《政府法制研究》2011年第9期（总第229期）

信用惩戒在地方立法制度设计中的应用研究

●信用惩戒具有申诫罚的特性，以降低失信者的名誉为特征，信用惩戒机制发挥作用的前提是名誉对行政管理相对人具有很高价值，一旦名誉受损将给相对人带来较大损失或者不利益；其次，行为必须具有社会性，对社会其他群体会产生较大影响；再次，信用惩戒较于一般行政管理措施更为严厉，轻微的违法行为不适用

●地方立法中应当尽量设定事前确认程序，一方面能够避免错误信息对企业造成不良影响，另一方面能减轻行政机关的管理风险

●在地方立法中对限制资质、限制从业资格等严厉措施的有效期限定在5年以下；对不予评奖、评优一类的措施，限制期限通常为一个评比周期，取消当次评比资格。对一般违法行为的披露期限为3年以下，对严重违法行为披露期为5年，破产、逃避巨额债务的披露期为10年

信用惩戒在地方立法制度设计中的应用研究

李富莹 王仲菊 郭文姝 吕震乾

一、问题的提出

2011年3月8日下午，全国人大常委会吴邦国委员长在全国人大会议上宣布以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依，……。这是对我国法律制度现状的权威判断和深刻总结。作为题中应有之义，我国行政法律体系也基本完备，行政管理基本做到了有法可依。从整体上说，行政执法效果良好。但是，某些领域还时常出现严重危害人民生命财产安全的事件，某些痼疾顽症仍在侵蚀经济社会肌体。例如：震惊全国的“三鹿奶粉”事件，骇人听闻的城管执法人员被害事件，屡禁不止的酒后驾驶案件，等等。人们常常将执法状况欠佳的原因归结为立法缺乏实操性、管理体制不顺畅或者执法人员素质不高。诚然，这些观点都有其合理性，但我们认为除此之外，现有行政追责模式的不完善也是重要原因之一，本文试图通过寻求新的惩戒方法来弥补现存制度的不足，并探讨其在地方立法制度设计中的应用，以期提高行政执法效果。

目前，我国所处的特定发展阶段及治理传统决定了行政管理模式以“规范+惩戒”的模式为主，即行政处罚是行政机关实现经济社会管理目标的主要手段。社会生活中，除了那些社会危害性大、构成犯罪的行为外，日常大量的违法行为都要通过行政处罚来追责，行政处罚的制度设计和执行情况极大地影响着行政管理的总体效果。然而，目前我国行政处罚的制度设计以及执行效果不尽如人意。

根据《行政处罚法》，我国现有的行政处罚有：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。《行政处罚法》同时规定,地方性法规只能设定限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚[1],即地方立法仅能设定警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物和责令停产停业、暂扣证照这几类行政处罚。现就这几类行政处罚作逐一分析：

１、警告。警告是指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的违法行为给予告诫和谴责。主要适用于违法行为轻微、危害后果不大的情况。它通过对违法行为人的名誉施加一定影响，使行为人内心产生一定压力，从而纠正违法行为。一般认为，警告在所有的行政处罚种类中是对违法行为人损害最小的一种处罚。所谓“损害最小”，按照通常的理解就是既不限制行为人的人身自由，也不影响其财产权利，而仅仅针对名誉。而且，因为警告不对外公布，对行为人名誉的影响微乎其微，即使行为人受过多次警告，也不会产生实际上的不利后果。这也正契合了实践中警告的威慑力和有效性较差的现象。

２、罚款。罚款是指行政机关强迫违法行为人缴纳一定数额金钱的处罚。罚款具有四大特点，一是，设定主体最多。从法律一直到行政法规、规章，都有罚款的设定权。二是，设定频率最高。据较早时候学者们对有关8种行政处罚种类所作的统计，罚款的设定率最高，位居第一，共有40部法律、248部行政法规设定了罚款处罚，[2]而且，罚款在地方立法中设定普遍化的趋势越来越明显。根据对一些地方性法规的抽样统计,罚款在设定的所有法律责任中所占比重已经达到68.6%。[3]三是，适用范围最广。罚款在具体适用上具有很大的灵活性，处罚对象也具有广泛性。凡是其他处罚不能适用的领域，罚款都可能成为惩戒方式。四是，处罚幅度最大。在行政处罚种类中，具有处罚幅度的有罚款、暂扣证照和拘留，但罚款的幅度远比暂扣证照和行政拘留大，最低可至5元，最高可至几千万元。

固然，罚款具有成本低、易操作的特点，但也具有局限性。主要表现在：第一，罚款可适用的处罚范围缺乏限定。实践中，对罚款比较适合于处罚哪些行为，既缺少专家们理论上的探讨与指导，又缺少执法者的理性思考，以致罚款几乎成为治理乱市的“万能钥匙”。第二，罚款数额的设定缺乏科学性。为了发挥罚款的效力，罚款数额应当与违法成本相衔接，除了剥夺违法收益之外，还应当使违法者的固有利益遭受损失，惟此才能让违法者感到“心痛”，才能达到遏制违法的目的。否则，即使违法者受到了罚款处罚，罚款数量虽多,但仍有利可图,未使其利益“受损”，这样就难保证其不再进行违法活动。第三，罚款不能严格实施。为了使处罚更有针对性，法律规范通常设定一个罚款数额范围，给予执法者一定的自由裁量空间，但由于各种因素影响，执行中罚款数额的确定带有一定随意性，同样行为在不同地区、遇到不同执法人员可能会处以不同数额的罚款。这使得罚款效力又打了折扣。执行中的另一个问题是罚款未能完全追缴。由于相对人逃脱或者转移、隐匿财产，执行制度不完善等原因，开出的罚单未能件件落实。这样，原本就不完善的罚款制度，在实践中的效力呈现逐级递减的态势。此外，片面追求惩罚,对行为罚而不教,是罚款运用中的又一误区。比如，对严重违反规划的私搭乱建行为,只处以罚款,而不责令其拆除,结果只会使违法建筑继续存在,影响市民生活和城市形象。由于许多执法者都有罚款了事的思想,罚款并不能真正触动违法者的利益、完全起到遏止违法行为的作用。

３、没收违法所得和没收非法财物。没收违法所得和没收非法财物是指行政机关依法将行为人通过违法行为获取的财产或者占有的违禁物品或者用于实施违法行为的工具收归国有。从本质上说，这种“没收”不是行政处罚。行政处罚苛加在违法行为人身上的是一种特定义务，其特定性主要表现在以下几个方面：首先，行政处罚所确定的义务必须是违法行为人额外承担的，如果是守法者和违法者都应当履行的义务，就不是惩罚性义务，只有违法者承担新义务，且较之守法者为多时，才是处罚。其次，对当事人权利与义务所施加的影响必须具有惩罚性，当事人通过特定义务的履行，使自身合法权益遭受了一定的损害。再次，被损害的权益必须是合法权益，那种本身就不具有合法性的权益不属于行政处罚处罚的范畴。[4]从这个意义上说，当事人对“违法所得”本身就不具有合法的占有权，即使予以没收，也不是当事人因为违法行为而付出的代价。也就是说，违法所得的收缴并没有使当事人自身合法权益受到影响。因此，没收违法所得不符合行政处罚的基本特点，它只是国家对违法所得的一种“追缴”。同样的道理适用于“没收非法财物”。

