“邻避效应”法律问题研究[1]

课题负责人：冯辉

一、“邻避效应”的基础理论

（一）邻避效应的概念与特征

邻避效应，也称邻避冲突或邻避情结，是缩写词NIMBY的音译，即“不要在我家后院”(Not In My Back Yard)。邻避一词最早出现在1980年《基督教科学箴言报》中，被用来描述美国人对化工垃圾的排斥和反抗，后被学界用以概括在社会发展进程中，建设项目遭到周边社区排斥而引起的群体抗议现象。邻避效应有时也可表述为LULU，即“地方上排斥的土地使用”(Locally Unwanted Land Use)。[2]对于邻避效应的具体内涵，学界常有不同表述，如“指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果，而采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为”；[3]“指因某些成本效用分配不均衡的生产或生活服务设施遭到周边居民的抵制或抗争所引发的社会利益冲突[4]”等等。笔者认为，概括来说，邻避效应是指在一定的社会、政治、经济和技术发展背景下，某些成本效用分配不均衡的设施（即“邻避设施”）因遭到周边居民的反对与抗争而引发的社会利益冲突（即“邻避事件”）。[5]

要进一步认识邻避效应的实质，需明确其基本特征。笔者认为，邻避效应的基本特征主要包括以下几个方面：

第一，邻避效应是现代科技、经济和政治发展的产物。邻避设施的外部性主要是环境污染或生态破坏，所以，“邻避冲突”大多是“环境邻避冲突”。随着现代科技、经济和政治的发展，人们越发依赖高速发展的科学技术，依靠科技进步拉动着经济的迅猛增长。大部分的邻避设施正是现代文明、现代科技的产物，换言之，没有现代科技、经济、政治的土壤，便结不出邻避设施之花。邻避设施对环境往往有着或污染或破坏的负面作用，造成了部分居民的恐惧、不满，再综合其他因素，邻避效应则成为了邻避设施之果。

第二，邻避设施的成本效用分配不均衡是产生邻避效应的直接原因。“邻避效应”的核心是权益配置与损益分担。对公众而言，决策者拥有资源与信息优势，应充分发挥市场化手段高效配置资源的优势，以利于实现环境公平。但大多“邻避事件”显示决策者往往择优考虑经济效益或整体利益，未能全面考虑邻避设施所在地的环境权益或经济利益。而在执行程序上，政府也往往采取自上而下的“决定——宣布——辩护”模式，即先封闭式地决定规划建设方案，然后对外宣布让公众接受，公众反对时则自我辩护。[6]

第三，公民邻避抗争的对象是“自家后院”的邻避设施。换言之，公民的抗争强度往往以邻避设施为中心向周围扩散。在由邻避效应所引发的群体性事件中，居住在邻避设施附近的居民受到的危害最大。因此，他们对于这类设施的反抗情绪最强烈，要求停止这类项目的要求也最迫切。由于一般性的邻避设施所造成的危害仅限于一定区域内，所以其危害程度往往与距离设施远近成反比，距离邻避设施越近的居民，所承受的危害越大，离邻避设施越远的居民，所承受的危害越小。由于受害的区域不大，所以这些居民往往很容易因为共同利益而聚集起来，向政府施压抵制邻避设施的建立。[7]

第四，邻避抗争阻滞设施设址和运行并影响其预期效用。在我国，从2007年的厦门二甲苯项目开始，到2012年四川什邡钼铜项目事件，再到2013年江苏启东王子纸业排海工程、上海松江电池厂事件等，众多小规模的邻避冲突不断升级为区域性公共危机。[8]特别是环境类邻避事件，其暴力抗争特征特别明显，行动参与者的数量日益增大，暴力程度逐渐升级，甚至出现冲击党政机关、持械对峙等情况，已经对公共秩序和公共安全造成威胁，大大阻碍了设施设址和运行并影响其预期效用。

第五，邻避冲突既包括已经发生或正在发生的现实冲突，也包括各种潜在的可能冲突。我们可以将邻避冲突的演化过程分为邻避设施政府立项的潜伏期、邻避设施选址的诞生期、邻避冲突升级的成长期、邻避型群体性事件出现的转化期、邻避冲突平息后的善后期。这是因为民众担忧并抵制的不是设施本身，而是这些设施具有的环境危害性，或者当地的环境品质降低会造成自己房产的价值减损。归根结底，民众担忧的是自己的生命健康与财产安全，抵制行为是为了维护自身的环境权益。

第六，邻避冲突对政治、经济、社会、技术发展既有负面消极影响（阻碍公共利益），也有积极促进作用（环境保护、民主政治）。邻避冲突的消极影响往往表现为阻碍公共利益的发展。但邻避冲突也会在环境保护和民主政治的推动上显示出其极大的积极促进作用。环境保护方面很好理解，因为邻避冲突的确十分可能发生于实际的行政违法行为之后，在邻避反应的冲击下，迫于舆论的压力和对违反法律的担心，本不应通过环评的项目或是在程序上存在严重缺失的邻避设施便极有可能停建，从而既保障了居民的利益，同时亦维护了环境。民主政治方面的推动主要在于，邻避冲突的产生有很大一部分原因是正规投诉渠道的形式化和低效率。当下越来越频繁、声势越来越浩大的邻避冲突是无奈情绪下的必然之举，这一方面推动了言论自由的表达，另一方面督促了正规救济渠道的改善。

（二）邻避设施的特征与分类

邻避设施是邻避冲突的根基所在。城市邻避设施的特征包括：一是能产生一定的社会利益，满足社会需求。邻避设施具有重要的价值，且随着社会的发展愈加明显。[9]二是会产生客观上的负外部性，会对附近居民产生直接或潜在的风险或损失。[10]三是不对称的成本——利益分配机制，邻避设施产生的利益由全社会所共享，而风险或损失却由附近居民承担。[11]

以邻避设施的不同性质为参照，西方学术界将邻避冲突划分为两个不同的发展阶段。第一阶段是从20世纪70年代到90年代初，这一阶段主要是基于反对“污染性设施”的邻避运动，如废弃物清理场特别是毒性废弃物清理场。第二阶段是从20世纪90年代初到现在，这一阶段主要是基于反对“非污染性设施”的邻避运动。如土地利用方式、戒毒治疗中心、流浪汉收容中心的兴建等。[12]

邻避设施的种类繁多，不同种类的邻避设施对于当地居民的影响是不同的。同时，邻避设施的建设也涉及不同利益主体，各主体的利益也决定了其行动的逻辑和行动的方式。因此，根据不同的划分标准，我们可以对邻避设施做出一定的分类。根据邻避设施的规模和层级，可分为区域性、市际性、全市性与邻里性等类型。根据“预期损失——不确定性”的关联，可分为污染类（如垃圾焚烧场）、风险聚集类（如核电厂）、污名化类（如戒毒中心）和心理不悦类（如殡仪馆）等。这种分类方式也可以将邻避设施简化为两类：一类是污染型邻避设施，包括前述的污染类和风险聚集类设施，这种污染包括实际造成的污染和可能造成的污染；另一类是污名型，即污名化类和心理不悦类设施，指的是对当地居民造成一定心理影响的设施。根据邻避效果的程度不同，可分为不具邻避效果类（如邻里校区公园）、具轻度邻避效果类（如车站）、具中度邻避效果类（如高速公路）、具高度邻避效果类（如丧葬设施）等类型。

