《政府法制研究》2013年第12期（总第256期）

政府非税收入规范研究

●非税收入是指由各级人民政府及其所属部门和单位依法利用行政权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入以外的财政收入。

●目前上海市非税收入管理存在如下一些现实问题：（1）对非税收入的分类体系尚未形成非常清晰的概念和框架；（2）非税收入事项尚未全面进入预算管理的范畴，透明度也有待加强；（3）非税收入的收支情况还未纳入形式和实质的民主议决程序；（4）非税收入的监督管理机制尚未有效建立；（5）非税收入管理的地方性法规或规范化文件尚处缺位状态。

●在上海市的顶层设计模式下，宜参考和采纳如下管理模式和具体技术规则：就管理模式而言，清晰的收入分类、全面的预算控制、严格的收支管理等三大要素应为非税收入管理的主要模式。就具体技术规则而言，非税收入的议决制度、公开制度、责任制度等三大模块应为非税收入立法的基本组成。

《政府法制研究》

2013年第12期（总第256期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

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印刷日期：2013年12月28日

政府非税收入规范研究

刘剑文、王桦宇、许多奇、李俊明、侯卓、臧雨晴、姜欣然

通常意义上，政府非税收入是指除税收和政府债务收入以外的财政收入，其在地方财政总收入中占据了半壁江山。与税收管理相比，中央政府以及包括上海地区在内的各级地方政府非税收入管理都相对薄弱，尚未形成一套规范化的管理体制。《2012年上海市政府工作报告》中明确提出，上海正处于创新驱动、转型发展的重要关头，上海市政府要加快转变政府职能，全面创新政府管理，基本建成全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少和法治环境最好的行政区之一。[①]按照2012年上海市财税工作会议的精神，上海市财税工作要紧紧围绕“创新驱动、转型发展”和“五个更加注重”，保持财政收入的持续稳定增长，深入推进财税体制改革，继续实施积极的财税政策，进一步完善公共财政体系，为保持全市经济社会健康发展做出更大贡献。[②]上海市非税收入作为上海市财政收入体系的重要组成，其规范化运行与管理，无疑对检验上海市依法行政和公开理财具有重要意义。

一、法理探究篇：政府非税收入的概念确定与法理基础

近年来，随着公共财政建设的持续推进以及非税收入规模的不断扩大，对政府非税收入进行规范化管理已经成为理论界和实务界非常紧迫的议题。在当前建设法治国家的大背景下，财政法治化特别是财政收入的法治化问题已经成为包括财政学界和法学界在内的理论界达成的一致主张。不过，理论界关于非税收入的界定和分类还有诸多的争议和探讨。比如，有的学者认为非税收入是除税收之外的政府收入，也有的学者认为非税收入就是预算外收入；等等。[③]目前，关于政府非税收入的理论基础、组成与结构、功能与作用及在财政收入体系中的合理规模等问题，都成为理论界研究的重点。[④]但这些成果均聚焦单一的财政学理逻辑和技术事项，从公平正义、合理正当及人权保障为核心要素的法学研究成果较少。[⑤]而建基于法治国家的公共财政研究，应当包括政府财政收入正当性原理、财政收入的程序规则、财政控权理论及纳税人基本权观念等更为细致的范畴和领域。目前，学术界对非税收入的法理探索、行政制约、规范设计及权利保障等方面的探索还非常缺乏，亟需加强此方面的学术研究和理论支持。

（一）非税收入的定义与分类

1、非税收入的定义。非税收入是指由各级人民政府及其所属部门和单位依法利用行政权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入以外的财政收入。2004年财政部颁布的《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53 号)）明确规定：“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。”[⑥]

2、非税收入的分类。“按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。”财政部《2012政府收支分类科目》中则将除税收收入以外的财政收入划分为：政府性基金、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。[⑦]各类非税收入的取得依据有所不同，行政事业性收费、政府性基金、罚没收入和主管部门集中收入是利用行政权力征收的，具有强制性；国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收入是利用国家资源和国有资产所有权取得的，体现了国家作为所有者或出资人的权益；彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入是依托政府信誉募集的，遵循自愿原则。[⑧]

（二）非税收入的特征与体系

1、非税收入的特征。在通常意义上，非税收入的特征主要包括:（1）从主体上看，非税收入的征收主体是各级政府；（2）从目的上看，非税收入的征收目的是为了实现公共利益，而不是出于特定部门、单位、个人的局部或私利需要；（3）从范围上看，非税收入的征收范围一般限定在能够按受益原则确定特定消费者的公共产品或劳务的项目内，它只能在市场领域与一般政府活动两极之间的规制领域内发挥分配和调节作用；（4）从标准上看，非税收入的征收标准，通常要低于政府提供该种产品或劳务的平均成本，平均成本与收费间的差额（实际上是对使用者的补贴）要靠税收弥补；（5）从属性上看，非税收入的基本属性是非强制性（规费具有半强制性）和偿还性，政府不能为了收费而强迫消费者接受其服务或产品，更不能只收费不服务；（6）从管理上看，非税收入依法管理，其项目和标准要依法确定，调整、变更以及资金征集和使用要依法进行，非税收入和支出要纳入财政预算管理，预算具有统一性、完整性、公开性，预算以外不允许存在政府的分配活动。[⑨]

2、非税收入的体系。在一定时期，有学者曾把非税收入区分为“预算内”、“预算外”、“制度外”三大类，[⑩]但随着财政法治化的推进，“制度外”收费越来越少，“预算外”资金也开始过渡到“预算内”，非税收入应全面纳入预算管理体系。非税收入体系按照其来源类型可以分为三类：一是成本补偿型收入。主要表现为体现成本对价关系的行政事业性收费、政府性基金等；[11]二是功能校正型收入。主要表现为政府为实现特定政策（限制）所取得的收入或者政府依行政处罚（禁止）实施各种罚款和没收收入；[12]三是所有权收益型收入。主要表现为属于国家所有的财产以及各种自然资源所提供的收入。[13]

（三）非税收入的征收原则

1、财政法的一般原则。非税收入作为公共财政收入的一部分，其征收同样适用财政法的基本原则，与此同时，基于非税收入的特殊性，其征收也体现出其明显的自身特点。从非税收入的征收权源而言，应当贯彻财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义的基本原则。[14]也即，其一，非税收入事项，应当纳入代议机关民主管理的范畴，特别是涉及纳税人的金钱给付义务，应充分论证。其二，对于法律法规没有具体规定或者特别授权的，政府不得开征非税收入事项；其三，非税收入征收应当体现必要性和合理性，应纳入政府预算中得以接受监督；其四，征收非税收入，应考虑到公平性和平等性，体现税与非税对纳税人负担的衡平与公正。

2、具体征收管理原则。与此同时，在具体征收管理时，应遵循以下基本原则：其一，依法征收原则。即非税收入征收应有明确且合法的法律法规或者规范性文件规定。对不同性质的非税收入，应明确其直接的征收授权权源及按照行政法理而应采取的行使原则；其二，理性征收原则。即非税收入征收在立法、执行和监督过程中，应充分贯彻合理性原则，以必要性、对价性和填补性作为非税收入征收的正当性基础，实现财政法治基础上的行政法比例原则。其三，程序征收原则。即非税收入征收应当注重程序上的合理性，是否经由代议机构议决或者履行完必要的听证程序等，以实现程序正义。最后需要指出的是，在财政法治的视野下，对非税收入的规制，并不以实现收入多寡或者特定社会事业的成就作为规范化依据，而是以是否取得法律的授权或者纳税人或受益人的同意作为合理性基础。

（四）非税收入的法理逻辑

1、理论研究的不同视角。为数不多的文章从宪政与法律法规层面，对非税收入管理制度的建设与完善进行理论上和制度上的思考，为我们进行深入的理论反思与制度重构提供了有益的思路借鉴，体现出了较为浓厚的法学色彩。但需指出的是，这些文章虽然在理论分析层面进行了有益的尝试，但针对非税收入法理、逻辑和体系研究的深度和广度仍有待进一步拓展。[15]基于与应用经济学、管理学研究视角的偏重性以及对纳税人权利的保障立场，法学研究更加注重非税收入的合法性与正当性问题。

2、非税收入的法律逻辑。从财政法治和纳税人或受益人权利保护的角度而言，非税收入的法理逻辑在于四点：其一，是非税收入的存在前提是非税合理性。现代国家业已成为税收国家，原则上除了税收收入之外，政府不能取得其他收入，但随着政府调控功能的突显以及市场规律本身的缺陷，政府介入经济生活，并按照合理性原则取得收入。其二，非税收入的规制原则是预算程序和平等对价原则。依照政府干预经济取得收入，或者按照特定使用者付费原则取得收入，或者作为行政行为结果取得收入，均应纳入政府预算并贯彻平等对价原则。其三，非税收入的权源基础是纳税人或受益人同意。非税收入亦是国民或市民的金钱给付义务，除法律直接授权的，其权源依据在于国民或市民的许可，政府不能直接依据行政权力作出征收的规定或行为；其四，非税收入的权力边界是行政控权。非税收入的取得，归根结底是一种行政行为或者准行政行为，其权力行使的边界或者基本约束依然在于行政法的行政限权或者控权理论。政府取得非税收入的目的在于公共政策，但行使本身要受到法律的严格限制。