4、责令停产停业与暂扣证照。责令停产停业与暂扣证照是指行政机关责令违法当事人停止生产、经营活动，或者在一定时间内中止持有许可证照的行为人的经营资格，从而限制或者剥夺违法行为人生产、经营能力的一种处罚形式。在不以行政许可为管理手段的领域，行政机关发现违法行为，只能适用责令停产停业进行处罚；在以行政许可作为管理手段的领域，责令停产停业与暂扣证照作为两种行政处罚在很大程度上是重合的，都意味着被处罚人在一定期限内不得从事特定生产经营活动。这类处罚对违法经营者具有一定威慑力，但在执行中因为处罚后的监管措施不到位，受处罚企业可能继续开展生产经营活动，并且因为信息不对称、不公开，交易对象并不知晓违法企业已经受到处罚，还可能继续与其开展交易活动。此时，处罚有可能“失灵”。

行政处罚不仅在制度设计上存在不足，在执行中也遇到很多困难。行政处罚是以行政强制力来保证其实施的，但是强制执行成本高，体制不顺，效果不理想。我国目前行政强制执行主体多元，只有少数行政机关具有强制执行权，其他都要申请人民法院强制执行。从积极方面看，强化强制执行的司法监督，有利于保护相对人合法权益，但是，司法机关负责行政处罚执行是否符合行政权、司法权的分工要求在理论界存在颇多争议，从实践操作层面来看，申请法院强制执行需要履行相应程序——报送材料、受理、审查、作出裁定、异议复议等，这使得行政效率明显降低。如果把强制执行权全部归还行政机关，社会又不信任。所以，行政处罚只能在制度约束下发挥有限作用，它的不足迫切需要其他惩戒方式来弥补。

综上，现有行政处罚不能解决违法成本低、违法收益高的问题，本应由违法者承担的违法成本往往转嫁到其他社会成员身上，这个症结如果不能根治，行政执法的效果就难以得到根本改善。近几年来，部分省、市，部分行政管理部门在日常管理中运用了信用惩戒的方式，并取得了一定成效，但对于信用惩戒在行政管理中的运用还缺乏系统深入的研究，本课题试图对行政信用惩戒的概念、实践经验以及在地方立法制度设计中的应用问题开展研究。

二、信用惩戒概念和理论

（一）信用

“信用”一词在伦理学、社会学、经济学等许多学科均被使用。在伦理学上,它是指忠实真诚、恪守诺言、不欺不诈的一种美德，体现了一个人的道德修养和精神境界。在社会学上，信用是一种态度，是一种心理状态，是人类在自身历史发展历程中的一种心理选择，是对理性不足的补充。经济学上广泛地使用信用一词。一般而言，经济学意义上的信用，是指建立在授信人对受信人偿付承诺的信任的基础上，使受信人不用立即付款就可获得商品、服务或货币的能力。交易当事人信用的高低，首先，取决于当事人所具有的债务清偿能力。其次，取决于债务人是否遵守对债权人所作的按期偿还债务的承诺。在法学上，信用一词的词源，可追溯自罗马法，其含义为信任、信义、诚实，表示“相信他人会给自己以保护或某种保障。它既可以涉及从属关系，也可以涉及平等关系”。[5]在我国法律体系中，有关信用的法律概念主要体现在民法中，“诚实信用”也称“帝王原则”，是处理民事法律关系的基本原则，指当事人在市场活动中应讲信用，恪守诺言，诚实不欺，要求民事主体在民事活动中维持双方的利益以及当事人利益与社会利益的平衡，是民事法律关系价值追求的集中体现。信用泛指民事主体所具有的经济能力和诚实践约能力在社会上获得的相应的信赖和评价。

（二）信用惩戒

1、信用惩戒的概念

信用惩戒又称为失信惩戒，是社会信用体系最重要的制度安排之一。信用惩戒机制实质上就是一系列的正式和非正式的制度安排。它包括基于信用记录，通过生产、销售、购买和使用信用产品对失信行为进行的市场性惩戒，通过法律、法规对失信行为的司法性和行政监管性惩戒以及对失信行为人的社会性和行业性惩戒。其运行机理在于以信用记录的形式对失信者的失信行为予以准确的记录、保存和标识，并将其置于全社会的监督控制之下，通过市场、行政监管、法律、行业自律及社会道德等综合惩戒机制给予失信者及时的惩戒，使失信者付出高昂的交易成本，把失信行为人的个别失信转化为对全社会的失信，使失信者一处失信，处处受制。

2、信用惩戒的特点

第一，惩戒形式的多样性。信用惩戒制度运用法律、道德、经济、行政、舆论、宗教等多种形式，惩戒失信者的失信行为。一是靠法律约束。国外有较为健全的法律体系，它是正常的信用关系得以维系的保障。依靠法律力量，运用法律的威慑力和惩罚力惩治失信，使法律真正成为维护信用关系、保护债权人合法权益、追究违约责任的有力武器。二是靠非法律约束。它包括道德、行政、舆论、宗教等非法律约束来加以制约和管理。道德约束是法律约束的前提，信用的基础其实在很大程度上是基于社会成员之间的信任和诚信的理念来维系，靠市场经济条件下的信用道德规范来维系。舆论约束，包括公众舆论、媒体舆论的监督，它虽不具备强制力，但因其曝光面广而具有广泛的影响力和约束力。宗教手段，在西方的传统观念中，信用和西方基督教文化观念是相联系的。在《圣经》中到处都可以看到人与上帝立约，如果违反约定，就要受到上帝的制裁。虽然宗教信仰是自律，但上帝相对于人却是一个更强大的异己力量，这样的自律实质上已有了他律的性质。

第二，惩戒主体的多层次性。国外失信惩罚的主体是多层次的，可以是政府机构、司法机关，也可以是法律授权或政府委托的民间机构，例如在美国，最重要的信用执法机关是联邦贸易委员会、联邦储备委员会、财政部，还可以是社会信用中介机构。一般而言，惩戒体现为政府行为，之后转为民间行为。政府的作用是制定和完善相关信用法律，对失信行为进行法律上的界定，并制定相应的惩戒措施。另外，政府可以将对被判定有不良信用记录的责任人和处罚决定公告给社会全体成员，让他们根据处罚通知自我决定是否拒绝同被处罚者进行交易。社会上的惩戒机构主要是依靠各类信用服务公司生产与销售信用产品，从而对失信者产生强大约束力和威慑力；依靠信用产品负面信息的传播和一定期限内的行为限制，使失信者付出昂贵的失信成本。由此可见，阻止有不良信用记录的人在某一方面有所发展或进入主流社会是惩罚目的，并非让他不能生存，这正是体现了惩戒的价值目标。

