课题组长:郑  派

课题组成员:张  磊  于  丹 陈文婧 陈诗麒

一、上海开展民用无人机管理地方立法的必要性

（一）上海已形成完整的无人机产业链和数目庞大的消费群体

作为“中国制造”的代表性产业，中国民用无人机产业的蓬勃发展和近年来消费级无人机的井喷式增长已经是有目共睹的事实。国务院制定的《中国制造2025》中，明确将“推进……无人机和通用飞机产业化”列入大力推动突破发展的重点领域。[1]据前瞻产业研究院近日发布的《2018—2023年中国无人机行业市场需求预测及投资战略规划分析报告》等行业预测，中国的民用无人机产品销售和服务总体市场规模2018年将达到110.9亿元，至2020年将达到465亿元，而2025年将达到750亿元。[2]

民用无人机将愈发普遍地走入生活，消费级无人机亦将更加个性化、智能化和便携化，在民用无人机给社会众多领域带来经济效益与社会价值的同时，其技术进步和发展特点也势必会对传统民用航空监管体系提出新的挑战。中国民航局2017年6月的统计数据表明，民用无人机实名登记系统上注册登记的无人机数目已达4.5万架，而这一数据在2018年3月已增加到18万架。[3]

作为全国无人机消费最大城市之一，上海目前已形成了完整的无人机产业链和数目庞大的无人机消费群体。上海市政协委员王芳指出，“上海是全国无人机消费最大城市之一，目前已形成了完整的无人机产业链。”这意味着无人机产业已经涵盖了从基础技术研究、技术转化直至产品、用户和市场的整套体系。[4]2017年9月，国内首个民用无人机试飞运行基地也在上海青浦现代农业园区内启用，金山打造的无人机系统产业链和品牌，亦成为新兴产业发展方向。[5]除公安执法、救援、电力巡检、气象观测等公共领域的应用外，民用无人机越来越多地被用于农业植保、测绘、航拍、娱乐和运输等领域，尤其是消费级无人机基数庞大，价格日益亲民，在城市空间中高度密集，占到了绝大多数。

（二）“违法成本低、追查难度大、民众意识弱”等问题突显

近年来，随着经济社会和科技水平的快速发展，以小型无人机为主的航空器从原先的“门槛高、专业性强、用途单一”快速向“门槛低、大众化、功能多、日用型”转变，产品成本和售价越来越低，获得途径更加多样，种类用途更加丰富，操控方式更加便捷，适用人群更加广泛。数量众多的无人机容易引发无序使用问题，为人民群众生产生活带来便利的同时，对公共安全和人民生命财产安全的影响和潜在风险隐患也越来越大。同时，小型无人驾驶航空器一旦被不法分子、恐怖分子利用，将对重大活动、重要区域和设施的公共安全构成严重威胁。[6]

对于上海的城市空间来说，民用无人机发展带来的主要风险集中于消费级低空慢速、微轻小型无人机（即“低慢小”无人机）的数量暴涨。随之而来的一些无证飞行和未经许可飞行的“黑飞”“乱飞”“任性飞”与扰航行为频频发生，给上海特大型城市的安全管理带来了新的挑战。2015年至今中国发生的无人机“黑飞”与扰乱事件有增无减、屡禁不绝。据民航部门公布的数据，2015年全国共发生无人机干扰民航事件4起，2016年发生23起，至2017年全国已经发生30多起无人机干扰民航事件。[7]

举例来说，2015年4月，北京市平谷区人民法院就判决了一起无人机“黑飞”案，北京某航空科技公司3名员工因为“黑飞”获刑；同年10月，民航新疆管理局对某单位的“黑飞”行为处以两万元罚款；2017年1月，浙江杭州萧山机场出现无人机“黑飞”事件；同年2月云南昆明长水国际机场发现4起无人机干扰事件；同年4月四川成都双流机场遭到无人机干扰事件9起，四川绵阳机场跑道上空出现不明飞行物，疑似有人操控无人机“黑飞”；同年同月南京禄口机场无人机侵入机场净空保护区导致机场紧急关闭半小时；同年5月重庆江北机场两次受无人机干扰，上万旅客出行受限；而2018年2月发生的河北唐山古冶区无人机恶性“黑飞”事件更是惊动军方。[8]

解决无人机“黑飞”的监管难题也是上海市政协委员的关注热点。范文蓉委员便指出，无人机“黑飞”问题突出的主要原因在于“民众意识不强、违法成本低、追查难度大”。由于“低慢小”无人机本身体积较小，其所处的飞行高度亦无法被传统街区的摄像和其他监控设备有效覆盖，飞行中不借助技术手段往往难以准确识别、定位和追踪。其管控会遇到一系列有别于传统航空器的难题，表现为“地面管控难、空中发现难、主动处置难、溯源追责难和打击处罚难”等一系列管理技术难题。[9]这实际上也是目前中国民用无人机管理中存在的共性问题，亦是监管层面亟待解决的难题。上海目前民用无人机作业带来的公共安全隐患和风险表明，亟需围绕上海特大型城市自身的空间区域特点，管理和规范上海地区的民用无人机飞行作业活动，在促进产业发展的同时引导从事无人机作业活动的单位和个人合法飞行，提高管理效率，确保空防安全和军民航的飞行安全与秩序。

（三）上海特大城市空间中的无人机安防态势有明显区域特点

上海作为国际化大都市，在城市空间方面确实存在许多有别于其他城市的特点。具体而言，针对“低慢小”无人机在上海特大型城市空间中的飞行作业活动，其安防态势有一系列明显的区域化特点。

第一，上海城区的建筑物错落有别、高度多变、高差复杂且密度极大，在城市空间中进行作业的无人机容易与建筑物发生相撞事故，进而容易连带发生民用无人机坠落至地面导致地面人员伤亡与财产损害事故。[10]当“低慢小”无人机处于超视距飞行作业时，即使遥控驾驶员得以通过视像设备查看无人机前方视野中的建筑物，当无人机高速切换方向时，建筑物的密度和遮挡亦可能引发碰撞风险。

第二，上海市区的无线电情况复杂，容易出现信号干扰与无人机控制失灵情况。一方面，无人机飞行活动本身可能对其他信号传输造成干扰，当在机场附近飞行时还可能干扰有人驾驶航空器的正常起降——航空器的无线电设备可能会受到无人机信号的干扰，导致危害飞行安全。[11]另一方面，复杂的无线电网络与传输也可能导致无人机突然失去信号，从而引发控制失灵和相撞或坠落事件。[12]此类风险和隐患已被本市无线电管理机构关注，在2018年《上海市无线电管理办法（修订草案）》（征求意见稿）第23条（干扰排除）中便规定，“对航空器、航天器、船舶、铁路机车、无人驾驶汽车专用的无线电导航、遇险救助和安全通信等涉及人身安全的无线电频率产生有害干扰的，市无线电管理机构应当责令有关单位和个人立即停止发射或者采取其他有效措施消除有害干扰；拒不采取措施消除有害干扰的，应当移送公安部门予以处理。”[13]在对此征求稿的“情况说明”中更是明确指出“‘无人机’管控等非传统领域的新挑战……等新课题对管理智慧和管理能力提出新考验，迫切需要通过地方立法，支撑管理创新，健全监管体系，提升广大市民对城市治理的感受度和满意度。”“无线电干扰日益增多……不仅扰乱正常的通信秩序，更可能影响民航、铁路的运营，危及公共安全。”[14]

