《政府法制研究》2015年第7期（总第275期）

行政执法监督立法研究

●地方立法中的行政执法监督制度具有以下几个共同特点：一是监督类型上的内部性；二是监督性质上的法律性；三是监督范围上的广泛性。

●从当前关于行政执法监督的立法规范和实践来看，主要存在以下三方面问题：一是对行政执法监督的定位不明；二是行政执法监督制度法治化、规范化程度较低；三是行政执法监督力量较弱，监督手段有限。

●从建设法治国家的高度，按照实现国家治理体系现代化的目标要求，结合对行政执法监督制度的功能定位，建议采取多层次、法治化、专门化、监督与规范相结合的行政执法监督立法模式。

《政府法制研究》

2015年第7期（总第275期）

编委会主任：刘 平

编委：申海平 陈素萍 王松林 王天品 赵如松 史莉莉

刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

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印刷日期：2015年7月18日

行政执法监督立法研究

课题组组长：刘五生

课题组成员：诸晓鸣 徐东 周志华

执笔人：徐东

前 言

行政执法监督是行政权力监督制约机制的重要方面。建立健全行政执法监督制度，是规范行政机关执法活动，维护公民、法人、其他组织合法权益的重要保障，也是各级政府推进依法行政、建设法治政府的重要内容。党的十八届三中全会、四中全会明确要加强对行政执法的监督。行政处罚法、行政许可法等法律也对行政执法活动的监督作出具体规定。[①]2004年以来，国务院大力推进依法行政，先后对行政执法监督制度建设做出了一系列指导和部署。各地在全面推进依法行政的进程中，先后出台了一系列关于行政执法监督的地方性法规、规章和文件，积累了丰富的实践经验，形成了一些行之有效的制度作法。然而，从总体上看，行政执法监督在制度设计上缺乏整体性的规划，在实践中存在定位不明、内容宽泛、功能重叠、欠缺实效等问题。群众对行政执法中的不作为、乱作为、选择性执法等问题仍然反映比较强烈，行政执法监督制度亟需进一步反思和完善。目前，行政执法监督立法已列入国务院立法规划。在总结地方立法与实践的基础上，开展行政执法监督立法研究，推动国家层面的行政执法监督统一立法，有助于深化认识、明确定位、健全制度、提高实效，从而落实十八届三中全会、四中全会关于加强对行政执法的监督，实现严格规范公正文明执法的目标要求。

在此背景之下，本课题研究的核心问题是行政执法监督制度的功能定位和相应的立法模式。换言之，在当前的监督体制和法律体系下，我们需要什么样的行政执法监督制度？如何通过国家层面的立法，构建与现有监督体制、法律体系相协调，与现有的监督力量、监督手段相适应的行政执法监督模式。在研究方法上，本课题主要采用了规范分析、文献分析的研究方法。

一、概念与界定：何谓行政执法监督

监督，按照《辞海》的解释，主要是指监察督促。[②]具体来说，监督是根据一定的行为标准来判断某种行为是否出现偏差，并通过一定的措施和办法予以纠正，使之回复到准确的、正常的状态。[③]行政执法监督，从字面上理解，是对行政执法活动的监督。所谓行政执法，从一般意义上来讲，就是行政机关执行法律、法规，管理社会的活动，也就是行政机关和法律法规授权组织，按照法律规定的权限和程序，行使行政权，依法对经济社会实施具体管理的行政活动。[④]然而，对于行政执法监督，无论是在理论上还是在实践中，都是一个有着多重涵义的概念。大体而言，从监督的主体和对象上看，主要可以分为广义的和狭义的两种概念。广义上的行政执法监督，是指国家机关、政党、社会团体和人民群众，依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效，实施的监察、督促、检查和纠正的行为。[⑤]狭义上的行政执法监督，是指行政机关内部对行政机关、行政执法人员的行政执法活动实施的检查督促。狭义上的行政执法监督仅指来自于行政机关自身的内部监督，主要包括行政机关的内部层级监督和行政监察、审计监督、行政复议等行政专门监督。目前，地方关于行政执法监督的立法，主要适用的是狭义上的行政执法监督。例如，1990年制定的《北京市行政执法和行政执法监督暂行规定》第二条规定，本规定行政执法监督，是指本市上级人民政府对下级人民政府、上级行政执法机关对下级行政执法机关、各级人民政府对所属行政执法机关的行政执法实施监督。2014年出台的《山东省行政执法监督条例》规定，“本条例所称的行政执法监督，是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其所属行政执法机关及其工作人员的行政执法活动进行的检查、督促和处理。”