二、实证分析篇：现行非税收入规范的情况梳理与制度分析

政府非税收入规范研究的意义包括理论论证层面和实证分析方面。从理论论证上看，本课题研究将会加强和填补国内法学界在非税收入问题上的研究欠缺，完善财政法理论体系；将既有分散的非税收入学理和实证研究综合起来，形成完整的学术谱系；提升财政法学分析现实经济社会问题的能力，提升财政法学领域的学术品格；融合统一法学界和财政学界、经济学界在非税收入问题上的研究方法和分析成果。更重要的是，从实证分析上看，通过梳理和分析政府非税收入存在的问题和经验而得出结论，有利于各级政府规范非税收入的使用和管理，提高依法行政的能力；有利于上海地区先行探索科学、高效管理非税收入的模式与方法，并在法律框架内进行制度完善和创新；有利于通过为规范非税收入提供理论支撑，为上海地区经济又好又快地可持续发展，提供法制保障。

（一）非税收入的发展历程

图1:1955-2010年非税收入趋势图（单位：亿元）[16]

1、预算外资金阶段。非税收入的前身是预算外资金和纳入预算管理的行政性收费。为了加强预算外资金的管理，国务院于 1986 年下发了 《关于加强预算外资金管理的通知》，要求对预算外资金实行规范管理，各级政府和财政部门据此相继实行了 “计划管理，财政审批，专户储存，银行监督”的管理办法。随着经济体制改革的不断深入，预算外资金管理中存在的问题越来越突出。1996 年 7 月，国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，规定预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体，为履行和代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和使用的未纳入预算管理的财政性资金。《决定》更强调了预算外资金的财政性，明确提出预算外资金为国家所有，政府分配，财政管理，并将一部分预算外资金纳入预算内管理，对预算外资金实行“收支两条线”的管理办法。

2、非税收入阶段。2004 年，财政部在 《关于加强政府非税收入管理的通知》中界定了非税收入的概念，进一步明确了非税收入的范围，非税收入从名称上正式取代了预算外资金。全国各地财政局纷纷将预算外资金管理局改为非税收入管理局，并制定颁发 《非税收入管理条例》，用以规范非税收入的管理。但事实上，“非税收入”并未从实质上取代“预算外资金”，只是未纳入预算管理的预算外资金; 纳入预算管理的各种收费和游离于财政之外的政府各部门的收费、集资和摊派的集合体。非税收入仍然是一部分纳入预算管理，一部分上缴财政专户。[17]

表1：1950年至2011年全国公共财政非税收入与总收入表[18]

单位：亿元

年份	预算内财政收入	预算外资金	税收收入	非税收入	预算内非税收入
1950	62.17		48.98
1955	249.27	17.02	127.45	138.84	121.82
1960	572.29	117.78	203.65	486.42	368.64
1965	473.32	75.56	204.30	344.58	192.12
1970	662.90	100.94	281.20	482.64	381.7
1975	815.61	251.48	402.77	664.32	412.84
1980	1159.93	557.40	571.70	1145.63	588.23
1985	2004.82	1530.03	2040.79	1494.06	-35.97
1990	2937.10	2708.64	2821.86	2823.88	115.24
1995	6242.20	2406.50	6038.04	2610.66	204.16
2000	13395.23	3826.43	12581.51	4640.15	813.72
2001	16386.04	4300.00	15301.38	5384.66	1084.66
2002	18903.64	4479.00	17636.45	5746.19	1267.19
2003	21715.25	4566.80	20016.80	6265.25	1698.45
2004	26396.47	4699.18	24165.68	6929.97	2230.79
2005	31649.29	5544.16	28778.54	8414.91	2870.75
2006	38760.20	6407.88	34804.35	10363.73	3955.85
2007	51321.78	6820.32	45621.97	12520.13	5699.81
2008	61330.35	6617.25	54223.79	13723.81	7106.56
2009	68518.30	6414.65	59521.59	15411.36	8996.71
2010	83101.51	5794.42	73210.79	15685.14	9890.72
2011	103874.43		89738.39		14136.04

注：1.预算外资金：1953年8.91亿为最低值，2007年6820.32亿为最高值。增长率最高的在1957-1958，高达112.6%；2.非税收入=预算内财政收入+预算外资金-税收收入。其中，2006年之前：预算内非税收入=预算内财政收入- 税收收入；2007年之后：预算内非税收入由年鉴直接规定。

（二）2010-2011年全国非税收入的基本情况[19]

1、2010年非税收入情况。2010年全国非税收入51691.25亿元。按收入类别划分，政府性基金收入35781.94亿元，占全国非税收入的69.2%，其中土地出让收入29397.98亿元，占政府性基金收入的82.2%。行政事业性收费收入6648.61亿元，占全国非税收入的12.9%。国有资本经营收益1728.38亿元，占3.3%。专项收入（包括排污费、水资源费、矿产资源补偿费、教育费附加、探矿权采矿权使用费及价款等）2058.44亿元，占4%。国有资源（资产）有偿使用收入1616.7亿元，占3.1%。罚没收入1074.4亿元，占2.1%。其他非税收入2782.78亿元，占5.4%。按预算管理方式划分，纳入预算管理的非税收入46380.61亿元，占全国非税收入的89.7%，其中，纳入公共财政预算管理的非税收入9878.02亿元，占全国非税收入的19.1%；纳入政府性基金预算管理的非税收入35781.94亿元，占69.2%；纳入国有资本经营预算管理的非税收入720.65亿元，占1.4%。纳入预算外管理的非税收入5310.64亿元，占10.3%。按收入级次划分，中央非税收入6093.59亿元，占11.8%。地方非税收入45597.66亿元，占88.2%。在地方非税收入中，东部9个省份非税收入26776.14亿元，占地方非税收入的58.7%；中部10个省份10425.03亿元，占22.9%；西部12个省份8396.49亿元，占18.4%。收入规模居前7位的是浙江省、江苏省、山东省、广东省、辽宁省、上海市、四川省，其非税收入均超过2000亿元。[20]

表2： 2010年全国公共财政收入情况[21]

单位：亿元
项 目	预算数	决算数	决算数为预算数的%	决算数为上年决算数的%
一、税收收入	65002.34	73210.79	112.6	123.0
国内增值税	20466.67	21093.48	103.1	114.1
国内消费税	5241.00	6071.55	115.8	127.5
进口货物增值税、消费税	8070.00	10490.64	130.0	135.7
出口货物退增值税、消费税	-7070.00	-7327.31	103.6	113.0
营业税	10040.00	11157.91	111.1	123.8
企业所得税	12411.00	12843.54	103.5	111.3
个人所得税	4236.67	4837.27	114.2	122.5
资源税	375.00	417.57	111.4	123.5
城市维护建设税	1710.00	1887.11	110.4	122.2
房产税	890.00	894.07	100.5	111.2
印花税	961.00	1040.34	108.3	115.9
其中：证券交易印花税	531.96	544.16	102.3	106.6
城镇土地使用税	1020.00	1004.01	98.4	109.0
土地增值税	795.00	1278.29	160.8	177.6
车船税	205.00	241.62	117.9	129.5
船舶吨税	25.00	26.63	106.5	111.9
车辆购置税	1338.00	1792.59	134.0	154.0
关税	1580.00	2027.83	128.3	136.7
耕地占用税	700.00	888.64	126.9	140.4
契税	1920.00	2464.85	128.4	142.1
烟叶税	88.00	78.36	89.0	97.0
其他税收		1.80		37.5
二、非税收入	8927.66	9890.72	110.8	109.9
专项收入	1756.00	2040.74	116.2	124.7
行政事业性收费	2540.00	2996.39	118.0	129.3
罚没收入	1066.00	1074.64	100.8	110.3
其他收入	3565.66	3778.95	106.0	92.9
全国公共财政收入	73930.00	83101.51	112.4	121.3
调入中央预算稳定调节基金	100.00	100.00	100.0	19.8
支出大于收入的差额	10500.00	10000.00	95.2	105.3
注：全国公共财政支出大于收入的差额＝（全国公共财政支出＋补充中央预算稳定调节基金＋地方公共财政结转下年支出）－（全国公共财政收入＋调入中央预算稳定调节基金）

2、2011年非税收入情况。2011年，纳入公共财政预算管理的非税收入14136.04亿元，政府性基金预算收入41363.13亿元，中央国有资本经营预算收入765.01亿元。2011年，财政部门会同有关部门积极采取措施，不断加大非税收入管理力度，着力加强制度建设，将各级政府所有非税收入全部纳入预算管理。[22]

表3：2011年全国公共财政收入情况[23]

