《政府法制研究》2015年第3期（总第271期）

政府补贴制度研究

●政府补贴是指为了实现和维护公共利益，由政府或其授权组织所实施的为个人、企业以及社会其他组织带来利益的财产性资助行为。

●上海市政府补贴存在的主要问题包括三个方面：一是政府补贴的理念与内容有待完善；二是政府补贴的监督机制有待完善；三是政府补贴的绩效评价机制有待完善。

●完善上海市政府补贴制度中实体性内容主要有：完善《预算法》及专门性法律规范对政府补贴的规制；完善政府职能与政府补贴的制度定位；明确政府补贴的设定权限、范围与种类；规范与完善补贴的资金流向与适用范围；促进政府补贴方式与手段的多样化；加强和完善补贴的实际执行制度；强化与完善政府补贴的监管机制；加强和完善政府补贴的绩效评价制度。

《政府法制研究》

2015年第3期（总第271期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

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印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2015年4月18日

政府补贴制度研究[1]

冯 辉

为实现特定的经济、民生、公益等目标，通过政府财政资金对特定区域、行业中的企业或项目等进行补贴，为中央以及包括上海在内的各地政府所普遍采用。政府补贴具有不可替代的重要作用，但在其实施和监管中也存在诸多亟需解决的弊端。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“使市场在资源配置中起决定性作用”、“大幅度减少政府对资源的直接配置”，并强调“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付”，显示出在新形势下对规范政府补贴的高度重视。课题拟在提升政府治理能力、转变政府职能、发挥市场配置资源的决定性作用的大背景下，通过比较条件和个案研究等方法，以“规范和优化并重”为理念，以法制建设为落脚点，对上海市政府补贴的现状与问题、以及完善上海市政府补贴制度的主要思路与对策等予以专题研究。

一、政府补贴的基础理论

（一）政府补贴的概念、特征与类型

WTO《反补贴协议》规定政府补贴在同时满足下列三个条件时成立：提供了财政资助、资助是世界贸易组织成员领土内的公共机构所提供、资助授予了某项利益。《中华人民共和国反补贴条例》规定补贴是指出口国（地区）政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持。本课题研究的政府补贴侧重于政府基于经济、民生和公益事业而对特定区域、行业或企业的资金补贴，与国际经济法意义上的反补贴问题显然不同，但上述界定仍可为界定补贴的概念提供参考。从政府治理角度而言，政府补贴是指为了实现和维护公共利益，由政府或其授权组织所实施的为个人、企业以及社会其他组织带来利益的财产性资助行为。

政府补贴在目的上具有公共目的性；补贴主体具有公法性；补贴受领人具有私法性；补贴形式具有多样性。政府补贴根据目的不同分为给付性补贴（政府的财政划拨、政府资本注入、政府贷款等）与减免性补贴（减免税费、降低地价等）；根据机制不同分为输血性补贴（不要求返还的金钱给付和不需要补缴的义务减免）、杠杆性补贴（免息或低息贷款）和资助性补贴（行政机关在分配公共采购或者转让国有资产时给予优先考虑）；根据是否附加特定条件不同分为附条件型政府补贴与无附条件型政府补贴；根据补贴主体不同分为中央补贴与地方补贴。在实践中的具体形式包括但不限于：政府拨款、政府贷款、政府资本注入、政府贷款担保、政府免除税费、政府提供除一般基础设施以外的货物及服务、政府采购、政府向筹资机构付款以及政府委托指令私营机构实施的上述行为等。

政府补贴在根本上属于政府运用财政资金促进经济、民生和公益事业发展的行为，是政府治理的具体实践形式，涉及行政法、财税法、合同法、经济法等多种法律关系。[2]从行政法的角度来说，政府补贴是行政机关运用财政资金支持特定行政相对人的行政行为，涉及到制定补贴依据等抽象行政行为，但更多则是分配财政资金的具体行政行为。从财税法的角度来看，政府补贴是政府财政预算的支出行为，核心问题是如何确保补贴的决策和具体分配符合《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的要求。从合同法的角度来看，政府补贴涉及补贴主体与受补贴主体之间的合同法律关系，核心问题是要解决如何在政府与特定的组织、个人之间通过平等主体之间的民商事法律关系，实现补贴的公开、透明以及高效率。从经济法的角度来看，政府补贴是政府经济治理的具体表现形式，涉及政府对特定产业的扶持、对特定弱势群体的保护，以及为实现特定的公共目的而采取的财政支持。

（二）我国政府补贴制度目前存在的普遍性问题

1、政府补贴的目标设置不尽科学，补贴投向分布不尽合理。目前政府补贴对于特定区域、行业和企业的建设性、支持性补贴占据了较大规模，这些补贴的决策主要体现了政府意志，与市场机制决定资源配置的原则存在不同程度的偏离，对公平的竞争秩序也造成了一定的损害，实践中媒体也报道了众多利用政府补贴牟取私利的事件。此外，政府对于市政、交通、文体、医疗卫生的补贴也具有较大规模，但区域间的分布存在较大差别；对于特定弱势群体的资金补贴也存在效果薄弱等问题。

2、政府补贴的项目设置、资金审批、使用管理的信息披露机制尚不健全，人大监督尚不够到位，政府内监督缺乏公信，社会监督机制尚比较薄弱。无论是经济、民生还是公益事业补贴，只要使用政府资金，都应按照《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）以及其他相关财政资金使用管理制度予以严格管控。预防和杜绝补贴违法的最好方法是按照《中华人民共和国政府信息公开条例》构建信息披露机制，并以此为基础，鼓励并保障媒体、社会中介组织和公民个人的监督。但目前除了对投资、贷款、基础设施等数额和影响巨大的项目补贴构建了比较明确的预决算制度和审计制度以外，其他一般性项目的财政资金监督机制尚比较薄弱。即使对于大型项目补贴，目前的信息披露也存在不够充分、全面、及时等缺陷。

3、对政府补贴的绩效评估机制尚不够重视。目前查阅已经公布的享受政府补贴的众多企业及项目，只能看到项目名称、补贴数额、起止期限等内容，对于补贴效果、评估机制、评估后处理机制等核心问题却无从得知。缺乏严格、全面、系统的绩效评估机制，容易导致浪费、低效甚至腐败等现象。

4、对市场化机制和手段在政府补贴中的运用尚不够充分。目前政府补贴在资金使用方式上的市场化水平相对较高，如对于新能源、高科技企业、青年创业的支持普遍采用政府采购、贷款贴息等金融手段；对于提高劳动力的人力资源水平，普遍采用补贴职业培训机构、鼓励参与职业资格考试培训等市场手段。但总体而言，在总体规模庞大的补贴项目设置和资金使用中，对合同、公司、金融等现代市场经济的新机制和新手段的开发和应用尚不充分。

5、政府补贴制度的专业化法制建设尚比较滞后。目前政府补贴主要依托预算、财政资金使用的各类规范性文件进行管理，多头预算、多头管理。放松审批容易引发违法行为，强化审批又导致缺乏效率。财政部门的资金管理标准与职能部门的补贴管理标准往往发生冲突。大量补贴资金使用中的浪费、低效以及违法行为无法得到纠正和惩处，这都与专门化的法制缺失、法律监管缺失息息相关。[3]

（三）政府补贴法律规制的主要方法

1、公法规制与私法规制相结合。政府补贴的类型和形式各异，在法律规制上也需要多种类型和形式的法律规范予以配合。对于救济、扶贫、医疗卫生、民生、公益事业（公共交通、职业培训等）领域的输血性补贴，以及免除税费负担等减免性补贴，应当主要适用或制定相应的行政法、税法等公法；而对于带有引导、促进、支持性质的资本注入、资金支持、债务担保等补贴，则应当以《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国担保法》等私法的适用和制定为主，从而促进财政资金的使用效率，明确补贴形成的各项法律关系中当事人的权利义务关系。

2、实体法规制与程序法规制相结合。政府补贴的法律规制既要考虑实体意义上是否科学、合理、必要，也要从程序上予以严格控制，确保民主、公开、透明，故需要实体性规制与程序性规制的结合。实体性规制主要解决补贴内容的科学、合理与必要性问题，主要应适用《预算法》、其他相关财政资金使用管理办法中的实体性判断规则；程序性规制重点解决政府资金的监管程序问题，主要应适用《预算法》、其他相关财政资金使用管理办法中的程序性规则，以及《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）中的一些程序性规定。

3、一般性法律规制与专项法律规制相结合。一般性法律规制主要是指利用既有的一般性法律如各项行政法、《预算法》、《合同法》等实施政府补贴的监管，专项法律规制则是以一般性法律为基础，对政府补贴制定专门的规范性文件。鉴于各地实施政府补贴的目标、规模和效果差别较大，由各地方制定相应的地方性法律、规章或规范性文件较为妥当。

二、上海市政府补贴的现状与问题

（一）上海市政府补贴的总体情况

上海市政府2009年—2013年市级财政补贴统计表（单位：亿元）

总体而言，可以根据政府补贴的不同分类对上海市在上述领域和事务中的补贴进行基本定位。（1）按补贴目的不同，可以将政府补贴分为给付性补贴与减免性补贴。上海市在上述领域和事务中的补贴，均体现为给付性补贴，即以直接资金注入为补贴形式。（2）根据机制不同，政府补贴可分为输血性补贴、杠杆性补贴和资助性补贴。上海市在上述领域和事务中的补贴，以输血性补贴和资助性补贴为主，通过债券、信贷等金融机制而采取的杠杆性补贴目前尚不多。（3）根据是否附加特定条件，政府补贴可以分为附条件型政府补贴与无附条件型政府补贴。上海市在上述领域和事务中的补贴绝大部分均属于无附条件性补贴，少数补贴如人力资源培训补贴，是以受补贴人通过考试获取相应的资格证书为领取补贴资金的条件，可以归纳为附条件性的补贴。（4）根据补贴主体不同，分为中央补贴与地方补贴。从公开资料来看，上海市在上述领域和事务中的补贴均属于地方补贴，未见有中央资金注入。