第三，是上海市的人口基数大、密度高，道路交通与公共场所聚集的人口数庞大，公共安防风险大。根据上海市统计局信息，2017年末，全市常住人口已达2418.33万人。本市的“人群聚集公共场所”包括景区（点）、公园、轨道交通站点、机场航站楼、客运车站、客运码头、展览场馆、体育场馆、文化娱乐场所、商场、集贸市场、医院、学校、宗教活动场所、人群经常聚集的广场、道路等，均为公共安防风险大的公共场所。[15]本市当无人机在这些场所内或场所附近飞行作业时，碰撞与坠落可能引发的风险和危害更大。

第四，是上海市的空域复杂，军事禁飞区、机场禁飞区、无人机试飞运行基地空域各有其不同的管理需求，且大型公共活动多，临时性禁飞区、限飞区等安防措施的实施与管理难度大。以机场禁飞区为例，为防范无人机等升空物体侵入上海浦东国际机场和虹桥国际机场障碍物限制面区域，确保上海民用机场飞行安全，2017年本市便针对两个机场专门划设了“上海民用机场障碍物限制面保护范围”严禁任何单位、团体和个人在保护范围内放飞无人机和其他升空物体。[16]鉴于大多数无人机飞行高度低、体积小、速度慢，民航客机上的雷达较难发现，因此避让难度也很大，无人机“黑飞”对于“两场”的风险是不容小觑的。以大型活动为例，为应对2018年进博会期间的安防需求，上海市政府专门发布了《关于加强首届中国国际进口博览会期间无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》，规定上海市禁止无人机等“低慢小”航空器飞行、施放，自2018年10月23日起施行至11月12日。[17]此类临时管控办法亦表明上海市针对无人机作业的不同的管理需求与管理的复杂性。

第五，上海市的安防管理要素复杂，涉及空中交通安全、地面设施安全、人身财产安全和信息安全等众多要素。从安防管理需要出发，对无人机飞行作业活动的管理，既可能涉及多方面的安全，也可能在某一空间区域中侧重于某一方面的安防管理。举例来说，市场上的大部分消费级“低慢小”无人机续航能力有限，若操作人员违反操作手册进行作业或是不启用无人机自动返航功能，即使是从事视距内飞行作业，也极有可能发生因续航电力不足而导致的意外坠落，从而引起事故。此种作业风险对于公园、广场等空旷地带而言，对空中安全和地面设施安全造成的风险相对较低，但其航拍、测绘或摄像存储的对象数据，则有可能被非法传输、泄露进而引发信息安全问题。可见无人机监管中的安防管理要素存在“多维度”因素，这对监管的方式和手段均提出了更高的要求。

（四）上海目前的无人机管理存在政策法规模糊与滞后等问题

相对于民用无人机的爆发式发展，目前相应的管理法规比较滞后。学者归纳了出现此种状况的一些现实原因：首先，由于消费级“低慢小”无人机兼有普通商品和特殊航空器的双重属性，其飞行作业活动又涉及空域管理、通航作业、公共安全、遥控驾驶员资质等诸多事项与环节，其监管可能涉及的主管部门包括军队、民航局、工信部、工商总局、公安部等多个部门与众多环节，有序衔接、沟通和协调的难度大、效率低。上海市政协委员范文蓉便指出，“上海无人机管控领域政策法规不清，协同指挥比较缺失，部门职责交叉等，也让无人机‘黑飞’陷入无人监管状态。”王芳委员亦指出，“无人机的安全管控涉及到生产许可、质量检验、无线电监管、空域申请、飞行安全管理等诸多方面，要明确职责分工，由多个部门共同管理。”[18]

其次是民用无人机的分类繁杂，运行种类繁多，构造方式、起飞重量、飞行速度、使用升限、续航时间、动力装置、操控模式不尽一致，按统一标准进行准确分类管理难度大。[19]实际上，即使采取了一定的技术分类手段，往往也存在技术分类与风险等级脱钩，从而不利于分类管理的现象。无人机管理的相关政策法规模糊与滞后问题在全国立法层面和地方立法层面均存在，但在地方立法层面表现得更为突出。

（五）“放管结合”的管理思路为无人机地方管理提出新要求

随着民用无人机的应用领域不断扩大，无人机产业发展迅速，并在农林植保、地理测绘、环境监测、电力巡线、影视航拍等领域得到广泛应用，无人机对传统通航作业有很好的替代作用。无人机应用需求增长，众多企业利用无人机发展相关业务，在产业利益、消费者利益和无人机安全作业的监管要求之间寻求平衡，成为民用无人机产业发展快速增长期不可回避的需求。

2017年3月10日，民航局在京召开的通用航空安全工作电视电话会议上，民航局副局长李健要求全行业要确立“放管结合、以放为主”的通航安全发展思路——要区分商业运行与非商业运行，对私用航空器松绑；要简化审批流程，提高运行效率；勇于探索，扎实抓好试点工作，对非载客类的通航适当放松管制，研究支持政策时“换位思考”，建立一种符合通航实际，以支持性、辅助性、鼓励自主安全提升为出发点的安全监管模式。[20]2018年《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》中同样将“放管结合、以放为主”列为基本原则。[21]

针对公众对民航局陆续出台系列无人机管理新规的举措是否限制无人机行业发展的疑虑，民航局运输司于彪副司长表示，民航局一直坚持“放管服”，既要发展好，也要避免“一管就死，一放就乱”， “放管服”即简政放权、放管结合、优化服务：“放”——中央政府下放行政权，减少没有法律依据和法律授权的行政权；理清多个部门重复管理的行政权。“管”——政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新。“服”——转变政府职能，减少政府对市场的干预，将市场的事推向市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体市场运行的行政成本，促进市场主体的活力和创新能力。[22]

2018年9月在四川成都召开的国际民用航空组织（ICAO）2018全球无人机大会期间，中国民用航空管理办空管处李宁处长指出，“民航局对于无人机的监管目前是以‘放管结合’方式为主，在保障安全的情况下，民航局这两年批了不少无人机试点，我们的无人机先飞起来在全球都较领先，民航局积极鼓励先行先试的方式，无人机很多标准还在制定当中。”[23]

在2018年《<无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）>有关问题说明》中，“坚持管放结合”亦被明确强调——应对不同安全风险的无人机明确不同管理办法，“放开”无危害的微型无人机，“适度放开”较小危害的轻型无人机，“简化”小型无人机管理流程，“切实管好”中型、大型无人机。[24]

可见，民航局“放管结合”的管理思路也为无人机地方管理提出新要求，如何在确保无人机安全作业的同时促进产业发展和技术创新，成为无人机管理立法与政策制定中必须考虑的因素。另一方面，“放管结合”亦表明促进产业发展有赖于积极制定相应的无人机管理法规与政策，从而确保民用无人机产业沿着健康、有序的路径发展，为行业提供良好的市场环境和发展空间。

概言之，上海的城市空间特点与目前无人机作业带来的公共安全隐患和风险均已表明，亟需制定政策法规管理和规范上海地区的无人机飞行活动，在促进产业发展的同时引导从事无人机作业活动的单位和个人合法飞行，提高管理效率，确保空防安全和军、民航的飞行安全与秩序。

二、上海开展民用无人机管理地方立法的可行性

（一）国家层面的立法与政策为地方立法与政策制定提供基础

现阶段中国国家层面涉及民用无人机的法律法规、民航规章比较丰富，政策导向清晰明确，为明确地方立法与政策制定的空间提供了依据与基础。

一方面，近年来全国性法律法规与民航规章已在空域管理、无人机的定义和分类、无人机的适航审定、无人机制造企业的经营许可、无人机驾驶员的资质认定等方面形成了相对成熟的制度框架，既有利于为地方立法提供法律依据和基础，亦有利于帮助确认和区分中央事权和地方事权。