二、上海应对“邻避效应”的现状与问题

（一）上海应对邻避冲突及其法制建设的现状

引发邻避效应的邻避设施是为实现公共利益或社会整体福利而建立的。对公共基础设施项目的审批和建设，我国已有《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国招标投标法》、《国家重点建设项目管理办法》和《关于坚决制止电站项目无序建设的意见》等法律法规作了相关规定。我国的《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《公开办法》）以及《环境影响评价法》均规定，项目在通过和建设之前，都必须通过环境影响评价，政府也应当主动公开项目的环境影响评价信息。环境影响评价的真实性、可靠性与信息公开的渠道和力度对邻避冲突的发生和程度起决定作用。环保部规定项目建设单位除了向环保部门报送环评报告书以外，还要同时提交报告书简本，后者直接向公众公开，其中包括公众参与的全文篇章。目的是为了简化专业性解释术语，让普通居民也能读懂环评报告书，真正参与到其中来。对于邻避设施，从项目立项到开始建设，其中的一个重要环节就是风险评估。2009年，我国对于重大决策确立了社会稳定风险评估机制，以期在前端控制风险。但在实践过程中，由于决策属于抽象行政行为，不容易考核和评估，社会稳定风险评估就逐渐转向对项目做评估，以便为设计应急预案提供参考。2012年，国家发改委下发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，其中明确要求社会稳定风险评估应当独立成篇。此后，报批项目除了项目可研报告、申请报告外，必须附上社会稳定风险评估报告。

从法制建设来看，上海市根据国家的法律规定及政策文件制定了本地区的旨在解决邻避冲突的法律规范。针对邻避设施的招投标、社会风险评估、项目建设即流程管理，上海市制定了一系列的地方性法规、规章和规范性文件。如《上海市建设工程招标投标管理办法》、《上海市城市基础设施特许经营管理办法》等对环境邻避设施的选址、建设具有同样效力，旨在基础设施建设初期即明确合法化要求。《上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告编制指南》、《上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告评价指南》等是对社会稳定风险评估机制的落实，旨在将邻避设施的社会风险控制提前。2014年，上海市政府出台《关于进一步加强本市重大工程建设管理实施意见的通知》，成立上海市重大工程建设协调推进领导小组，建立市重大工程协调推进机制，明确建设管理要求。上海市建管委等部门印发《关于优化本市重大工程建设项目前期审批手续实施细则的通知》、《关于进一步加快市重大工程建设项目前期审批工作的通知》等加强项目前期工作。《上海市建设工程质量和安全管理条例》、《上海市建设工程检测管理办法》等旨在项目建设过程中强化强化质量和安全要求。同时还设置了一套完整的环境邻避项目审核流程：项目建设单位提交项目设计——环保部门进行环境评估——政府各部门依次审批——发改委做社会稳定风险评估——政府根据社会稳定风险评估的等级出台应急预案——绿化市容、交通局、民防等其他单位依次审批——项目建设。[13]这套审核流程不仅规定了多个政府职能部门各自依次参与审批，还让多级政府承担不同工作，在形式上十分符合程序正义、分权制衡的要求。但是从民众的角度来看，不管几级政府承担分配工作，不论多少个职能部门参与审批，话语权都在政府这一方手上，政府在推进邻避设施建设过程中仍处于主导和强势地位。基于我国政府长期以来公信力的缺失，形式上完善、合理的审批制度并不会在实质意义上减轻民众的邻避情绪。

从治理主体来看，上海市与我国其他大多数城市情况相同，目前邻避冲突治理的主体是政府，公共项目建设的开发商、社会组织和邻避设施附近的居民等其他利益相关者参与有限。政府承担的治理工作过重，企业一方应承担的协商工作未落到实处，社会组织应更多帮助表达居民意见而不是站在其对立面，居民渴望参与、渴望表达意见和诉求，但依法定程序的意见表达没有得到相应的重视与解决，催生出“静坐”、“散步”等危及社会秩序的风险行为给政府施压，迫使项目工程暂停或改址。政府在处理邻避危机时更注重冲突发生后的危机管理和公关，却忽视最根本的源头预防，应对模式陷入恶性循环。政府决策主要考虑技术性和经济性，倾向于专家意见，而很少听取当地居民对风险的承受意愿和能力。政府试图通过专家意见或模糊的风险系数说服居民接受设施的建立，如在环评报告书中以“无显著危害”、“未发现明显对人体有害物质”等字样描述风险，然而在实践过程中，这种缺乏有效沟通的决策模式和信息隐瞒容易引发各种邻避冲突行为。

从治理结果来看，在近年来上海的环境邻避冲突事件中，屡屡出现因政府应对不当而导致多方利益受损的局面。邻避设施往往为城市发展所需要，但由于本地居民抗争，最后无法上马或停止，导致社会整体利益受损。如在同济北苑变电站事件中，居民联合反对原先规划建造幼儿园的用地改为建造变电站，在群体性抗争下变电站建设项目取消，但城市生活工业用电得不到满足，政府又因不作为而遭到指责。政府在进退两难的局面下，公信力遭受进一步冲击，重启项目或改址重建又将引起居民新一轮抗争。开发商因为邻避冲突解决不力导致的项目搁浅，前期投入无法收回，对企业的资金运转和信誉都将有不利影响，企业一方的利益也受到损害。邻避项目附近的居民作为个体而言，看似在与政府的抗争中获得了“胜利”，但作为社会主体的一部分，自身的长远利益也受到了损害。