具体而言，从上述表格基本上可以看出上海市政府补贴资金的分布情况及历年的增减变化。从2009年到2013年，补贴额一直呈增长趋势的有教育、节能环保、商业服务业等事务以及文化体育等事务，这些增长项目涉及到民生保障和经济发展，因此受到政府越来越多的重视。补贴力度较大的有教育、农林水事务、交通运输和科学技术。其中尤其以教育和科学技术为重，从2009年到现在，上海市政府对这两项的补贴历年都在100亿元以上，充分体现了经济发展靠科技、科技发展靠教育的规律。根据上海市财政部门公布的信息，可以将上海市财政资金的支出方向划分为改善民生、保障城市建设、保障经济发展、提升城市软实力四个方面。[9]与此相应，要对上海市财政补贴的现状有一个全盘了解，也可以从上述四个方面着手，通过分析2013年上海市级财政资金的支出方向，[10]来了解上海市政府补贴目前的总体情况。

1、为改善民生而进行的政府补贴

为改善民生，上海市政府主要通过对社会保障、医疗卫生、教育、保障性住房、三农等方面的事务进行财政补贴，来实现改善民生的宏观目标。2013年，在社会保障方面，上海市为落实财政对城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险等社会保险基金的补贴，支出51.6亿元；为落实事业单位退休人员的补贴，以及对符合独生子女政策的退休人员发放一次性计划生育奖励费等，支出42.1亿元；为提高救助对象给养费标准，落实孤残儿童给养、流浪乞讨等特殊困难群体救助、养老服务、拥军优属等社会福利专项经费，以及补充道路交通事故社会救助基金，共支出23.2亿元。

上海市政府一直实施积极的就业促进政策，并安排了相应的资金进行就业补贴。2009年上海市政府的就业补贴主要用于实施就业促进计划，研究并出台了一系列鼓励创业带动就业、稳定就业岗位、加大职业培训、实施就业援助的政策和措施。比如对初创期的创业组织给予不超过18个月的房租补贴，对特殊困难企业发放社保缴费补贴和岗位补贴，对企业职工、大学生、新成长劳动力按规定标准给予50%或100%的培训补贴，对参加见习计划的、毕业后未就业的大学生给予生活费补贴，对吸纳就业困难人员的用人单位给予一定的补贴等。到2013年，上海市对促进就业的补贴较1999年增加了19倍，主要用于落实促进就业专项资金、健全促进就业政策和措施、保障公益性和开放性实训基地的运行、鼓励创业带动就业等事务。

上海市政府对教育的补贴注重公平与效益。2013年上海市财政补贴7.9亿，优先支持符合国家重大发展战略、符合重点产业发展需要的学科专业建设；支出28.2亿用于落实国家和上海市《中长期教育改革发展规划纲要》明确的重点改革发展项目，实施市民终身学习促进项目，引进国际优质教育资源；并重点发展职业教育，财政给予补贴11.9亿元实施职业教育示范校建设项目，加大对职业教育培养技能型人才的支持力度。此外，住房保障也是民生保障中不可或缺的组成部分，同北京、深圳等一线城市一样，上海市政府也十分注重民众的住房保障问题。政府通过补贴的方式满足中低收入群体基本的住房需求，2013年上海市财政补贴10亿元用于部分重点大型居住社区外围的市政道路建设补助，7.5亿元用于大型居住社区建设和公共服务支出的专项补贴。

对三农的补贴是建立和谐社会、缩短城乡差距、走向共同富裕的重中之重。我国中央对三农补贴有专门的部门规章予以规定，并从最开始的间接补贴向对农民的直接补贴转变。上海市的农业补贴主要用于对水稻种植、良种、农资综合、农机具购置、农业保险等各项对农民的直接补贴，对农业基础设施建设、村庄改造、农业综合服务站建设、郊区农业旅游项目建设的补贴，对秸秆机械化还田作业的补贴，以及应对持续低温伤害、冻害、旱涝急转等灾害性气候的补贴。2013年上海市级财政的农林水事务支出共85.1亿元。其中，16.8亿元用于推动农业科技创新、支持农民合作组织发展，实施农用地生态改造；为落实对防控H7N9禽流感中受到影响的家禽养殖场（户）补贴，实施强台风“菲特”灾后的农业生产救助，共支出财政1.5亿元；为补贴农村村庄改造和污水处理，共支出4.6亿元。

2、为保障城市建设而进行的政府补贴

这一方面的补贴包括支持公共基础设施建设、城市维护管理及市容市貌整治、生态环境保护等，旨在加强城市建设和管理，使城市面貌得到明显改善。为改善市容市貌，响应国家走生态友好型发展路线，上海大力开展各项环境保护工作。2013年上海市为做好节能减排、环境保护事业，共补贴34个亿。其中，16亿元主要用于鼓励淘汰高污染车辆，实施畜禽养殖场污染处理和综合利用补贴，鼓励私人购买和使用新能源汽车，推进本市国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测系统建设，淘汰劣势企业、劣势产品和落后工艺，实施砖瓦、石材等重点行业结构调整和宝山区“南大三期”等重点区域结构调整，调整危险化学品企业，支持推进生活垃圾分类、节能技术改造以及秸秆综合利用；15.3亿元用于支持高效照明产品推广、可再生能源节约利用、实施城镇污水垃圾处理设施及污水管网工程等；1亿元用于支持实施燃煤电厂脱硝设施建设、高桥石化和金山石化等重点区域环境的综合整治。除此之外，为保障城市建设而进行的政府补贴还包括大力发展城市公共交通。公共交通属于公共产品，发展城市公交不但有利于人民出行，而且有利于城市污染治理，目前上海的公交补贴主要是对公交等行业实行油价补贴。

3、为保障经济发展而进行的政府补贴

这一方面的补贴包括支持金融等现代服务业发展、推进高新技术产业化、促进扩大消费需求等，旨在促进经济平稳发展，提升经济发展的质量和效益，改善经济发展的结构。在商业服务业领域，上海目前对出口信用保险进行补贴，设立了中小企业国际市场开拓、外贸公共服务平台建设等专项资金，2013年共补贴9.4亿元用于前述项目。同时补贴3.9亿元，用于服务业发展引导和新农村现代流通服务网络建设专项资金。在金融监管等事务方面，补贴8.6亿元，主要用于落实金融发展专项资金，推进具有国际竞争力的金融机构集聚，培育具有行业影响力的金融人才，鼓励和支持金融管理、技术、服务和产品创新，优化金融发展环境，提高金融服务水平。此外，为发展资源勘探、电力信息等事务，投入16.1亿元设立上海化工区、临港地区专项发展资金。补贴10.6亿元用于支持中小企业技术创新和专业化发展，支持企业重点技术改造和自主品牌建设。补贴3.9亿元用于落实中小企业融资担保和小微企业信贷风险补偿专项资金。

4、为提升城市软实力而进行的政府补贴

城市软实力既是建立国际型都市的重要手段，也是体现城市发展水平的重要衡量标准。上海市通过财政补贴支持文化、体育、传媒事业以及科学技术的发展，来保证城市软实力的持续升高。为引导扶持数字出版、绿色印刷等重点文化产业项目，推进有线电视数字化整体转换、支持文化创意产业发展，2013年上海市政府共补贴7.2亿元。此外，2013年上海市政府对科学技术的补贴达到100亿元以上。其中，49亿元用于实施国家科技重大专项补贴，强化前沿基础研究和人才培养，推进研发基地和区域创新体系建设，加快企业技术创新主体的培育；37.2亿元用于落实战略性新兴产业发展、高新技术成果转化、企业自主创新、软件和集成电路产业发展、信息化发展、知识产权专利资助等专项资金；23.5亿元用于加快推进张江国家自主创新示范区建设，促进紫竹、杨浦等国家级科技创新园区的发展。

（二）上海市政府补贴存在的主要问题

1、政府补贴的理念与内容有待完善

补贴理念和内容本身的不足，将导致政府补贴的目标无法实现，或不能取得预期效果。从公共管理科学的角度来说，政府公共政策本身的科学性、合理性对政策执行的效果至关重要。[11]上海市政府补贴在补贴理念和内容上有待完善的地方主要包括以下几个方面：

（1）补贴政策的内容有待于进一步明确。综观目前的一些补贴政策，内容的明确性尚存在不足，可操作性不够，容易引起执行者对政策目标、内容的误解或曲解，造成政策执行中的阻滞。内容模糊也为政策执行中的投机取巧留下了余地，导致政策变动过于随意，缺乏可预期性。

（2）不同补贴政策之间的协调性有待于进一步加强。任何一项补贴政策都是整个政府补贴制度的组成部分，只有当不同的政策之间互相配套、协调一致时，才能取得良好的整体效应。目前许多补贴政策由于忽视了补贴制度的整体性和与其他补贴政策之间的相互配套，导致不能实现自身最佳的补贴效果，与其他补贴政策之间无法产生协同效应。