从当前立法规划和制度实践来看，对狭义上的行政执法监督开展研究，予以专门立法，更有现实必要性与可行性。因此，本课题所研究的行政执法监督主要是指狭义上的行政执法监督，即行政机关内部对行政执法行为的检查督促活动。

二、现状与问题：对当前我国行政执法监督立法的初步分析

（一）现状与特点

在国家层面，行政执法监督方面尚无专门的法律或者行政法规[⑥]。目前，对于行政执法监督的法律依据和权力来源，主要基于三个方面。一是宪法、组织法等关于行政机关上下级间权力监督关系的规定。《中华人民共和国宪法》第108条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。二是行政监察法、行政复议法等关于行政机关内部涉及对行政执法的专门监督的相关规定。例如，《中华人民共和国行政监察法》规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对国家行政机关及其工作人员的执法、廉政、效能进行监察。三是散落在其他法律法规中对相关行政执法活动进行监督的规定。如《中华人民共和国行政处罚法》规定，县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查，上级行政机关或者有关部门有权对违法实施行政处罚的行为，责令行政执法机关改正，对相关人员依法给予行政处分。[⑦]

在地方层面，自1989年山东省政府发布了《关于加强行政执法和行政执法监督检查的暂行规定》以来，在上世纪90年代，各省市先后制定出台了20余部有关行政执法监督的地方性法规、规章，形成了第一轮地方行政执法监督立法热潮。进入21世纪以来，各地根据国家有关法律、法规以及国务院全面推进依法行政的要求，陆续开始了第二轮行政执法监督立法的制定、修改工作。据初步统计，到2014年底，全国25个省、自治区、直辖市现行有效的省级地方立法中，关于行政执法监督方面的地方性法规有12件、政府规章有16件。具体见下表：

表一：关于行政执法监督省级地方立法情况表[⑧]

从总体上看，地方立法中的行政执法监督制度具有以下几个共同特点：

一是监督类型上的内部性。现行地方立法普遍将行政执法监督定义为上级机关对下级机关的监督，包括上级政府对下级政府、本级政府部门行政执法活动的监督，上级行政执法部门对下级行政执法部门的监督。

二是监督性质上的法律性。与社会监督、民主监督以及行政监察、审计监督、财政监督等监督制度的性质不同，地方立法中关于行政执法监督具有明显的法律监督性质。主要表现在两个方面：（1）承担执法监督具体工作的监督主体主要是法制机构。（2）在监督的内容上主要关注执法行为的合法性、法律法规的实施情况以及规范性文件的备案审查。例如，《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》规定，县级以上人民政府的法制工作机构负责本行政区域内行政执法监督的具体工作。行政执法监督的内容包括：法律、法规、规章的执行情况；行政执法主体和行政执法人员资格的合法性；行政规范性文件合法性；具体行政行为的合法性；行政执法人员执法行为的合法性等。[⑨]

三是监督范围上的广泛性。从地方立法中关于行政执法监督的范围来看，存在一定的差异性，但总体上表现出监督内容的广泛性，几乎涉及到依法行政工作的方方面面。既有对抽象行政行为的监督，也有对具体行政行为的监督；既有监督行政执法的内容，也有对规范行政执法行为的制度要求；既有事后的救济监督，也有事前的备案监督。有些立法明确把行政复议、行政应诉、国家赔偿、执法争议协调等事项也列为行政执法监督的主要内容。例如，《内蒙古自治区行政执法监督条例》规定了行政执法监督机构承担了检查法律、法规的实施情况、检查行政执法责任制落实情况、监督管理行政执法人员资格认证和行政执法证件、审查行政执法主体合法性、审查规范性文件的合法性和适当性、监督行政执法机构依法履行法定职责、办理指导行政复议行政应诉和行政赔偿、协调行政机关之间在行政执法活动中产生的争议、受理行政相对人的举报投诉、纠正违法不当的行政行为等十三项监督工作。[⑩]