单位：亿元

项 目	预算数	决算数	决算数为预算数的%	决算数为上年决算数的%
一、税收收入	79291.00	89738.39	113.2	122.6
国内增值税	23427.00	24266.64	103.6	115.0
国内消费税	6500.00	6936.21	106.7	114.2
进口货物增值税、消费税	11220.00	13560.42	120.9	129.3
出口货物退增值税、消费税	-8005.00	-9204.75	115.0	125.6
营业税	11990.00	13679.00	114.1	122.6
企业所得税	13810.00	16769.64	121.4	130.6
个人所得税	5200.00	6054.11	116.4	125.2
资源税	510.00	595.87	116.8	142.7
城市维护建设税	2040.00	2779.29	136.2	147.3
房产税	990.00	1102.39	111.4	123.3
印花税	1100.00	1042.22	94.7	100.2
其中：证券交易印花税	567.00	438.45	77.3	80.6
城镇土地使用税	1080.00	1222.26	113.2	121.7
土地增值税	1380.00	2062.61	149.5	161.4
车船税	260.00	302.00	116.2	125.0
船舶吨税	28.00	29.76	106.3	111.8
车辆购置税	1927.00	2044.89	106.1	114.1
关税	2170.00	2559.12	117.9	126.2
耕地占用税	950.00	1075.46	113.2	121.0
契税	2630.00	2765.73	105.2	112.2
烟叶税	84.00	91.38	108.8	116.6
其他税收		4.15		233.1
二、非税收入	10429.00	14136.04	135.5	142.9
专项收入	2150.00	3056.41	142.2	149.8
行政事业性收费	3200.00	4039.38	126.2	134.8
罚没收入	1122.00	1301.39	116.0	121.1
其他收入	3957.00	5738.86	145.0	151.9
全国公共财政收入	89720.00	103874.43	115.8	125.0
调入中央预算稳定调节基金	1500.00	1500.00	100.0
支出大于收入的差额	9000.00	8500.00	94.4

注：全国公共财政支出总量大于收入总量的差额＝（全国公共财政支出＋补充中央预算稳定调节基金＋地方公共财政结转下年支出）－（全国公共财政收入＋调入中央预算稳定调节基金）

（三） 非税收入的规模与结构分析[24]

1、规模分析。从规模上看，2010年全国公共财政预算管理收入83101.51亿元。2010年非税收入总量51691.25亿元。其中，纳入公共财政预算管理的非税收入9878.02亿元，占全国非税收入的19.1%。[25]也即，狭义的非税收入总量（纳入公共财政预算管理）9878.02亿元，[26]占比11.9%；而当年度税收收入73210.79亿元，占比88.1%。若比较广义的非税收入，则2010年非税收入总量51691.25亿元，与当年度全国预算内财政收入的比值为62.2%，也就是说广义的非税收入已经占到全国公共财政预算管理收入的六成以上。

2、结构分析。从结构上看，在收入类别上，排名前三的分别是政府性基金收入（占比69.2%）、行政事业性收费（占比12.9%）、专项收入（4%）；在预算管理方式上，排名前三的分别是纳入公共财政预算管理（占比19.1%）、纳入政府性基金预算管理（占比69.2%）、纳入国有资本经营预算管理（占比1.4%）；在收入级次上，中央非税收入占比11.8%，地方非税收入占比88.2%；在地方收入上，浙江省、江苏省和山东省位居前三，上海市则在全国省区市中排名第六，直辖市中排名第一。

3、简要小结。通过以上分析可以发现，无论是中央财政收入还是从地方财政收入上看，非税收入规模占比都较大，只是根据设计的计算口径而呈现不同的数据特征；在具体的分类构成上，政府性基金预算管理占比最大，且预算外管理的非税收入占比也有相当的规模。非税收入规模过大及结构失调的外在原因主要有：一是项目管理不规范，二是征收行为不规范，三是信息化水平较低，四是资金使用过程不透明，五是监督管理不到位；而其内在根源在于：行政体制改革滞后、部门利益驱动和制度法规不健全等方面。[27]而从更深层意义上讲，政府非税收入相关立法不健全、涵盖执法和司法在内的非税收入征管整体法治化程度较低是最为根本的原因。

（四）中央财政部门非税收入管理措施[28]

1、主要措施。中央财政部门会同有关部门积极采取措施，不断加大非税收入管理力度，着力加强制度建设，逐步将非税收入纳入预算管理。其一，加大收费基金清理规范力度。对涉及企业负担的行政事业性收费进行了全面清理，取消253项各省、自治区、直辖市设立的涉企行政事业性收费，并对小型微型企业免收22项管理类、登记类、证照类行政事业性收费。[29]其二，健全非税收入预算管理制度。将各级政府所有非税收入全部纳入预算管理，全面取消预算外资金。[30]其三，加强政府性基金制度建设和预算编制管理。印发了《政府性基金管理暂行办法》，对政府性基金审批、征收缴库、预决算编制、监督检查等行为进行规范。[31]其四，加强土地出让收入征收管理。各级财政部门认真落实将土地出让收支全额纳入地方政府性基金预算管理的规定，对没有认真贯彻执行的市县，由省级财政、国土资源、监察、审计等部门督促其限期整改并落实到位。[32]其五，稳步推进国有资本经营预算。2010年首次向全国人大报告了中央国有资本经营预算。从2011年起，进一步扩大中央国有资本经营预算实施范围，将教育部、农业部、文化部、国家广电总局、中国贸促会所属企业和中国出版集团公司、中国对外文化集团公司纳入预算范围。[33]其六，全面推进非税收入收缴管理改革。经过近年来不断推进非税收入收缴管理改革，有效规范了执收单位收缴行为，提高了非税收入运行的效率和透明度，保证了非税收入依法合规征收，及时足额上缴，在加强和规范非税收入管理方面取得了积极成效。[34]

2、积极成效。经过近几年来不断改革，在加强和规范非税收入管理方面取得了积极成效。一是收缴管理运行机制基本建立；[35]二是收缴管理制度体系初步形成；[36]三是收缴管理系统和动态监控机制日趋完善。[37]下一步，中央财政部门将按照“正税清费”和“分类规范”的原则，继续推进非税收入规范化、法制化管理。

三、域外比较篇：主要发达国家和地区的相关规定及综合借鉴

非税收入是世界各国各地区政府财政收入的有机组成部分，不同国家基于不同的经济发展水平、文化传统和法治文化，其非税收入规模、结构及其管理制度既有相同之处，又呈现出一定的差异性。就境外发达国家和地区非税收入管理的基本经验而言，非税收入法治化得以提出并被不断加以强化，成为政府管理非税收入时的普适价值理念。政府公共部门的所有收支基本上由财政控制，并且由相应的财政法规加以严格规制。而在这其中，最集中的表现就是国家不断颁布新的法律法规，对各类非税收入特别是新增的各类收费的确定、征收、使用进行详细规定，逐步将非税收入管理纳入法治化的轨道。其中的核心是依法设定非税收入项目。公共行政部门出台任何政府非税收入项目都要求有严格的法律依据，若要变动标准也要经过严格的法律或行政审议程序。

（一）北美国家经验

1、美国经验。在美国财政体系中，以税收为主，预算收入为辅。非税收入主要包括：捐赠、政府所有的企业和公共财产收入、公共设施使用费、行政性收费、罚款和没收资产收入。[38]在联邦政府层面，美国非税收入项目主要是政府部门在为居民提供服务中的收费收入和消费收入；而在州和地方政府层面，则呈现不同的具体特点和结构。[39]在美国，各级政府的公共服务机构出台任何收费项目，都必须有相应的法律法规作为依据，报经立法部门审批，纳入政府预算法案；变动公共收费项目及其标准，也要经过严格和复杂的法律和行政审议程序。[40]在美国，政府所有公共部门收支都实现了法治化，置于议会的民主监督之下，严格杜绝政府公共部门收支的随意性和滥用。[41]

2、加拿大经验。在加拿大，政府非税收入的管理方式主要有三大特点：一是实行听证协商制度。联邦、州或省级地方三级财政各自在设立新的非税项目之前，均需与未来的被征收对象进行有效磋商；二是分类制定收费标准。政府按照使用者付费的原则来对各类政府非税收入制定收费标准；三是政府集中统管收支。联邦《财政管理法》规定，联邦政府部门和机构所征收的非税收入必须按照国库部的规定，统一缴存到出纳总署（Receiver General）的综合收入基金（the Consolidated Fund）账户中，原则上由政府统一使用。四是实行收支监督制度。政府每年在向议会报告政府财政收支预算时，必须包括有关政府非税收入的相关内容，接受议会的审查。[42]

（二）欧洲国家经验

1、法国和挪威。在欧洲国家中，法国和挪威的非税收入管理具有一定代表性。法国的国家预算包括总预算、国库专业收支和附属预算。其中，总预算用于国家经常性支出、投资支出和军费支出，其收入主要来自税收；国库专用收支的收入来源于收费、基金和其他收入，用于专款支出；附属预算则是对不具备法人资格进行经营的有关产业和服务事业的财务计划，其收支相抵盈余转入总预算收入，亏损列入总预算支出。挪威中央政府规定，中央政府各执收部门必须通过商业银行将非税收入划转中央部门账户，再汇总到中央国库，纳入中央政府财政预算统一管理。挪威政府对一些消费行为征收的费用是由海关收入署征收的，其下属各级海关在商业银行设置收入过渡性账户，收取款项，收入过渡性账户中的资金一般按月向上级的收入过渡性账户汇缴，海关通过收入过渡性账户自行办理收入退付。