（3）补贴的激励效应有待于进一步强化。这一点尤其体现在政府对企业R&D（研发）的财政补贴上。对于政府补贴与企业研发能力之间的关系，目前学界的基本共识是政府给予企业研发补贴时应把握尺度，过多或过少的补贴都会削弱企业自主研发活动的效果，政府尤其应避免过度集中补贴个别企业或行业。此外事后补贴即瞄准成果的补贴是一种更优的补贴方式，能对企业产生更大的激励效应。但上海市政府目前在研发补贴上采取的更多还是传统的事前补贴方式。比如根据《上海市科技小巨人（含培育）企业研发后补助计划项目试行方案》，项目只要通过审计，即可获得审计金额20%的补贴，这是一种典型的事前补贴的方式。企业为了获得事后补贴，会把研发的外溢效应内生化，因此只有事后补贴才能够较好地实现政府补贴的本意。事前补贴不仅低效，而且无法促进企业形成内生化的研发动力。在选择企业研发的具体补贴工具时，应该以事后补贴为主。一般而言，事前补贴存在一定的道德风险，在提高企业研发努力方面不能发挥应有的作用。与事后补贴相比，事前补贴是一种低效的政策，应当改变目前实践中事前补贴仍然较为常见的局面。不过对于那些符合产业政策但信贷资金约束较强的研发项目，由于企业事前获得大量资金的难度较大，亟需政府资金支持，对此可以择机适用事前补贴。[12]

（4）补贴的市场化程度有待于进一步增强。市场经济条件下的政府补贴，应该明确界定政府补贴的界限。应该重点对那些介于竞争型产品与公共产品之间的产品进行补贴，在功能定位上集中于市场调控，以保障和增进社会整体利益。政府补贴应该尊重市场机制的导向作用，通过政府对资源的配置弥补市场失灵，而不是从根本上否认市场机制。但目前上海市政府对某些领域的补贴，明显存在市场机制弱化的问题。比如政府对职业培训的补贴，职业培训市场应该与劳动力市场紧密相连，但政府补贴的介入使某些培训学校为了获得政府补贴，偏离提高就业的目标，只注重“拉生源”；接受培训的人员也因为可以获得政府补贴，在选择培训项目时忽视了劳动力市场的实际需求，变成“为了培训而培训”。此外，根据《上海市农业机械购置补贴实施细则》的规定，政府在对农业机械进行补贴时，首先需要实际购买人通过乡镇农机管理机构向区（县）农机主管部门提出申请，并填写购机申请表，经审核申报人员属于补贴对象且购置的农业机械属于当年《农业机械购置补贴产品目录》范围的，则与购机者签订购机补贴协议；市农机办根据农机具补贴实施方案及政府采购程序和要求开展集中采购；根据政府采购结果，农机购置年度补贴对象在购机时，按扣除补贴后的农机差价款缴区（县）农机主管部门后提货；区（县）农机主管部门负责将区（县）财政补贴资金和收到的购机者的自筹资金集中支付给供货方。[13]这是一种由政府主导整个采购过程的补贴方式，购机者与销售者的自主议价完全缺失，是一种背离市场机制的操作方式，不仅降低了补贴的实际效果，客观上也增加了相应的监督成本。

（5）补贴方式有待于进一步丰富。政府补贴的具体方式及手段包括财政直接补贴以及税收优惠措施等。目前上海市政府补贴在财政支出上，除了预算内财政资金的直接支出外，缺少其他方式和手段。在税收优惠上，大部分政府补贴的措施都局限于税收减免手段，而对于投资抵免、加速折旧、延期纳税等其他方式和手段则少有使用，而且目前较低的税收征管水平也限制了税收补贴方式的效果。[14]这一点尤其体现在对节能减排的补贴上。上海对节能减排补贴投入的资金主要来自于财政拨款和银行贷款，企业和个人投入相对不足，财政调节手段比较单一。从财政支出来看，目前除了预算内财政资金对环保等相关领域与项目进行支持以外，缺乏其他更加灵活的财政手段激励企业节能减排。对节能减排的税收优惠目前主要是减税和免税，加速折旧、税前还贷、物价补贴等其他更有效率的税收优惠方式则处于缺失状态。没有利用更加灵活的税收政策来鼓励无污染企业或少污染、低消耗企业的发展，抑制重污染、重消耗、低产出企业的发展。[15]

（6）补贴投向与分布有待于进一步规范与合理。从上海市政府市级财政资金的投向可以看出，上海市在科技和教育领域的补贴比较多而且稳定，但在节能环保、公共交通、农林水事务以及产业发展方面的投入变动较大，且与科技和教育领域的投入相比，投入相对较少。但在美、欧、日等发达国家，政府补贴更多集中于民生领域。此外，上海市因政府补贴的投向分布不均，导致对某些亟需补贴的领域支持不够。比如对于节能减排的补贴，由于财税政策在支持节能产业发展方面的力度不足，许多企业反映没有从政府的财税政策方面感受到政府支持节能的有利条件，财税政策似乎可有可无。消费者则认为节能性产品价格太贵，质量也是良莠不齐，有可能花了高价钱却买不到真正的节能产品。[16]因补贴投入过于薄弱，极大抑制了政府对节能产品的推广，使得相关的产业促进政策缺乏实效。从美、欧、日等发达国家促进节能减排的经验来看，环保投入占到GDP的2%—3%左右，才能对环境起到较好的保护作用。显然上海市政府补贴对环保和污染治理方面的财政投入仍然具有很大的发展空间。[17]

2、 政府补贴的监督机制有待完善

政策监督是指为了确保政策执行达到预期目标、而对政策执行主体的活动进行督查、督促的过程。在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规定。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为，由于政策主体具有逐利的本性，合法化的公共政策并不能得到有效执行，要防止和减少政策失真现象的发生，就必须加强监督，即加强对政策执行者活动的监督。目前上海市的政府补贴政策在实施过程中还缺乏有效的监督机制，具体表现如下：

（1）监督机制在体系完整性上有待于进一步完善。完整的监督体系是及时阻止和纠正政策执行发生偏差的有效手段。对于上海市政府补贴制度来说，完整的监督体系应包括政府监督、社会中介组织监督和公民监督。而目前的监督体系主要以单一的政府监督为主，缺乏社会中介组织和公民参与。比如经查询上海科学技术委员会官方网站，虽然科研补贴资金在政府补贴支出中占很大的一块，但网站仅仅设置了简单的监督举报方式，在科研相关补贴的管理办法中也并未规定具体的监督机制。再比如“上海市浦江人才计划”，根据其相关管理办法的规定，引入的人才可获得下述补贴：科研开发、科技创业、教学、文化艺术创作等研究费用补贴；申请项目的贷款贴息；申请者部分生活补贴；成果奖励；解决特殊困难的费用等。但该管理办法对上述财政资金使用的监督并未做规定，只在义务与责任条款里简单规定：“如发现入选者弄虚作假骗取资助，经管理办公室核实后，将撤消其入选资格、追回资助经费并取消其今后本计划的申请资格，情节严重者给予通报批评。”这些监督的力度明显不足，无法胜任巨大规模的政府补贴对监督机制的需求。

（2）监督主体与实施主体之间的独立性有待于进一步增强。制定必要的法规和规范性文件明确监督的职责和职权，这是有效的监督机制的依据。有权监督主体不仅形式上有职，而且实质上还要有权，职责与职权相结合才不会使监督流于形式。监督主体应该独立于政策制定主体和政策实施主体，如此才能保证监督的客观、公正，不会因利益冲突而产生偏颇。但目前上海政府补贴的监督主体通常都是补贴政策的制定及实施主体，即各级财政部门。如上海市农机购置补贴的监督主体为区（县）财政部门和区（县）农机主管部门；政府科技研发补贴、高新人才引进补贴的监督主体为上海市科学技术委员会。监督主体与政策制定及实施主体相混同，无疑会降低监督的应然效果。

3、 政府补贴的绩效评价机制有待完善

（1）绩效评价机制的具体内容有待于进一步完善。政府补贴通常注重补贴决策，即是否进行补贴及补贴的力度，对补贴资金的使用情况及效果，即绩效评价则缺乏足够关注。而只有对补贴项目的后续情况进行必要的跟踪和监督，增加补贴过程的透明度，才能使地方政府有限的补贴资金能够发挥应有的作用。[18]纵观上海民生类、产业类、文化教育类补贴的实施办法或实施细则，对于补贴实施程序都有比较系统的制度规定，但对于绩效评价机制却通常是一笔带过。即使规定了要进行补贴后评价，却未规定具体的评价方法、评价主体或者评价标准。极少数制定了专门的评价管理办法，但对具体的法律责任也缺乏规定。以上海市的节能减排补贴为例，在资金使用的绩效管理方面，重分配、轻管理，重投入、轻评估现象一直存在。随着政府对节能减排工作的重视程度和考核力度不断加强，政府许多相关部门均掌握了一定额度的用于节能减排的专项资金，而且上级政府拨入的专项资金也随之增多，但目前对这部分资金的管理尚未引起足够重视。对节能减排资金的投入效果缺乏绩效评价的理念，配套的机制和措施也没有及时跟进，导致项目预算编制的细化和预算执行的完善缺乏足够的依据。[19]

（2）考核机制有待于进一步严格，奖罚机制有待于进一步明确。政策监督既要发现政策执行中的问题，督促没有执行者或不想执行者严格执行，而且还要对那些抵制、违反政策者和经指出仍不改者予以惩罚。对因执行偏差而造成的损失，更应追究其法律责任。而目前政府补贴的政策执行体制缺乏有效的责任追究制度，补贴监督机制也无法发挥其应有作用，进一步导致政策在执行过程中频频出现偏差。如《上海市科技创业孵化器考核与补贴试行方案》第1条规定：“为了发挥科技创业孵化器推动区域创新创业和社会经济发展中的重要作用，通过建立考核评价和政府购买服务的机制，以支持符合本市产业发展导向的科技创业孵化器建设。”随后规定了具体的考核操作程序、考核主体、考核标准以及评优企业能获得的政府奖励，但对于考核结果如何分级、以及企业评级较差将受到何种惩罚等惩戒性的规定，却没有规定。这种考核机制和奖罚机制的不合理也削弱了整个补贴机制的效果。