（三）行政信用惩戒的概念及理论依据

廓清广义信用惩戒概念是做好本课题研究的前提。与信用体系发达的国家相比，我国整体社会信用体系建设还处于起步阶段，社会信用体系语境下的信用惩戒是一项更为宏观和复杂的课题，本课题聚焦于行政管理中信用惩戒机制的运用，及时总结、研究实践做法，为在地方立法中构建相关制度提供理论支撑。

我们认为行政信用惩戒就是指行政机关对违反行政管理法律法规的失信行为，通过降低行为人的社会评价、加大管理强度、限制经营资质等措施，使其承受社会谴责、生产经营活动不便或经济损失等不利后果。下文中的信用惩戒都是指行政信用惩戒这一狭义概念。

信用惩戒的理论依据主要来自三个方面：

1、正义理论

公平正义是衡量一个国家或社会文明发展的标准，也是我国构建社会主义和谐社会的重要特征之一。公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。行政信用惩戒机制构建的重点在于通过动用行政权力，惩罚危及社会公益的失信个体，实现更大层面的社会公益。行政主体对那些严重违反法律和损害社会公益，具有较强社会危害性的行政相对人实施信用惩戒，通过社会的力量对其予以监督，使其无藏身之地和生存空间，及时高效地纠正社会的不公正行为，弥补法律在实施过程中的一些不足，更好地维护社会正义。

2、公民参与理论

建设一个公平和正义的社会，不仅需要政府有正确的、前瞻性的治国理念，而且还是一个需要全社会长期共同努力的工程。行政信用惩戒体现了公民参与精神，公民通过个人和有组织的社会力量对那些危及自身或社会公益的行为予以抵制，从而维护自身权益。一方面，政府将严重危及社会公益的相对人向社会公布，希望通过社会的力量达到行政管理的目的。这一过程体现了国家和社会之间的互动。另一方面，公民个体或社会组织如果发现社会中的严重不诚信行为，危及到了社会和公民权益，那么他们可以通过政府的征信渠道向政府反映，由政府对相应的主体实施惩戒。

失信是产生于市场经济生活中的不良现象，回应社会失信现象而进行的行政信用惩戒的机制也应产生于社会。实施行政信用惩戒的主体是行政机关，但行政信用惩戒的实施依赖于社会主体（如企业资信调查公司、消费者个人信用调查公司、资信评级公司以及社会普通大众等）的积极参与，社会主体的参与程度直接影响着行政信用惩戒的实施效果。通过行政主体的行政信用惩戒，进而形成社会联防的“纽带”。基于这样的理论，行政信用惩戒机制作用的效果必须达到：将交易双方中失信一方与授信方二者之间的矛盾，激化为失信方对全社会的矛盾。在法律允许的有效期间，让所有的政府监管部门、授信机构、雇主、社会民众和公用事业单位参与对失信者的惩罚。

3、诚实信用理论

诚实信用理论是指民事主体在从事民事活动时，应当本着诚实守信的理念，以善意的方式行使权利、履行义务。该原则要求民事主体在民事活动中诚实不欺、恪守信用，以善意心理从事民事活动，充分尊重他人和社会的利益。既要维系各方当事人的利益平衡，还要维系当事人利益和社会利益的平衡。

在市场经济的陌生人社会中，契约是社会主体之间联系的重要载体，与身份信用相比，契约信用是以社会主体的平等、独立自由和权利本位为基础的。如果社会关系中的一方主体违背诚信，其实质是对社会关系和社会秩序的侵犯和破坏，影响着社会道德和社会经济两个层面。行政信用惩戒机制对于相对人的失信行为所进行的打击是实质性的，决不是轻描淡写的道德谴责。企业和个人不按照失信惩罚机制制定的规则规范自己，将给自己带来经营和生活的不便。通过这一制度，从而实现对社会不诚信行为的纠偏，期望构建起人人守信的社会诚信体系，建设诚信社会。

三、信用惩戒的实践

（一）举例

行政管理领域的信用惩戒实践非常丰富，2002年北京市第106号政府令公布《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》，其中规定市人民政府建立北京市企业信用信息系统（以下简称企业信用信息系统），通过计算机网络归集和公布企业信用信息，实现行政机关信息互联和共享，为行政管理提供基础信息服务，并为社会提供信息查询服务。企业信用信息系统由身份信息系统、提示信息系统、警示信息系统和良好信息系统构成。企业信用信息系统中的警示信息系统和良好信息系统的信息，通过政府网站向社会公布。这个系统几经升级改造，市级企业信用信息系统已录入信息426.18万条，良好信息1.11万条，提示信息12.63万条，警示信息18.5万条，通报信息170条、法定代表人及高管信息96.61万条，其中有6.57万条法定代表人警示信息被录入“企业不良行为警示系统 ”。这些信用记录为企业经济活动提供了重要参考，得到社会好评。同时，对违法人产生较大的威慑效力。

2007年8月24日，针对食品安全管理领域的问题，广州市人民政府出台《广州市食品安全信用信息管理办法》，在广州市建立食品安全信用信息系统，将食品生产经营单位在生产经营活动及政府监管过程中，依据法律、法规、规章和约定履行义务的意识、能力和行为结果的记录纳入信息数据库，将反应食品安全的信息以及不良行为通过新闻发布会形式或市食品安全信用信息网络进行披露。

浙江省工商局2008年１号文件《企业信用预警制度》规定，监管部门对企业失信行为应及时通过网站、短信平台及公众媒体，向企业、相关部门及社会公众披露、发布预警信息。“老赖”企业被公之于众后，失信信息专报给人才市场公布，这些企业召不到员工；在普陀山、乌镇、千岛湖等景区“宰客”的酒店都曝光在入口电子屏上，立即门可罗雀；欠债不还的企业上了“黑名单”，客户都纷纷远去……。

在奥运工程建设项目管理中，本市也运用了信用管理手段。对参与“2008”奥运工程建设的工程企业建立资信监督档案，记录企业违法违规行为和优良业绩，并将档案记录登陆发布在工程建设招标投标市场，并规定违法情节严重的企业不得再参与奥运工程投标。对参与“2008”工程建设的单位、建筑业企业、监理企业建立的资信档案作为企业当年能否参加评优、评奖活动和企业资质晋级及其他建筑业企业管理内容的参考记录。

在建设施工领域，铁道部发布了《铁路建设工程施工企业信用评价暂行办法》（铁建设〔2009〕40号），对承担铁道部投资的铁路大中型建设项目的施工企业进行信用评价分级管理。根据建设项目工程质量、现场行为等施工企业信用状况进行综合评价，根据得分高低，分为A、B、C三个等级。信用评价得分会在一定范围内公示，对评为A级的施工企业给予一定奖励，例如在招投标中此类企业可以获得加分。被评为C级的企业，评价后的1个月为整改期。对那些发生重大不良行为的施工企业，可按有关规定降低或者取消施工企业相关铁路资质。