长期以来，上海市积极开展行政执法监督制度建设，将行政执法监督作为推进依法行政、建设法治政府的重要抓手，通过多种形式开展行政执法监督工作，取得了一定成效。在制度建设方面，上海市并未出台关于行政执法监督的统一立法，而是采取了成熟一个、出台一个的渐进式、分散化的制度建设模式，先后出台了《上海市行政规范性文件制定和备案规定》、《上海市行政执法过错责任追究办法》、《上海市行政执法证件管理办法》等政府规章以及《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》、《上海市人民政府关于进一步加强行政执法队伍建设的若干意见》、《上海市行政执法人员行为规范》、《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》等政府文件，初步形成了包括主体资格、人员资质、证件核发、文件备案、行为规范、责任追究等环节在内的较为全面的行政执法监督管理制度。

（二）主要问题

从当前关于行政执法监督的立法规范和实践来看，主要存在以下三方面问题：

一是对行政执法监督的定位不明。目前，理论界对行政执法监督的研究较少，对其性质、功能、内涵的认识不够深入，对行政执法监督应当监督什么，与其他行政监督制度的关系，缺乏较为清晰的功能定位和规划设计。反映在立法实践上，关于监督内容的规定过于宽泛。据初步统计，地方立法中关于行政执法监督的内容约有20余项（具体参见表二：地方立法中关于执法监督内容汇总表），几乎覆盖依法行政的各个方面。其中，既有监督行政执法的内容，也有对规范行政执法行为的制度要求；既有事后的救济监督，也有事前的备案监督；既有一般性的监督检查，也有受理投诉举报进行个案调查处理。宽泛的监督内容也导致行政执法监督与行政监察、行政复议等监督形式的关系不明、边界不清，存在监督功能重复、监督责任不清的情况，尚未形成有效的监督合力。

二是行政执法监督制度法治化、规范化程度较低。目前，我国就行政执法监督尚无统一的国家层面立法，各地行政执法监督在制度内容上差异性较大。行政执法监督缺乏权威的执法依据和程序。行政执法监督工作受领导重视因素影响较大，工作难以做到规范化、经常化。

三是行政执法监督力量较弱，监督手段有限。执法检查在一定程度上有空洞化形式化现象，监督结果的针对性不强、约束力不足，问责机制往往流于形式。政府法制机构在监督中按照规定被赋予执法监督、案卷评查、调查询问等多种手段进行执法监督，但在问题发现、责任追究方面缺乏有力的手段和制约措施，责任追究往往不了了之。另一方面，从实际承担法制监督工作的政府法制机构的队伍情况来看，力量配备普遍比较薄弱，许多地方政府法制机构有编无人、有名无实的情况比较突出。即使经济比较发达的地方，地方法制机构力量也极其有限。以上海为例，其17个区县法制机构约有82个编制（包括混编实际使用的编制）。这些实际情况，使得行政执法监督工作往往表现为点到为止、走走过场，难以深入和持续下去，监督的实际效果和影响力较弱。

三、反思与定位：我们需要什么样的行政执法监督模式

对行政执法监督制度的定位主要与两方面因素密切相关：一是行政监督体制的内在协调性。即在当前的监督体制和法制体系中，对行政执法活动的监督，还需要什么，还有什么空间，怎样形成监督合力，避免重复监督；二是行政监督措施的有效性。即结合现有的监督力量和监督实践，有哪些行之有效的制度措施和工作抓手，切实规范行政执法行为，避免无效监督。围绕这两点，结合立法实践，主要从三个方面进行分析：

（一）关于行政执法监督的功能定位

监督制度在中国源远流长。自秦以降，中国建立了发达的御史监察制度，形成了独有的行政监督文化。改革开放以来，在借鉴传统监督制度和国外法治经验的基础上，我国陆续出台了行政监察法、行政诉讼法、行政复议法、各级人民代表大会常务委员会监督法等法律文件，形成了比较完整的监督体制。近年来，党中央、国务院高度重视权力监督制约机制建设，全面推进依法行政，加强行政执法监督。2010年国务院下发的《关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）规定，“加强政府内部层级监督和专门监督。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。保障和支持审计、监察等部门依法、独立行政监督权。” 三中全会决定提出要“健全民主监督、法律监督、舆论监督机制”。