三、完善上海市政府补贴制度的对策

（一）总体框架与基本思路

1、基本理念与原则

在提升政府治理能力、转变政府职能、发挥市场配置资源的决定性作用的大背景下，上海政府补贴制度的完善应当以“规范和优化并重”为理念，以法制建设为核心，借鉴域外和国内其他地方政府的经验，对政府补贴制度改革作实质性推进。补贴相比其他机制和手段具有直接性、公平性、有效性等优点，无论是对于市场经济条件下完善政府发展经济、民生、公益事业的治理职能，还是对满足特定区域、行业、企业以及弱势群体对于政府资金支持的客观需要，政府补贴都具有十分重要的意义。应当在保障并有效扩大政府补贴正外部性的基础上，通过制度创新和法制建设控制风险、消除负外部性。

完善政府补贴制度的基本原则包括：（1）政府补贴的目标设定与投向分布主要以市场机制为基础。美国、法国、德国等市场经济发达国家对于政府补贴的运用，主要投向民生和公益事业，重点在于救济、扶助特定弱势群体，以及建设文化、体育、艺术设施等公共产品。对于特定行业和企业的支持则一般不采用政府补贴的方式进行，避免政府干预损害竞争秩序。（2）重视对资金使用的审批与监管。发达国家及地区均高度重视对政府补贴的程序管控，严格监管补贴资金的审批与使用。比如香港立法会对政府各项补贴（特别是建设性、支持性补贴）的启动均设置了严格的质询程序，对政府及有关部门设置严格的说明回应义务，并聘用第三方机构对补贴资金的使用进行全程核算。（3）重视对政府补贴的绩效评估。为了保证支持特定区域、行业或企业的发展而投入的政府补贴确实实现了政府初衷，以及避免补贴产生浪费、贪腐、歧视其他竞争者、损害市场机制和竞争秩序等问题，需要独立、公开且持续的绩效评估。美国纽约、特拉华、加利福尼亚等州的议会均设置了专门的特别委员会对政府补贴展开绩效评估，并以立法对绩效评估的程序予以明确保障。（4）重视运用合同、公司和金融等高度市场化的机制提高补贴效率、创新补贴机制。直接通过发放资金实施补贴，受益面狭窄、规模有限、效果持续性差且容易脱离监管，只有通过合同、公司、金融等市场化机制实施补贴，才能一方面以有限的资金发挥更大的作用，另一方面通过明确的规则约束形成激励和惩戒，保证补贴的科学、合理与合规。如美国政府对于新能源、TMT领域的企业补贴通常采取政府引导基金、风险投资基金、私募股权基金的方式进行；对于养老、医疗、职业培训等公益事业，多采取对养老机构、保险公司、职业培训公司提供免息或低息贷款、参股、购买特别债券等方式实施，极大地提高了补贴效率。（5）重视政府补贴管理的法制建设。受法治建设传统的影响，以美国、香港为代表的发达国家及地区针对政府补贴的管理制定了诸多法律规范，对补贴的项目设置、资金运用、绩效评估、当事人权利义务关系、法律责任等问题作出了全面规定，形成了比较完备的法律监管体系。

2、立法模式

可以采取由上海市人大及常委会颁布地方性法规、或由上海市政府颁布地方规章的形式立法。各地政府的财政规模和管理水平不同，各地经济、民生和公益事业发展的客观需求也有差别，政府补贴问题上的立法不宜由中央一刀切，而应由地方自主立法为宜。但倘若由具体职能部门制定规范性文件，一是效力等级得不到保证，同时也容易引发为部门利益争夺审批权的弊端。政府补贴的立法就内容而言应属于全面规定政府补贴制度的专项立法，不应仅仅局限于资金使用与管理；同时应与已有的《预算法》、财政资金使用管理的其他相关规范性文件实现协调。建议由上海市人大或上海市政府尽早颁布《上海市政府补贴管理办法》，为上海市的政府补贴管理确立明确的法律依据。

3、基本制度结构

（1）总则。阐述政府补贴的基本定位，明确政府补贴的适用范围，以及“规范与优化并重”的基本立法理念。（2）政府补贴的目标与决策权。阐明政府补贴的目标与原则，明确政府补贴的决策机制，如决策主体、决策程序、决策权分配、决策权异议与监督等。（3）政府补贴的项目启动、资金使用与管理。明确规定申领补贴项目的流程、招投标或行政申请程序的具体规则；明确规定各类补贴项目中补贴资金的使用与管理制度。（4）政府补贴的绩效评估。明确绩效评估机制的法律定位和强制性。规定绩效评估的标准、方式、结果反馈与法律效力等内容。（5）政府补贴的监督。构建政府补贴的人大监督、行政监督与社会监督“三位一体”的监督体制和具体流程，建议以人大监督为主导，重点鼓励社会监督，明确各类补贴中补贴主体与受领人的法律义务。（6）法律责任。对前述各个环节涉及的政府财政部门、职能部门、补贴受领人的违法责任，如刑事责任、行政责任、民事赔偿等予以明确规定。（7）附则。阐述补贴专项立法与上海其他地方性法律法规、规范性文件的关系，生效时间等。

4、重点制度创新

（1）制定政府补贴的远期、中期和短期规划。通过规划的形式明确政府补贴的适用范围，明确经济、民生、公益事业等各项补贴的法律地位，为政府补贴的申请、资金使用和监督构建明确的规则预期。（2）构建信息披露与质询机制。通过立法明确特定补贴项目中补贴主体、受领人以及其他利益相关主体的信息披露义务；并在特定项目中构建由人大、政府内专业机构和社会中介组织、媒体、公众等参与的公开质询机制，以此作为确定及追究各方责任的基础。（3）设置专门的“政府补贴合规与创新管理中心”。专门负责创新补贴机制和形式，解决补贴引发的负外部性和法律风险，协调财政部门与具体职能部门关系，在补贴主体、受领人、其他利益相关者与公众之间形成有效沟通，由市政府办公厅或经济委员会具体负责组建比较可行。（4）构建第三方强制评估机制。通过法律形式明确政府补贴的第三方强制评估程序，由专门的会计师事务所、律师事务所等获职能部门授权后独立展开评估，并将结果向社会公开。（5）在必要与可行时引入司法救济机制。大部分政府补贴在行为外观上属于一种具体行政行为，应该在必要的案件中合理引入行政复议和诉讼制度，完善政府补贴的法律规制体系。

（二）完善上海市政府补贴制度中实体性内容的主要对策

1、完善《预算法》及专门性法律规范对政府补贴的规制

预算不仅是政府的年度收支计划，还是政府财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。《预算法》是规范预算编制、预算审批监督和预算管理执行的基本法律，是财政预算领域内的根本大法。对于政府补贴（尤其是给付性补贴）来说，无论是中央补贴还是地方补贴，都需要动用政府财政资金，那么必然需要政府在安排阶段性预算的时候予以考虑，政府补贴要受到《预算法》的制约和规范。《预算法》对政府补贴的限制和规范是整个政府补贴法律规制的开端，如果《预算法》能够将政府补贴的资金源头控制好、规范好，那么对政府补贴的法律规制就可以事半功倍。

《预算法》对政府补贴的规制主要体现为限制作为政府预算支出项目之一的政府补贴支出，主要可以从补贴支出的目的、事项、数额以及执行情况等几个方面进行规制。[20]

首先，应当将政府补贴的目的限制在基于社会公共利益的需要，否则不得列入政府预算支出。如果不是为了公共目的，则不得设定和实施相应的政府补贴，否则不得列入政府预算支出之内。其次，应当明确规定可以从财政中支出的政府补贴支出的事项和范围，或者规定能够列入预算支出的政府补贴支出必须符合相关的政府补贴法规、规章及规范性文件的规定。第三，应该加大补贴预算的公开力度。要想让社会公众能够真正有效监督政府的收支，政府预算的公开、透明是必不可少的条件。现代预算是从财政收支角度对政府权力的控制和监督，为了使这种控制和监督功能切实地发挥作用，应当将公开理念贯穿于预算的编制、调整和执行活动之中。只有实现预算编制、审批和执行的公开，才可以使政府的收支行为处于立法机关和社会公众的监督之下，防止财政支出的违法、浪费和低效等情形。只有公开，才能使得政府补贴支出符合《预算法》的规定，才能规制不合法、不合理的政府补贴。在政府编制预算时应当以合理形式向公众公布，保障公众参与权。预算审批、执行及结束也应当向社会公示，应通过人大、政府网站或公众惯常订阅的平面媒体，全面、详细、如实地公布审批和执行的预算报告。最后，《预算法》对政府补贴的规制比较抽象和原则，而且主要聚焦于政府补贴的预算管理，对于完善整个政府补贴制度而言则是不够的。为此需要执行一系列相关、配套性的专门性法律规范，构建完整的政府补贴法律规制体系、充实政府补贴法制建设的具体内容。

2、完善政府职能与政府补贴的制度定位

在现代市场经济条件下，地方政府的主要职能是管理地方的公共事务。从政府补贴的角度来看，地方政府主要应起到协调的作用，协调企业之间、产业之间、区域之间的发展。从公共财政的角度来说，地方政府的财政投入应限于公共产品，即基础性研究领域、能够满足公共利益需要的技术革新领域、为了提高产业竞争力而要重点发展的战略产业领域等,而不应该介入那些营利性行业，或者纯粹的风险投资行业。地方政府应该放手让企业按照市场规则去竞争，让企业在既定的法律与政策框架下对自己的行为负责，并在法律或政策出错时予以调整。改革开放以来，中国经济与社会能够取得举世瞩目的成就，正是因为地方政府以经济建设为中心、尊重市场规律、激发企业发展的活力所致。随着改革的深化，地方政府也必须从管理型政府转变为服务型政府，避免随意干预企业的市场竞争，妨碍正常的市场规律，做出错误的判断和决策。[21]地方政府对光伏产业的补贴就是个很好的教训。近年来，受光伏产业前景一片光明的鼓动，各地政府纷纷鼓励企业上马光伏项目，政府积极进行各种扶持，而无视光伏产业内日益恶化的供过于求的现实。时至今日，光伏产业严重的产能过剩导致各企业纷纷出现危机甚至破产，并连累地方政府深陷反补贴的泥潭。这显然与地方政府没有准确定位自己的角色、以及政府补贴的角色密切相关。