另一方面，国务院办公厅于2016年印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》中于“保障措施”项下，明确要求地方政府“切实承担起促进产业发展、加强安全监管等主体责任”，这同样对地方制定民用无人机管理的政策措施提供了依据和基础。[25]

中国近年来制定与颁布的与民用无人机管理相关的民航规章与规范性文件主要如下。[26]这些法律法规、民航规章和规范性文件为明确地方立法与政策制定的空间提供了依据与基础，亦对政策法规的制定理念与管理方式提供了指引。

举例来说，2003年5月开始实施的《通用航空飞行管制条例》第2条中就已经明确了“无人驾驶自由气球和系留气球”属于通用航空活动，应纳入通航管理。[27]2004年民航局颁布了《民用航空使用空域办法》，第63条明确为保护机场附近空中交通的安全，在机场净空保护区域以外至机场管制地带边界内施放无人驾驶自由气球，施放气球的单位或者个人“应当征得机场空中交通管制单位的同意”。[28]

随着民用无人机的生产和应用的发展，特别是低空、慢速、微轻小型无人机数量快速增加，占到民用无人机的绝大多数，为了规范此类民用无人机的运行，2015年12月民航局发布《轻小型无人机运行规定（试行）》，这是中国专门针对无人机进行管理的第一部咨询通告，也是针对“低慢小”民用无人机管理最为重要的民航规章。

2016年7月，为了进一步规范无人机驾驶员管理，民航局对原《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》进行了修订，发布了新版规定并更名为《民用无人机驾驶员管理规定》，重新调整了无人机分类，对无人机驾驶员实施了分类管理，增加了管理备案制度，取消了部分运行要求。

2017年5月，民航局发布了《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，适用于最大起飞重量为250g（含）以上的民用无人机。要求自2017年6月1日起，民用无人机的拥有者必须进行实名登记；2017年8月31日后，民用无人机拥有者，如果未按照该管理规定实施实名登记和粘贴登记标志的，其行为被视为非法行为。[29]

2018年1月26日，为了规范无人驾驶航空器飞行及相关活动，维护国家安全、公共安全、飞行安全，促进行业健康可持续发展，由国家空中交通管制委员会办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》并由国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室发布，这是新中国成立以来首次从国家战略层面对无人机管理与发展作出部署。[30]这一征求意见稿虽然尚未生效，但在诸多方面对民用无人机管理制度与管理方式进行了“综合升级”，体现了一定的先进性和前瞻性，其中的诸多规则和理念均对民用无人机的地方立法与政策制定具有指导意义。

2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了对《民用航空法》的第五次修改，明确了无人驾驶航空器的立法授权。考虑到中国《民用航空法》制定时无人驾驶航空器尚未投入广泛应用，相关管理制度缺少针对性。为了给无人驾驶航空器监管立法提供法律依据，本次修订新增了《民用航空法》第214条，授权国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器作出特别规定。[31]

2019年1月4日，为进一步规范轻小无人机运行，固化前期无人机云系统试运行的成功经验，确保管理理念和政策与无人机技术发展相适应，结合CCAR-61部修改决定中关于无人机驾驶员执照和等级的要求，民航局飞行标准司修订了2015版《轻小无人机运行规定》并发布了最新的征求意见稿。修订的主要亮点包括调整无人机运行管理分类，明确无人机云交换系统定义及功能定位，增加无人机云系统应具备的功能要求，细化提供飞行经历记录服务的条件，以及更新取消无人机云提供商试运行资质的政策。[32]征求意见稿中引入了基于“运行风险”纬度不同而根据“运行场景”进行分类管理的新方式，体现了民用无人机管理模式的最新发展，彰显了其包容性和前瞻性。[33]

（二）诸多中国省市的无人机地方立法与政策制定已初具雏形

现阶段中国国内诸多其他省市的无人机地方立法与政策制定已经初具雏形，积累了部分可供参考与比较研究的实践经验，表明现阶段进行民用无人机地方立法与政策制定具有较为充分的可行性。2015年至2019年初，江苏省、浙江省、福建省、广东省、海南省、黑龙江省、湖南省、吉林省、青海省、山西省、云南省、四川省等12个省，内蒙古自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区等4个自治区，北京市、上海市、重庆市和天津市共4个直辖市，以及无锡市、苏州市、重庆市、福州市、南宁市、文昌市、齐齐哈尔市、鄂尔多斯市、中卫市、临汾市、攀枝花市、玉溪市、深圳市和香港特别行政区等均已经制定、颁布或印发了管理民用无人机的地方立法、规范性文件、临时措施或政策文件，或正在开展民用无人机管理的地方立法研究工作。[34]

这些文件中，既有针对无人机安全管理的综合管理规定，也有专门针对“低慢小”无人机的专项管理规定，还包括部分针对公共活动的临时禁飞措施等。其中，针对“低慢小”无人机进行专项管理的文件、临时措施超过20项，如2017年《北京市公安局关于加强北京地区低慢小航空器管理工作的通告》《兰州市公安局关于对“低慢小”飞行器及飞行物实施管控的通告》《（广东省）关于加强无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》等。

部分省市的民用无人机管理规则已经具备一定的代表性。例如，2017年《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》《重庆市民用无人驾驶航空器管理暂行办法》、2018年《新疆维吾尔自治区民用无人驾驶航空器安全管理规定》。浙江省也于2017年底审议了作为地方性法规的《浙江省小型无人驾驶航空器安全管理条例（草案）》。[35]

值得留意的是，2018年11月，为探索无人机飞行管理方法，维护空防安全、飞行安全和公共安全，深圳地区启动了无人机飞行管理试点工作并上线试运行综合监管平台。该平台首开国内跨军地、跨部门无人机管理规范之先河，开展“军地民”三方联合监管、空地联动的深圳地区无人机飞行管理试点工作。平台上线后，民航、军方、公安三方数据实现共享，对深圳地区无人机进行管理。[36]

这一试点工作由南部战区空军参谋部、民航中南地区管理局、深圳市人民政府等单位共同组织，制定《深圳地区无人机飞行管理试点方案》，并出台了《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》，由民航中南地区管理局、深圳市人民政府于2018年11月16日发布。[37]这一实施办法拟验证由国家空管委办公室组织起草的2018年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》，为全国的无人机管理提供样本依据和模式参考，对于民用无人机地方立法具有重要的借鉴价值。

（三）上海近年来已经总结积累了部分无人机管理的实践经验

上海市也积累了部分无人机的管理经验并制定了若干管理规则和临时管控措施，如2011年《上海市民用机场地区管理条例》、2017年《关于上海民用机场障碍物限制面保护范围内严禁从事无人驾驶航空器放飞等行为的通告》、2018年《上海市人民政府关于加强首届中国国际进口博览会期间无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》和适用于上海青浦“民用无人机试飞运行基地（HD-SH-001）”和上海金山“民用无人机试飞运行基地（HD-SH-002）”的无人机基地运行规则等。[38]