结合中央文件和现行立法，目前我国的监督体制从监督主体上可以分为党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等类型。[11]其中行政监督又包括行政机关内部的层级监督和专门监督。行政机关内部的专门监督主要包括行政监察、审计监督、财政监督等。[12]从监督性质上看，行政执法监督属于行政机关内部的层级监督。从功能上看，审计监督等监督制度的功能与范围比较明确。而对行政执法活动的监督，行政监察、行政复议和行政执法监督目前均有相关功能。因此，行政执法监督的定位，主要是廓清其与行政复议、行政监察在监督行政执法领域的职责边界。

行政复议从其权力来源上，属于政府层级监督。根据《中华人民共和国行政复议法》，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关提出复议申请，要求纠正违法或者不当的具体行政行为。从监督方式上看，行政复议监督属于依申请实施的、主要针对具体行政行为的、个案化的法律监督形式，法治化、程序化程度较高，是法定的行政监督和救济渠道。

行政监察，是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关，对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动。根据《中华人民共和国行政监察法》规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对行政机关及其工作人员的执法、廉政、效能进行监察，履行检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题，受理对监察对象违纪行为的控告、检举等职责。监督机关依法可以行使检查权、调查处置权、请求协助权、监察建议权和处分权等办案职权。[13]

因此，从实现监督功能互补和发挥法制监督特点的角度，围绕监督体制协调性和监督手段有效性两个关键环节，行政执法监督应当定位为互补性、专门化、依职权为主的法律监督。首先，行政执法监督要定位于行政机关内部补充性的监督方式。不宜再搞“大而全”的监督模式，而是要聚焦、瘦身，收缩行政执法监督的范围，尽量与行政监察、行政复议、行政诉讼、信访等监督方式实现功能互补，形成监督合力。其次，行政执法监督要定位于专门化的法制监督方式。行政执法监督要由一般性的层级监督向专门化的法律监督转变，以区别于行政监察、行政复议等已有的法定监督制度，将监督的重心聚焦到行政机关内部对在行政执法机关行政执法活动的规范性、履行职责有效性的监督，督促行政机关及其执法人员严格规范公正文明执法。第三，行政执法监督要定位于依职权的监督方式。现有的行政监督制度，对相对人就行政执法争议的投诉、举报、申请复议、提起诉讼等依申请提起的监督方式，已经作出了法制化的制度安排。因此，对当事人提出的针对行政机关及行政执法人员违法、不当的行政执法行为的申诉，应当引导其通过行政复议或者行政诉讼解决，避免监督功能的重叠。

（二）关于行政执法监督的体制

行政执法监督的体制，主要是指监督的主体和对象，即谁来监督，监督谁的问题。关于行政执法监督的体制，目前立法中主要包括两个方面：一是块上的监督，即上级人民政府对下级人民政府、本级政府对其所属的行政执法部门的监督；二是条上的监督，即上级行政执法部门对下级行政执法部门的监督。在实施主体上大都规定县级以上人民政府领导或者负责本区域的行政执法监督工作，县级以上政府工作部门负责本系统的行政执法监督工作，具体工作由其法制机构承担。例如，2010年出台的《河北省行政执法和行政执法监督规定》第四条规定，本规定所称行政执法监督，是指上级人民政府对下级人民政府、县级以上人民政府对其所属行政执法部门、上级行政执法部门对本系统下级行政执法部门的行政执法活动的层级监督。

从地方立法的规定来看，在监督体制方面有两方面特点：一方面是比较注重块的作用，有的立法直接表述为“属地管辖、分级负责”[14]，对条块在行政执法监督方面的关系表述不多，对发挥条的监督作用关注不够；二是将执法部门对其内部执法机构、执法人员的监督排除在行政执法监督之外，忽视了行政执法部门自身的执法监督的立法必要性。对此，可以从三方面完善，形成分层监督、条块结合的监督体制：