所以必须积极转变政府职能，明确政府补贴的制度定位。首先，在市场经济条件下，企业为了生存和发展而进行的市场竞争，是经济发展最根本的活力所在。政府干预行为只能基于弥补市场机制的不足，从增加公共利益的角度进行调控，而不应该以政府行为代替企业行为。政府以及政府补贴的作用，主要应体现在以下几个方面：制定鼓励技术创新的规范性文件，明确鼓励、支持企业技术创新的基本理念；制定并落实一系列鼓励企业技术创新的具体政策，如财政、税收、信贷、折旧等方面的优惠政策；对企业技术创新予以合理、适度、有效的投资；加强企业技术创新基础设施的建设；促进企业技术创新要素的流动。[22]其次，地方政府对GDP和就业率的双重重视，导致企业要扩大投资增加短期利润、保障和扩大就业，并且往往不能按照企业的实际需要裁员，沉重的压力在很大程度上削弱了企业的技术创新投入。产业升级要依靠企业的技术进步与创新，改善产业结构、协调产业发展，提高产业效率、优化生产要素组合，提高技术水平、管理水平以及产品质量。因此在地方政府考核中应加入产业升级任务完成情况的考核，并提高产业升级考核的力度。与此同时要弱化对地方政府GDP的考核力度，而着重考察地方政府在提升区域创新能力上的工作绩效。一方面要考察地方政府在促进本地区自主创新方面取得的成果，包括申请与获得的专利数量、新产品收入在企业收益中的占比等；另一方面还要着重考察地方政府在培育地方长期创新能力上的投入，如地方高等院校与科研院所的数量、高等教育劳动者所占劳动人口的比例、高等教育人口在本地区人口中的覆盖比例、R&D（研发经费）占GDP的比例以及本地区的人均教育经费等。只有从根本上改变对政府的绩效考核方式，才能保证政府补贴的投入分布更加合理，保证补贴实现预期效果。

3、明确政府补贴的设定权限、范围与种类

明确补贴的设定权限、范围和种类，是从根本上规范政府补贴、实现政府补贴决策和分配法治化的关键。

政府补贴的设定权限，是指政府补贴的决策权应当如何分配。总体而言，应遵循《预算法》的要求，在本级政府预算的框架内安排具体的补贴支出。需要补贴的具体项目、资金数额、支出方式、支出时间安排等所有事项均应按照《预算法》以及本级政府对预算资金使用的具体规定执行。具体到补贴权限的设置问题，分为横向补贴权限的分配与纵向补贴权限的分配两个问题。从横向补贴权限的分配来看，应由财政部门行使补贴资金的决策权，其他政府机构拟对特定行业、群体予以补贴的，应会同财政部门予以协商。就具体项目和数额发生争议的，应由本级人民政府裁决。从纵向补贴权限的分配来看，由于不同级别的政府都有支持特定行业、群体的必要，因此不适宜将补贴权限限定于省级政府。就上海的具体情况而言，将补贴设置的权限下放到区一级，比较符合各级政府补贴的实践需求。市一级的财政部门和其他职能部门可以设置不同的资金数额等级，规定一定等级的补贴数额，应提请市财政部门以及市级职能部门批准，以此形成必要的监督。

补贴的范围和种类问题，涉及具体补贴资金的流向，对于政府补贴的法律规制也具有十分重要的意义。总体而言，要在遵守特定行业、群体对补贴实际需求的前提下，对补贴范围与种类的设定予以一定的监管，从而在效率与秩序之间形成平衡。具体而言，对具体补贴范围和种类的规范，从上海市级政府的角度来说，最好通过颁布目录指南的方式，对市级政府各职能部门和区一级政府可以设立的补贴范围和种类予以列举，就一般性的资金数额、等级予以规定，并明确相应的资金申请、批准或报销流程，以提高具体行政机关执行中的效率以及规则预期。在制定目录指南时，应通过听证会、论证会、新闻发布会等形式积极吸收各界人士和政府职能部门、下级政府的意见，并加强目录指南的更新工作。

4、规范与完善补贴的资金流向与适用范围

首先应当认识到补贴资金的使用具有极其重要的意义，完善资金使用问题的顶层设计。政府补贴的资金来源于财政资金，财政资金的最大来源是税收，因此政府补贴通常会引起的争议，就是补贴的实质是拿纳税人的钱去补贴特定的企业或群体。而且补贴规模过大对财政本身来说也是一种负担。因此，政府补贴应该重点发挥引领作用和杠杆作用，引导社会资金与企业资金的跟进。尤其在企业研发创新领域，从产品研发到成果转化需要大量的资金投入，为提高企业创新能力而提供政府补贴，不论是政府资助还是政府贴息的银行贷款，能够为企业提供的创新资金都是有限的。上海市政府应该大力开拓企业研发创新补贴的资金来源，为企业研发创新奠定充分的资金基础，积极致力于建设高效的创业投资市场。上世纪90年代以来，在上海市政府创业资本的引导以及引进外资政策的支持下，上海市的创业投资市场迅速发展。创业投资不同于一般的股权投资，其追求的是高利润，因此多投资于新兴高科技项目的研发阶段，投资方必须为项目提供必要的创业指导，从广义的角度可被视为一种合作创新模式。上世纪末的门户网站、如今的 Web2.0都是创业投资基金青睐的投资对象。政府应积极拓宽民间投资的领域，吸引更多社会资金参与政府鼓励的投资项目。可见，政府补贴制度的顶层设计至关重要，为了提高全社会福利、实现资源的更优化配置，必须重视补贴制度的规则设计，在资金使用的流向问题上应当把握公平与效率兼顾的原则，以合理、有效的方式提升企业、产业的综合竞争力。[23]

其次，明确补贴资金分配的基本原则。补贴是政府鼓励产业发展、保障社会民生的一项公共政策，从投资来说则具有无偿性，因此往往存在效率不高的问题。要提高补贴资金的使用效率，关键是要确立补贴资金分配的基本原则。一方面，应当坚持全面考虑的原则。即在确定具体的补贴项目时，应当考虑效益、创新、影响、民生保障等各方面因素，而不能顾此失彼。应当发挥政府补贴的培育、引导和鼓励功能，尊重市场规律，科学设计各项政策和措施，促进市场、产业和企业的发展。另一方面，还应坚持因地制宜的原则，合理确定上海市各级政府对补贴资金的统筹层次。由于地方、基层政府更了解当地的经济、社会和民生状况，对当地自然条件及灾害等情况的把握也更加准确，因此地方、基层政府应该成为补贴资金统筹管理的主体，这有利于强化各级政府对当地经济、社会发展的支持，提升各级政府对当地各项公共事务的治理绩效。究竟采取上海市级统筹还是区、县统筹，应当根据因地制宜的原则来确定。确定补贴资金的省级或区、县级统筹需要综合权衡安全与效率，综合考虑各个区、县的财政实力和经济、社会发展程度。[24]如果区、县的经济比较发达，政府财力比较雄厚，则区、县级统筹比较适宜。反之，则应提高补贴资金的统筹层次，由上海市政府统筹。除了按照行政层级划分统筹层次，还可以按照项目的特点和内容确定政府补贴的统筹层次，对那些重要性突出、影响较大、覆盖范围较大的项目，应实行市级统筹，反之则可以放权至区、县统筹。

第三，确定补贴资金分配的总体标准。上海市政府补贴资金的分配应遵循以下标准：第一，平衡不同产业之间的差距，优先扶持关系国计民生的产业的发展。不同产业之间的差距悬殊，会影响整个国民经济的可持续发展。关系国计民生的重要产业长期处于弱势地位，还会对国家安全和民生保障构成威胁。天然处于弱势地位的产业、对于国计民生具有高度重要性的产业往往在市场竞争中处于不利地位，需要政府补贴予以支持。第二，平衡城乡差异、缩小贫富差距，强化救灾性和扶贫性补贴。城乡差距和贫富差距悬殊，将危及社会稳定和公平。政府应当重点扶持落后地区和受灾、贫困群体，通过财政划拨、减免税负、转移财政等减免性补贴措施实现财政资金的倾斜性扶持。第三，强化对居民社会保障的补贴投入。政府补贴作为财政资金分配的一种手段，通过现金、实物等支付向特定群体转移资源，实际上是一种收入的再分配。社会保障对于政府财政资金的需求十分突出，应加强政府补贴对这方面的投入。第四，强化对高科技产业的补贴投入。在改革开放的新形势下，提高产业技术含量、实现产业升级已经成为各级政府的重要任务。高科技企业自身往往无法通过贷款等途径来取得产业升级所需要的资金，需要政府通过税收转移、提供优惠贷款以及其他补贴方式予以资助。第五，强化对社会公用企业的政策性亏损的补贴投入。受制于非营利的法律和政策定位，以及所有制和经营体制等原因，由政府投资设立的水、电、气、公共交通、邮政等公用企业往往存在普遍性的亏损。在进一步改革公用企业经营管理体制、提高公用企业经营管理效率的同时，应当对这些企业的亏损予以补贴，以保障其公共产品供给的能力和质量。