2、丹麦和芬兰。在欧洲国家中，丹麦和芬兰的非税收入管理也有一定的特殊性。在丹麦，有关政策则规定，各公共事业单位都实行统收统支的财务管理体制。各单位的全部收费收入，无论是幼儿园收费，还是养老院收费，都要足额上缴财政，单位需要的开支由财政部门按标准核拨。芬兰《收费法》将政府行为区别为两类：一类是收费行为，另一类是非收费行为。收费行为又分为受公共法律约束的行为和商业行为两类。受公共法律约束的行为指法律或者法令规定的国家机关行为以及由国家机关垄断销售产品的行为。这类行为的收费，一部分可以按照成本收费，如驾驶执照、身份证件、特许权、经营许可等；另一类则按低于成本收费或者免费提供，如卫生保健、医疗保健、司法管理、环境保护、教育、一般文化活动等。[43]

（三）澳洲国家经验

1、征收情况。澳大利亚法律规定，凡是财政保障其支出的部门的所有收入，都要纳入财政管理，如政府部门出售统计资料的收入也要缴入国库单一账户。按照收入来源的性质划分，澳大利亚中央政府非税收入主要包括以下四类：一是公共物品和服务销售收入。这部分收入是政府部门及其所属机构向社会提供公共物品和服务收取的费用；二是利息收入。主要是联邦政府借给各州或有关金融机构款项收取的利息收入；三是分红收入。主要是来自一些国有金融公司（如澳大利亚储备银行、电信公司和邮政公司等）的经营利润；四是其他政府非税收入。主要包括外汇交易纯收益、国有资产出售收入、高等教育学生贷款利息收入、货币发行溢价收入、债务减免收入和各类罚款和捐赠收入等。

2、基本经验。澳大利亚非税收入管理的主要经验有：一是通过严格的法律程序确定政府收费项目；二是以成本补偿为原则确定收费标准；三是统一纳入预算管理。[44]澳大利亚政府的收费审批权集中在联邦和州两极，收费机构若要设立新的收费项目，就必须按照该机构的隶属关系，向其所属国库部提出申请，经国会或州议会审议通过后，再以联邦法律或州法律形式颁布才可实施。[45]

（四）亚洲国家经验

1、韩国经验。近年来，随着韩国政府“公共基金”和“其他基金”项目的增多，国会制定了《基金管理基本法》，将各种基金的管理纳入了法制化的轨道。政府公共部门的所有收支基本上都纳入财政预算管理，政府预算几乎包括政府各部门及其下属机构的所有收支，而不论这些部门和机构的资金来源如何，除非某项法律确定某个机构为预算外单位，放在预算之外管理。韩国地方政府的公共服务机构出台任何收费项目，都必须有相应的法律法规依据。[46]变动收费标准，要经过复杂和严格的法律和行政审议批准程序。对未获批准擅自实施的，将依法取缔，严重者，一并追究主管局领导的法律责任。韩国的政府财政收支体系，由一般会计、财政投融资特别会计、企业特别会计、事业特别会计以及政府基金组成。[47]

2、日本经验。在日本，地方政府公共服务机构出台任何收费项目，都必须有相应的法律法规依据。[48]变动收费标准也需要经过复杂和严格的法律和行政审议批准程序。以日本的运输事业收费为例，按照《交通运输法》规定，提高运输票价，首先通过地方政府议会的审议并批准，然后由主管局领导向中央政府的运输省提出申请，由运输省审议会通过后再交付内阁会议讨论，获得批准后方可实施。在运输省审议的过程中，经济企划厅要根据物价安定政策，提出相应的意见，供内阁决策时参考。

3、东南亚国家经验。马来西亚、印度两国则规定，所有财政性资金都纳入预算，各单位的规费收入必须上缴财政，各单位开支由政府部门提出后，交由财政部门审查并提交议会讨论，议会审议通过后，财政部门通过预算法案控制各部门开支。

（五）台湾地区经验

1、学理与数据。关于非税收入，台湾地区的学理认为是指税收以外其它公课，至少包括营业盈余及事业收入、规费、受益费、罚款收入、财产收入及特别公课等。[49]依台湾地区法制，政府的财政收入可分为：税收收入、非税收入和借债收入。根据2011年度台湾地区“中央政府总预算案”，2011年度税收收入占岁入70.8%。[50]地方政府主要收入，由以下两部分组成：实质性收入（税收收入、非税收入）与融资性收入（借贷、补助、岁计剩余）。其中营业盈余及事业收入，占岁入16%；规费及罚款收入，占岁入5.2%；[51]财产收入包括财产孳息、财产售价等，占岁入4.9 %。

2、规定及检讨。依台湾地区“规费法”，规费可以分为行政规费和使用规费。各机关学校为特定对象之权益办理下列事项，应征收行政规费。[52] 使用规费是指各机关学校交付特定对象或提供其使用下列项目，应征收使用规费。[53] 规费收入仅次于税收收入、营业盈余及事业收入，虽然贡献程度不如税收收入，但因征收种类繁多，征收项目数以千计，与人民生活息息相关。故一般容易误认为政府假借收费之名，而实质增加人民的负担。原则上，为落实使用者与污染者付费原则，应依成本与收益配合原则征收规费。另为反应行政效率，部份行政规费应采差别定价，需政府挹注较多行政资源以配人民需求者，应酌予调升行政规费费率。除检讨规费收入外，亦有学者建议加强工程受益费征收、发行地方公债、鼓励民间参与公共建设、推行公营事业民营化等项目入手，改善地方非税收入的自有财源收入。[54]

（六）小结

通过以上探讨欧美发达国家、地区以及新兴发展中国家非税收入的理论体系和实践经验，可以有以下一些要点供中国非税收入管理予以借鉴和吸收。其一，就价值取向而言，各主要发达国家和地区均采非税收入法定主义，即通过法律来严格规范和调整政府非税收入行为。政府公共部门的收支基本上由财政控制，并且由相应的财政法律法规加以严格规制，对于非税收入的项目、范围和标准等进行法律层面的严格约束。其二，就技术特征而言，各主要发达国家和地区均采全面预算管理原则。政府非税收入作为财政收入来源的一部分，全部或绝大部分与税收收入一起纳入政府预算，统一管理。但在统一的财政预算内，对不同的收支则可以采取有所区别的管理办法。其三，就管理模式而言，欧美发达国家一般遵循的做法是对于非税收入问题实行实质意义上的收支两条线管理，这一模式也逐渐为新兴发展中国家所借鉴。通过实现收缴方式多元化，并藉由通过先进信息技术系统，建立合理的财政收入体系。其四，就制度规则而言，各主要发达国家和地区通过民主化的制度设计、公开透明的财政体系、积极的公民参与、完善的社会监督等方式，加强对政府非税收入的监督和管理。需要指出的是，不同的国家和地区都是根据自身经济发展实际情况，按照财政民主的基本框架，适时调整非税收入的规模构成。

四、地方实践篇：上海市非税收入规范化的管理现状与改善空间

上海在借鉴国际经验并结合中国本土特征基础上，提炼和概括了非税收入管理理论，在遵循法律法规和中央财政部门的规范性文件基础上，制定和发布地方性法规和配套政策，指导和推进非税收入规范化建设，在健全优化上海市公共财政体系和法制环境，推动上海市政府加强政府服务、深化政务公开、促进依法行政和坚持从严治政方面取得了不少成绩，但同时也还存在一些问题。

（一）上海市财政收支基本情况[55]

1、地方财政收入。2011年，全市地方财政收入3429.8亿元，加上中央财政与本市结算净收入434.6亿元，中央财政专款上年结转收入、调入资金、调入预算稳定调节基金、动用历年结余等106.6亿元，以及经国家批准本市试点自行组织发行的地方政府债券收入71亿元，减去调出资金20.1亿元，全市可以安排使用的财政收入总计4021.9亿元。全市地方财政支出3914.9亿元，加上中央财政专款结转下年支出51.4亿元、市级和部分区县安排预算稳定调节基金50.8亿元，全市财政支出总计4017.1亿元。全市财政收支执行结余4.8亿元。市本级财政收入1675.8亿元，加上中央财政与本市结算净收入434.6亿元，中央财政专款上年结转收入、动用历年结余等74.9亿元，以及经国家批准本市试点自行组织发行的地方政府债券收入71亿元，减去市对区县的税收返还和转移支付663.2亿元，调出资金13.2亿元，市本级可以安排使用的财政收入总计1579.9亿元。市本级财政支出1508.5亿元，加上中央财政专款结转下年支出51.4亿元、安排预算稳定调节基金20亿元，市本级财政支出总计1579.9亿元。市本级财政收支执行基本平衡。