（二）当前上海应对“邻避效应”存在的主要问题

1.制度设计存在不足

（1）邻避冲突解决制度不健全

首先是立法缺位。上海根据我国法律法规的现状，结合市情制定了详细的制度以应对邻避效应。但就整体而言，尽管我国环境保护制度规范颇成体系，专门针对邻避冲突管理的法律却仍在酝酿。邻避设施的选址如何监管、邻避冲突如何解决等问题，地方政府只能根据经验和现有的一般性规范执行，缺乏针对性，导致政府面对公众质疑时无法可依。2016年12月，广东省公布《广东省人民代表大会常务委员会关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定》，这是国内首个把垃圾处理设施选址问题上升到地方性法规层面的地方立法实践。上海市政府就邻避冲突的应对制度，大多散见于关于公共项目建设和环境评价的规章和其他规范性文件之中，没有一部针对性和可操作性较强、位阶较高的法规。其次，既有法律规范的落实程度也堪忧。尽管我国环境保护方面的相关法律法规逐步完善，但法律的执行依旧很不到位。例如，《环境影响评价公众参与暂行办法》要求在环评各个阶段听取公众意见，《公开办法》又规定了公众参与的方式，但在众多邻避设施选址和环评过程中，均十分少见有明确的公众参与或系统性的公众参与。比如在上海江桥垃圾焚烧厂事件中，环评报告书提供出：“主动接受公众监督收到现场调查问卷共计106份，网上公众调查的有效问卷为179份”；“验收时的调查统计结果表明，92.8％的被调查公众对工程环境保护执行情况表示满意或一般满意”；“调查样本具有较好的代表性”。然而，项目尚未开工，便遭到居民强烈反对，自发地搞起了“万人签名”运动。据当地居民统计，66名公众代表中，在调查问卷上书写反对扩能项目的共32名。[14]该项目听证会地址选在距垃圾焚烧厂及居民居住地十几公里以外的环评单位，显然不便于公民参加，但即便如此，听证会外依然有数百名居民表示强烈抗议。[15]最后，政府往往在缺乏谈判和协商，或者缺乏充分、对等性谈判和协商的情况下就允许项目开工。居民利益受损时也没有及时、便捷的渠道供居民表达诉求，迫使居民采取群访、集体散步、静坐等抗争方式，冲击社会和谐与稳定。除了制度的不健全，邻避冲突管理的难点还在于我国环境法治的整体性缺失，主要体现在：在宏观的战略决策或建设规划之初，决策者忽略了不同主体的益损分担、权益平衡与基本的信息交流，导致项目决策的封闭性。在建设过程中，政府、项目建设放和民众三方均可能出现不合理乃至违法的行为，政府违规推进项目，企业违法开工建设，公众不遵守法律规定来维权。当冲突发生后，政府的消极应对不仅助长了公众的消极维权即通过违法甚至暴力方式来实现自身诉求，也损害了建设企业的权益。[16]

（2）司法救济制度存在缺陷

政府通过的邻避项目一般都手续健全，居民很难举证说明政府行为不当，或证明自己被侵害的具体权益。研究上海多起邻避冲突案例可以发现，公众极少诉诸法院起诉、行政复议等法律渠道进行救济，而多是通过写“万民书”，网上发帖，集体散步、静坐等形式抗议。在江桥垃圾焚烧厂事件中，根据环发[2008]82号文件之附件《生物质发电项目环境影响评价文件审查的技术要点》，垃圾焚烧厂厂址选择“不得在城市建成区”。上海环科院在《环评报告书》中，也明确承认这里是“城市建成区”，却又以“扩建”而非“新建”为理由，坚持项目的合法与合理性。同时，居民因其权益受侵害而进行抵抗要求维权时，政府往往会先消极处理，而这种行政不作为尽管在法理上可以归属于行政诉讼的范畴，但在实际操作过程中界限模糊，法院往往以涉及抽象行政行为为由拒绝受理。根据上海的相关地方性法律规范，邻避设施的建设需通过多个职能部门审批，因此即使居民握有证据并欲提起复议或诉讼，也可能会出现职能部门之间“踢皮球”的现象。我国由政府单一主体实施强制性管理的机制，已经严重阻碍邻避冲突的有效解决，邻避冲突涉及多元利益相关者，多元治理必然是解决之道。

2.对企业社会责任重视不够

邻避设施的开发商过于重视经济效益，忽略了应承担的社会责任。理论上，企业作为邻避设施的投资方和建设方，是邻避冲突中直接的利益相关者和治理主体，但实际上，企业常扮演“幕后”角色，多保持沉默而让政府出面。企业及相关项目的建设主体在环境保护面前过多地依赖政府的许可，很少积极作为。发生邻避冲突时，企业往往主张冲突与己无关，自己仅需承担建设或者运营责任。企业通常只需说明审批手续齐全，就将自己“摘出”，把矛盾全引向政府。这种依赖心理和逃避责任的做法使得开发商在冲突中缺乏主动缓和矛盾的动力，不仅恶化冲突，也加剧了政府的应对压力。如在上海浦东御桥垃圾焚烧厂事件中，周边居民对空气污染抱怨连连，认为社区居民的生病和焚烧厂释放出来的有毒有害气体有关，但开发商上海浦城热电能源有限公司认为，焚烧厂的排放是符合国家标准的，环保部门也一直跟踪监测，并没有引发环境问题，自己已经尽到责任了。这样的心态使得开发商们在环境邻避冲突事件中很少主动采取一些行动来降低矛盾程度。[17]

根据《国家重点监控企业污染源自行监测及信息公开办法（试行）》的规定，国家重点监控的企业应将自行监测工作开展情况及监测结果向社会公众公开。《环境保护法》、《企业事业单位环境信息公开办法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律也都明确提出，在相关名录上的企业，包括垃圾焚烧厂，都要进行相应的信息公开。邻避设施的投资企业和承建企业应该主动公开环境信息，然而一些企业没有意愿，甚至没有能力面对公众，躲在政府背后。比如安徽芜湖生态中心发布的报告显示，231座垃圾焚烧厂中只有104座列入国家重点监控企业名单，其中77座公开污染物排放信息。全国只有不到一半的垃圾焚烧厂，通过企业自行监测信息平台公开污染物排放信息，且信息不完整、不及时。[18]另据《南方周末》报道，在 2015年举办的一场垃圾焚烧发电企业技术负责人座谈会上，大部分企业认为“民众投诉是因为缺乏相关专业知识，解释越多问题越多，只要自己做好内功，接受环保局检测就行”；还有企业认为“减少投诉的秘诀就是远离公众”。[19]显然，企业对其治理主体的定位在认识上严重不足，缺乏当事人的责任意识与担当。企业更多从“成本——收益”的角度考虑问题，经济后果是其关注的重点方面，而不顾及周围居民的接受程度。对于项目引发的邻避现象，建设方也多采取漠视的态度，等待政府采取措施进行紧急应对。[20]
3.对社会信任重视不够

（1）违规操作导致政府公信力降低

公众参与是邻避设施项目决策和实施的必要环节。但是，现实中由于政府垄断决策权，轻视公众意见，导致各方地位不平等。公众参与流于形式化，民众的话语权得不到体现，在协商谈判中没有平等地位。政府基于其在决策上的垄断权力排除公众的合理诉求，不让公众涉足决策过程的核心部分。而当政府迫于舆论压力不得不邀请公众参与的时候，又可能会用肤浅的、表面化的民意调查来代替实实在在的公众意见征询，搞虚假参与。比如政府工作人员走访进行民意调查时基本都是白天上班时间，很多居民家中都只有老人和小孩在，稀里糊涂地就完成了问卷调查。[21]政府对邻避设施核心风险信息的独占优势又滋生态度傲慢问题。比如，项目的环境影响评价信息发布不及时，发布的信息不完整，或者只发布有利的信息而隐藏风险信息等。政府不但垄断设施项目的决策过程，还会为自己的这种行为寻求合理化解释，通常的做法是斥责公众对邻避设施充满无知的想象，站在社会整体福利的角度将邻避设施附近居民的抵制行为说成是“无理取闹”、“自利行为”。[22]决策参与地位的不平等，使得公众一方总是处在信息接受与询问的位置，而政府机构却每每答非所问。公众发现自己总是被利用而不是被尊重，最终便选择放弃正式的参与途径，转而抵制“邻避”设施项目的落地。