一是要注重发挥条的作用，形成条块结合、优势互补的监督体制。在明确行政执法监督属地管理的同时，是注重发挥条的监督作用，完善条块结合的监督体制，防止、制约地方保护主义对行政执法监督工作的干扰。从监督职能上，要发挥条、块各自的优势。从面上和对人员管理上，由地方人民政府统一领导本区域的行政执法监督工作，包括对执法主体、执法人员、行为规范等方面的监管；条上的监督更多侧重于结合政府面上的要求，从本行业、本系统专业性、技术性的角度进行指导、规范、监督，例如对专项法规落实情况、跨区域执法活动监督等。

二是要注重发挥行政执法部门的内部监督功能，明确其执法监督责任主体的地位。一方面，法律对行政机关对自身行政执法活动的监督有明确的要求。如《行政处罚法》第54条规定，行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。另一方面，从中央和国务院文件来看，行政执法责任制是行政执法监督的基础性制度，而实施行政执法责任制的主体是各个执法部门。从监督体系上看，行政执法部门的内部监督，是行政执法监督的第一道关，也是行政执法监督体系中最基础、最经常的部分。因此，应当明确行政执法部门的行政执法监督主体地位，督促其落实行政执法责任制，建立健全内部执法监督机制。

三是要充分利用法制机构以外的其他执法监督机构的作用，增加执法监督力量。目前地方立法对执法监督工作具体的实施单位，一般规定为法制机构。但考虑到法制机构的人员配备比较薄弱，可以考虑借力其他执法监督功能的机构，形成监督合力。例如，许多行政执法部门都设有专门的执法监督处（科）室，负责对具体执法活动的培训、指导、监督。因此，在具体实施时，在人民政府层面，可以规定为由政府法制机构承担具体事项，进行统一部署。而在行政执法部门层面，可以由部门法制机构牵头，会同其他负有执法监督职责的机构实施。

（三）关于行政执法监督的范围

对于行政执法监督的范围，即监督什么，目前地方立法多规定的比较宽泛。从地方立法的规定上看，主要包括以下诸项：

表二：地方立法中关于执法监督内容汇总表

现行地方立法行政监督范围过于宽泛，一个重要原因在于难以处理监督与规范的关系。同一制度，往往既有监督功能，也有规范功能。事实上，或许因为纠结于二者之间难以区分的关系，有些地方在立法时就采用了“××省行政执法与行政监督条例”的立法体例。与监督相比，规范是个更大的范畴。从概念上区分，监督主要强调的是上级对下级、监督主体对监督对象的检查、督促和责任追究。而规范更加注重对制度、行为的合规性的要求和限制。在依法行政的意义上，监督是手段，规范是目的。除了监督外，程序规制、权力制约、信息公开、裁量基准等都能达到约束行政权力、规范行政执法行为的目的。因此，行政执法监督立法如果将一般的规范行政执法行为也列为立法的范围，立法的范围将大大扩展，而作为规范行政执法行为的统一立法，内涵更为丰富，其统一立法的必要性和成熟度尚有待论证。因此，当前，行政执法监督立法在范围上应主要以体现监督和与监督相关的规范制度为主。

另一个重要原因与现有立法对行政执法监督方式有关。许多地方行政执法监督立法，赋予了政府法制机构对行政执法活动个案监督的权力，规定可以受理投诉举报，并规定了相应的监督程序和监督手段，如出示统一制发的行政执法监督证件，2人以上进行监督检查，可以查阅、复制、调取执法案卷材料，询问相关人员，实地调查勘验抽样，委托鉴定检测，当场责令改正，暂扣执法证件等。从前文所述的对行政执法监督的定位上看，现有的监督救济制度已经有对相对人申请解决执法争议的个案处理途径，如行政复议、行政诉讼、信访、监察等。另外，法制机构从事执法监督的实际力量和资源，也不足以承担大量行政执法个案监督的职能，其机构人员编制与个案监督的职责不相匹配。

因此，构建新的行政执法监督制度，应当对监督和规范作适当区分，排除对依申请的个案处理，收缩执法监督的职责范围，将工作重心转移到围绕依法行政进行执法检查和相关制度建设，落实严格规范公正文明执法的要求，其范围主要包括以下几方面：一是检查法律法规的实施情况以及履行法定职责的情况；二是检查行政执法主体资格、执法证件管理；三是检查行政执法责任制等行政执法相关制度的建设情况；四是检查执法的合法性、规范性程度；五是规范性文件备案审查；六是其他依法应当监督的内容。