2、政府性基金收入。2011年，全市政府性基金收入1808.2亿元，加上中央财政对本市政府性基金补助收入12.9亿元，动用上年结转收入、调入资金等280.3亿元，收入总计2101.4亿元；全市政府性基金支出1874.8亿元，全市政府性基金结转下年支出226.6亿元。市本级政府性基金收入650.9亿元，加上中央财政对本市政府性基金补助收入12.9亿元，动用上年结转收入、调入资金等207.4亿元，减去市对区县政府性基金补助支出98亿元，收入总计773.2亿元。市本级政府性基金支出659.3亿元，市本级政府性基金结转下年支出113.9亿元。[56]2011年，市本级收取国有资本经营收益18.7亿元，市本级国有资本经营预算支出18.43亿元，市本级国有资本经营预算收支相抵结余0.27亿元，结转下年度使用。[57]

（二）上海市地方性财政法规和政策

1、非税收入的立法权。财政事项属于国家立法和中央统一管理的范畴。随着中央非税收入管理的渐进规范化，上海市财政部门在遵循国家财政法律法规和贯彻中央有关精神的基础上，也制定了一些符合上海地方实际的地方性规定和规范性文件，这些法规和文件对上海市推动预算外收入和非税收入规范化起到了积极的作用。

2、上海市本级的主要规定。在上海市市本级层面，2004年，上海市财政局、监察委发布《关于印发〈预算外资金收缴管理制度改革方案〉的通知》（沪财库〔2004〕27号），就促进“收支两条线”管理制度作出了相应规定。2010年9月10日，上海市财政局印发《上海市市本级国有资本经营预算试行办法》（沪财企〔2010〕65号），对上海市本级国有资本经营预算作出明确规定。2012年2月29日，上海市财政局、上海市物价局发布《关于公布上海市行政事业性收费项目目录（2012年版）的通知》（沪财预〔2012〕25号），就国家规定的审批程序设立的236项行政事业性收费项目进行了梳理。[58]

3、区县层面的相关规定。在上海市区县层面，2005年8月17日，浦东新区财政局、监察委发布《浦东新区非税收入收缴管理制度改革方案》，就非税收入收缴管理制度改革作出了相应规定。2012年3月30日，上海市青浦区财政局发布了《关于进一步加强本区非税收入管理的通知》（青财预〔2012〕23号），就依法明确非税收入管理范围、加强非税收入预算管理、全面提高非税收入收缴管理水平、进一步加强非税收入监督管理等作了明确规定。[59]为进一步加强非税收入收缴管理，上海市金山区财政局自2012年7月起将区级各行政事业单位取得的主管部门集中收入、国有资产处置收入、国有资产投资收益、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入等“八类收入”全部纳入上海市非税收入管理信息系统进行收缴。[60]

（三）目前上海市非税收入管理存在的现实问题

1、数据分析。2000—2010年间，上海市的非税收入总体上呈增长趋势，但非税收入占财政总收入的比例却呈逐渐下降之趋势。与全国非税收入占财政总收入的比例相对比可以发现，上海市非税收入占财政收入的比例下降程度较大，除2000年及2003年以外，全国非税收入所占比例均高于上海非税收入所占比例。以2010年全国各省、直辖市、自治区的数据为样本，上海市非税收入占财政收入比例为9.86%，在所有地区中所占比例为第二低的，仅微微高于排名最低的北京市的9.44%。在所有地区中，甘肃省非税收入所占比例排名首位，高达49.12%，其余各省、市及自治区的比例大多在25%至35%之间。

图2：2000-2011年全国公共财政预算内

非税收入占财政收入比重趋势表[61]

图3:2000-2010年上海财政税收收入、

非税收入对比图（单位：亿元）[62]

表4:2000-2010年上海市非税收入情况（单位：亿元）

年份	预算内地方财政收入	预算外资金	税收收入	非税收入	非税收入占财政总收入
2000	497.96	181.71	484.00	195.67	28.79%
2001	620.24	147.00	589.91	177.33	23.11%
2002	719.79	149.26	657.70	211.35	24.32%
2003	899.29	162.93	796.87	265.35	24.98%
2004	1 119.72	123.90	1 036.23	207.39	16.68%
2005	1 433.90	154.27	1 238.40	349.77	22.02%
2006	1 600.37	168.53	1 393.97	374.93	21.20%
2007	2 102.63	276.22	1 975.48	403.37	16.70%
2008	2 382.34	219.97	2 223.43	378.88	14.56%
2009	2 540.30	247.29	2 368.45	419.14	15.04%
2010	2 873.58	130.33	2 707.80	296.11	9.86%

由此可见，上海市财政收入中非税收入所占比例远远低于全国其他地区的平均值。究其原因主要是上海等经济较发达地区的地方税收收入较为充足，目前政府无需依赖非税收入来维持财政收入的增长。近十年来，上海市税收收入的增长速度快于非税收入的增长速度。上海大力推进四个中心建设，这对于上海市税收收入的创收起到了至关重要的作用。国际航运中心的建设使得上海港的集装箱吞吐量超越新加坡，位居全球第一，洋山深水港的开发使得上海的进出口数额急剧增加，从而创造了大批的关税。此外，上海证券交易所的交易额在世界范围内名列前茅，股票交易所形成的证券印花税亦被计算在上海市的税收收入中。除此以外，上海作为全国税收政策改革的试点地区，率先开征了如房产税等一部分新的税种，这使得上海市税收收入的来源更加广泛，税源更加充足。

2、深层动因。上海市作为全国和长三角地区经济最发达和行政效率最高的地区之一，从2001起上海市预算内非税收入占非税收入的比例大幅上升，增幅显著，导致这一现象出现的原因在于“收支两条线”办法的推进与深化。国务院办公厅于2001年12月10日转发了《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》，该通知要求地方加大“收支两条线”的改革力度。从2002年起，地方公安、法院、工商、环保、计划生育等执收执罚部门的预算外收费应全部上缴地方国库，纳入预算管理，其他行政事业性收费也要缴入财政专户管理。地方政府按照该文件的精神进行相应的收支脱钩改革，使得一部分预算外资金被纳入预算管理中，预算内非税收入所占比例因此激增。与此同时，上海市在财政公开和透明度方面居于前列。在上海市人民政府网站上，纳税人和市民可以浏览最新（不超过3个月）的地方财政收支使用、财政预决算、行政收费等相关情况。[63]

3、现实问题。目前上海市非税收入管理还存在如下的一些现实问题：（1）对非税收入的分类体系尚未形成非常清晰的概念和框架。一方面对于学理上成本补偿型收入、功能校正型收入和所有权收益型收入的分类尚未掌握和了解，另一方面对于实务中财政部颁布的《2012政府收支分类科目》通用版本，在细致对应和掌握处理方面仍有待进一步加强；（2）非税收入事项尚未全面进入预算管理的范畴，透明度也有待加强。非税收入事项作为近年来财政收入的重要组成，受到纳税人和市民的高度关注，包括非税收入在内的全部财政收入应当纳入预算管理的范畴，在财政公开的大原则下，进行非税收入事项编制、调整、执行和监督；（3）非税收入的收支情况还未纳入形式和实质的民主议决程序。非税收入虽然不同于税收收入，要执行严格法律主义和体现全民利益机制。但是，非税收入本身也具有征收对象主体的非特定性和公众性，且诸多收入事项本身也关乎作为不特定人的纳税人和市民，所以其收支事项也应遵循实体上的民主原则和形式上的程序原则；（4）非税收入的监督管理机制尚未有效建立。没有监督的财政事项，无疑会导致“小金库”、“乱收费”等各种不规范财政行为的发生。非税收入的监督，需要依托专门的监督机构、遵循民主程序、贯彻财政公开，并根据上海市非税收入的实际，施行一整套的技术规则；（5）非税收入管理的地方性法规或规范化文件尚处缺位状态。关于非税收入管理，在中央层面上并没有专门的上位法规定，但这并不影响地方在一定的权限范围内，就本地方的非税收入事项作出相应的地方性规定，就非税收入的分类、征收原则、收入与支出、监督管理、法律责任等事项作出具体规定。

五、政策建议篇：上海市非税收入规范化的制度改进与立法完善

《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要加强依法行政制度建设。“推动社会管理和公共服务领域的立法，完善规范政府共同行为的立法，规范重大行政决策和行政执法程序。探索建立立法项目公开征集制度，健全政府法规规章的立项论证和集中起草制度，完善政府规章和规范性文件草案公开征求公众意见制度与专家论证制度，扩大政府立法的民主参与度。加强政府规章和规范性文件的定期清理和立法后评估。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，提高公共决策透明度和公众参与度。完善以行政机关执法为主的综合执法体制，相对集中行使行政许可权和处罚权。”[64]实际上，这除了是对上海市依法行政制度的指导性规划，也正好契合和印证了对上海市非税收入管理的思路和方法。

（一）观点革新：从授权财政到限权财政

1、财政控权理论。现代财政法治理论倡导财政控权理论，即通过规范和限制政府财政权力，避免赤字背景下的政府不当扩大财源，增加纳税人和民众本代甚至隔代的负担，以保护纳税人和民众的权利。在传统意义上，财政事项大都被纳入行政管理的范畴，财政管理属于政府理财的技术范畴，除了接受财政公开的现代行政理念外，似乎没有特别关注到财政行为本身的自我约束性。依据现代财政法治理论，财政管理涉及到纳税人基本权及其负担公平性，应当实行最严格的行政法限制。在财政管理中，财政行为应更少地侵入到市场涉及的部分，对于合理存在非税收入领域，亦应秉承最少干预、对价平等和必要性原则进行管理，特别是不能基于非税收入而获得部门自身利益、弥补财政亏损等不当利益。法治视野下包括非税收入管理在内的财政管理最为核心的正当性基础，在于制约政府财政权和保障纳税人和民众的基本权。