（二）文本分析

从收集到的材料来看，目前共有16个省市出台了关于信用建设、信用信息的归集、披露、使用等方面法规、规章，建立了守信激励、失信惩戒的制度。在法规、规章层面以下，各部门在各自行政管理领域出台的关于信用惩戒的规范性文件更是数不胜数。

我们从信用信息的归集主体、信用惩戒的适用领域、具体惩戒措施的分类与性质的角度，对实践情况进行了梳理。

1、信用信息的归集主体

从目前的实践来看，信用信息的归集主体有两类：一类是行政机关，其在依法履行职责过程中主动掌握企业信用信息；另一类是中立的第三方，例如征信机构和信用评估机构等。前者以北京、天津、湖北等地为代表，分别出台了政府规章规范行政机关归集和发布企业信用信息的行为；后者以上海、江苏等地为代表，也有相应的政府规章予以规范。

从两类的关系来看，中立的第三方所提供的信用信息较之于行政机关主动掌握的信息的范围更广、深度更深。首先，行政机关主动掌握的企业信用信息多为其在行政管理过程中掌握的初始信息，即使有加工也只是行政机关内部的简单分析整理。而征信机构和信用评估机构所提供的信用信息则不同，它是征信机构或信用评估机构在通过各种渠道获得的企业信用数据、资料等基础之上经过深度整理加工而得出的信用产品。其次，征信机构和信用评估机构所提供信息的来源更为广泛，除了行政机关在履职过程中所掌握的企业信用信息外，还包括其他国家机关、事业单位和行业协会所掌握的企业信用信息，以及征信机构公开向社会征集的和企业自愿提供的信用信息。

从效果来看，行政机关直接以自己掌握的企业信用信息作出惩戒措施更为便利、在效率上更优，但中立的第三方提供的信用信息更为全面和公正。

2、适用领域

从实践做法来看，信用惩戒主要运用于一些与人民生命财产安全、公共安全密切相关的领域，例如交通、安全生产监管、煤炭生产监管、消防、建设、质量监督、工商管理、工程建设、食品药品监管等领域。

3、具体惩戒措施

目前实践中，行政机关基于企业的不良信用记录而采取的惩戒措施五花八门，各地做法不一，但根据措施的严厉程度，大致可将目前的实践做法划分为以下三类：

（1）“黑名单”制度。“黑名单”是一种形象的说法，是指实践中行政机关根据其掌握的企业信用记录制作形成警示名单并公之于众的做法。这是目前最为常见的一种惩戒方式。“黑名单”制度在形式上采用最简单的公布方式，但事实上已经具备了惩戒性质。

在此有必要分析一下行政机关公布“黑名单”行为和单纯公布企业信用信息行为的区别。目前各地出台的信用规范对于企业信用信息都以公开为原则，不公开为例外。一般情况下，行政机关掌握的企业信用信息，除了涉及个人隐私、商业秘密，以及法律明确规定不得公开的内容外，都应当向社会公布。但这种单纯地公布企业信用信息的行为并不同于公布“黑名单”。首先，两者的效力不同。行政机关公布企业信用信息只是对企业信用状况的一种客观反映，其中并不包含行政机关的价值判断；而“黑名单”则是行政机关价值判断的结果，是行政机关在其掌握的企业信用信息的基础上经过整理判断而形成的对于管理相对人具有提示、警示作用的信息。虽然“黑名单”本身不具备行政法上的限制、惩罚效力，但是由于行政机关的优势地位和权威性，“黑名单”对于企业的信誉、舆论形象具有现实的减损效果。从实践后果上看，被列入“黑名单”甚至较警告、通报批评更严重。其次，两者在后续行为上有区别。行政机关公布企业信用信息的行为是独立的，后续并不对企业附加额外的负担；而行政机关公布“黑名单”后通常会附加以更为严厉的监管措施或惩戒手段。“黑名单”可以说既是行政机关对企业信用信息整合的结果，又是对企业采取其他惩戒手段的基础。

（2）强化管理措施。这类措施包括加大检查频次和力度，对失信企业进行重点检查和抽查，不将企业列入免检、免审范围，对企业主要负责人和相关人员强制进行安全生产培训等。

强化管理措施是行政机关基于失信企业的失信行为采取的较之于其他企业更为严格的管理措施。由于企业的失信行为往往表现为违反行政管理法律、法规和规章的行为，所以实践中管理措施往往和行政处罚并用。从行为性质上看，强化的管理措施虽然构成对企业的额外负担，但并不具有惩罚性，仍然属于行政机关在行政管理权限范围内采取的管理措施，同时运用强化的管理措施和行政处罚并不冲突，也不构成连续处罚。另外，强化管理措施与行政处罚针对的原因行为也不同。行政处罚是针对具体违法行为作出的，是具体违法行为的直接法律后果。强化管理措施虽然也针对违法行为，但并不指向某个具体行为，其实施条件是企业的违法行为导致信用状况恶化，对于社会和市场具有潜在的危害性。实践中，单一的违法行为并不会引起信用惩戒，往往都是在一定期限内连续发生多起违法行为或是违法行为程度严重、性质恶劣等严重失信情况下才会适用信用惩戒。

（3）对某类资格或权益的限制。这类惩戒措施目前运用得最为广泛，共同点是限制和减损相关企业的某类资格或权益，具体表现为不授予该企业及其法定代表人、负责人有关荣誉或称号，不出具股份有限公司上市所需的合法经营证明，限制企业一定期限内参加政府投资、政府融资建设项目和政府采购项目的投标资格，降低资质评级，严格限制企业的新增项目核准、用地审批和证券融资，吊销许可证，依法予以关闭等。

尽管都是对企业某类资格或权益的限制和减损，但具体措施在严厉程度上却有很大差别，例如不授予该企业及其法定代表人、负责人有关荣誉或称号和依法予以关闭之间就不具有可比性。具体来看，以此种限制是否触及企业的核心权益为标准可以将这种限制分为两类：一类是对企业非核心权益的限制，例如不授予相关荣誉或称号，不出具合法经营证明等。这些限制不构成行政处罚，从性质上可以将其理解为对企业带来不利负担的行政处理行为。另一类是对企业核心权益的限制，例如限制企业参与某类项目的资格，降低资质评级，吊销许可证，甚至依法予以关闭等。这类限制措施在程度上较为严厉，对企业的生产经营活动造成较大甚至严重影响。尽管从形式上看这类惩戒措施不属于《行政处罚法》列举的处罚种类，但其对企业资格和权益的限制带有明显的惩罚性，实质上已经构成了行政处罚。以限制企业参与项目的资格为例，这种限制实际上是对企业的能力罚，对于特定企业来说限制其在一定时限内参与某类项目的影响不亚于暂扣证照的影响。另外，有一些文件还规定了最严厉的“依法予以关闭”的措施，例如，《北京市企业安全生产违法行为警示办法》规定，对3年内连续进入“警示名单”且整改后仍不符合安全生产条件的企业，由安全监管部门提请同级人民政府依法予以关闭。在效果上，予以关闭等同于《行政处罚法》规定的责令停产停业，但实际上予以关闭比责令停产停业更为严厉，因为被责令停产停业的相对人在纠正了违法行为，按期履行了法定义务后，有可能被允许继续从事被停止的生产经营活动，但予以关闭则是永久性的。