（2）居民对环评专家信任度降低

居民倾向于认为受政府邀请的专家在项目的专业性上没有公信力，对于他们给出的专业意见、环评报告等都抱怀疑甚至抵触态度。环评报告是邻避事件中居民与政府和企业争论的焦点。按照法定程序，每一个邻避设施的建设都应有环境影响评价环节，否则不予立项。环评报告应当列明邻避设施的“最大可信事故”及其危害性，甚至也应说明如何控制危害和民众如何自救，而且在编制环评报告的过程中应当征求当地民众的意见。我国的诸多邻避设施都具有法律程序上要求的环评报告，然而，本应公之于众的报告却遮遮掩掩，环评往往流于形式，只是技术层面上的评价，缺乏民众参与环节。民众对邻避设施可能产生的危害不了解。[23]环评报告书中关于邻避风险的表述含糊不清，达不到公众内心的预期标准，使得环评机构和专家在居民心中失去权威性。江桥焚烧厂环评报告书以“不会对空气质量产生显著污染”、二恶英“对人类健康不构成危害影响”等字眼回应居民的担忧。但地区日益攀升的癌症患者数量，与网上铺天盖地的报道二恶英的毒性强烈所引起的居民对自身健康的严重忧虑，不是这轻飘飘的两三句话能缓解的，居民不愿也不敢相信环评报告书或政府答复中的不会影响人类健康是真实的。很多环评单位是被动地为了公众参与这一任务而去完成工作的，因此工作做得不够认真、积极，往往是采取应付的态度去完成工作，加剧了群众对于专家的不信任感，导致邻避冲突的发生。环评机构对邻避设施的评测角度和目的也不被公众所接受。在设施规划过程中，专业人员一般只是从单一的技术思维层面来考虑规划的合理性，而没有从社会性、经济性等方面来综合考虑，因此忽略了公众对于该设施的接受程度，导致邻避事件的发生。同时许多环评单位的评测也多是对已建成或者已完成选址的污染设施进行安全检测，而不是从专业角度去寻找合适的选址。冲突各方对风险度量和测算的标准难以统一，设施附近的居民会结合自己的生活经验和其他间接知识（如翻译国外相关文献，其他专家质疑环评报告的观点）建构邻避设施的风险认知，往往会高估其风险水平，甚至出现过度的“想象”。[24]

（3）居民不信任开发商

政府和厂商运用自身信息和资源的优势，凭借其拥有的舆论工具对公众进行“风险教育”，将理应双向平等的风险沟通变成了单向的风险可接受性操控。在公众看来，邻避设施只要置于自己住家附近就存在现实的和潜在的威胁，不能掉以轻心。然而，政府和相关企业总是坚称“我们的厂房是安全的，我们的技术是信得过的，我们的防护措施是到位的，我们可以有效处理任何意外问题”，总是要求公众“尽可放宽心”，闭口不谈设施本身的风险；或者只向公众公开邻避设施某些可控的风险指标，有意忽略其他严重安全事故所可能导致的不可逆转的危害。地方政府与经营企业就邻避设施的回避和遮遮掩掩的态度，以及环评报告的不透明，直接导致了民众对政府和企业的不信任。这种不信任引发了民众的猜测和不满情绪，而且市民对企业能不能按照环评要求执行环保标准也不放心。这种信任危机所带来的后果就是，一旦居民得知开发商隐瞒消息的蛛丝马迹，就会助长邻避情绪进而导致冲突的爆发。

另外，企业在应对网络舆情时的不足也使其难以获得公众信任。当官方媒体以公告的形式发布邻避设施项目，或是民间组织和个人通过相关信息渠道了解项目后，由于企业正面宣传缺位或是反应迟缓，致使网络上出现虚假信息、不实信息。各种谣传、猜疑在网络上成裂变式增长，公民对公共事件的理解和看法通过网络随意发表，经常会发出一些不负责任的言辞。网络舆论容易受到各种不确定因素的影响，由于有的网民缺乏对虚假信息的鉴别能力，容易被不法分子利用和煽动，网络舆论就会被误导而走向歧途。但面对这一情况，许多企业的相关部门不是第一时间积极担当，引导民意，缓和矛盾，而是先消极回避、不予理会，等舆情高涨难以抑制时才后知后觉地想方设法封锁消息，使原本可以通过沟通化解的网络舆情风险走向恶化。为了营造和谐稳定的假象，他们不惜采取关闭网站、有偿删帖等措施阻止网民发表意见，甚至采用买通、劝退、恐吓等方式阻止新闻记者的釆访。但是信息传播具有不可封堵性，企业“捂盖子”的行为只会加重公众的猜忌，导致遥言四起。借助网络这一工具，各种小道消息疯狂传播，对企业生产不利的负面舆论迅速扩张蔓延，民众不满情绪加重，在利益损失群体和对社会不满分子的煽动、鼓励下，迫使事件向群体性冲突发展，社会稳定面临失控的危险。由于错过了把握舆情导向的最好时机，当企业迫于舆情压力再出来解释和说明时，势必显得苍白无力。[25]

4.居民抗争“非理性化”与政府处置“非邻避化”

按时间线归纳出邻避冲突经历的几个主要阶段，大致包括：个体理性抗议阶段——集体理性抗议阶段——无抗议阶段——集体非理性抗议阶段——个体多形态抗议阶段。这体现出中国式邻避冲突的本土特征：抗议层级呈螺旋式上升，冲突双方难以实现制度化妥协，由邻避冲突引发的邻避抗议并非始于非理性抗议，而是始于个体理性抗议，再由此向集体理性抗议形式转变。居民非理性抗议局面形成的导火索是政府“突袭式”的复工或“换汤不换药”的项目改建，居民越来越倾向于认为，此前理性的、克制的抗议根本无法阻止邻避设施复建，唯有使问题扩大才能通过社会压力让政府停工或改址。[26]

居民抗争的“非理性化”是当前众多邻避冲突事件的普遍特点。理性的邻避诉求是区域性的邻避冲突化解的经验积累，通常是基于公民社会责任感之上，设施临近居民与政府或设施运营企业达成如邻避经济赔偿、物质回馈、邻避风险保障以及邻避设施后期监管等协定。而从上海爆发的多起邻避事件来看，居民的邻避诉求几乎都是停止建设或改址建设。理性缺失带来困境，是因为集体行动在缺乏组织能力时，情感性因素往往会主宰集体行动的发展。居民对邻避设施的反对，往往是由于官方渠道关于邻避决策的信息缺失而制谣、传谣，是基于其对邻避设施的风险存在非理性的认识误区，形成“凡是邻避设施都不安全”的思维惯性。邻避设施附近居住的人对设施的反感和抵制，其直接原因是他们对这些设施潜在风险和现实危害的担忧，加之邻避设施本身技术含量高、安全技术指标复杂难懂又进一步加深了居民的疑虑。[27]一旦居民感觉到邻避设施的不同程度的威胁，产生了恐惧情绪，他们对相关信息的选择和认知就容易发生偏差，对邻避设施的风险辨别就容易发生错误。居民对邻避设施负面的印象一旦形成，就会异乎寻常地持久，这些先入为主的印象可能成为下一步认知与判断的基础。这时即便是“邻避”设施的主管部门和营运机构给出了技术安全性承诺，居民也会固执的对管理机构的新证据进行筛选：与自己原有观念一致的证据得以采纳，反之则被视为政府和营运企业的狡辩和托词从而统统加以拒绝。