最后值得特别指出的是，必须排除不宜适用政府补贴的领域。政府补贴不能被视作万能工具，不能违反基本的公平原则，更不能使补贴对象产生不合理的路径依赖。具体而言，上海市政府补贴资金分配中应当排除的范围包括：第一，WTO相关规则项下的禁止性补贴事项，以及可诉的补贴事项，不能适用政府补贴。第二，计划经济体制遗留下来的一些专门针对国有企业职工的福利性补贴，应当予以排除。计划经济体制下政企不分、企业办社会，企业承担了许多本应该由政府承担的社会责任，出现了“福利分房”、“取暖费”等专门给予国有企业职工的福利性补贴。这些福利性补贴十分狭窄、集中且固定，相当于用纳税人的钱增加部分特殊群体的利益，与公平原则明显相悖。第三，通过市场竞争机制和资源配置机制能够实现政府补贴的目的、能够有效代替政府补贴的，应当排除。对于能够通过市场机制获得发展和壮大的企业或群体，政府“越俎代庖”的补贴，不仅低效，也有违市场公平。在市场经济条件下，政府补贴应当努力实现“补贴中性”，不能破坏正常的市场规律。第四，通过专业性慈善机构、社会保险机制能够解决的社会保障、扶贫济困等问题，也不应再适用政府补贴。政府可以通过补贴社会慈善机构、社会保险机构或者直接向慈善机构购买公共服务等方式，完成扶贫济困性补贴的目的。即通过专业化的机制和方法提高补贴效率，而不应将补贴资金的使用方式完全限定于行政分配。

5、促进政府补贴方式与手段的多样化

首先要促进显性补贴与隐性补贴相结合。显性补贴是指通过政府将补贴资金直接拨付给相关企业或个人而实施的补贴。主要包括对相关企业投资的配套补贴，对因实施政府要求的公益性、指令性任务造成的亏损而进行的补贴，以及对特殊困难群体的补贴等。隐性补贴是指政府不是通过财政资金拨付，而是给予企业税费、特许经营、土地等资源的优先使用权等方面的支持，使补贴对象通过较低成本获得竞争优势，从而使其收益相对增加。[25]上海市政府应当根据补贴对象的实际情况和需要，采取显性补贴与隐性补贴相结合的方法，提高补贴效率。尤其是对于国有企业的补贴，应当逐渐转向以隐性补贴为主。政府应当以隐性资助为主要补贴方式，降低显性资助的力度。对于竞争性行业中的市属国企来说，基础性的技术创新一般较少、应用性的技术创新一般较多。而应用性的技术创新，产业化的时间相对较短、见效则相对较快，政府的间接补贴比直接补贴更适合对这类企业的技术创新激励。此外，地方国有企业获得的政府补贴较多，对政府补贴有较强的依赖心态。政府的补贴资金往往被企业用于增加利润，并未起到激励其技术创新的作用。因此对国企的技术创新补贴，一方面要降低直接补贴的比例，另一方面应该逐步转向结果认定性的补贴模式，即只对已经形成产业化成果或已经具备产业化条件的技术创新活动予以补贴。以此促进企业提高自身的市场竞争能力和技术创新能力，并优化政府补贴资金的绩效。[26]

其次要推广并完善阶梯式的补贴方式。对于企业的补贴而言，为了促使补贴对象不断改善自身的经营管理、提高技术创新能力，应当针对补贴对象获得补贴后的表现评估补贴效果，并确定后续的补贴标准和方式。对于获得补贴后表现优异的企业，应当加大补贴力度；对于补贴后未能实现预期效果的，则应暂缓或停止补贴。[27]

最后应完善特殊行业的补贴方式。不同行业的发展规律有别，对政府补贴的实际需求也不尽相同，需要作出差异化、针对性的制度安排。比如对于农业保险行业的补贴，就应当建构起多层次的补贴方式。农业保险对于整个农业的发展具有重要意义，但其固有的低收益特点决定了其有效运作离不开政府支持。对农业保险，必须建立起包括保费补贴、经营管理费用补贴、税收优惠扶持以及再保险补贴在内的多层次的补贴体系，综合利用财政、税收、金融、再保险等手段支持政策性农业保险的发展。同时还应完善政策性农业保险机构的监管，促使其改善自身的经营管理、有效降低各项经营成本，从而减少补贴力度、节约补贴资金、提高补贴效率。

6、加强和完善补贴的实际执行制度

应当加强政府补贴执行中不同部门之间的配合。在政府补贴的实际执行过程中，由于涉及部门众多、资金来源分散、补贴项目繁多，需要各部门在执行过程中加强合作，对现有资源进行整合，归并重复或相似补贴，降低补贴政策的落实成本，探索补贴资金整合的机制和体制，将分散于各部门的资金相对集中，同时疏通补贴渠道，增加补贴效率。此外，还应当本着职责明确、合作分工、统筹管理、效率优先的原则，明确补贴执行的责任主体，确定补贴的执行机构和部门，提高具体领域和项目中政府补贴的效率。[28]

7、强化与完善政府补贴的监管机制

首先，构建多元化的监管主体。鼓励公众参与补贴监管，实现对政府补贴的社会监督，促进补贴资金的社会效益最大化。尤其是对与公众有关的政府补贴，应当进行公众满意度调查，对调查反馈的信息予以分析，以此评价补贴执行的实际效果。应当通过独立的第三方机构对补贴项目设置是否合理、资金落实情况、资金使用效果做出评价，并向社会公示，使公众真正了解纳税人的资金如何用于政府补贴。

其次，建立补贴资金的使用审批制度。应该根据拟补贴对象的实际情况，对政府职能予以合理定位、对财政转移支付的具体权限予以细化、明确地方财政资金的专项拨款项目、制定地方财政资金使用的详细的申请和审批程序。以此实现补贴资金在各个环节使用上的规范化操作，减少其他因素干扰，避免政府财政资金使用的盲目性和随意性。[29]

第三，建立补贴执行的事中监管制度。在事前应当做好预算管理，设置绩效评价的指标体系。应当设立独立的监管机构，及时跟踪补贴项目的完成情况，审计补贴资金的支出与使用情况，为利益相关者提供有效的质疑和申诉程序。此外还应按照WTO的相关规则定期审查补贴项目，及时应对来自国外机构的反补贴调查。[30]

第四，责令受补贴企业提高自身的管理水平。责令受补贴企业加强自身的管理制度建设，以配合政府的监管制度、提高监管效率。企业应当建立现代企业管理制度，实现规范化的经营管理，按照政府规定建立并完善企业财务、会计制度，加强财务管理和会计核算。应当将接受补贴的业务独立建账、单独核算，做到营收与成本清晰、透明，并按要求向补贴的监管部门提供监管所需要的数据，配合政府实施监管。

第五，加强对具体企业或项目补贴的全流程监管。以上海市的粮食补贴为例，要保障粮食补贴政策的有效运行，必须完善相应的监督管理体制。要明确粮食补贴所涉及的品种、资金及整个补贴运行程序的监管所涉及的多个部门的相关责任规范，使得政策执行过程中的权责明确，杜绝执法过程中出现越权操作或者管理盲区。应当在深入贯彻学习农业补贴相关法规的基础上，结合上海农业发展的特点，加强各部门间的合作与协调，明确各部门的职责与分工，进一步健全完善粮食补贴政策综合监管的共同责任机制与补贴执行操作机制，简化操作流程，提高监督效率。同时要加强宣传，提高补贴政策的透明度及公众参与度，以此加强社会监督，将支农惠农政策定期向农户公示，建立沟通平台，解决农户关于粮食补贴的品种、程序、资金、计算方法等方面的疑问。[31]此外还应建立配套的长效监管机制，加强行政监管、社会、媒体监管，根据补贴完成效果加强监管的定期评估，充分发挥政策的调控作用，严格按补贴导向实施各类补贴政策，严格控制政策执行过程中行政成本过高、道德风险滋生等问题的出现，完善粮食补贴的综合执行能力，规范农业补贴的管理秩序，建立政府管理、公众参与、社会监督的管理体系，保障农业补贴政策执行的高效有序、公平公正。[32]

第六，强化并完善补贴监管中的信息披露制度。政府首先应当完善补贴制度涉及的各项信息披露工作，包括与补贴相关的法规、政策及规范性文件，补贴规模、补贴资金分布和拟补贴项目详情，补贴绩效的评价结果等。此外政府还应要求接受补贴的企业按照规定披露相关信息，包括补贴资金的到账情况与具体使用情况等。[33]通过信息披露机制减少政府、企业和公众之间的信息不对称，提高政府科学决策能力、企业的自身管理能力以及公众对补贴制度的理解和支持，从而规范补贴资金的使用流程，提高补贴资金的使用效率。

8、加强和完善政府补贴的绩效评价制度

绩效评价最早是企业管理中的一种工具，其目的是通过目标管理提高企业效益。绩效评价强调结果导向，注重责任和效率。[34]对于政府补贴而言，也应当通过绩效评价机制改善补贴效果、提高补贴效率。

政府补贴的绩效评价包括经济绩效评价和社会绩效评价。政府补贴的经济绩效评价是指从纯粹的收益增加角度，衡量政府使用财税杠杆所撬动的超额经济收益，[35]比如政府补贴对地区GDP增长、企业利润增加、技术创新成果增加的贡献；政府补贴的社会绩效评价是指从整个社会发展的角度，衡量政府利用补贴调控机制所能创造的超额社会收益，[36]主要包括补贴对就业、税收、环保和捐赠等方面的贡献。具体而言，政府补贴的绩效评价一般包括六项主要指标：一是正当性。政府是否将补贴资金用于弥补市场失灵，或用于救助弱势群体。二是效果性。政府补贴的介入是否提高了企业的技术创新能力、帮助企业获得了技术创新成果。三是效率性。政府补贴在投入和产出的关系上是否达到了最佳或较好的比例。四是公平性。政府补贴是否按照公平的原则进行分配，是否存在违法操作、侵害利益相关者合法权益等情况。五是透明性。政府补贴的整个流程及结果是否透明公开。六是合法性，即政府补贴是否有明确的法律、政策及规范性文件作为依据。[37]绩效评价机制是完善政府补贴制度、提高政府补贴法治化程度的核心，上海市政府补贴实践中目前存在的诸多问题，根源即在于尚缺乏一套全面、明确、细致的绩效评价机制，应当以上述标准和内容为根据，在相应的制度建设中尽快予以弥补。