可见，上述惩戒措施，以行政处罚法为判断依据，有的属于行政管理手段，有的属于行政处罚。如针对严重失信的企业，行政主体对其加大检查频次，就是行政管理手段，而不属于行政处罚。因为行政机关加大检查频次本身并不会对企业的实际利益造成不利影响。但是，有一种行政信用惩戒措施直接限制或减损了企业的实际利益，属于行政处罚法范畴，在性质上属于行政处罚和行政信用惩戒的竞合。如行政主体对失信企业做出的限制其某种资质或资格的决定。

以惩戒对当事人的影响为标准，可分为直接惩戒和间接惩戒。直接惩戒表现为，政府部门在通过数据库了解和掌握了个人或者企业的有关信用信息后，直接惩戒失信者的失信行为，让失信者付出高额的失信成本。间接惩戒主要体现在，在法律规定的范围内，把征信数据库中的正面信息与负面信息向全社会发布，使其覆盖全社会，发挥间接惩戒的作用。在社会上形成一种“守信者光荣，失信者可耻”的道德风尚和舆论导向，对失信行为进行抨击，让失信者既要承受社会舆论批评的成本，又要承受自身道德意识的谴责，而且还要冒可能在社会上寸步难行的风险。

以惩戒后果的严重性为标准，行政信用惩戒可分为警示性信用惩戒和惩罚性信用惩戒。警示性行政信用惩戒主要有公布不良信用记录。这是最基本、也是不可或缺的后果，否则行政信用惩戒就会失去存在基础，无法对违法行为人进行包括道德、舆论在内的各种的谴责。惩罚性信用惩戒主要有剥夺失信企业及其法定代表人、主要负责人获得荣誉称号的权利；严重失信的，对失信企业或者个人的经济活动造成不便，甚至限制企业的经营资质。例如，对失信企业，管理部门不予出具股份有限公司上市所需的合法经营证明；在政府采购时，不予纳入或者取消其资格；在资格管理中降低企业资质，或者不利于企业资质晋级。

在上述两种分类中，以加强检查频次为代表的行政管理措施因为不具有实质上的惩罚性质，因此不属于直接惩戒、间接惩戒、警示性信用惩戒或者惩罚性信用惩戒的任何一类，而是处于直接与间接，警示性与惩罚性之间的灰色地带。

（三）信用惩戒实践的特点

1、除少数具有行政处罚性质的惩戒措施外，信用惩戒具有附属性，与行政处罚一同发挥作用。

如前文所述，信用惩戒中有一部分措施，实质上构成行政处罚。而对于其他类型的信用惩戒而言，具有附属性，可以与行政处罚一同发挥作用。通常，违法行为都会受到法律制裁，信用惩戒将这些“失信信息”对外公布，如果没有对违法行为的制裁就不会有失信信息，当然也无法形成信用惩戒。因此，信用惩戒具有附属性，可以与行政处罚合并适用。

信用惩戒容易与政府信息公开发生混淆，二者的相同之处在于，都在一定范围内使公众知晓有关信用信息。不同之处在于政府信息公开是各个政府部门的独立行为，相互之间没有联动性，公布的信息也是一事一公布，至于这个企业或者个人在一段时期内的违法记录、违法严重程度也只能靠公众自己去整理和判断。信用惩戒则不同，正如我们前文所述，成熟的信用惩戒建立在多部门共同制作和维护的信用记录之上，具有一定的系统性，能够更为全面、准确地反映企业或个人的信用情况。同时，信息公开不具有法定后果，只是方便公众了解交易对象的信用情况，公众仍有最终的选择权，即使某个企业严重失信，但因为能提供担保或者有其他因素使交易者相信这个企业能够与自己诚实履约，企业仍然具有交易能力和资格。但是，信用惩戒对严重失信的企业或者个人直接进行惩戒，比如丧失经营资格，不能从事某一职业等。

2、黑名单制度具有独立性与基础性

公布“黑名单”从本质上说是一种政府信息公开的操作形式，但具有特殊性，其公布的是管理相对人的负面信息，而且因为发布主体是行政机关，因而具有较高权威性。黑名单制度可以单独成为一种信用惩戒方式，具有较强威慑力，方便公众获取信用信息；同时，它也是后续强化管理措施或者行政处罚的前提和基础，没有失信者名单，这些措施或处罚将无法适用。

3、信用惩戒法律后果通常具有多样性和一定的不确定性，具有更大威慑力。

信用惩戒是市场经济环境下违法行为人的封喉利剑。这是因为“信用”属于“名誉权”或者“荣誉权”的一部分，名誉或荣誉为企业和个人带来的不仅仅是人格上的利益，而且更重要的是它可以带来某种经济利益，名誉或荣誉的丧失，在使其人格利益减损的同时，必然带来的是经济利益的损失，这是市场经济中最具有杀伤力的武器。

从惩罚类型上说它与行政处罚中的警告、民事责任中的赔礼道歉和刑事追诉中的有罪宣判一样，本质上构成对名誉的损害，带有声誉罚的特点。但是，从信用责任的法律后果来看，又兼具财产罚或者能力罚的性质。这与现有各类行政处罚完全不同。现行的行政处罚，要么是声誉罚，要么是财产罚、自由罚或者资格罚，而且处罚程度确定。信用惩戒的法律后果有时具有一定的不确定性。比如，它不像罚款那样，直接要求被处罚者缴纳具体数额的货币，而是通过公告等形式传播某企业失信行为，给失信者的经营活动造成不便，这种未来可得利益的不确定损失，对潜在失信者的心理会产生巨大威慑力，因为人类的本性是越不可知的危害越容易产生恐惧。

4、信用惩戒作用机制具有社会性，执法成本相对较低，操作性强。

在社会公众不知晓行政处罚的情况下，受罚者的社会评价不会受到不利影响。信用惩戒的作用机制则不同，它正是通过公开降低失信者社会评价的方式使其承担类似法律责任的后果，带有很强的社会性。行政机关运用社会评价的杠杆作用，可以将法律后果放大多倍。

信用惩戒将违法行为曝光，工作量主要体现在将日常行政监管过程中掌握的有关信用信息进行归集、整理、评分、公示，信用信息产生环节并不会增加成本，后期的加工整理需要投入一定行政资源。从执行过程来看，执法人员不会与相对人有直接接触，不易产生正面冲突，极大避免了执法风险，更不需要面对追缴罚款、强行没收、保管财物等执行困难。信用信息，对内，可以成为行政管理部门区分不同对象采取不同管理方式的依据；对外，能为市场主体提供信息服务，维护交易安全和秩序。可见，信用惩戒是一种高效、经济、可行的管理手段。