政府处置方式的“非邻避化”是另一个特点。所谓“非邻避化”，是指政府不能正视邻避冲突的邻避性，而习惯以处置群体性事件的方式来回避冲突。如上海市政府多次以停止垃圾场的修建回应居民的情绪性诉求，从而实现让居民停止抗争的目的。而国外的经验表明，政府应当通过完善邻避设施的选址决策过程、提升与居民协商的策略性技术，才能疏导临近居民，真正化解邻避冲突，而不是因噎废食。邻避冲突是长期以来官民信任缺失的情绪性发泄，邻避情结影响邻避冲突发生，它不是单纯的居民自利动机与情绪性发泄的产物，而是在利益分配不均的前提下，公民权利意识激增而催生出的弥补公共服务缺陷的客观要求。邻避冲突应该被看作城市化进程中的常态问题。我国许多地方政府虽然试图通过协商式对话以平息居民众怒，但仅停留在危机公关层面，未能直视邻避冲突问题的本质。在居民非理性化的抗争与政府非邻避化的处置互相作用下，邻避冲突暴露了公民参与能力、公民精神的孱弱，反过来，这又加剧了情绪化因素诱使冲突双方偏离目标逻辑的程度，使得邻避冲突越发铤而走险，乃至酿成群体性事件。政府带有“维稳”立场的冲突解决方式，只是暂时压抑了居民的不满情绪，维持了表面上稳定的社会秩序，但邻避问题的搁置实际上为城市化的深入与和谐社会的构建均埋下了严重的隐患。[28]

三、完善上海市政府应对“邻避效应”及相应法制建设的主要对策

（一）完善政府邻避决策的立法

1.邻避决策应纳入政府重大行政决策予以规范和问责

邻避冲突事件中暴露出来的首要问题是如何提高政府决策的科学、民主与法治程度，核心在于完善行政决策的立法。《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称“《纲要》”）和《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称“《意见》”）促进了我国行政决策程序的立法进程。以2008年颁布的《湖南省行政程序规定》为开端，目前已有湖南、山东、江西等近10个省级政府以及广州、苏州、西安等近20个市级政府颁布了专门的行政决策程序立法。主要内容是从防止权力滥用出发，为政府决策设置各种程序约束；从防止损害公众利益出发，强制引进各种公众参与制度。除了加强程序立法，政府决策立法的另一个路径是强化不当或违法决策的责任追究。政府决策一般属于抽象行政行为，《行政复议法》、《行政诉讼法》以及《中华人民共和国国家赔偿法》的规制作用有限。实践中比较有意义的是2009年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，其中规定因决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响等情形，对党政领导干部实行问责，即责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。邻避决策作为一项公共政策，不仅是落实公共治理目标、细化公共治理行动的具体形式，还涉及政府应对群体事件的具体方案，应当纳入政府重大行政决策予以规范和问责。应建立一套行之有效的法律规制流程，覆盖邻避设施建设的各个环节，对政府和公民的行为都起到约束和规范作用，降低邻避冲突发生的风险。

但程序约束、公众参与和问责威慑与决策合理性至多只存在正相关，而不能替代决策本身。决策是否合理，取决于决策者是否理性、成熟以及敢于担当，从而要求从制度上对决策者构建必要的激励。立法时脱离实际，将决策立法的目标局限于控权、限权及问责，甚至以此作为“民主决策”与“法治决策”的符号；实践中政府则利用裁量权将程序约束和公众参与形式化，通过选择性适用导致既有的程序约束沦为形式，这些都是目前行政决策立法存在的主要问题。所以完善政府决策立法的首要任务，是在相关法制建设中增加决策激励机制，对否定性评价的适用予以明确界定。比如2013年上海市人大常委会通过的《关于促进改革创新的决定》正式实施。其中规定：对依照规定程序决策、实施改革创新，而未能实现预期目标，且未牟取私利的，在政府绩效考核中对有关部门和个人不作负面评价，不予追究行政责任及其他法律责任。该文件还对政府及其部门实施的改革创新明确了两个公众参与要求：一是向全社会征集改革创新建议；二是对涉及公众利益的重大改革创新方案草案听取公众意见。对于政府决策的法治建设而言，这类决定与“行政程序规定”、“重大行政决策程序规定”等应具有同等的重要性。此外，应当对决策问责的适用情形、归责原则、问责异议、从重或从轻情节予以细化，增强决策者的规则预期。应加强贯彻和落实《上海市重大行政决策程序暂行规定》，对邻避型决策的程序约束、公众参与及问责等问题予以统一，尤其要明确“重大决策程序”的适用范围、强化公众参与的具体程序设计和实际约束力、构建决策风险的评估与防范机制等。这些都是上海市已有立法中需要改进的问题。[29]

2.推动多元主体参与决策立法

政府要打破决策垄断的现状。是否建设“邻避”设施、在哪里建设、如何建设，这些关键议题目前都由政府独力决断，对于重大的基础性、能源性设施项目，政府还会以涉及国家战略和国家秘密等为由垄断所有的决策权。在民主化浪潮之下，多元主体的权利意识同参与意识的觉醒，推动公共政策的制定过程与公共参与过程逐渐吻合。政府的权威性和合法性，在根本上依赖于政府决策权与多元主体参与权的平衡。倘若邻避决策缺乏由公共舆论汇集而成的诉求，就会导致公民怀疑公共利益并非是政府邻避决策的出发点。例如，中央政府于 2012 年颁布《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，提出了上海市垃圾焚烧处置比率要达到无害化处理的 48% 。上海市随后出台《上海市 2012—2014 年环境保护和建设三年行动计划》，将这 48% 的处理量按区划分配，不能达标的区需要修建垃圾处置设施。然而，媒体、社会中介组织、居民团体均未参与其中，公众并未被吸引至城市“垃圾围城”的困境而形成治理的公共舆论。换言之，邻避议题的创制权力依旧集中于政府，利益相关的居民等群体被排斥在外。随着公众权利意识的激增，政府虽然积极采取行动以提供满足公众需求的服务，但却很容易使邻避设施临近的居民质疑公共利益是邻避决策的出发点。邻避决策缺乏相对普遍的理解与认同，公共政策的正当性就会在初始环节缺乏一个良好的社会舆论氛围。[30]地方政府的邻避决策应接受地方人大监督，同时保障公众的广泛参与。推动地方人大监督政府的邻避决策，应充分发挥地方各级人大作为权力机关的作用，把涉及“邻避效应”的项目决策纳入人大审查的重点。此外还应当构建和落实多方协商沟通机制，政府的决策部门与执行部门之间，政府与企业、社区群众、村（居）委会自治组织、专业化社会组织和民间环保组织之间，要搭建平等的对话与协商平台。应当积极推动地方政府、邻避设施建设运营方、地方公众、专家学者、媒体代表在项目决策中的共同参与。政府要以开放、包容的心态展开真诚对话，充分尊重和保障公众的知情权、表达权、参与权和监督权。要实行政府重大事项决策的协商目录发布制度，完善公众意见征集和反馈制度，规范听证制度，健全决策咨询制度，真正把民主协商作为项目决策的前置条件。[31]