其中，2017年《关于上海民用机场障碍物限制面保护范围内严禁从事无人驾驶航空器放飞等行为的通告》规定的禁飞范围已经落实到了包括宝山区、嘉定区、普陀区、闵行区、长宁区、青浦区、徐汇区、松江区在内的36个具体街、镇。根据通告，严禁任何单位、团体和个人在机场障碍物限制面保护范围内进行无人机、航空模型等未经批准的飞行活动，以及放飞影响飞行安全的鸟类、孔明灯，升放无人驾驶的自由气球、系留气球和其他升空物体。对实施上述违法行为的，由发现上述行为的机场管理机构和属地行政主管部门进行劝阻，公安机关可依法采取紧急处置措施；情节严重的，有关部门将依法给予罚款或治安管理处罚；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。[39]这些规则的制定和实施同样有利于为本市开展后续民用无人机地方管理立法工作提供经验和基础。

（四）全球范围内诸多国家和地区的无人机立法工作方兴未艾

近年来，民用无人机的立法工作实际上已在全球范围内兴起，尽管具体管控方式不尽相同，各国立法管控的主要问题仍呈现出逐渐趋同的趋势。[40]例如，澳大利亚、加拿大、芬兰、意大利、马来西亚、瑞典、南非、英国和美国等均针对无人机运行开展特别授权制度。[41]国际民用航空组织(ICAO)的统计表明，包括美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、德国、法国、荷兰、奥地利、比利时、丹麦、芬兰、西班牙、葡萄牙、瑞典、瑞士、希腊、波兰、爱尔兰、巴西、新加坡、卡塔尔、日本、南非等国和欧盟在内的近40个国家和地区均针对民用无人机制定或正在制定具体的管控规则，并已经形成了可供比较研究的部分典型立法与实践经验。[42]

例如，2015年新加坡颁布了《空中航行法令》第10（A）部分——无人航空器的作业与活动（文号：S351/2015wef02/06/2015），2017年又颁布了《关于无人航空器作业许可的咨询通告》（文号：AC UAS-1(1)）。2012年美国通过《2012年联邦航空局现代化与改革法案》（Public Law 114-95）第3编子编B“无人航空器系统”对无人机管理作出了一般规定，2016年颁布了《2016年联邦航空局拓展、安全与安保法案》（Public Law 114-90），第2编子编B专门规定了“无人航空器系统的安全”。2016年美国还通过在《联邦法规》第14编下增设第107部“小型无人机系统”，对控制站、小型无人机、小型无人机系统、目视观测员等关键术语的定义、欺诈及伪造文书和认证的法律后果、调查、检验与合规证明，以及小型无人机的运行作业规则和事故报告要求等进行了详细规定，还建立了豁免机制。[43]

（五）国际层面的无人机基础规则已由国际民航组织制定发布

国际层面的民用无人机基础规则已由国际民用航空组织（ICAO,简称“国际民航组织”）以国际标准和建议措施（SARPs）的方式制定通过，目前已获得多国认可。2011年，国际民航组织发布了《无人航空器系统咨询通告》，用以为之后所制定的标准和建议措施提供指导。其中，该咨询通告建议将“无人航空器系统”（UAS）定义为“没有驾驶员在机上操作的航空器及其相关部件”，而“无人航空器”（UA）这一概念仅用于指称作为此系统组成部分之一的“航空器”。文件描述了国际民航组织当前的研究重心，是无人航空器概念下的“遥控驾驶航空器”（RPA）。[44]

国际民航组织理事会通过修正1944年《国际民用航空公约》附件的方式，已于2012年将无人机的相关定义、分类与部分管理规则纳入公约附件，并正在持续推进民用无人机的国际立法工作。2012年3月7日，理事会第195届5次会议上通过了对公约《附件七——航空器国籍和登记标志》的第6次修订，其中特别加入了关于“遥控驾驶航空器”的内容，明确了无人航空器既包括“无人自由气球”也包括持照航空专业人员操作的“遥控驾驶航空器”。[45]

此外，国际民航组织对公约《附件二——空中规则》的第43次修订也在这次会议中通过，其中新纳入了与遥控驾驶航空器相关的一系列概念，包括“遥控驾驶航空器系统”（RPAS）和作为其组成部分的“指令与控制链路”、“遥控站”等，并特别增设了“附录四”——具体规定了与遥控驾驶航空器系统相关的规则。[46]2018年国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室起草的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（征求意见稿）亦采纳了与国际标准相一致的无人机定义和分类。

概言之，国内外关于民用无人机的立法现状、管理经验与发展态势，均表明当前开展民用无人机管理的上海地方立法具有比较充分的立法理论基础、政策法规资源和可供参考借鉴的国内外实践经验。

三、上海开展民用无人机管理地方立法的实施路径

（一）规则制定应以安全为要、兼顾行业健康可持续发展

考虑到上海特大型城市空间的安防特点与上海无人机产业发展需要，规则制定应当首先坚持以“安全为要”。可参照2018年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》的拟制原则和2018年《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》第1条与第3条之规定，在地方立法中把确保飞行安全和重要目标安全作为立法工作考虑的重点，科学统筹管理与使用的关系，扭住产品质量、登记识别、人员资质、运行间隔等关键环节，降低安全风险。民用无人机地方管理里立法应当注重引导从事无人机飞行活动的单位和个人合法飞行、依法作业，提高飞行管理效率，维护飞行秩序，以便确保国家安全、空防安全、飞行安全和公共安全。[47]

规则制定还需要兼顾行业健康可持续发展之需要。国务院于2015年印发的《中国制造2025》规划中，明确将“推进……无人机和通用飞机产业化”列入大力推动突破发展的重点领域。[48]国务院办公厅于2016年印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》中明确于“保障措施”项下明确要求地方政府“切实承担起促进产业发展、加强安全监管等主体责任。”[49]2018年《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》中同样将“放管结合、以放为主”列为基本原则，2018年《<无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）>有关问题说明》中，无人机管理“坚持管放结合”亦被明确强调。因此，上海在制定规则时，除以“安全为要”外，亦要兼顾产业的可持续发展，从而确保民用无人机产业沿着健康、有序的路径发展，为行业提供良好的市场环境和发展空间。

（二）可参考借鉴多种方式分类管理并应覆盖各类无人机

对民用无人机实施分类管理已经是公认的结论，但如何细化分类并以符合地方城市空间的方式实施分类管理，仍然处于探索阶段。作为无人机分类管理最新的研究成果与立法模式，2019年《轻小无人机运行规定》（征求意见稿）中引入了“无人机云系统运行场景分类及数据规范”，可供本市开展民用无人机地方立法时参考。

征求意见稿准确的指出——由于无人机运行模式多样、灵活和复杂，其运行风险的维度和组合方式相对于传统航空出现了根本性的变化。集中表现为同一种运行种类或经营（作业）种类将涉及完全不同的运行场景，其风险差异巨大。运行种类和经营（作业）种类的关联已由传统航空内的强相关转变为无人机运行领域内的弱相关。基于运行风险已经主要由无人机拟参与运行的场景决定这一客观趋势和正确判断，对风险评估要素的组合方式进行适应性重构至关重要。[50]因此，在对无人机进行分类管理时，除纳入民航局已经统一规定的民用无人机分类标准外，更重要的是结合上海地区不同的民用无人机运行场景，尝试作出细化的分类管理，分别对应松紧有别的管控规则。

另外，地方立法调整和规制的具体行为应尽可能囊括包括模型航空器和空飘物在内的各类民用无人机和升空物体，以便涵盖城市空间中的各类飞行作业活动与其关联活动。例如，2017年《浙江省小型无人驾驶航空器安全管理条例（草案）》第19条和第20条，便将从事航空体育运动的三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球，升放无人驾驶自由气球、系留气球和升放风筝、孔明灯等空飘物，一并纳入无人机地方立法进行管理。事实上，我市2014年颁布的地方规范性法律文件《上海市人民政府关于加强小型航空器和空飘物飞行活动安全管理的通告》第1条中，已经将“小型航空器和空飘物”定义为“小型飞机、直升机、滑翔机、三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球、飞艇、无人机、航空模型、空飘气球、孔明灯、风筝等”，关键在于要将无人机的法律分类与“小型航空器和空飘物”进行有效衔接，使得二者均纳入统一的规则下实施管控。[51]