四、在地方立法制度设计中的应用

在社会主义法律体系基本形成，地方立法的空间缩小的情况下，地方立法应在提高法律的实施效果方面有所作为，应当进一步重视执法过程中反映出来的立法方面的问题，提高地方性法规的针对性和可操作性。在地方立法中构建信用惩戒制度是一个非常有益的尝试。在制度设计层面，我们着重研究以下几个问题，并提出制度设计建议供参考。

（一）适用范围

在行政管理领域中信用惩戒的应用领域非常广泛，但不是所有行政管理领域都适用信用惩戒。首先，信用惩戒具有申诫罚的特性，以降低失信者的名誉为特征，信用惩戒机制发挥作用的前提是名誉对行政管理相对人具有很高价值，一旦名誉受损将给相对人带来较大损失或者不利益。对于那些根本不在乎名誉，或者不名誉也不会产生实质影响的管理领域，信用惩戒就没有用武之地。比如说，街头的游商、无照摊贩，他们中的大多数是迫于生计的流动人口，在陌生的城市中没有社会关系，社会评价对他们来说远没有挣钱糊口来得重要，而且他们的“经营活动”也不依赖于信誉或者名誉。所以，对无照摊贩的管理恐怕无法适用信用惩戒的方式。

其次，行为必须具有社会性，对社会其他群体会产生较大影响。社会性越强，社会影响广泛的行业或者领域，社会公众对这一行业的信用信息就越关注，信用的价值就越大，信用惩戒就越有作为空间。像食品安全、环境保护、旅游管理、物业服务这些行业与人民群众的生活紧密相关，社会影响极大，所以在这些领域信用惩戒的效果还是比较好的。

再次，信用惩戒较于一般行政管理措施更为严厉，轻微的违法行为不适用。信用惩戒的目的主要是让失信者对行政管理方的失信转化为对全社会的失信，让失信者一处失信，处处受制约。从本质上说，这种惩戒是较为严厉的，按照罚当其过的原则，轻微的违法行为不宜适用信用惩戒。

立法者可以以上述三个方面作为判断哪些领域适用信用惩戒的初步标准。在制度设计上，地方性法规和政府规章因为立法权限不同，其设定的具体惩戒措施种类不同，适用的领域也有所不同。

第一，“黑名单”或者“警示名单”制度、加大检查频次、不授予相关荣誉或称号等行政管理措施，适用的范围最广，只要满足上述三个标准的领域都可适用。因为行政管理措施的严厉程度不及行政处罚，对相对人的不利影响有限，只要信用惩戒能够有助于提升管理效果，不宜对适用领域加以限制。从实践看，信用惩戒可以适用并不局限于以下领域：食品安全、安全生产、环境保护、建设工程、质量检查、工商行政管理、价格监管、旅游、中介服务、物业服务、医疗、交通、消防，等等。

地方性法规和政府规章都有权规定上述惩戒措施。发布“黑名单”或“警示名单”，从本质上说是行政机关带有自身价值判断的信息披露行为；强化管理措施仍是行政机关在行政管理权限范围内采取的措施，与行政处罚并用不存在连续处罚的问题；限制企业非核心权益的手段，实际上是以立法形式限制了行政机关在日常行政管理活动中的自由裁量权，出于加强监管目的，地方立法可以在一定限度内对行政机关的自由裁量权予以限制。因此，地方立法设定上述管理措施不存在法律障碍。

第二，限制企业参与某类项目的资格，降低资质评级，吊销许可证，甚至依法予以关闭等实际上已经构成了行政处罚的措施需要慎重对待。主要适用于经济社会重大关切的领域，如食品安全、安全生产、环境保护、建设工程、质量监管等。因为资格罚是非常严厉的行政处罚，按照比例原则，只有在违法行为非常严重的情况下才适宜采用资格罚。地方立法在规定这类措施时要严格遵守《处罚法》规定的立法权限。根据《处罚法》的规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。由于现有限制企业核心利益的措施都不具备《处罚法》规定的处罚形式，但实质上已达到处罚的严厉程度，所以地方性法规在规定这类措施时应当自我克制，不应规定给企业带来比吊销企业营业执照更严重的不利情形的措施。由于地方政府规章仅能在法律、法规已规定的处罚行为、种类和幅度内作出规定，或在尚未制定法律、法规的情况下设定警告和一定数额罚款，所以地方政府规章不能规定限制企业核心利益的措施。

（二）失信记录的公布范围

公布范围是衡量信用惩戒严厉程度的重要因素，根据违法行为的严重程度、影响范围，以及惩戒的有效性，在制度设计时有必要对失信记录的公布范围作出区分。从实践情况来看，公布范围分为向社会公开和仅供有关部门掌握两大类。其中，对社会公开又分为三个层次：一是面向社会主动广泛传播，如通过媒体向不特定的群体公布“黑名单”；二是向特定人群提供信用信息查询服务，通过企业信用信息系统提供信息或者在行业内交易网站上公布信用情况；三是直接通报具体个人或组织。

向社会不特定群体广泛宣布是公布范围最广的一种措施，按照《北京市水污染防治法》第23条的规定，“对严重污染水环境的企业，要通过媒体予以公布”；不论社会公众是否期望知晓这方面的信息，企业严重污染水环境的行为都可以通过公共传媒途径得到广泛传播，使相当多的社会公众“不问便知”。从是否主动查询相关信息的角度来说，公众是被动得知失信信息的，知晓这一信息的人群绝不限于与企业有交易关系的客户，而是全社会。这样一种“广而告之”的行为将污染企业与行政主管部门之间的矛盾转化为其与全体公民间的矛盾，使其失信行为受到全社会舆论的谴责。类似的还有在媒体上发布“黑名单”，如在新闻联播这一最具影响力的主流传媒上公布抽检不合格企业名单，在最大的范围内降低了企业的名誉和社会公信力。因此这种方式的威慑力最大，适用于危害公共利益的重大违法行为，地方立法规定相关制度时应当对违法行为严重性、对相对人带来的影响进行充分论证。

向特定人群公布信用信息，如《铁路建设工程施工企业信用评价暂行办法》（铁建设〔2009〕40号）中规定，施工企业信用评价结果在铁道工程交易中心网公布，或者与行业管理相对应的，有些省、市级政府统一建立企业信用信息平台，提供本行政区内企业信用查询服务，如北京市企业信用信息系统、“信用太原”等。此种方式相对来说影响范围较小，将信用信息限定在利害关系人的范围之内，只有那些潜在交易伙伴才会去查询相关企业的信用情况，属于主动查询，不问不知。与前一种方式比较起来，知晓的范围较小。这种方式是实践中应用最为广泛的信息公布方式，具有很强的针对性和有效性。在不涉及公共利益，强化某行业内部管理的地方立法中可以采用向特定人群公布信息的制度设计，如工商行政管理领域、建筑领域等。