（三）完善上海市政府补贴制度中程序性内容的主要对策

1、补贴决策的调查程序

政府补贴的设定和实施都应该符合一定的公共利益目的，都应该有充分的理由和依据，否则就会扰乱市场的一般规律，导致社会不公。政府补贴是一项对技术性和专业性要求都很高的行政行为，每一项政府补贴在设定之前，对欲补贴的领域或事项应该进行充分调查，认真分析调查得到的相关数据，综合考虑相关因素，包括补贴所会引起的不利后果等，然后才能作出决策。在我国政府补贴的实践中，中央补贴由于实施的主体级别较高、所调配的资源较多、实体与程序性运作比较成熟，所以在决策调查方面也做得比较好，政府补贴一般都能达到相应的预期效果。但是在地方补贴层面，由于缺乏相应的调查手段和人员，积累的数据和信息也相对不充分，所以决策调查程序对于地方政府补贴的设定和实施就更加重要。

完善上海市政府补贴制度中的程序性内容，首先应当完善在设定和实施补贴之前的决策调查程序。首先应当调查拟补贴对象是否具备予以补贴的必要性。为了确认该对象存在补贴的必要性，应调查清楚其在未补贴情况下的真实状况。只有将拟补贴对象现在的真实情况调查清楚，发现确实需要政府给予财政资助才能实现公共利益，补贴才具有实践中的正当性。调查内容不仅应包括拟补贴对象的自身状况，也应包括其他同业竞争者或者整个行业的基本状况。另外，在条件允许的情况下，对补贴的替代可能性也应在被调查的范围之内。如果存在其他替代补贴而能够达到相同效果的行政措施，则补贴也不具有正当性。其次应当调查补贴所能够达到的正面预期效果。应当通过对各种影响因素的分析、调查和论证，充分认识和把握补贴所能预期达到的效果。只有充分论证了政府补贴可能达到的正面预期效果，才能为设定和实施该项补贴提供正当性的基础，为补贴的科学决策作积极的准备。最后还应当调查补贴可能带来的负面预期效果。政府补贴在实施过程中可能对原有的市场机制和规则造成负面影响，这些负面影响的范围、强度以及损害程度都必须进行事先调查。如果经过调查发现补贴的负面影响大于或者等于积极效果，则该补贴就不具备正当性，也就不能够设定和实施。调查程序可以采取问卷调查、座谈会、联席会议等方式，必要的时候可以对于是否应该进行补贴举行听证会。听证范围应尽可能广泛，应当包括受补贴的群体代表、非受补贴但可能因为补贴存在而受不利影响的群体代表、财政部门代表、相关领域的专家（一般应该包括经济专家和法律专家）和同级人大常委会的委员代表等。调查应该严谨、真实和全面，谨防拟补贴对象弄虚作假、骗取政府补贴资金。

2、补贴的制定、公开与审计程序

首先，政府补贴的具体内容往往很复杂，尤其是给付性补贴。这就要求它的制定程序与其他具体行政行为的决策程序应当有所不同，需要制定详细、周密的实施办法。政府补贴的实施办法至少包括以下几方面内容：补贴目的，补贴对象的范围，补贴适用的条件，补贴内容，补贴方式，补贴年限以及补贴救济等。另外还应考虑到由于财政资金有限，无法满足符合补贴条件的所有对象的需要，这时就会产生选择性补贴的问题。政府补贴的实施办法也应该明确在“僧多粥少”的情况下，按照什么原则优先满足哪一部分符合条件的补贴对象。政府补贴规则的制定，尤其是通过地方性法规、地方规章等来制定补贴规则，必须符合《立法法》的相关规定。主要问题包括：行政机关首长以会议形式讨论法规或规章的草案，法规和规章的公布是发生法律效力的必备条件之一。但是在行政补贴规则的制定过程中，这两项程序性要求尚不足以规范行政机关的自由裁量权。在补贴规则的制定程序中，应增加“通知与评议”程序。即草案应在特定的刊物上公布，允许公民在一定期限内对该草案提出异议，行政机关在公布补贴规则时应说明制定该规则的理由。“通知与评议程序”能够将公开和民主参与这两大行政立法原则集于一体，能够在促进行政效率的同时兼顾决策民主。同时，由于补贴规则的制定必须有科学依据，“通知与评议程序”也有利于政府广泛收集多方面信息，为听取人民意见开辟了途径。此外，在政府补贴规则的制定过程中，补贴的适用对象和数额是其中的关键内容，但目前上海已有的关于政府补贴的规范性文件对补贴数额的计算方法和确定标准等技术性问题则付之阙如，一般均由行政机关裁量决定，这就使得受补贴不利影响的企业和产业处于非常被动的地位。“通知与评议程序”的设置无疑为它们提供了发表自己意见的机会，有助于它们与政府的沟通。

其次，政府补贴的实施规则在制定之后应该向社会公开，要以合理的方式使能够得到补贴的群体和将受到补贴不利影响的群体知晓。公示是行政公开原则的要求和体现，政府补贴一旦决定之后应当向社会公示。任何一项政府补贴都不是补贴主体（政府）与补贴对象之间简单的行政管理关系，而涉及社会众多领域、众多利益群体。政府补贴决定的公开要遵循充分、及时、广泛和实效等原则。“充分”要求政府补贴决定的所有内容都向社会公布，让人们能够最大限度地获取有关补贴的信息和内容。“及时”要求公开的时间应当尽可能早，以给予利益相关者充分的准备时间。“广泛”要求公布的范围应当尽可能大，使得与补贴有利害关系的所有社会主体都能够得到相关信息，尽量不留死角和空白。“实效”要求及时通过各种传媒手段和传播渠道公布相关信息，多管齐下，切实保证补贴信息公开的效果。

最后，在补贴实施过程中，审计机关应该对补贴资金的使用同步进行审计，及时发现问题并及时纠正。补贴对象应该积极配合审计机关的工作，不得隐瞒、欺骗，更不得以任何形式阻碍审计的开展。另外在补贴结束后，补贴的设定机关应该将补贴的具体实施情况向民众公开，内容应当包括补贴对象的名单、补贴资金发放情况、补贴效果评估等。通过公开、公正、公平的审计和监督，确保政府补贴的合法性与合理性。

3、补贴的异议、复议与诉讼程序

政府补贴一般会涉及第三者利益，影响公平竞争和社会公正，因此应赋予受补贴不利影响的第三方以异议权。当第三方认为补贴对其造成了利益损害时，有权向政府补贴的监督管理机构提出异议。第三人可以通过提交书面异议申请的方式向相关机构提出异议，补贴决定机关应认真对待异议。异议审查原则上以书面审查为主，对于牵扯范围较广、影响人群较多、异议比较集中的情况，可以采取召开听证会的方式进行。补贴监管机构应该在合理期限内做出相应的处理决定，并且送达给异议人。遵循行政法的一般原则，第三方异议程序的启动一般不能阻止政府补贴的正常实施，除非补贴监管机构或者设定、实施机构认为有暂停实施补贴的必要。考虑到政府补贴一般具有很强的专业性，利害关系人向专门的政府补贴监管机构提起异议，应当作为其寻求其他救济途径的前置程序。即如果利害关系人对于政府补贴存在异议或者不服，必须首先向政府补贴的监管机构提起异议，待监管机构做出相应处理决定后或者该监管机构在合理期限内未作出相应的处理决定的，才可以再寻求行政复议或者行政诉讼等救济途径。

行政复议是一种行政机关体制内的救济机制，因此一般仅能对属于公法性质的行政行为进行救济。由于《行政复议法》没有明确赋予利害关系人申请行政复议的权利，因此就政府补贴而言，行政复议的主体只能是直接获得补贴的对象。《行政复议法》第6条没有明确将政府补贴行为列举出来作为可以复议的事项，但也没有明确排除在可申请复议的事项之外。从法理而言，政府补贴中的当事人至少可以就以下几种情形提起行政复议：第一，政府补贴的行政不作为。此处所谓政府补贴的行政不作为，是指行政相对人认为依照相关规定，政府应该设定相关补贴而实际未设定政府补贴，或者其应该受到政府补贴而实际未得到相关补贴的。如此可以分为设定政府补贴的不作为和实施政府补贴的不作为两种情形。对于设定政府补贴的不作为，如果法律、法规、规章及规范性文件规定了政府具有某种义务，那么政府就必须在合理期限内履行该义务，政府不履行义务就构成违法，而不论该义务是一个具体行政行为义务还是一个抽象行政行为义务。对于实施政府补贴的行政不作为，一般来说就是具体行政行为义务下的不作为。《行政复议法》第6条中明确将发放抚恤金、社会保险金以及最低生活保障费等一类给付行政的不作为列为受复议的情形，那么由此推知，政府补贴作为一种给付行政，如果出现行政不作为，即该给予补贴而未给予的现象，则也当然可以提起行政复议。第二，在政府补贴实施阶段，发生行政机关违法要求补贴对象履行义务或者干涉补贴对象经营自主权的行为，可以复议。第三，补贴对象如果认为补贴实施机关在补贴标准、补贴条件和给付方式等问题上滥用自由裁量权，违法实施具体补贴行为的，也可以复议。