（三）制定完善无人机禁飞空域范围并规定具体飞行规则

禁飞区和限飞区与国家安全、空防安全、飞行安全和公共安全密切相关，同时涉及军队、机场、民航地区管理局等多方主体，又对通航作业和其他无人机飞行作业至关重要，确有必要在协商的基础上，制定完善无人机禁飞空域范围。鉴于空域问题同时涉及多方主体的协调，在规则制定中应明确联合或分别管控的空域范围。例如，作为深圳地区无人机飞行管理试点推行的2018年《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》便是依托跨军地、跨部门实施联合监管。只有基本确定了空域管理的主体和各自权限，明确禁飞区和限飞区的具体范围和方位坐标，才能根据不同的区域实施不同的管控，并在上位法许可的范围内制定和细化无人机飞行作业规则、应急处置措施和违规通报公示程序。

这些规则和措施应包括针对不同无人机实施的具体分类管理规则、针对不同“运行场景”作业的无人机实施的差异化管理规则、飞行作业规则——包括飞行计划申请、技术条件、实名认证、应急处置措施、强制保险等——的具化和细化、飞行动态信息与军航飞行管制部门及公安机关的通报及共享机制、用于大型城市活动、会展场所和人员密集场所的临时性飞行禁区与临时飞行管制规则，以及用于民用无人机试飞运行基地的特别规则等。

（四）完善与无人机飞行作业相关的责任规则与处置规则

地方立法应结合包括2005年《治安管理处罚法》（2012年修正）在内的现行法律法规，完善与民用无人机飞行作业相关的责任规则与处置规则。第一，应明确与无人机飞行作业有关的单位、个人负有保证飞行安全的责任，违法违规应按规定从严处罚；第二，应明确各个管理部门的监管职责与处罚权限；第三，应衔接现行法律法规中的处罚规则与无人机飞行作业活动中的具体违法违规行为，通过行为分类和规则解释明确相应的责任后果，提高法律法规的警示作用、教育效果和惩罚力度；第四，将违法违规行为列入不良诚信记录并向社会公布，严格限制相关人员从事无人机飞行作业活动；第五，可针对涉及多架无人机飞行作业事故、无人机与有人机发生事故时制定相应的责任分配规则。

（五）完善各监管主体间的协调机制并推进行业自律管理

民用无人机管理的涉及多方监管主体——可能涵盖机场、公安、国安、工信、无线电、气象、农业、交通、体育、教育等相关管理机构——因此有效的地方立法成果依赖实践中各监管主体间的有效合作与协调。鉴于并非所有的民用无人机飞行作业均会牵涉所有有权机构的介入，可考虑设立用于信息沟通和共享的议事协调机制。例如，上海市政协委员胡海峰指出，上海可设立市级通用航空（无人机）项目空域管理联席会议，统一调配无人机管控的各方力量，由市交通委、市公安局、市质量技术监督局、中国民用航空华东地区管理局、上海市无线电管理局等各方参与的管控队伍，建立相应的联络沟通机制。[52]实际上，“齐抓共管”——依托无人驾驶航空器管理部际联席工作机制，界定职能任务，明晰协同关系，努力形成军地联动、统一高效、责任落实、协调密切的常态管控格局——亦是2018年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》中对无人机管理提出的要求。[53]

此外，加强对民用无人机的管控，也需要积极调动社会力量、市民力量，同时积极推进行业自律管理。例如，可通过设立统一的无人“黑飞”“乱飞”实时投诉网站平台与投诉热线，针对无人机扰乱社会治安等行为人建立“黑名单”制度并纳入社会征信体系等。

四、上海开展民用无人机管理地方立法的具体建议

（一）无人机地方立法需要解决的具体问题

综上所述，目前上海开展民用无人机管理地方立法需要具体解决以下三方面的问题：一是立法层级问题，即立法拟采取何种层级和形式的法律文件（地方政府规章与地方性法规）更符合当前的无人机管理现状，更能实现无人机地方立法的主旨和效果，更符合立法成本与成果产出之间的平衡，更具有可行性、灵活性与前瞻性；二是立法的调整范围问题，即立法拟调整和规制的无人机如何定义、分类和如何确定范畴，是否需要延伸适用于其他不属于无人机的其他空飘物、模型航空器等，以及立法拟调整和规制的无人机作业活动范畴应当如何界定和定位的问题；三是立法的管控方式问题，即应当采取何种方式或手段对无人机和无人机作业活动进行管控的问题，既包括事前、事中和事后具体对应的管控方案，尤其是事中和事后的管控手段及处罚方案，亦涉及管理方法（如分区域管理、类型化管理与运行场景管理等多种方法）的选择与设计问题。

（二）无人机地方立法层级方面的具体建议

在现阶段地方立法的层级选择上，建议首先采用地方政府规章开展地方立法，时机成熟后再制定地方性法规。以地方政府规章层级进行立法可以满足现阶段无人机地方立法的主要需求，亦为地方立法的兼容性与灵活性留下了空间。

一般来说，地方政府规章是指地方政府在其职权范围内制定的，对社会发布的行政管理规章，文件名常用文种为“规定”、“办法”、与“细则”等，地方政府规章的内容具有针对某一事项的特定性，主要涉及行政主体的职权职责、行政相对人的权利和义务。鉴于其可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，对于无人机管理而言可以成为本市行之有效、切实可行的管控工具，亦属于本市具有的立法权限范围，可以根据需要持续推进立法工作。而对于尚未制定法律、法规的，政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定，亦具有较强的现实可行性与前瞻性。[54]鉴此，现阶段以地方政府规章层级开展立法更符合当前的无人机管理现状，更能实现无人机地方立法的主旨和效果，更符合立法成本与成果产出之间的平衡，更具有可行性、灵活性与前瞻性，亦能发挥和彰显上海市开展地方民用无人机管理立法的创造力与示范性，为其他省市的无人机地方立法输送经验。

与之相对，地方性法规是地方人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，根据本行政区域的具体情况和实际需要，经过法定立法程序制定的规范性法律文件。其具有法律效力和强制执行性，通常使用“条例”、“规定”和“办法”等文种。[55]尽管地方性法规是开展上海市无人机地方立法的“最优选择”和工作方向，但综合考虑目前的无人机产业、消费与管理现状，以及立法程序、效率与难度方面可能面临的挑战，直接选择通过地方性法规层级进行立法的时机目前尚未成熟。

一方面，包括“低慢小”无人机在内的民用无人机管理方式目前仍然处于探索期，分类管理方式和具体管理手段的探索仍然在快速发展变化——2019年《轻小无人机运行规定》（征求意见稿）附件中规定的“无人机云系统运行场景分类及数据规范”便是一个典例。

另一方面，不论是从民航局上位管理规章[56]还是从其他中国省市就民用无人机开展管理的地方实践来看，采取地方政府规章形式进行民用无人机管理在现阶段均是更为可行亦较为高效的选择。在立法的组织投入与成果产出方面可以取得较好的平衡。