直接通报利害关系人。如《北京市食品安全监督管理规定》规定，“推荐名单中公布的企业违反本规定，生产、加工、销售的食品不符合安全标准的，公布部门应当将该企业的违法情况通知企业所在地的政府和有关主管部门，并将该企业从推荐名单中取消，通报与上述企业签订定向供货合同的单位，建议其解除合同。”这种做法在实践中较为少见，只见于这一例。将失信信息直接通报交易人，以行政主体的身份建议其解除合同，通常来说会导致失信企业丧失订单，对其产生最直接、最现实的不利影响，是最有效率的一种形式。但是，其实施必须以行政主管部门掌握交易信息为前提，对行政机关来说要求较高。并且，因为对交易行为产生直接影响，行政机关面临很大管理风险。在某些人民群众重大关切的领域，且行政管理基础信息全面的情况下，地方立法可以考虑采用此种方式。

（三）信用信息的有效期

一次犯错不等于终身犯错，即使是失信者也应受到人道的对待，允许其修复受损的信誉。制度设计上的初衷，决不是想一棒子将失信者彻底打死，而要在失信者付出惨痛代价后，给予失信者改过的机会，合理“量刑”，平衡惩罚与教育两者间的关系。在征信体系发达的欧美国家，对负面信息（个人失信记录和个人破产记录等）的保存都有一定期限的规定。如美国的《公平信用报告法》（FCRA）规定,在任何调查或报告机构的征信数据库中,企业失信记录与企业破产记录都有最高保存年限：破产记录保存年限为10年，其他信息(偷漏税和刑事诉讼记录等)保存7年；而优良信用记录会被永久保留。对于消费者资信调查报告中的负面信用信息，法律规定在指定的年限后，可以在资信调查机构的调查报告中予以删除。在德国，信用信息局收集个人的正面与负面信息，失信者的记录将被保存和公示5年，个人破产记录被保存和公示的时间为30年或者债务得到提前清偿。[6]英国个人失信记录被信用局保存和公示的时间为6年，个人破产记录被保存和公示的时间为15年。

信用信息有效期是指信用信息在多长的期限里影响行为人的权益。从我国实践做法来看，信用有效期大体包含了两方面的含义：一种可以理解为“惩罚期限”，即某一失信行为带来的惩罚或不利益的持续时间；另一种为信用信息披露和保存期限，即良好信息或失信信息公开和保存的期限。

前者通常应用于限制资质、限制从业资格、不予评优等情况，惩罚期限根据失信行为的严重性从1年到5年不等，但以1-3年居多。如《海南省征信和信用评估管理暂行规定》第48条，“严重不良信用记录的个人或者有严重不良信用记录企业的负责人，自不良信用行为或者事件终了之日起5年内，不得聘任为本省国有企业、国有控股企业的负责人、董事等高层管理人员。”《厦门市市场中介机构管理办法》第25条规定，“对被记入不良行为记录、警示名单或者重点警示名单的，当年不得被推荐参与驰名商标和著名商标的评定、评优表彰、诚信等级评优和通报表扬。”再如《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第38条，“被吊销许可证的食品小作坊业主和食品安全信用档案中累计有三次不良信用记录的食品摊贩，二年内不得从事食品生产经营管理活动。”《天津市行政机关归集和使用企业信用信息管理办法》第19条，“属于依法限制企业有关注册登记、对外投资、行政许可以及资质等级评定等方面的事项，法律、法规、规章明确规定限制期限的，从其规定；没有明确规定期限的，限制期限为2年，限制期限届满时，系统自动解除其限制。发布期限界满后，查询系统解除记录，转为长期保存信息。”

关于信用信息披露或保存时限，欧美国家的做法是良好记录能长期保存，破产外的失信信息披露（或保存）时间为5-7年，破产信息为10年-30年。[7]我国实践做法为不良信息一般披露（或保存）期限为5年以下，少数规定重大失信信息为10年。在重大失信行为的最长披露或保存期限上明显短于信用体系发达的国家，这与我国信用体系、信用社会建设所处的阶段有关。如《海南省征信和信用评估管理暂行规定》第35条规定 “征信机构、信用评估机构可以长期保存和依法披露被征信人的信用信息，但除犯罪记录以外的其他不良信息，自不良信用行为或者事件终了之日起已超过5年的，应予清除，不得再披露或者使用。法律、法规另有规定的，依照其规定。”汕头市规定，“征信机构可以长期保存和披露企业信用信息，但企业重大违法记录的保存和披露期限最长不得超过两年。”北京市、天津市、浙江省的有关规定要求失信记录通常披露期为３年。《深圳市企业信用征信和评估管理办法》第30条规定，企业信用信息披露的最长期限如下：企业被注销、吊销营业执照的记录为５年；企业破产记录为１０年；企业逃废债记录为１０年；企业法定代表人、董事、主要股东或其他高级管理人员被处禁止从事某行业的处罚记录，为禁入期限届满后２年；行政、刑事处罚记录为３年，法律、法规、规章另有规定的除外。

我们认为在地方立法中可以基本延用现有做法，对限制资质、限制从业资格等严厉措施的有效期限定在5年以下，对不予评奖、评优一类的措施，限制期限通常为一个评比周期，取消当次评比资格。对一般违法行为的披露期限为3年以下，对严重违法行为披露期为5年，破产、逃避巨额债务的披露期为10年。

（四）信息异议程序

如前文所述，信用惩戒的程序是制度构建的重要方面，程序的完善有利于保证信息的真实准确，降低错误信息对相对人造成损害的风险，规范惩戒措施的运用，保证相对人的救济权利。程序主要包括信用信息归集、制作、公布以及后续惩戒措施的实施和救济程序。在整个程序链条中，信息异议程序是十分关键的一环。各省市的现有规定中，普遍设定了信息异议程序，即相对人认为发布的信用信息与事实不符时，可以向行政机关提出变更或者撤销记录的申请，由行政机关限期做出答复和更正。如《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》第22条规定，“企业认为本企业信息与事实不符的，可以向提交信息记录的行政机关提出变更或者撤销记录的申请，行政机关应当在接到申请后的15个工作日内做出处理，并告知申请人；企业也可以依法申请行政复议或者提起诉讼；对信息确有错误以及被决定或者裁决撤销记录的，行政机关应当及时变更或者解除该记录；因信息错误给当事人造成损害的，行政机关应当依法承担责任。” 《太原市企业信用信息征集和发布管理办法》第15条、《浙江省企业信用信息征集和发布管理办法》第21条、《深圳市企业信用征信和评估管理办法》第20条等也有类似规定，此程序属事后异议程序，当管理相对人发现已经公布的信息与实际情况不符时，通过此程序修复自身名誉。但事后补救不如事前预防，我们看到与事后补救的程序不同，部分规范性文件规定，在信用信息公布之前，提供给行为人一个事前确认信用信息，听取其陈述和申辩的机会，如《厦门市市场中介机构管理办法》第22条规定，“中介机构及执业人员被记入不良行为记录、警示名单或者重点警示名单的，行业行政主管部门应当事先书面告知当事人，并听取其陈述和申辩，对当事人合理的意见应当采纳”。《北京市企业安全生产违法行为警示办法》在信用信息归集和公布之间规定了告知、确认程序：对拟列入“警示名单”的企业单位，区县安全监管部门应当告知当事企业，并听取其陈述和申辩意见。当事企业提出的事实、理由和证据成立的，应当采纳。区县安全监管部门按照有关规定和条件对归集的“警示名单”进行审定、确认，填写《北京市安全生产“警示名单”汇总表》，市安全监管局组织进行复核后，才予以公布。我们认为，地方立法中应当尽量设定事前确认程序，一方面能够避免错误信息对企业造成不良影响，另一方面能减轻行政机关的管理风险。