我国现行的行政诉讼制度，经过最高人民法院颁布的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（1999年）的改进和充实，也为其在政府补贴争议中的运用奠定了基础。尤其是该司法解释将原告资格的范围认定标准由原来的“法定权利”扩大到现在的“具有法律上利害关系”，以及明确了涉及“公平竞争权”的情形可以作为起诉理由，都为运用行政诉讼解决政府补贴争议提供了条件。应当从以下几个方面完善相应的制度建设：第一，通过行政诉讼促使行政机关积极履行补贴义务。现代行政既是有限行政，更是有效行政。尤其是在福利国家的背景下，积极行政更是社会对行政主体的期待。因此，司法机关应当更加积极主动地为行政相对人遭受行政不作为或拒绝作为的侵害提供有效的法律救济。在政府补贴诉讼中，针对政府补贴不作为的诉讼，原告的目的不是撤销，也不是确认违法，而是要求政府积极履行自己的补贴职责。现有的行政诉讼重在强调确认被诉行为违法或撤销被诉行为，无法保护政府补贴诉讼中申请人的利益诉求。因此，需引入行政法上的“课予义务”性质的诉讼，即公民请求法院责令行政主体做出特定行政行为的诉讼，有效保护政府补贴纠纷中当事人的合法权益。第二，明确举证责任分配。按照行政诉讼法的一般原则，行政诉讼中由被告即行政机关承担主要的举证责任，原告仅仅在特殊情况下承担较轻的举证责任。因此，政府补贴类的行政诉讼原则上也应由作出补贴行为的行政机关承担主要的举证责任，原告一般只要能够证明其提出申请的事实即完成了举证责任。比如在补贴不作为的诉讼中，行政机关应该举证证明其在实施补贴的时候有充分的事实和依据不给予原告（补贴申请人）该项补贴。否则，行政机关不给予原告补贴的行为就不具有正当性和合法性，就要承担法律上的后果。当然，如果被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告无正当理由拒不提供、不如实提供其在诉讼程序中应当提供的证据，法院应该判决由原告承当不利后果。这也体现了原告在行政程序中具有行政法上的协助履行义务。但在处于竞争地位的第三人提起的撤销诉讼或课予义务的诉讼中，原告应对补贴行为造成的实际损害、损害与补贴行为有无因果关系、损害是否破坏了竞争秩序承担举证责任。最后，完善对补贴利害关系人的救济。虽然直接与该利害关系人竞争的、直接导致利害关系人丧失预期利益的是与其进行竞争的补贴对象，但是真正导致其利益受损或者存在损害危险的，则是政府的行政补贴行为。故应当允许利害关系人针对政府补贴的决定和实施要求救济，赋予其在行政诉讼中的合法诉权。关于利害关系人在行政诉讼中的诉权，《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》已有明确规定，多年来在各类行政诉讼案件中也积累了许多经验，应当积极探索其在上海市政府补贴法制建设中的运用，从而构建完备的补贴救济体系。

编后语：课题组首先揭示了政府补贴在行政法、经济法等理论与制度体系中的定位，丰富了政府补贴的基础理论研究。在此基础上，课题组结合政府补贴的域外经验与特点、我国中央政府与其他政府补贴的经验与特点，针对上海市政府补贴存在的问题，率先完成政府补贴法治建设的“顶层设计”。并从制定政府补贴的远期、中期和短期规划，构建信息披露与质询机制，设置专门的“政府补贴合规与创新管理中心”，构建第三方强制评估机制，在必要与可行时引入司法救济机制等方面阐述了加强政府补贴法治建设的重点与核心问题。这些建议较为客观中肯，具有一定的应用价值。

作者简介：

冯辉，男，对外经济贸易大学法学院副教授、院长助理。

（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）

[1]本课题是2014年上海市人民政府决策咨询研究政府法制专项课题的招标课题（2014-Z-B06），由对外经济贸易大学法学院冯辉副教授领衔的课题组中标。

[2]参见孔东民、刘莎莎、王亚男：《市场竞争、产权与政府补贴》，载《经济研究》2013年第2期。

[3]参见刘俊、曹向：《信息披露、寻租与政府补贴有效性》，载《财经理论与实践》2014年第3期。

^[4]参见《上海市2009年市本级财政支出决算情况表》，http://www.czj.sh.gov.cn/zwgk/czsj/czyjsqk/czyjsb/201109/t20110901_128700.html，2014年10月28日访问。

^[5]参见《上海市2010年市本级财政支出决算情况表》，http://www.czj.sh.gov.cn/zwgk/czsj/czyjsqk/czyjsb/201109/t20110901_128700.html，2014年10月28日访问。

^[6]参见《关于上海市2011年市本级公共财政决算情况的说明》，http://www.czj.sh.gov.cn/zwgk/czsj/czyjsqk/czyjsb/201208/t20120817_131450.html，2014年10月28日访问。

^[7]参见《关于上海市2012年市本级公共财政收支决算情况的说明》，http://www.czj.sh.gov.cn/zwgk/czsj/czyjsqk/czyjsb/201308/t20130816_142276.html，2014年10月28日访问。

^[8]参见《关于上海市2013年市本级公共财政收支决算情况的说明》，http://www.czj.sh.gov.cn/zwgk/czsj/czyjsqk/czyjsb/201408/t20140822_144150.html，2014年10月28日访问。

[9]参见《关于上海市2009年预算执行情况和2010年预算草案的报告》，http://www.czj.sh.gov.cn/zwgk/czsj/czyjsqk/yjsczbg/201012/t20101227_118387.html，访问时间2014年10月31日。

[10]参见《关于上海市2013年预算执行情况和2014年预算草案的报告》，http://www.czj.sh.gov.cn/zwgk/czsj/czyjsqk/yjsczbg/201402/t20140226_143305.html，访问时间2014年10月31日。

[11]参见张迪：《促进上海高校毕业生就业的政府政策分析》，华东师范大学2010年硕士学位论文，第89页。

[12]参见周轶昆：《战略性新兴产业创新博弈、研发外溢与政府补贴》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2012年第5期。

[13]参见《上海市农委市财政局关于印发<上海市农业机械购置补贴实施细则>的通知》，http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai3478.html，访问时间2014年11月9日。

[14]参见季幼美：《提高上海市节能减排能力的财税政策研究》，复旦大学2010年硕士学位论文，第14页。

[15]参见季幼美：《提高上海市节能减排能力的财税政策研究》，复旦大学2010年硕士学位论文，第18页。

[16]参见季幼美：《提高上海市节能减排能力的财税政策研究》，复旦大学2010年硕士学位论文，第14页。

[17]参见季幼美：《提高上海市节能减排能力的财税政策研究》，复旦大学2010年硕士学位论文，第18页。

[18]参见张小娜：《地方政府补贴与上市公司扭亏的实证研究》，西南财经大学2011年硕士学位论文，第49页。

[19]参见季幼美：《提高上海市节能减排能力的财税政策研究》，复旦大学2010年硕士学位论文，第19页。

[20]参见刘川：《中国地方政府补贴问题研究》，浙江工商大学2013年硕士学位论文，第33页。

[21]参见刘川：《中国地方政府补贴问题研究》，浙江工商大学2013年硕士学位论文，第33页。

[22]参见刘川：《中国地方政府补贴问题研究》，浙江工商大学2013年硕士学位论文，第43页。

[23]参见陈莞：《当前政府促进企业提高自主创新能力的路径探析——有效发挥政府直接性研发补贴作用的策略研究》，《价格理论与实践》2009年第3期。

[24]参见陈莞：《当前政府促进企业提高自主创新能力的路径探析——有效发挥政府直接性研发补贴作用的策略研究》，载《价格理论与实践》2009年第3期。

[25]参见王永胜：《城市公交成本、票价和补贴联通机制研究》，长安大学2012年博士论文，第91页。

[26]参见张璇：《国有企业创新激励的影响因素及制度设计研究》，合肥工业大学2013博士学位论文，第67页。

[27]参见李法娟：《中国钢铁产业政府补贴政策的绩效研究——以上市公司为例》，东华大学2014年硕士学位论文，第59页。

[28]参见宫少颖：《基于农户粮食经营缋效视角的粮食补贴政策效益分析——以上海市郊粮食生产为例》，华东师范大学2013硕士学位论文，第66页。

[29]参见刘利芳：《地方政府对上市公司补贴的动机及经济后果影响》，安徽工业大学2011年硕士学位论文，第33页。

[30]参见陈莞：《当前政府促进企业提高自主创新能力的路径探析——有效发挥政府直接性研发补贴作用的策略研究》，载《价格理论与实践》2009年第3期。

[31]参见宫少颖：《基于农户粮食经营缋效视角的粮食补贴政策效益分析——以上海市郊粮食生产为例》，华东师范大学2013硕士学位论文，第66页。

[32]参见宫少颖：《基于农户粮食经营缋效视角的粮食补贴政策效益分析——以上海市郊粮食生产为例》，华东师范大学2013硕士学位论文，第67页。

[33]参见王永胜：《城市公交成本、票价和补贴联通机制研究》，长安大学2012年博士论文，第93页。

[34]参见曾建业：《财政支出绩效评价的理论与实证研究》，湖南农业大学2013硕士学位论文，第14页。

[35]参见周霞、高诚：《基于可持续发展视角的财税补贴绩效研究》，载《当代财经》2012年第9期。

[36]参见周霞、高诚：《基于可持续发展视角的财税补贴绩效研究》，载《当代财经》2012年第9期。

[37]参见黄陆璐、陈红华：《政府采购农村电影放映补贴发放机制研究——以上海、江西、甘肃、陕西调研为例》，载《媒介经营管理》2013年第5期。