（二）加强对规划执行及变更、规划环评的法律监管

城市规划是对城市建设进行的科学、合理并且全面的统筹和设计。按照我国《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》的设想，到2020年我国户籍人口城镇化率要达到45%，常住人口城镇化率要达到60%左右，不断提高整个社会的现代化和城市化水平是我国各级政府和整个社会未来一段时期的重要任务。现代化和城市化进程就是大量人群聚集聚居的过程，就是众多城市带和城市群的规划建设过程，这一过程必然伴随着大量公共项目设施的规划和建设运行。坚持城市建设的可持续发展，强化对规划执行及变更、规划环评的法律监管是解决城市发展过程中邻避冲突的有效途径。[32]

根据《环境影响评价法》以及《规划环境影响评价条例》（以下简称《规划环评条例》），我国的环评制度由规划环评和项目环评组成。实践中项目环评的监管日趋严格，也越来越规范，相比之下规划环评已成短板。《环境影响评价法》对规划环评的规定比较笼统，《规划环评条例》对环评的程序和内容予以细化，强化了违法责任的设置。邻避事件反映出目前规划执行与变更中的违法问题比较普遍：规划制定的公众参与程度不够，导致规划在后续具体实施时遭遇民众反对或质疑；对规划的风险（如环境风险）评估不够，对规划可能导致的社会影响缺乏全面预期，导致规划在实施中出现问题时只能仓促应对；地方政府之间及内部各个部门之间缺乏协调配合，政府规划出现前后不一致以及矛盾，是导致邻避冲突发生的重要原因。解决这些问题的关键是通过地方立法加强规划环评。

其一是扩大强制规划环评的范围。《规划环评条例》规定“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”的综合和专项规划实行强制环评，对于“本行政区域内的县级人民政府对其组织编制的规划”则参照《规划环评条例》进行环评。而实践中有许多工业项目是依据区、县规划决策的，这就在制度上给县级以下的政府规划环评造成了缺口。上海市政府应当参照建设项目环评的适用范围，将所有政府规划均纳入强制环评的范围。其二是强化环评机构的独立性与公正性。《规划环评条例》规定环境影响评价文件可以由规划编制机关自行编制，或者组织评价技术机构另行编制。可见《规划评条例》确立的规划环评的责任主体是规划编制机关，在整个规划环评的组织、评价、审査和跟踪评价中都具有主导地位。即使委托专门技术机构，也多由同级政府或上级政府环保部门下属的环评技术机构进行，导致规划环评缺乏公信力。与其等引发邻避冲突后被动应对，重作规划环评，不如引入项目环评中巳经比较成熟的市场化、社会化的环评体系。应明确规定规划应与建设项目一样实行强制委托环评，从事规划环评的技术服务机构不得与负责审批规划环评的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何行政隶属或利益关系。最后是强化政府在规划环评中的违法责任。《规划环评条例》对规划编制机关、规划审批机关、审查专家、环评技术机构的弄虚作假、失职及滥用职权等违法行为设定了法律责任，包括行政处分、取消专家资格、罚款及相关刑事责任等。但是对政府违法的认定门槛过高，且惩罚力度不够。上海市政府应当在此基础上出台相应法律文件细化和补充，落实严格责任。应当将规划环评的实施情况纳入《环境保护法》规定的环境保护目标责任制，对政府规避或简化环评、选择性选评、修改规划没有配套环评等各类违法行为纳入负面考核评价。在此基础上按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求建立终身责任追究制度及责任倒查机制，对规划环评中存在严重失误或者造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。[33]

（三）重点完善既有法律规范中的公众参与制度

虽然近些年公众对邻避决策的参与程度有所提高，但仍经常被排除在决策过程之外，只能以底层抗争的方式推动政府的邻避决策纳入社区居民意志、实现公众参与对政府决策的影响。面对邻避冲突难题，美国、日本等西方国家已经由“决定—宣布—辩护”转化为“参与—协商—共识”决策模式，而我国许多地方政府尚处于第一种模式所处的阶段。公众没有实质性地参与决策过程，或者参与的有效性不足，邻避冲突难以有效解决。中共十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念，国家治理体系下需要公民更多的实质性参与。[34]应对邻避冲突需要提升公众有效参与、完善政府决策的公众参与制度。

第一，合理扩大公众参与的强制适用范围。居民的有效参与能提高决策的民众认可度，合理扩大公众参与的强制适用范围能够提高邻避决策的合法性，减少决策和邻避项目建设会遭遇的阻力。对于主要依赖公众执行的决策，可以适当拓宽公民参与的主体范围，吸收较大范围的民众特别是利益相关者参与决策。[35]对于政府决策而言，《纲要》、《意见》均规定“重大决策”应当实行公众参与。但对于哪些是“重大决策”，上海市还没有相应的法律规范来明确。重大决策的范围不应由政府单方决定，不能仅考虑效率而缩小重大决策的范围。否则激发邻避非理性抗争冲突后又要被迫补充公众参与，效率损失和负面影响反而更大。在上海市一级层面应对必须实行公众参与的“重大决策”的范围作出底线性规定，比如规划、立法，教育、医疗、社保等重大政策以及重大的邻避项目等，并构建动态性的调整机制。将强制适用的范围扩大到“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益”的综合规划和专项规划，并通过区县一级的立法，对《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《环评参与办法》）中规定的规划环评的具体程序和规则予以增补，不留制度缺口。

第二，优化公众参与的具体程序和规则设计。环评机构与公众参与组织机构应当向互相独立的方向发展，鼓励独立、专业的调查机构和咨询机构组织和实施公众参与。即使由政府组织决策参与或环境保护行政主管部门组织环评参与，政府和行政主管部门也应重点履行规则制定和监管职能，具体实施应交给社会机构，以增强公信力；要求立法对政府决策的公众参与也作出与环评参与相同的规定，以此促进决策参与和环评参与的衔接；要对落实《环评参与办法》而制定的具体规则作出底线性的统一规定，比如环境信息公开的方式和持续时间、问卷数量及有效回收的比例、听证会的强制适用范围、参会代表的遴选方式和比例构成等；要强化公众参与的常规性，不同公众对决策及环评的认知、诉求、利害相关性不同，参与程度自然有别，不能强迫，更不能因此而降低公众参与的标准，而应通过增加调查、论证、听证和座谈的次数扩大参与范围，提高参与程度，同时应在决策、规划和项目实施的不同阶段均引入公众参与。