同时，在信息异议处理的制度设计上，信息准确性的“举证责任倒置”的做法值得借鉴，即在相对人提出信息异议时，行政机关在一定期限内无法证明该信息的准确性，则应当删除该记录。通过研究有关资料，我们了解到在美国，对信息有质疑时，通常采取信息准确性的“举证责任倒置”原则，即由信息收集、制作一方来证明信息的准确性，如果不能证明，异议信息就要从信用报告中抹去。“如果消费者认为信用报告上的某些不良记录不正确，他有权向信用报告机构正式提出质疑，信用报告机构必须设立一套专门处理消费者质疑的程序，并依此进行调查。倘若信用报告机构在—定时间之内无法证明被质疑信息的准确性，就必须将此信息从信用报告中抹去。即使信用报告机构及时提供了充足的证据，消费者仍有权要求在信用报告中加入自己对此信息的解释，或进一步质疑(仅限于100字以内)，以便引起以后的信用报告使用者的注意，并希望得到他们某种程度的理解。”[8]在我国征信体系不发达的情况下，信用信息大都掌握在行政机关手中，行政机关在获取、加工、公布、保存信用信息方面天然地具有优势地位，而作为管理相对人一方要想证明信息错误则有诸多困难，因此，信息准确性举证责任倒置能够体现公平原则，体现对管理相对人的保护。

小 结

在地方立法制度设计中的建议主要可归纳为以下几点：

一、适用信用惩戒的初步判断标准及具体规则。

首先，信用惩戒具有申诫罚的特性，以降低失信者的名誉为特征，信用惩戒机制发挥作用的前提是名誉对行政管理相对人具有很高价值，一旦名誉受损将给相对人带来较大损失或者不利益；其次，行为必须具有社会性，对社会其他群体会产生较大影响；再次，信用惩戒较于一般行政管理措施更为严厉，轻微的违法行为不适用。

具体规则有：第一，“黑名单”或者“警示名单”制度、加大检查频次、不授予相关荣誉或称号等行政管理措施，适用的范围最广，只要满足上述三个标准的领域都可适用。目前，信用惩戒可以适用并不局限于以下领域：食品安全、安全生产、环境保护、建设工程、质量检查、工商行政管理、价格监管、旅游、中介服务、物业服务、医疗、交通、消防，等等。地方性法规和政府规章都有权规定“黑名单”或者“警示名单”制度、加大检查频次、不授予相关荣誉或称号等行政管理措施。

第二，限制企业参与某类项目的资格，降低资质评级，吊销许可证，甚至依法予以关闭等实际上已经构成了行政处罚的措施需要慎重对待。主要适用于经济社会重大关切的领域，如食品安全、安全生产、环境保护、建设工程、质量监管等。

地方性法规在规定这类措施时应当自我克制，不应规定给企业带来比吊销企业营业执照更严重的不利情形的措施。地方政府规章不能规定限制企业核心利益的措施。

二、信用信息的公布范围

1、面向社会主动广泛传播信用信息，如通过媒体向不特定的群体公布“黑名单”制度，适用于危害公共利益的重大违法行为，地方立法规定相关制度时应当对违法行为严重性、对相对人带来的影响进行充分论证。

2、在不涉及公共利益，强化某行业内部管理的地方立法中可以采用向特定人群公布信息的制度设计，如工商行政管理领域、建筑领域等。

3、在某些人民群众重大关切的领域，且行政管理基础信息全面的情况下，地方立法可以采取直接通报具体个人或组织方式。

三、信用信息有效期

在地方立法中，对限制资质、限制从业资格等严厉措施的有效期应限定在5年以下；对不予评奖、评优一类的措施，限制期限规定为一个评比周期，取消当次评比资格。对一般违法行为的披露期限为3年以下，对严重违法行为披露期为5年，破产、逃避巨额债务的披露期为10年。

四、信息异议程序

地方立法中应当设定信息异议程序，并尽量设定事前确认程序，最大限度地保护相对人的权益，避免行政风险。在信息异议处理的制度设计上，采用信息准确性的“举证责任倒置”制度，在相对人提出信息异议时，行政机关在一定期限内无法证明该信息的准确性，则应当删除该记录。

编后语：本篇文章来源于北京市人民政府法制办公室提供的研究报告。报告首先对行政处罚的具体种类及执行效果进行了分析评估，认为现有行政处罚制度设计以及执行效果仍然不尽如人意，极大地影响了行政管理的总体效果。此外，报告结合地方具体实践，对行政信用惩戒的概念、实践经验以及在地方立法制度设计中的应用问题等进行了研究，最后提出了适用信用惩戒的初步判断标准及具体规则、信用信息的公布范围、信用信息有效期和信息异议程序等。报告总体上内容丰富，逻辑缜密，对信用惩戒在行政管理中的运用进行了系统深入的研究，对弥补现存制度不足，提高行政执法效果具有一定的现实意义。

执笔人简介：

李富莹，女，现任北京市人民政府法制办公室副主任，博士。

王仲菊，北京市人民政府法制办公室信息中心研究室主任，法学硕士。

郭文姝，北京市人民政府法制办公室信息中心研究室干部，法学博士。

吕震乾，北京市人民政府法制办公室信息中心研究室干部，法学硕士。

（责任编辑：陈素萍 核稿：王天品）

[1] 《中华人民共和国行政处罚法》第11条。

[2]汪永清：《行政处罚运作原理》，中国法制出版社，1996年，第48页。

[3]阎锐：《行政处罚罚款设定普遍化研究》，《人大研究》2005年第2期，第36页。

[4] 参见谢祥为、张哲著《行政处罚法定种类评析》，《法学研究》2003年第2期，第173页。

[5]（意）朱塞佩·格罗素：《罗马法史》，黄风译，中国政法大学出版社1994年版，第234页。

[6] 储植朝.在德国感受信用文化[J].合作与交流，2006年。

[7]任森春，姚然著《欧美国家失信惩戒制度及启示》，载《安徽商贸职业技术学院学报》2007年第3期，第52页。

[8] 邹浩：《美国消费信用体系初探》中国政法大学出版社，2006年版，第55-56页。