举证原则是“谁主张，谁举证”。公民以图像监控侵犯隐私权提起诉讼的案件原则上也适用这一原则。行为人实施的侵害隐私权的行为所造成的直接后果通常是一种精神上的损害，如受到他人指责，嘲笑，轻视，怨恨，议论，不信任，孤立等，导致受害人产生精神上的痛苦、激愤、忧虑等情绪。精神损害具有内在性和非物质性，这种损害往往难以由受害人自己举证，无法遵循民事责任的一般原理，即损害事实应由受害人提供证据证明。根据隐私权的定义可知，隐私是自然人不愿为他人所获悉的个人信息，因此只要能证明隐私为他人知悉，即能证明有侵害隐私权的行为存在，即可推定损害事实的成立。正因为如此，应该免除受害人对隐私权损害事实发生的举证责任，而采用推定方法确认损害事实的存在，而损害后果的大小和严重程度，则可根据传播媒介的覆盖范围、图像是否被转载、行为人是否具有恶意以及受害人是否具有特定身份等来判断。当然，此种情形下，受害人也可向法院提供诸如社会公众对自己的贬损性议论，周围人们对自己的疏远、排斥、蔑视、不利于自己的特定社会关系的变动（如辞职、调离、解除婚姻）等损害的直接证明以便法官参考。许多国家和判例已经有类似做法。

（三）设置、管理图像监控设施者的抗辩理由及举证

当原告以隐私权受到侵害提起诉讼时，被告人通常是设置、管理图像监控设施者。作为抗辩，首先需要明确的是图像监控设施的设置与运行是否构成侵权。鉴于设置、管理图像监控设施者是持有证据的一方，其必须向法庭提供设置图像监控设备的法律依据以及该设备在运行过程中并没有侵权的事实依据。

编后语：公共场所图像监控，是指在公共场所安装摄像机并与室内监视中心的电视监视器相连接，以对特定的地点、范围、方位进行监视的行为。设置图像监控系统的目的是提高预防和处置突发公共事件的能力，保障公共安全，保护公民的合法权益。然而，公权力行使不当，滥用、越界却极有可能侵犯作为公民私权利的隐私权及相关权利。本课题报告即是对这两者关系的探讨，课题报告首先对公共场所的概念、监视行为的性质、监控设备的种类、隐私权的界定等基本问题进行了分析、梳理和研究，然后在监控图像采集利用的视角下对公共场所、隐私权作了探讨，对公共场所图像监控系统的功能及本市的设置现状进行了研究，并结合英国及我国外省市公共场所图像监控管理立法的情况，借鉴其中的一些做法，对本市公共场所图像监控系统建设与管理提出了有针对性的立法建议。课题报告资料详实，理论分析较扎实，实践性强，有一定的现实意义。

课题组组长简介：朱慧芬，

主要执笔人简介：汤啸天，男，编审，大学文化，硕士研究生导师，上海政法学院发展规划处处长兼高等教育研究所所长、中国犯罪学研究会常务理事、上海市法学会副秘书长、上海市法治研究会副秘书长、上海市信访学会常务理事、《上海法学研究》编辑委员会副主任。至今已经出版著作8本，发表论文90余篇。

（本期责任编辑：史莉莉 核稿：陈素萍）

[1] 张新宝：《隐私权的法律保护》，群众出版社2004年版，第267页。

[2] 引自高元著：《试论监控行为的立法规范》，载《知识产权研究》2003年第3期，第23页—26页。

[3] 张军：《论宪法隐私权的法理基础》载《广西大学学报》2007年第1期。

[4] 梁慧星：《隐私的本质与隐私权的概念》，法天下网站，2008-07-17访问。

[5] 李志波 孟琳达：《仅市南就需增2000"摄像头" 代表建议继续增加》，载 《半岛都市报》，2009年2月9日。

[6] 引自高元著：《试论监控行为的立法规范》，载《知识产权研究》2003年第3期，第23—26页。

[7] 汤啸天：《个人健康医疗信息和隐私权保护》载《同济大学学报》（社会科学版）2006年第3期。

[8] 王利明主编：《中国民法典学者建议稿及立法理由·人格权编、婚姻家庭编、继承编》[M]，北京：法律出版社2005年版，第169页。

[9] 白龙 、石国胜：《面对公共摄像头：隐私权与安全感如何兼得》，人民网，2008-08-02访问。

[10] 张新宝著：《隐私权的法律保护》，群众出版社2004年版，第274页。

[11] 王利明、杨立新：《侵权行为法》，法律出版社1996年版，第55页。

[12] 王伯琦：《民法债编总论》，正中书局1985年版，第77页。

[13] 喻敏：“对侵权行为法中过错问题的再思考”，载《现代法学》1998年第4期。