目前，针对民用无人机管理直接纳入地方性法规的仅有2017年《浙江省小型无人驾驶航空器安全管理条例（草案）》，[57]目前尚未获得审议通过。2017年《江苏省民用航空条例》虽为省级地方性法规，但并不属于专门针对无人机管理的地方性立法。与之相对，采取地方政府规章形式进行管理的有2017年《重庆市民用无人驾驶航空器管理暂行办法》《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》《福建省人民政府关于对民用小型航空器和空飘物采取临时性行政措施的决定》等。

此外，以地方性规范性文件形式进行管理无人机的实践虽较为常见，但此类文件不适合作为本市无人机的立法选择，亦无法为本市相关部门提供有效的执法依据。属于此类文件的有2018年《厦门高崎国际机场净空保护和电磁环境保护实施细则》、2017年《北京市公安局关于加强北京地区低慢小航空器管理工作的通告》《泉州晋江国际机场净空保护规定》《兰州市公安局关于对“低慢小”飞行器及飞行物实施管控的通告》、2014年《上海市人民政府关于加强小型航空器和空飘物飞行活动安全管理的通告》和2014年《江苏省人民政府关于加强小型航空器和空飘物飞行活动安全管理的通告》等；采取地方性政策文件和工作文件实施管理的有2009年《北京市公安局关于加强北京地区低慢小航空器管理工作的通告》（已失效）等。

在实践中，此类文件亦可能作为临时管控措施发挥作用。这一实践模式在现阶段已被许多省市采纳。其功能和作用对于大型城市活动管理而言具有现实价值，亦是现阶段实现无人机安全管理的一种辅助手段。例如，2009年《北京市人民政府关于在首都国庆60周年活动期间实施禁飞的通告》、2011年《广东省人民政府关于深圳世界大学生夏季运动会举办期间加强小型航空器和空飘物飞行活动安全管理的通告》、2016年《无锡市人民政府关于加强G20峰会期间低空慢速小型飞行器和空飘物起降飞行活动安全管理的通告》、2018年《无锡市人民政府关于加强2018无锡马拉松赛期间低空慢速小型飞行器和空飘物起降飞行活动安全管理的通告》《上海市人民政府关于加强首届中国国际进口博览会期间无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》等。对于此类作用特殊的规范性法律文件或政策文件，不建议继续沿用原模式实施管理，建议将此类特殊管制规定（一般涉及活动期间的特点场所和区域的禁飞要求）一并纳入地方政府规章，在立法中单独作出规定。

（三）无人机地方立法调整范围的具体建议

立法调整范围方面涉及的主要问题是无人机范畴和无人机开展的飞行作业活动范畴。前者涉及立法拟调整和规制的无人机如何定义、分类和如何确定范畴，是否需要延伸适用于其他不属于无人机的其他空飘物、模型航空器等问题；后者涉及立法拟调整和规制的无人机作业活动范畴应当如何界定和定位的问题。

1.建议在采纳民航局对无人机定义和“分类分级管理”的基础上，将立法调整范围明确为涵盖“微型、轻型、小型、中型和大型”民用无人机，并延伸适用于本市作业的其他空飘物与模型航空器

世界有关国家普遍对无人机实施分级分类管理。我国2018年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》结合实践经验采纳和吸收了各国现行分级分类管理方法，提出了“两级三类五型”的分类分级管理方案，地方立法可在参考此规定的基础上，结合本市城市空间的管理需要，将调整范畴延伸至本市作业的其他空飘物与模型航空器。理由在于，于公园、城市广场、小区上空甚至道路周边地区等升放的其他空飘物与低空中运行的模型航空器，尽管速度与机动性较弱，却可能与无人机作业共享相同的低空空域，同时存在与无人机的碰撞风险，并可能因坠落给地面第三方的人员和财产安全造成损害。因此，将其纳入立法调整范围并采取适度管制既与无人机管理直接相关，亦有利于整合和促进对无人机的综合管理。

“两级三类五型”是指——“两级”即按执行任务性质，将无人机分为国家和民用两级；“三类”即按飞行管理方式，将民用无人机分为开放类、有条件开放类、管控类；“五型”即按飞行安全风险，以重量为主要指标，结合高度、速度、无线电发射功率、空域保持能力等性能指标，将民用无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型。

参照2018年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》第5条和第8条，“无人驾驶航空器”指机上没有驾驶员进行操作的航空器，包括“遥控驾驶航空器”、“自主航空器”与“模型航空器”等。其中，“遥控驾驶航空器”和“自主航空器”统称“无人机”。无人机分为国家无人机和民用无人机：民用无人机是指用于民用航空活动的无人机；国家无人机，指用于民用无人机之外的无人机，包括用于执行军事、海关、警察飞行任务的无人机。

2.建议以列举方式明确规定空飘物可能涵盖的范畴，并将航空模型、航天模型及其他模型航空器纳入此范畴

地方立法调整和规制的具体行为应尽可能囊括包括模型航空器和空飘物在内的各类可在低空中悬停和移动的升空物体，以便涵盖城市空间——尤其是低空中——与无人机存在空中碰撞风险、与其他城市建筑物与电力设施存在碰撞风险，以及自身存在坠落风险的各类升空物体的飞行（悬停）作业活动与其关联活动。结合我市2014年颁布的地方规范性法律文件《上海市人民政府关于加强小型航空器和空飘物飞行活动安全管理的通告》第1条，可将“空飘物”列举定义为“除无人机以外的小型、轻型和超轻型飞机、直升机、滑翔机、三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球、飞艇、无人机、航空模型、航天模型和其他模型航空器、空飘气球、系留气球、孔明灯、风筝、空飘广告等低空飘浮、悬停或飞行的物体”。

3.建议针对在城市空间中作业的“微型、轻型和小型”民用无人机进行重点调整和规制，同时覆盖对空飘物与模型航空器的适度调整和规制

目前大多数国家对重量小于0.25千克无人机放开管理，在吸收国内外碰撞试验成果并结合国内大多数用于消费娱乐的无人机空机重量不超过4千克的实践经验基础上，2018年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》将有条件开放类无人机空机重量确定为不超过4千克（最大起飞重量不超过7千克）且运行性能满足一定条件。该方案既充分考虑了当前用于消费娱乐的无人机飞行需求和安全风险，也有利于促进产业健康有序发展，地方立法中可直接吸纳。

根据运行风险大小，民用无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型五类。其中“微型无人机”是指空机重量小于0.25千克，设计性能同时满足飞行真高不超过50米、最大飞行速度不超过40千米/小时、无线电发射设备符合微功率短距离无线电发射设备技术要求的遥控驾驶航空器。“轻型无人机”是指同时满足空机重量不超过4千克，最大起飞重量不超过7千克，最大飞行速度不超过100千米/小时，具备符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被监视能力的遥控驾驶航空器，但不包括微型无人机。“小型无人机”是指空机重量不超过15千克或者最大起飞重量不超过25千克的无人机，但不包括微型、轻型无人机。“中型无人机”是指最大起飞重量超过25千克不超过150千克，且空机重量超过15千克的无人机。“大型无人机”是指最大起飞重量超过150千克的无人机。

4.建议立法拟调整和规制的民用无人机作业活动范畴涵盖于本市城市空间中开展的一切飞行作业活动，暂不针对其具体的飞行作业活动作出适用范围上的限制

虽然目前于城市空间中作业的民用无人机活动主要为娱乐与消费用途，但也不排除无人机从事特定其他作业活动的可能，如进行影视拍摄、遥感测绘甚至物品运输等其他特定的作业活动。经营性和非经营性无人机飞行作业活动均应纳入地方立法进行管理。