第三，强化公众参与的法律效力。强化公众参与的法律效力或法律约束力，主要在于实现并保障公众参与的程序价值。对公众反对意见超过一定比例（比如20%）的项目，环保部门应再次征询公众意见；对参与范围过小、代表性差、原始材料缺失、程序不符合要求，经核实存在公众反对意见强烈、一时无法有效化解或者存在弄虚作假行为等问题的项目环评文件，应不予受理和审批，并对相关机构和责任人员作出限期整改或严肃处理；对施工期存在重大信访情况，有群体性反对意见的项目，环保部门应督促建设单位限期整改，逾期未整改到位的，暂停该项目建设，并开展社会稳定风险评估、环境影响后评价等，符合规定后再予实施。

第四，培养公民精神，促进理性参与。公民精神是实现公民治理、公共参与的前提。一方面要促进公民的政治参与，只有在实践中，公民才能切身体会到自身的权利和义务，并逐步形成必要的参与意识与能力。另一方面，公民精神的培养是个长期的持续过程，应当多管齐下，如通过环境教育、媒体宣传等方式。环境教育要贯穿于公民教育的全过程，环境教育非单纯的维权教育，需要将环境知识的学习贯彻于终身学习之中。科学的环境教育制度既需要政府的投入与资助，更需要所有公民的热心参与和积极支持。[36]此外，公众是邻避冲突中的权利主体，也应当明确自身参与邻避设施项目决策的义务。比如正确理解和分析邻避设施的风险，不能盲目抵制项目，更不能制谣、传谣等等。参与邻避设施项目决策的公众提出的反对意见或修改建议应当有理可循，不能为了反对而反对。公众参与的方式也应当合法化，在体制内表达诉求，争取沟通协商，而不是诉诸民粹并形成路径依赖。

（四）完善既有法律规范中的信息公开制度

政府有效的信息公开是保证政府与民众之间信息对称、理性对话的前提与基础。一方面，政府信息的公开透明不但有利于实现政府行为的制度化和规范化，而且在保障民众的知情权与监督权的同时，也有利于创设官民之间长期博弈的环境；另一方面，政府通过信息公开的方式展示出与民合作的态度与诚意，有利于减轻民众的恐慌情绪与质疑心理，弱化双方间的矛盾冲突与对立情绪。信息透明是建立政府与公众之间信任的前提。在环境信息公开上遮遮掩掩，政府就永远不会有公信力。因此，政府不仅应当做好对项目基本情况的解释，还应当就公共政策各个环节的进展情况做出必要的说明，还要针对民众的困惑与不满情绪，加强关键信息的公开与说明。信息公开形式应当多元化，应充分利用座谈会、新闻发布会、通知公告、媒体报道等在内的多种渠道，增强信息公开的范围与效果。[37]

2007年《政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）和《公开办法》的颁布，为我国公共治理领域的信息公开奠定了法制基础。但从邻避项目引发的群体性冲突事件来看，其实际执行与民众对信息公开的需求还有较大差距。应从以下几方面予以完善：第一，应将信息公开的违法后果与否决邻避项目、邻避规划及邻避决策的生效及实施相捆绑，并追究相应的组织与个人责任。约束和监督政府在信息公开的范围、内容、方式和程序等各方面过大的裁量权，严格落实《公开条例》和《公开办法》规定的规则和程序约束。第二，加强行政复议、行政诉讼对公众知情权的救济。公众知情权得不到保障，公众疑虑得不到积极的回应，就不可能形成共识，就不能把质疑者、反对者变成支持者。在环境信息公开问题上，应松绑《公开办法》对“公民、法人和其他组织认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益”才能提起行政复议或行政诉讼的限制。同时应放开《环境保护法》目前将环境公益诉讼仅限于“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”的规定，允许符合条件的社会组织就环境信息公开问题提起环境公益诉讼。第三，应拓宽信息公开的有权主体，规范并鼓励社会力量搜集和发布信息，倒逼政府注重信息公开的质量和效果，在公共产品供给意义上加大政府对信息公开的投入，恢复政府公信力。第四，在决策、规划及项目实施的整个流程中贯彻信息公开。在加拿大、美国的实践中，选址过程信息完全公开，并且将最终的决策权交给当地居民，以严格的程序确保公众自己决定是否接纳邻避设施，从源头上杜绝了后面可能爆发的冲突。上海市政府在今后的邻避设施选址问题上也应当注意强调信息公开，避免传统的自上而下的决策模式因信息公开缺失、公众沟通不足等问题而在执行过程中遭受阻力。第五，在具体公开方式上引入质询、说明与回应机制，对公众反馈的信息予以分析。政府可以通过门户网站、政务微博、短信平台等多渠道发布关邻避设施选址的信息，为公民的参与和监督提供便利，不能形式性的在冷门网站或报刊不起眼的角落公布信息。第六，对于负有环境信息公开义务的企业，《公开办法》对负有强制公开义务的企业规定范围较窄，惩罚力度较轻，不符合环境信息公开的实际需要。至少在强制适用环评和公众参与的重大邻避项目中，应明确规定相关企业负有完整的信息披露义务，并应承担相应的违法责任。对企业公开环境信息应采取公开表彰、优先安排环保专项资金项目等激励措施，同时支持环境保护组织以公益诉讼的方式监督企业履行信息公开义务。

（五）引入并加强社会稳定风险评估、应急治理及纠纷解决等制度

1.完善社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）

稳评是指政府在作出重大决策前对决策可能引发的社会稳定风险予以评估，并按照评估反映的决策风险作出暂停决策、解释及说明等制度安排。我国传统项目评价重视项目技术、环境和经济风险的可承受性，缺乏对公众心理和文化伦理层面（如信任）的分析。许多实例显示，由于社会、文化和政治方面的因素，公众对风险的敏感程度普遍高于技术专家。对环境、健康和安全的风险感知是多数反对人士最重要的担心，不能理解公众如何建构他们的风险感知和担忧的焦点，不仅会增加民众的焦虑，还会导致强烈的反对情绪与冲突。[38]由于经济、政治、文化等子系统对社会整体系统的依赖，任何一个子系统领域内的风险都会影响和波及整个社会，成为社会系统性风险的源泉。[39]因此，将公众的风险感知纳入风险评价机制，有助于实现评价制度的科学化和民主化，提高决策的合法性。政府应当在前期风险评价中，对设施建成后公众的预期心理指数进行全面、分类评估，比如反对者的厌恶指数有多高、多大范围内的公众对设施建设持有强烈的厌恶心理等。社会稳定风险评估是从根本上控制社会稳定风险的方法，其不仅能够瞄准风险的源头，同时也能够将风险控制的重点前移，从而提高风险控制的效果。[40]