（四）小结：构建多层次、法治化、专门化、监督与规范相结合的行政执法监督模式

行政执法监督源于宪法、组织法中关于政府层级监督的权力。自上世纪90年代以来，地方在行政执法监督立法和实践方面积累了较为丰富的经验。十八届三中全会、四中全会从推进依法治国、推进行政执法体制改革的角度，明确提出要加强行政执法监督。新时期，从整体上看，开展国家层面统一立法的时机已基本成熟。

从历史上看，历代对官吏的监察、纠举非常重视，然而对官吏滥用权力的问题却一直未能有效解决。改革开放以来我国虽然大力加强监督制度建设，但执法领域有法不依、执法不严、选择性执法等问题仍然突出。而在西方制度体系中，却不存在称为“监督”这样的公法意义上制度。因此，有学者提出要从法治立场来反思传统监督制度，以分权制约和正当程序为原则，将传统监督制度纳入法治系统。[15]这一从中外制度比较中得出的认识不无道理。因此，除了传统的监督方式外，行政执法监督立法要更加注重运用程序制度、信息公开、权力制约、裁量权限制等法治化的手段、措施，实现对行政执法活动的规范。因此，与其他监督制度不同的是，行政执法监督除了检查监督执法活动外，还负有推动相关权力监督和制约制度落实的重要职责。

综上所述，从建设法治国家的高度，按照实现国家治理体系现代化的目标要求，结合对行政执法监督制度的功能定位，建议采取多层次、法治化、专门化、监督与规范相结合的行政执法监督立法模式。

附件：

行政执法监督条例

（框架建议稿）

第一章 总 则

第一条（目的依据）

为了加强行政执法监督，促进行政机关依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的有关规定，制定本条例。

第二条（适用范围）

上级人民政府对下级人民政府、县级以上人民政府对其所属部门、上级行政执法机关对下级行政执法机关、行政执法机关对其所属的行政执法机构和行政执法人员行政执法活动的监督，适用本条例。

第三条（监督体制）

县级以上人民政府统一领导本行政区域内的行政执法监督工作，健全行政执法监督机构，落实行政执法责任制，并可以将行政执法监督工作列为本级人民政府依法行政考核内容。

县级以上人民政府法制机构具体负责本行政区域内行政执法监督工作的组织实施。

县级以上行政执法机关按照职责，负责对本系统的行政执法活动进行指导、监督。

各行政执法机关应当落实各项行政执法监督制度，加强对所属机构和人员的行政执法活动的监督和规范。

第四条（监督原则）

行政执法监督实行监督与规范相结合、监督检查与制度建设相结合的原则。

行政执法机关及其行政执法人员应当按照法定的权限、程序履行执法职责，坚持严格规范公正文明执法。

第五条（监督范围）

实施行政执法监督，主要包括以下内容：

（一）法律、法规、规章的实施情况；

（二）具体行政执法行为的合法性、规范性；

（三）行政执法主体资格、行政执法人员持证上岗和资格管理情况；

（四）行政执法责任制的实施情况；

（五）罚缴分离、罚没收入收支两条线制度的落实情况；

（六）行政执法裁量基准、重大执法决定法制审核等行政执法程序制度的建设和实施情况；

（七）其他依法需要监督的与行政执法相关事项。

第六条（经费保障）

行政执法以及行政执法监督工作所需经费纳入本级政府财政预算予以保障。

第七条（专门监督的特别规定）

行政监察、行政复议等对行政执法行为的监督，依照有关法律、法规的规定进行。

公民、法人和其他组织认为行政执法部门及其工作人员的具体行政执法行为违法或者不当的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以依法向有关部门投诉、举报。