（四）无人机地方立法管控方式的具体建议

1.结合“事前、事中和事后管理”、“划设重要场所与区域分别实施禁飞（限飞）与临时禁飞措施”及“审批后方可进行飞行作业、备案后可进行飞行作业、自主进行飞行作业和特定园区进行飞行作业”等多种管控方式开展本市的无人机飞行作业管控。

2.事前管理主要涉及无人机的注册登记管理和飞行作业审批管理。销售除微型无人机以外的民用无人机的单位、个人应当向本市公安机关备案，并核实记录购买单位、个人的相关信息，定期向公安机关报备。民用无人机登记信息发生变化时，其所有人应当及时变更；发生遗失、被盗、报废时，应当及时申请注销。物流、寄递企业在收寄民用无人机及其重要零部件时，应当登记交寄物品以及寄件人和收件人的身份信息、联系方式、地址等信息，并向公安机关报备。使用民用无人机从事经营性飞行活动，应当按照有关规定向民航地区管理局申请并取得经营许可。

3.事中管理主要涉及实时风险防控与应对。为维护国家安全、公共安全、飞行安全，保障重大任务，处置突发事件，军队及其授权单位、武警部队、海关、公安机关和国家安全机关可以依法配备和使用反无人机的干扰、截控、捕获、摧毁等设备。

4.事后管理主要涉及处罚规则的完善。违反地方立法及相关法律、行政法规，由有关部门按规定从严处罚。工信、公安、民航等有关部门负责对无人机生产经营企业、所有者、驾驶员从事无人机活动进行行业监管，对有违法违规行为的，列入不良记录名单并向社会公布，严格限制其从事无人机飞行活动。

5.从事小型、中型、大型无人机飞行活动和利用轻型无人机从事经营性活动的单位或者个人，应当按照国务院保险管理部门规定投保第三者责任险。

6.参照其他地方立法的实践，微型无人机禁飞（限飞）管控主要涉及：真高50米以上空域；空中禁区以及周边2000米范围空域；空中危险区以及周边1000米范围空域；机场、临时起降点围界内以及周边3000米范围的上方；国界线或者实际控制线到我方一侧3000米上方；军事禁区以及周边500米范围的上方；军事管理区、党政机关、监管场所以及周边200米范围的上方；卫星地面站（含测控、测距、接收、导航站）等需要电磁环境特殊保护的设施以及周边1000米范围的上方；气象雷达站以及周边500米范围的上方；军工重要科研、生产、试验、存储设施保护区以及周边500米范围的上方；生产、储存易燃易爆危险品的大型企业和储备可燃重要物资的大型仓库、基地以及周边100米范围的上方；发电厂、变电站、加油站和大型车站、码头、港口、大型活动现场以及周边50米范围的上方；高速铁路以及两侧100米范围的上方；普通铁路和国道、省道以及两侧50米范围的上方；以及军航超低空飞行空域。

7.参照其他地方立法的实践，轻型无人机管控空域主要涉及：真高120米以上空域；空中禁区以及周边5000米范围；空中危险区以及周边2000米范围；军用机场净空保护区，民用机场障碍物限制面水平投影范围的上方；有人驾驶航空器和大型无人机临时起降点以及周边3000米范围的上方；国界线或者实际控制线到我方一侧5000米范围的上方军事禁区以及周边2000米范围的上方；军事管理区、党政机关、监管场所以及周边500米范围的上方；卫星地面站（含测控、测距、接收、导航站）等需要电磁环境特殊保护的设施以及周边2000米范围的上方；气象雷达站以及周边1000米范围的上方；军工重要科研、生产、试验、存储设施保护区以及周边1000米范围的上方；生产、储存易燃易爆危险品的大型企业和储备可燃重要物资的大型仓库、基地以及周边150米范围的上方；发电厂、变电站、加油站和中大型车站、码头、港口、大型活动现场以及周边100米范围的上方；高速铁路以及两侧200米范围的上方；普通铁路以及两侧100米范围的上方，高速公路以及两侧50米范围上方；以及军航低空、超低空飞行空域平投影范围的上方。

编后语：随着科技革新和新材料的迅猛发展，民用无人驾驶航空器的生产和应用迅速发展，特别是低空慢速、微轻小型（“低慢小”）无人机数量井喷式暴涨，占到民用无人机的绝大多数。随着此类无人机的快速普及，一些无证飞行未经许可飞行的“黑飞”“乱飞”行为频频发生，触发各类公共安全隐患，给上海特大型城市的安全管理带来了新的挑战，为此，亟需对民用无人机管理的立法规范进行研究。课题组分析了上海开展民用无人机管理立法的必要性和可行性，并结合上海开展民用无人机管理地方立法的实施路径，从立法层级、立法的调整范围和立法的管控方式等三方面对民用无人机管理的地方立法提出了建议。课题观点明确，具有一定参考价值。

课题组长简介：

郑派,男，华东政法大学中国法治研究中心，助理研究员。

课题成员简介：

张  磊,男,华东政法大学国际法学院，副教授。

于  丹,女,华东政法大学国际法学院，副教授。

陈文婧，女，华东政法大学中国法治战略研究中心，助理研究员。

陈诗麒,女,中国东方航空股份有限公司法律部，法务。

[1]工业和信息化部：国务院关于印发《中国制造2025》的通知，http://www.miit.gov.cn/n973401/n1234620/n1234622/c4409653/content.html，2015年5月19日，访问日期：2018年12月31日。

[2]环球网：2025年我国民用无人机市场将达750亿元，https://m.huanqiu.com/r/MV8wXzEyNzIwMDA4XzE0OTVfMTUzNDI5MTg2MA==，2018年8月15日，访问日期：2018年12月31日；环球无人机：我国民用无人机产业市场现状与发展趋势，http://www.81uav.cn/uav-news/201709/11/25786.html，2017年9月11日，访问日期：2018年12月31日。

[3]中国民航网：我国民用无人机实名制登记系统进展情况，2017年6月13日，访问日期：2018年12月31日；央视网：我国无人机实名登记数已增至18万架，http://tv.cctv.com/2018/03/27/VIDEEPa0VHnkKPEv0rZlXJTo180327.shtml，2018年3月27日，访问日期：2018年12月31日。

[4]新华网：无人机“任性” 监管要跟上，http://www.xinhuanet.com/yuqing/2018-01/29/c_129800941.htm，2018年1月29日，访问日期：2018年12月31日。

[5]上观新闻：无人机“越飞越高”太任性，撞高楼、探隐私……这些隐患这样防，https://www.jfdaily.com/news/detail?id=78260，2018年1月27日，访问日期：2018年12月31日。

[6]丁祖年：关于《浙江省小型无人驾驶航空器安全管理条例（草案）》的说明，载《浙江人大》（公报版）2017年05期。

[7]法制日报：无人机黑飞屡禁不止——导致无人机黑飞的原因有哪些？2017年4月26日。

[8]央视网：唐山无人机“黑飞”惊动军方、空军2架战斗机升空，https://www.guancha.cn/society/2018_05_05_455854.shtml，2018年5月5日，访问日期：2018年12月31日；法制日报：无人机黑飞屡禁不止——导致无人机黑飞的原因有哪些？，2017年4月26日；法制日报：无人机“黑飞”4人被追刑责，2018年12月23日。

[9]上观新闻：无人机“越飞越高”太任性，撞高楼、探隐私……这些隐患这样防，https://www.jfdaily.com/news/detail?id=78260，2018年1月27日，访问日期：2018年12月31日。