2、若干观念指引。在此观点指引下，以下一些建议和意见可以被参考或采纳：（1）财政管理是合法理财行为而非经济敛财行为。合理性与正当性应当取代财政收入多寡，作为财政绩效管理的主体性评估依据。上海市作为法治化程度最高的城市和地区之一，在依法理财及程序法定方面要进一步强化和细化；（2）财政管理是限权管理行为而非授权管理行为。财政管理是接受纳税人和民众的监督而实施财政行为，而不是根据其授权而加重其财政负担。上海市在贯彻行政法治方面虽然走在全国前列，但仍需要进一步强化自我限制行政权力的政府施政理念；（3）非税收入管理是补充性财政行为而非主体性财政行为。尽管近年来非税收入增长很快，但这并不意味着非税收入可以成为财政收入的主体，只是意味着非税收入的规范性和法律约束应进一步加强。上海市非税收入的管理应当依据依法、有序和适度的基本原则，在有效补充基础性财政收入的同时，又能发挥政府收费应有的功能。

（二）理念转型：从规模财政到法治财政

1、现代财政理念。传统财政管理观念认为，财政的存在目的在于调节资源配置、推动经济发展、保障改善民生、促进社会公平。在转型社会的经济发展过程中，财政的规模效应在以上四个方面都能起到重要的物质保障作用，既能推动经济发展本身，又能促进财政收入的提高。需要注意的是，财政收入增长或者经济发展加快的最终目标在于提高民生水平和实现分配正义，也即以人为本，实现人本身的价值。在保障和改善民生的当下政策格局下，财政管理本身的落脚点在于通过依法集聚或管理财政收入，在保障经济适度发展的同时，使得更多的财政支出投向民生领域。如果财政收入本身是以侵害或减少纳税人或民众的收入为前提的，那么此种财政管理即为本末倒置。或者，从另外一层意义上讲，纳税人或民众本身期许的收入分配和社会正义在财政管理的初始性环节上即被调换或漠视。现代财政管理理念认为，财政管理本身就有一个发展规律，当财政收入达到一定规模时，应更加注重财政管理的正当性。这种正当性体现在财政管理的法治化，也即通过强制性的法律规范来严格约束不当的财政权膨胀。

2、法治财政理念。政府非税收入，实际上正好置于这样一个时点，如果继续任由或推动非税收入的规模化或增量化，则会导致非税收入在财政管理中的无序化和扩张化，会侵蚀公共财政的法理基础；如若藉此推动非税收入向规范化和法治化转型，则会更加突显财政管理在经济功能基础上的社会本位和公平正义。上海市公共财政建设适逢一个新的发展时期，在收入、支出和预算管理方面需要作出更多及更实质的改革努力，以法治财政为突破口，全面推动法治行政的系统化和全面化建设。从更本质的角度上讲，非税收入规范化实质上就是法治化，需要财税法治的理念培育和政府财政管理模式的逻辑转型。通过非税收入规范化建设，可以强化上海市在全国“法治建设排头兵”的地位。

（三）制度创新：从行政财政到民主财政

1、民主财政观念。受特定经济发展条件、地理条件、社会传统和法律文化的影响，中国政府历来注重中央集权管理与分级治理相结合，并且在国家治理过程中特别强调行政主导和政府优位。这也导致了长期以来，传统的财政管理呈现一种行政财政或者技术财政的明显特点。从现代财政法治观点和发达国家财政管理历程来看，财政管理更应体现一种民主财政或者程序财政的基本面相。财政法的基本原则主要包括财政民主主义、财政法定主义、健全财政主义和财政平等主义，而在这四项原则中，财政民主主义是为最根本或最原初的实质原则。现代国家包括中国在内都建立了公共财政制度，财政管理具有公共性的特征也导致了财政管理必然要体现民主要素。

2、制度创新思路。就政府非税收入管理而言，其规则创新和制度设计应朝向议决民主、依法理财和全程监督的模式全面推进。其一，议决民主是指非税收入征收应当经由代议机构专门的立项听证程序，并对征收对象、范围、标准和程序作出明确的规定；其二，依法理财是指政府在征收、调配和使用非税收入时应始终贯彻法定的实体规定和程序规定；其三，全程监督，是指实现立法、行政和社会监督结合的综合监督，收入、支出和管理监督结合的立体监督以及事前预防、事中管控和事后追究的全流程监督。规范非税收入的征收、管理和使用，有利于推动上海市构建廉能政府、责任政府和法治政府。

（四）技术路线：从倒逼机制到顶层设计

1、地方立法路径。非税收入规范化和法治化需要通过可执行性的管理模式设计和具体技术规则得以实现。重要事项的立法规范，一般源自于两个方面的肇始动因：一是自下而上的倒逼机制，二是自上到下的顶层设计。对于仍处于实践探索或者是不敢于主动突破的立法而言，往往是倒逼机制占据上风，而不得不被动立法；而对于勇于和善于改革和攻坚的立法过程而言，自上而下的顶层设计更能取得预期的效果，也能起到规则示范和主动影响的效果。上海市非税收入的规范化，宜采取主动立法的顶层设计模式。需要特别指出的是，就财政税收立法而言，立法权集中在中央，顶层设计指的是中央立法的规则设计与体系构建；但就政府收费而言，规范化建设除了中央立法及政府性文件以外，还有地方在具体执行及地方立法上所需要作的在地方层面所做的系统安排与模式设计。

2、具体规则设计。在上海市的顶层设计模式下，如下管理模式和具体技术规则宜得以参考和采纳：就管理模式而言，清晰的收入分类、全面的预算控制、严格的收支管理等三大要素应为非税收入管理的主要模式。清晰的收入分类，是指非税收入要按照实际的功能属性和中央财政部门的技术科目进行适当而细致的厘清，确保非税收入管理的逻辑清晰而具体，且在地方权限范围内；全面的预算控制，是指对包括所有三类七项的非税收入都应纳入预算控制的范围内，接受代议机构的审查和质询，实现非税收入的民主议决；严格的收支管理，是在传统的“收支两条线”基础上，经由立法规定法律条款来细化收支管理的权限和程序，并追究违反者的责任，确保非税收入收支管理的刚性和实效性。就具体技术规则而言，非税收入的议决制度、公开制度、责任制度等三大模块应为非税收入立法的基本组成。[65]议决制度是指非税收入的立项、范围、规模、对象等要素应经由代议机构或者听证程序等民主议决程序，确保非税收入管理的民主原则；公开制度是指非税收入的立项、调整、征收、支出等事项均应对纳税人或者特定及不特定民众公开，确保非税收入管理的透明度和监督有效性；责任制度是指非税收入的收支及其监管均应有明确的法律责任，对于违反规定的责任单位和个人应依照相关规定严格执法，确保收支管理的隔离化和严肃性。

编后语：非税收入作为政府财政收入体系的重要组成，其规范化运行与管理，无疑对检验一级政府依法行政和公开理财具有重要意义。课题组在对政府非税收入进行全面的理论探究的前提下，针对当前非税收入管理的现状及存在的问题进行了深入的分析，并重点研究了预算外资金管理、非税收入的规模结构、央地分配关系、征缴模式、“收支两条线”、“小金库”等现实问题。在此基础上，课题研究结合上海实际，对上海市规范非税收入的财政管理制度创新和具体实践作出了较为详细的说明，并提出了相关意见建议。

课题组组长简介：

刘剑文：男，现为北京大学法学院教授。

（责任编辑：陈书笋 核稿：潘旭山）

[①] 资料来源：上海市人民政府网站。

[②] 2012年2月14日，上海市财税工作会议召开。会议指出，今年是上海创新驱动、转型发展的关键一年，要按照“五个更加注重”的要求，重点做好四方面工作：一是继续保持财政收入的持续稳定增长。突出重点，服务好创新创业企业和实实在在的纳税重点企业；二是深入推进财税体制改革。全力以赴完成国家交给上海的增值税制度改革试点任务，确保为在全国推广发挥示范作用。在财税公开透明方面深化改革；三是继续实施积极的财税政策。特别关注中小微企业发展，放大“三个10亿元”及配套措施的政策效应，完善人才政策和“大张江”政策；四是进一步完善公共财政体系，重点是保障和改善民生支出上的制度完善和体制改革。今年的关键是教育经费使用和支持保障性住房建设。会议强调，要始终坚持依法行政。继续提高财政运行的透明度，制定和完善规章制度，依法依规，努力实现财政性资金分配到哪里、就公开到哪里。探索构建政府购买服务公共管理平台，完善区县特别是乡镇的各项财政制度。切实加强干部队伍建设，严格管理、完善制度。资料来源：上海市人民政府网站。