第二章 制度规范

第八条（制度建设要求）

县级以上人民政府法制机构、行政执法机关应当指导、督促下级行政执法机关建立健全行政执法相关制度。

第九条（行政执法主体资格管理）

行政执法机关根据法律、法规、规章的授权或者委托开展行政执法活动。

县级以上人民政府行政执法机关应当对本部门、本系统行政执法机关的主体资格进行梳理，并将目录及调整情况报送同级人民政府备案。

县级以上人民政府应当对本级政府监督范围内的行政执法机关的目录及调整情况向社会公告。

第十条（执法人员证件管理）

行政执法人员从事行政执法活动，应当表明身份，出示执法证件。法律法规另有规定的除外。

除法律、行政法规对另有规定的外，行政执法证件由省级人民政府法制机构统一制发，具体管理办法由省级人民政府规定。

第十一条（罚没收入管理）

行政执法机关实施罚款、没收违法所得、没收非法财物时，除法律、行政法规另有规定的外，应当出具统一制发的收据，严格执行罚缴分离和收支两条线管理，严禁将罚没收入与本机关利益直接或者变相挂钩。

第十二条（行政执法依据、事项和流程的公示）

行政执法机关应当对本机关行政执法依据、事项、流程进行梳理，并通过政府网站等便于公众知晓的途径向社会公示。

第十三条（行政执法责任的分解）

行政执法机关应当将其执法职权分解到内部执法机构和执法人员岗位，确定其具体执法责任。

第十四条（行政执法的评议考核）

行政执法机关应当定期对所属执法机构和执法人员履行职责的情况进行评议考核。

县级以上人民政府每年应当对所属部门行政执法的情况进行评议考核。评议考核可以委托社会第三方进行。

评议考核结果应当作为奖励、惩处和干部晋升的重要依据。

第十五条（执法裁量基准制度）

县级以上人民政府应当组织其所属行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政执法条款进行梳理，并根据当地经济社会发展实际，对行政执法裁量权予以细化、量化，制定行政执法裁量基准，并向社会公布。

第十六条（重大行政执法决定法制审核制度）

行政执法机关作出重大行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政执法决定的，应当先经本机关法制机构对案件的事实、证据、法律适用、行政裁量等进行法律审核，出具法律审核意见。

第十七条（执法案卷管理制度）

行政执法机关在行政执法活动中形成的检查记录、证据材料、执法文书等，应当按照规定进行收集、整理、立卷、归档，并实行集中统一管理。

第十八条（行政执法情况报告制度）

县级以上行政执法机关应当每年1月底前，向本级人民政府法制机构和上一级行政执法机关报告本部门、本系统上年度行政执法情况。

第三章 监督措施

第十九条（监督计划）

县级以上人民政府法制机构应当结合经济社会发展和法律、法规、规章的实施情况，制定本地区行政执法监督年度工作计划。

县级以上人民政府行政执法机关应当根据本级人民政府监督工作计划，结合上级行政执法机关要求，制定本部门的行政执法监督计划。

第二十条（监督方式）

行政执法监督机构履行监督职责，可以采取以下方式：

（一）组织开展执法检查，要求行政执法机关报告执法情况；

（二）组织召开座谈会、听证会、专家论证会；

（三）查看、记录执法现场情况；

（四）询问行政执法机关负责人及其行政执法人员，询问行政管理相对人或者其他知情人；

（五）查阅、复制、调取行政执法案卷，对案卷进行评查；

（六）其他依法可以采取的监督措施。

第二十一条（社会参与）

开展行政执法监督，可以组织人大代表、政协委员、群众代表等有关方面共同参与。

第二十二条（协助义务）

行政执法机关应当配合开展行政执法监督活动，不得拒绝、阻碍或者弄虚作假。

行政执法监督机构工作人员在执法现场实施行政执法监督，应当出示工作证件，行政执法监督工作人员不得少于两人。

第二十三条（法制监督建议书）

行政执法监督机构对在监督检查中发现的问题，可以约请本级或者下级行政执法机关相关负责人进行谈话；必要时制发《行政执法监督建议书》，并可根据需要暂停相关人员的执法资格。

有关行政执法机关收到《行政执法监督建议书》后应当立即整改，并在三十日之内反馈整改情况。

第二十四条（法制监督决定书）

行政执法机关逾期未按照《行政执法监督建议书》反馈整改措施或者整改情况不符合要求的，行政执法监督机构可以发出《法制监督决定书》，责令其限期整改。

《法制监督决定书》监督情况纳入依法行政考核。

第四章 责任追究

第二十五条（行政执法机关的责任）

行政执法机关有下列情形之一的，由县级以上人民政府责令限期改正，并可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）没有法律、法规或者规章的授权，擅自从事行政执法活动的；