[10]新华网：无人机“任性”监管要跟上，http://www.xinhuanet.com/yuqing/2018-01/29/c_129800941.htm，2018年1月29日，访问日期：2018年12月31日。

[11]人民网：无人机频繁干扰民航飞行，为何它不易被发现？，https://cd.qq.com/a/20170421/058914.htm，2017年5月4日，访问日期：2018年12月31日；中关村在线：蚂蚁绊倒大象，飞机为什么会怕无人机？，http://dcdv.zol.com.cn/636/6369866_all.html，2017年5月2日，访问日期：2018年12月31日。

[12]环球网：可被多种方式干扰的无人机有时候很“心累”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599857700339015319&wfr=spider&for=pc，2018年5月8日，访问日期：2018年12月31日。

[13] 2018年《上海市无线电管理办法（修订草案）》（征求意见稿）第23条。

[14] 2018年关于《上海市无线电管理办法（修订草案）》的情况说明。

[15] 2015年《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》第3条。

[16] 2017年《关于上海民用机场障碍物限制面保护范围内严禁从事无人驾驶航空器放飞等行为的通告》。

[17] 2018年《上海市人民政府关于加强首届中国国际进口博览会期间无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》。

[18]新华网：无人机“任性”监管要跟上，http://www.xinhuanet.com/yuqing/2018-01/29/c_129800941.htm，2018年1月29日，访问日期：2018年12月31日。

[19]彭珍妮、裴锦华：《我国民用无人机管理现状与思考》，载《科技资讯》2017年第31期。

[20]民航局：李健：全行业要确立“放管结合、以放为主”的通航安全发展思路，http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201703/t20170310_43073.html，2017年3月10日，访问日期：2018年12月31日。

[21] 2018年《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》“总体要求”“基本原则”。

[22]搜狐网：民航局：无人机管理坚持“放管服”，忌“一管就死，一放就乱”，http://www.sohu.com/a/166193490_670665，2017年8月21日，访问日期：2018年12月31日。

[23]搜狐网：无人机物流尚不完善，民航局：监管以“放管结合”为主，https://www.sohu.com/a/254591435_99905118，2018年9月18日，访问日期：2018年12月31日。

[24] 2018年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》有关问题说明。

[25]新华社：国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/17/content_5074151.htm，2016年5月17日，访问日期：2018年12月31日。

[26]信息更新截至2019年1月9日。

[27] 2003年《通用航空飞行管制条例》第2条。

[28] 2004年《民用航空使用空域办法》第63条。

[29]彭珍妮、裴锦华：《我国民用无人机管理现状与思考》，载《科技资讯》2017年第31期。

[30]民航局：关于征求《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》意见的通知，http://www.caac.gov.cn/HDJL/YJZJ/201801/t20180126_48853.html，2018年1月26日，访问日期：2019年1月10日。

[31]全国人大网：全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国劳动法》等七部法律的决定，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/29/content_2069934.htm，2018年12月29日，访问日期：2018年12月31日；民航局：民用航空法修改决定公布，http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201901/t20190104_193859.html，2019年1月4日，访问日期：2019年1月10日。

[32]民航局：关于对《轻小无人机运行规定》咨询通告征求意见的通知，http://www.caac.gov.cn/HDJL/YJZJ/201901/t20190104_193830.html，2019年1月4日，访问日期：2019年1月10日。

[33] 2019年《无人机云系统运行场景分类及数据规范》，载《轻小无人机运行规定》附件。

[34]中国各省市民用无人机管理相关地方立法及政策简况见课题研究报告“附录一”，信息统计截至2019年1月7日。

[35]丁祖年：《关于<浙江省小型无人驾驶航空器安全管理条例（草案）>的说明》，载《浙江人大》（公报版） 2017年05期；浙江在线：浙江拟出台全国首个小型无人机地方性法规，http://www.caacnews.com.cn/1/2/201712/t20171211_1236181_wap.html，2017年12月11日，访问日期：2019年1月10日。

[36]宇辰网无人机资讯：深圳无人机飞行管理试点启动，无需申请就可飞行？，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1617570254462445122&wfr=spider&for=pc，2018年11月19日，访问日期：2019年1月10日。

[37]民航局中南地区管理局：《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》， http://www.caac.gov.cn/local/ZNGLJ/ZN_XXGK/ZN_ZWGG/201811/t20181116_192933.html，2018年11月16日，访问日期：2019年1月10日。

[38]民航局华东地区管理局：国内首个民用无人机试飞运行基地正式揭牌启用，http://www.caac.gov.cn/local/HDGLJ/HD_DQYW/201709/t20170901_46563.html，2017年9月1日，访问日期：2019年1月10日。

[39] 2017年《关于上海民用机场障碍物限制面保护范围内严禁从事无人驾驶航空器放飞等行为的通告》。

[40]Benjamyn I. Scott (ed.), The Law of Unmanned Aircraft Systems: An Introduction to the Current and Future Regulation under National, Reginal and International Law, Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2016; Pablo Mendes de Leon, Introduction to Air Law, Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2017.

[41] ICAO, Working Paper of the Exploratory Meeting on Unmanned Aerial Vehicles (UAVs), The Sixteenth Meeting of the APANPIRG (ATM/AIS/SAR/SG/16), 2006.

[42] ICAO, UAS Toolkit - Current State Regulations, https://www.icao.int/safety/UA/UASToolkit/Pages/State-Regulations.aspx, 10 Jan 2019 last visited.

[43]郑派：《美国新近民用小型无人机管控立法析评》，载《北京航空航天大学学报》（社科版）2017年第5期。

[44] ICAO, Unmanned Aircraft Systems (UAS) (Cir 328 AN/190), 2011.

[45] Annex 7 to the Convention on International Civil Aviation - Aircraft Nationality and Registration Marks (6th edition), 2012.

[46] Annex 2 to the Convention on International Civil Aviation - Rules of the Air (10th edition), 2005；张雪莹：《民用无人机国际立法的新近发展与反思》，载《中国航空法评论》（第三卷），北京：法律出版社2018年版。

[47] 2018年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》有关问题说明；2018年《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》。

[48]工业和信息化部：国务院关于印发《中国制造2025》的通知，http://www.miit.gov.cn/n973401/n1234620/n1234622/c4409653/content.html，2015年5月19日，访问日期：2018年12月31日。

[49]新华社：国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/17/content_5074151.htm，2016年5月17日，访问日期：2018年12月31日。

[50] 2019年《无人机云系统运行场景分类及数据规范》，载2019年《轻小无人机运行规定》（征求意见稿）。

[51] 2014年《上海市人民政府关于加强小型航空器和空飘物飞行活动安全管理的通告》第1条。

[52]解放日报：无人机“任性”监管要跟上，http://www.xinhuanet.com/yuqing/2018-01/29/c_129800941.htm，2018年1月29日，访问日期：2019年1月10日。

[53] 2018年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》有关问题说明。

[54]中国人大网：沈阳市人大常委会——关于用好地方性法规与地方政府规章的粗浅思考，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028868.htm，2017年9月13日，访问日期：2019年1月10日。

[55]中国人大网：沈阳市人大常委会——关于用好地方性法规与地方政府规章的粗浅思考，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028868.htm，2017年9月13日，访问日期：2019年1月10日。

[56]正在征求意见的2019年《轻小无人机运行规定》（征求意见稿）是与“低慢小”无人机管理地方立法联系最为密切的上位民航规章。

[57] 2017年《浙江省小型无人驾驶航空器安全管理条例（草案）》已经浙江省十二届人大常委会第四十五次会议审议，之后浙江省人大就条例草案2018公开向社会各界征求意见。