近年来各地党政机关颁布的关于稳评的法律、政策及其他规范性文件已有很多，2009年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组制定的《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》，开始从制度层面推进建立和完善社会稳定风险评估机制，探索社会管理和公共决策中的风险治理长效机制。2012年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，对重大决策社会稳定风险评估的范围和内容、主体和程序、结果运用和实施跟踪、责任追究、组织领导等方面作了总体规定。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出“健全重大决策社会稳定风险评估机制”。在实践中，各地（如四川遂宁、江苏淮安等）探索出了社会稳定风险评估的具体形式，实质上都是寻求在公共决策中引入积极的公民参与。[41]从2009年开始，上海陆续颁布了《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见(试行)》、《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法（试行）》和《上海市重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法（试行）》等一系列规范性文件，为重大事项的社会稳定风险评估确立了法律依据。但从近年来发生的邻避纠纷来看，这一制度的实施效果并不理想，很多邻避项目的决策和建设并没有进行稳评。上海市政府应当确立有效、民主和科学的社会稳定风险评测方法，构建社会稳定风险评价指标体系，加强决策稳评的约束力，将稳评范围扩展到决策、规划和具体项目，并促进公共参与、信息公开与稳评在邻避决策中的配合。在可行的情况下，具体项目的稳评与环评也可以合并，以节省公共资源、提高效率。

2.完善邻避事件的应急治理

邻避冲突通常伴随着居民非理性的倾向和行动，引发大规模群体事件，要求政府在危机事件爆发时，及时采用信息发布、公众磋商、集会管理等应急手段实施应急治理。在国家层面，目前由《关于全面加强应急管理工作的意见》、《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）和《国家突发公共事件总体应急预案》等组成的应急治理法制体系和预案体系已比较完备。从上海市已发生的数起邻避群体事件处理来看，一方面应强化政府应有的担当。在紧急情势下，可以根据既有的规则和程序宣布否决或暂停具体决策、规划或项目，但公共治理不能因此完结，应积极主动地履行说明、解释及宣传义务，切实解决引发民粹倾向及行动的具体问题。对大规模群体事件中的违法行为，应分别依据《突发事件应对法》、《中华人民共和国集会游行示威法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国刑法》等追究相关法律责任，不能造成法不责众的误导。另一方面应促进应急治理中的对话、沟通与参与机制。邻避型环境群体事件基本不具有政治色彩，参与的民众主要出于不知情、不理解或自身特定诉求得不到满足。故在紧急状态下也应积极组织对话、沟通及参与以解决具体问题，在危机中确立法治共识，挽回政府公信力。

3.完善邻避纠纷的解决机制

邻避抗争往往夹杂着许多具体的利益诉求，特别是涉及企业与居民的利益分配，政府强行干预不仅效果不佳，还会给自身公信力带来风险。故需要创设一种独立的纠纷解决机制，我国台湾地区的“三边委员会”制度颇有借鉴意义。“三边委员会”由公众、企业和双方认可的第三方（政府官员、退休教师、法官等）组成，旨在推动企业实行“敦亲睦邻计划”，要求企业除了应依法建设与经营，还须履行建设绿化带、设置污染监测系统、赞助小区公益活动等回馈性的道德义务。与此相关的还有美国的“超级基金”制度。美国1980年颁布的《综合环境反应、赔偿与责任法》规定了“超级基金”制度，旨在修改和整治被污染的土地。这些举措具有重要的借鉴意义。建议上海在地方性立法中明确规定，规划及项目环评应当按照环评的不同等级设置相应的赔偿基金，并强化损害赔偿的连带责任，以此缓解民众对于环境污染的忧虑，并在侵权损害发生时提高对受害人的救济能力。另外， 根据美国超级基金法案的规定， 联邦与州政府环保机构在清除有关毒性废弃物的优先级时， 应依据社区关系计划， 事前咨询当地社区居民的意见。[42]以此为参照，上海市政府应当促进民众知情权法律保护的制度化。建议成立一个由民众、厂商与环保官员所共同组成的委员会，构建合作性的环境监督模式，通过协商避免邻避纠纷，加强民众对于环境规划和邻避决策的参与。政府和建设单位负有定期提供相关环境风险信息的义务，以此有效保障公众的知情权。[43]

（六）实施复合型补偿，提高邻避项目的共赢度

补偿是基于经济角度的应对举措，一是弥补邻避设施周边居民承担的成本，二是作为一种博弈手段，鼓励政府、居民和开发商等就补偿方案进行理性的协商和对话，从而降低居民的抗争情绪。在邻避项目不可避免地会给附近居民带来健康、财产、心理等方面的负面影响的情况下，必须要健全邻避纠纷解决中的权利救济机制，完善民众权利受到侵害时的救济制度，对公民给予补偿。在补偿方案的制定和实施过程中要明确各方的权利内容，以及实现这些权利的程序，确保受到损害的公民维权渠道畅通，以提高公众对邻避设施的接受度，增加邻避设施建设与运营的成功性。补偿是为了降低邻避项目引发的负效应强度，要在补偿方式和补偿标准等核心敏感问题上平衡好公平与效率的关系，处理好实体与程序的关系。不要期望所有的矛盾和问题都简单地用“钱”去解决，也不要在补偿中有一劳永逸的怠政、懒政思维。应充分考虑和尊重受邻避设施影响的公民利益及差异化需求，尤其是提供菜单化、可选择组合的复合型补偿方案。复合型补偿可分为金钱补偿和非金钱补偿，其中金钱补偿可以设计成多元的补偿体系，如金钱补偿、税费减免、应急基金、期权（股份）、健康保险、居民子女考离本地或迁居异地奖金发放等多种方式，并且加强组合运用的方法。非金钱补偿包括提供就业机会、房屋置换与搬迁、公共环境改善（如新建公园、绿地、图书馆、运动场等外部福利性设施）、提供定期体检、免费医疗保健服务、加强社区敬老院和育儿所等公益设施建设，以及环保知识教育和环保习惯养成奖励计划等。当现金补偿无法达成一致时，可以考虑采用非货币的补偿方式或是一揽子的补偿组合，从而避免因谈判僵化而导致群体性事件。[44]通过践行社会治理，寻求和谐共赢，为邻避项目设施建成后能正常可持续运行创造条件。[45]

编后语：

随着工业化、城镇化进程的不断推进，我国步入了“邻避事件”的多发期。因邻避效应应对不当引发的群体性事件不断攀升，不仅严重影响社会的和谐稳定、阻碍经济的发展，也损害了政府公信力。如何在法律框架内突破邻避效应的困境，提升地方政府的社会治理水平，是地方政府当下面临的一个重要现实问题。本课题对邻避效应的基础理论进行了研究，分析了上海市应对邻避效应的现状和不足，并针对不足提出了完善上海市政府应对邻避效应法制建设的对策。课题成果具有较强的应用价值，有利于实务部门对邻避效应进行有效应对。

课题负责人简介：

冯辉，对外经济贸易大学法学院副院长、博士生导师、副教授。

（责任编辑：邓海娟 核稿:陈书笋）