（二）违反持证上岗要求，委派不具备资格的人员实施行政执法活动的；

（三）违反罚没收入管理规定，未出具统一制发的收据，或者未严格执行罚缴分离、收支两条线制度的；

（四）未按规定对行政执法依据、事项、流程进行梳理、公示的；

（五）未按照规定落实行政执法责任制，开展行政执法责任分解、评议考核和过错责任追究的；

（六）未按照规定建立并实施行政执法裁量基准制度、重大行政执法决定法制审核制度、行政执法案卷管理制度、行政执法情况报告制度的；

（七）拒绝或者阻碍行政执法监督工作人员依法履行监督职责的；

（八）未按照《行政执法监督决定书》进行整改或者整改情况不符合要求的。

第二十六条（行政执法人员的责任）

行政执法人员违反严格规范公正文明的执法要求，在履行行政执法过程中存在违法失职行为的，由所在单位给予通报批评，并可以作出告诫、离岗培训、调离执法岗位等处理决定；情节严重的，依法给予行政处分或者移送有关部门处理。

第二十七条（行政执法监督人员的责任）

行政执法监督人员在监督活动中违反本条例规定，有滥用职权行为的，由行政执法监督机构依法给予行政处分或者移送有关部门处理。

第五章 附 则

第二十八条（定义）

本法所称的行政执法机关是指依法行使行政执法权的行政机关、法定授权组织以及法定受委托组织。

本法所称的行政执法监督机构是指各级人民政府法制机构以及行政执法机关承担执法监督职责的机构。

第二十九条（实施日期）

本条例自 年 月 日起施行。

编后语：课题组重点围绕行政执法监督制度的功能定位和立法模式，采用规范分析和文献分析的研究方法，在对行政执法监督的概念和范围进行理论探讨的基础上，对当前行政执法监督制度实务中存在的问题进行了梳理和分析，最后就如何与现有执法监督法制、体制、机制相协调和相适应，提出了构建多层次、法治化、专门化、监督与规范相结合的行政执法监督模式。课题还起草了《行政执法监督条例》草案，对构建和完善行政执法监督制度具有一定的决策参考价值。

课题执笔人简介：

徐东，男，现为上海市人民政府法制办公室副处长。

（责任编辑：陈素萍 核稿：陈书笋）

[①]例如，《中华人民共和国行政许可法》第10条规定，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。

[②] 参见夏征农主编：《辞海》（缩印本），上海辞书出版社1990年版，第1903页。

[③] 参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第541页。

[④] 参见宋大涵主编：《行政执法教程》，中国法制出版社2011年4月第1版，第2页。

[⑤] 参见曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第167页。

[⑥] 在国务院部门规章层面，主要有交通部1995年颁布的《交通行政执法监督规定》、林业部1996年颁布的《林业行政执法监督办法》、国家质量监督检验检疫总局2004年颁布的《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》、农业部2009年颁布的《渔业行政执法督察规定（试行）》等少量立法。

[⑦] 参见《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条、第五十五条。

[⑧] 数据统计：1、主要是以国家信息中心国家法规数据库、国务院法制办公室法律法规全文检索系统最新检索结果为基础进行的统计，检索时间截止到2014年12月12日。由于搜索方法和数据库更新等原因，可能存在个别性的遗漏、滞后；2、限于关于行政执法监督的专门立法，一些省市以“××省行政执法条例”或者“××市行政执法责任制条例”冠名的立法，未纳入统计范围。

[⑨]参见《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》第四、第五条。

[⑩]参见《内蒙古自治区行政执法监督条例》第九条。

[11]四中全会决定在“强化对行政权力的制约和监督”一节中提出要“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力制约和监督体系”。

[12] 对行政审计，多将其作为行政机关内部与行政监察并列的一类专门监督。但审计监督更具有宪法上的独立地位。

[13] 参见《中华人民共和国行政监察法》（1997年通过，2010年修正）第二条、第十八条及第四章。

[14] 参见《广西壮族自治区行政执法监督办法》第四条。

[15] 参见孙笑侠、冯健鹏：《监督，能否与法治兼容－从法治立场来反思监督制度》，载于《中国法学》2005年第4期。