[③] 参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社 2004 年版，第 89 页；白宇飞：《我国政府非税收入研究》，经济科学出版社2008年版，第40-51页；贾康、刘军民：《非税收入规范化管理研究》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2005年第44卷第3期；史桂芬：《对规范改革我国非税收入的思考》，载《东北师大学报（哲学社会科学版）》，2007年第1期；白贵：《非税收入管理的改革研究》，载《经济论坛》2008年第23期；等等。

[④] 目前关于政府非税收入的财政学和经济学学术专著较多，较有代表性包括孙忠欣的《政府非税收入理论探索与制度建设》（2011）、王为民的《关于完善我国非税收入管理的研究》（2007）、贾康等的《非税收入规范化管理研究》（2005）、李有志的《政府非税收入管理》（2003）等。

[⑤] 关于税与费的法律界限，参见王桦宇：《论税与费的法律界限》，载《珞珈法律论坛（第6卷）》，武汉大学出版社2007年版，第168-182页。

[⑥] “非税收入”一词最早出现在 《财政部、中国人民银行印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》中。2003 年 5月发布的 《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入 “收支两条线”管理的通知》的文件中，第一次对 “非税收入”的范围有了一个较明确的界定: “中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。”参见贾康：《非税收入规范化管理研究》，载《财政监督》2006年第10期。

[⑦] 参见中华人民共和国财政部：《2012政府收支分类科目》，中国财政经济出版社2011年版。

[⑧] 为适应建立完善公共财政体系的要求，经国务院批准，财政部自2007年1月1日起实施政府收支分类改革。政府收支分类改革是建国以来我国政府收支分类统计体系的一次重大调整，也是我国政府预算管理制度的又一次深刻创新。改革后的政府收支分类体系包括“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分。为进一步完善政府收支分类体系，科学反映政府收支状况，财政部每年都会根据预算管理的需要，在年度预算编制和执行过程中对部分科目进行适当修订补充。

[⑨] 参见卢洪友：《非税财政收入研究》，载《经济研究》1998年第6期。

[⑩] 参见卢洪友：《非税财政收入研究》，载《经济研究》1998年第6期。

[11] 也即，因为使用了政府提供的公共服务或者因此项服务或工程受益，使用者或受益者必须向公共服务或工程的提供者缴纳一定费用。

[12] 该类收入的目的在于限制或禁止人们并不期望发生的事或行为，以校正上述事或行为产生负的外部不经济。

[13] 其收入标准的确定主要与经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产（地租）的收益相互关联。

[14] 财政法的基本原则，参见刘剑文主编：《财政法学》，北京大学出版社2009年版，第1-50页。

[15] 参见张丽华、杨树琪、孙辉：《对现行非税收入管理制度建设的评述和思考》，载《经济问题探索》2009年第1期；孙国峰：《政府非税收入法律规制研究》，2010年西北大学硕士学位论文；等等。

[16] 数据来源：历年《中国财政年鉴》。

[17] 田春燕：《“非税收入管理制度”改革探析》，载《前沿》2012年第1期。

[18] 数据来源：历年《中国财政年鉴》。

[19] 数据来源：财政部网站。财政部网站公布的《中国财政基本情况(2010)》和《中国财政基本情况(2011)》中，2010年度数据比较齐全，能具体到非税收入的种类和占比等，2011年数据比较抽象，只有概括性的总数。

[20] 数据来源：财政部网站。部分分类方法参考了中华人民共和国财政部：《2012政府收支分类科目》，中国财政经济出版社2011年版。

[21] 此图仅标示了全国公共财政预算管理的数据。数据来源：财政部网站。

[22] 数据来源：财政部网站。

[23] 此图仅标示了全国公共财政预算管理的数据。数据来源：财政部网站。

[24] 财政部网站上发布的《中国财政基本情况(2011)》中非税收入的数据及其说明相比《中国财政基本情况(2011)》更为简略，此处在数据分析上侧重2010年更具体的数据。

[25] 纳入政府性基金预算管理的非税收入35781.94亿元，占69.2%；纳入国有资本经营预算管理的非税收入720.65亿元，占1.4%。纳入预算外管理的非税收入5310.64亿元，占10.3%。数据来源：财政部网站。

[26] 2010年非税收入总量51691.25亿元。其中，纳入公共财政预算管理的非税收入9878.02亿元，占全国非税收入的19.1%；纳入政府性基金预算管理的非税收入35781.94亿元，占69.2%；纳入国有资本经营预算管理的非税收入720.65亿元，占1.4%。纳入预算外管理的非税收入5310.64亿元，占10.3%。

[27] 白宇飞：《我国政府非税收入研究》，经济科学出版社2008年版，第40-51页。

[28] 数据来源：财政部网站。

[29] 继续减免进出口环节出入境检验检疫费，对出口活畜活禽全额免收，对其他出口农产品减半收取。会同有关部门开展收费公路专项清理工作，着力查处解决收费公路超期收费、违规设站（点）、收费标准偏高等突出问题。配合教育部等有关部门做好教育收费专项治理工作，着力解决群众反映强烈的择校乱收费等问题。会同有关部门印发了《幼儿园收费管理暂行办法》，明确了幼儿园的收费项目和收费标准。

[30] 同时，结合由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算组成的政府预算体系建设，对非税收入实行分类预算管理，将属于公共财政收入性质的行政事业性收费、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、以政府名义接受的捐赠收入等纳入公共财政预算管理，与税收收入一起统筹安排使用；将具有以收定支、专款专用性质的政府性基金、土地出让收入、彩票公益金等纳入政府性基金预算管理，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展；将国家以所有者身份从国家出资企业取得的国有资本经营收益纳入国有资本经营预算管理，主要用于支持国有企业改革发展和社会保障等民生支出，保证财政预算的统一性和完整性，提高预算约束力和透明度。

[31] 一是进一步清理政府性基金项目，取消了福建省铁路建设附加费、山西省电源基地建设基金和水资源补偿费、江苏省地方教育基金，清理地方越权设立的基金项目，严格控制设立新的基金项目。二是完善了旅游发展基金、民航基础设施建设基金、民航机场管理建设费、彩票公益金、新增建设用地土地有偿使用费等分配和使用政策，根据形势发展变化和实际需要，适当调整了分配方式、使用方向，明确重点支持的范围和领域，提高了资金使用效益。三是完善政府性基金预算编制，进一步细化了预算编制内容，提高基金预算到位率，减少代编预算规模，基本支出按照经济分类科目编报，项目支出编报到具体执行单位的明细支出项目，基金安排的项目支出进行充分论证，保证项目可执行。四是提高预算管理的规范性，增强了基金预算约束力，基金预算一经确定，除无法预见的临时性或国务院明确的特殊支出事项外，不调整预算支出，对确需安排的支出项目，按预算调整的法定程序办理。五是加强预算执行管理，及时跟踪分析基金预算执行情况，合理安排基金预算执行进度，提高基金预算执行均衡性，对结余资金规模比较大的基金项目进行清理，提高资金使用效率。

[32] 严格依照合同规定，加强土地出让收入征收管理，取消土地出让收入过渡性账户，规定土地出让收入原则上采取直接缴库办法，通过非税收入汇缴专户收缴土地出让收入的，要在10个工作日内全额划转地方国库，不得超时滞留。规范土地出让收入分期缴纳行为，土地出让合同中约定的分期缴纳全部土地出让价款的期限原则上不超过一年。开展土地出让收支管理专项审计和检查，依法查处违反规定减免或者变相减免土地出让收入行为，严格责任追究制度。

[33] 同时适当提高中央企业国有资本收益收取比例，并积极推动地方加快试编国有资本经营预算。

[34] 一是收缴管理运行机制基本建立。通过系统化的执收项目管理、规范化的银行账户管理、科学化的收缴流程管理、电子化的执收票据管理，确立了缴款人依法缴款、执收单位依法执收、财政部门和主管部门依法实施监管的收缴管理机制，改变了长期以来财政资金滞留执收单位账户、资金入库速度慢的局面，提高了资金运行效率。二是收缴管理制度体系初步形成。财政部印发了《深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》、《中央单位教育收费收缴管理暂行办法》等。地方财政部门加强了非税收入立法和制度建设。三是收缴管理系统和动态监控机制日趋完善。通过在收缴系统中统一维护执收单位、执收项目和银行账户等基础信息，并下载到执收单位收缴系统中，实行机打开票，实现对收缴行为的直接控制，规范了执收行为。随着改革逐步深化，系统监控范围不断扩大，监控功能不断升级完善，财政部门通过信息系统收集缴款信息，将收缴全过程纳入监管视野，并通过比对分析和疑点核实，初步实现了对收缴行为的动态监控。四是初步形成了中央本级非税收入收缴改革收入、中央本级全口径收入以及全国非税收入收缴执行收入三层数据架构，总结非税收入实现规律，加强收入预测分析。

[35] 通过系统化的执收项目管理、规范化的银行账户管理、科学化的收缴流程管理、电子化的执收票据管理，确立了缴款人依法缴款、执收单位依法执收、财政部门和主管部门依法实施监管的收缴管理机制，改变了长期以来财政资金滞留执收单位账户、资金入库速度慢的局面，提高了资金运行效率。数据来源：财政部网站。

[36] 财政部印发了《深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》、《中央单位教育收费收缴管理暂行办法》。地方财政部门加强了非税收入立法和制度建设。数据来源：财政部网站。

[37] 通过在收缴系统中统一维护执收单位、执收项目和银行账户等基础信息，并下载到执收单位收缴系统中，实行机打开票，实现对收缴行为的直接控制，规范了执收行为。随着改革逐步深化，系统监控范围不断扩大，监控功能不断升级完善，财政部门通过信息系统收集缴款信息，将收缴全过程纳入监管视野，并通过比对分析和疑点核实，初步实现了对收缴行为的动态监控。数据来源：财政部网站。

[38] 根据收费的性质，美国的主要收费可以分为以下几种类型：一是商品收费；二是补偿性收费；三是监察和执行收费；四是特项收费。其特点在于：一定程度的非强制性和有偿性；收费与税收适用的法律不同；收费收入具有专用性；除法律另有规定外所有非税收入均纳入预算管理；州和地方政府在财政上更依赖于非税收入。参见黄然：《美国的非税收入和预算外基金》，载《经济研究参考》2004年第18期。

[39] 参见徐永翥：《美国政府非税收入管理》，载《中国财政》2007年第12期。

[40] 美国有两种联邦财政信托基金：老年人及幸存者基金和残疾人基金，收入来源是雇主和雇员通过薪金税的缴款。但即便是放在预算外管理，在政府提出预算报告时，这些资金也包括在内，即计入总额，也分别计入收入、支出和赤字中。

[41] 美国政府机关和受政府委托的部门根据预算法案和年度预算安排统一收取的各种专项收费收入，首先全部缴入同级政府财政金库，再由财政部门根据收费用途记入相应的信托基金专户中，并依据年度预算计划按季度拨付，支出单位按规定用途专款专用，不得挪作他用。

[42] 参见白宇飞：《我国政府非税收入研究》，经济科学出版社2008年版，第83-84页。

[43] 收费适用于：由国家机关提供的商品；根据要求或者受委托提供的服务；根据申请作出的决定；使用权和其他权利的临时转让；由产品受益者引发的提供产品行为。非收费行为包括：不能确定向个人、企业或者清楚界定的组织提供服务；提供救济金用于维持生计的服务；国家机关提供的报导、教育、指导及信息服务。商业行为是指国家机关提供受公共法律约束以外的其他行为。商业行为主要包括研究行为、房屋出租、统计信息、统计服务、地图以及各种咨询服务。商业行为收费根据市场原则进行，并通过公开市场自由竞争确定。

[44] 参见安徽省财政厅课题组：《国外政府非税收入管理的比较与借鉴》，载《经济研究参考》2004年第91期。

[45] 参见白宇飞：《政府非税收入管理的国际经验及启示》，《海南金融》2010年第4期。

[46] 比如，依据《河川法》管理河川占用及使用费收入，依据《自然公园法》管理公园的使用费收入，等等。

[47] 其中，一般会计反映政府行政支出，其收入主要来自税收；事业特别会计、企业特别会计和政府基金主要反映公益性事业收费和基金的收入与支出，一般是专款专用，事业主管部门在财政预算监督下负责具体的收支管理。

[48] 比如，日本的交通事业收费，依据《交通运输事业法》和《道路法》；上下水道事业收费则依据《水道法》等等。

[49] 参见黄俊杰：《财政宪法》，翰芦图书出版有限公司2006年版，第20页。

[50] 税收收入包括所得税、遗产及赠与税、关税、货物税、证券交易税、期货交易税、烟酒税及营业税等，其中又以所得税为最大宗，占税课收入37.4%。

[51] 其中，规费收入占3.7%；罚款及赔偿收入占1.5%。

[52] 具体除外规定如下：但因公务需要办理者，不适用之：一、审查、审定、检查、稽查、稽核、查核、勘查、履勘、认证、公证、验证、审验、检验、查验、试验、化验、校验、校正、测试、测量、指定、测定、评定、鉴定、检定、检疫、丈量、复丈、鉴价、监证、监视、加封、押运、审议、认可、评鉴、特许及许可。二、登记、权利注册及设定。三、身分证、证明、证明书、证书、权状、执照、证照、护照、签证、牌照、户口簿、门牌、许可证、特许证、登记证及使用证之核发。四、考试、考验、检核、甄选、甄试、测验。五、为公共利益而对其特定行为或活动所为之管制或许可。六、配额、频率或其他限量、定额之特许。七、依其他法律规定应征收行政规费之事项。参见台湾地区“规费法”第7条。

[53] 具体项目包括：一、公有道路、设施、设备及场所。二、标志、数据（讯）、誊本、复印件、抄件、公报、书刊、书状、书表、简章及图说。三、数据（讯）之抄录、邮寄、传输或档案之阅览。四、依其他法律规定应征收使用规费之项目。参见台湾地区“规费法”第8条。

[54] 例如，提升公共造产及公有事业经营效率，筹组公私联盟策略。由台南市立医院公办民营以及宜兰县土石采公共造产经营模式成效来看，未必所有公营事业效率不如民营，各地方政府应统筹规划评估营运策略、人力、物力资源中心运用、研究发展，使公民营合营事业或公营事业，依不同性质，发挥更高营运效率，增进营运收入，创造更多盈余或减少行政支出比率。目前政府推动重大建设的两大问题在于开发时间与资金成本，如何运用公权力介入，快速因应社会变迁，节省庞大开发资金，值得进一步研究。参见“行政院研究发展考核委员会”编印：《地方政府开辟自主财源之研究》，台湾红蚂蚁图书有限公司2003年版，第73-80页。

[55] 数据来源：上海市人民政府网站。

[56] 就上海市本级政府性基金收支而言，收入部分包括：（1）文化事业建设费收入11.5亿元；（2）新增建设用地土地有偿使用费收入17.1亿元；（3）城市公用事业附加收入25.2亿元；（4）国有土地使用权出让收入461.3亿元；（5）国有土地收益基金收入7亿元；（6）农业土地开发资金收入1.1亿元；（7）彩票公益金收入5.9亿元；（8）城市基础设施配套费收入22.6亿元；（9）车辆通行费收入33.2亿元；（10）残疾人就业保障金收入7.4亿元；（11）地方教育附加收入56.4亿元；（12）地方水利建设基金收入1亿元。支出部分包括：（1）文化事业建设费支出11.8亿元；（2）新增建设用地土地有偿使用费支出29.3亿元；（3）城市公用事业附加支出31.2亿元；（4）国有土地使用权出让支出511.7亿元；（5）国有土地收益基金支出9亿元。按国家及本市规定主要用于旧区改造项目土地储备；（6）农业土地开发资金支出0.4亿元；（7）彩票公益金支出5.6亿元；（8）城市基础设施配套费支出15.7亿元；（9）车辆通行费支出29.7亿元；（10）残疾人就业保障金支出2.5亿元；（11）地方教育附加支出6.1亿元。主要用于企业职工职业培训、高等教育发展等补助支出；（12）地方水利建设基金支出0.6亿元。

[57] 国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的要求和《上海市市本级国有资本经营预算管理试行办法》的有关规定，2011年是本市试编国有资本经营预算的第一年。2011年市本级国有资本经营预算在报经市人民政府批准后批复下达各预算单位。

[58] 《上海市行政事业性收费项目目录》包含了以法律、行政法规、地方性法规以及有关规范性文件为依据，按照国家规定的审批程序设立的236项行政事业性收费项目，不含政府性基金和中央在沪单位执收的行政事业性收费项目。

[59] 资料来源：上海市人民政府网站。

[60] 针对“八类收入”涉及单位面广、部分单位征收量少、非税系统上线使用率低的情况，金山区财政局根据预算单位实际情况对“八类收入”采取了两种收缴方式：对已安装上海市非税收入管理信息系统的预算单位，要求预算单位取得“八类收入”时，由预算单位进入系统开具缴款书；对未安装上海市非税收入管理信息系统的预算单位，由预算单位到区国库收付中心办理非税收入申报手续，由国库收付中心通过系统开具缴款书。截至7月20日，金山区通过上海市非税收入管理信息系统缴入国库的“八类收入”金额共50.97万元，其中由区国库收付中心协助开具缴款书的单位3家，缴入国库金额50.86万元。资料来源：金山区人民政府网站。

[61] 数据来源：历年《中国财政年鉴》。

[62] 数据来源：2011年《上海统计年鉴》。

[63] 就非税收入管理的公示而言，上海市人民政府网站开设专栏，就2009、2010和2011三个年度的贷款道路建设车辆通行费及国有土地使用权出让金收支使用状况进行了公示。

[64] 《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在“第十四章 争当改革攻坚的排头兵”之“第一节 深入推进行政体制改革”中单列“加强依法行政制度建设”段落。参见上海市第十三届人民代表大会第四次会议通过的《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，2011年1月21日。

[65] 至于非税收入地方性立法形式，宜以上海市人大或其常委会通过《上海市非税收入管理条例》为宜，避免政府自行立法导致的法理矛盾和道德悖论，也提升了地方性立法本身的效力位阶和可执行性。