●《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》明确：一体化示范区建设，需要沪苏浙“两省一市”合力推进，加强通盘谋划和顶层设计，在跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的框架下，探索形成一体化推进的共同行为准则，建立起更加有效的一体化发展新机制，为全国区域协调发展探索新途径。

●从立法层面来看，结合一体化示范区的立法特点，其立法主要有两种模式：一种模式是由国家层面对一体化示范区内的重大问题进行授权立法，同时授予一体化示范区执委会以管理权和执法权。另一种模式是“两省一市”人大和政府之间针对区域内某些共性行政管理事项进行专项立法协作。

●从行政执法层面来看，需要结合一体化示范区先行启动区行政执法的现状，按照一体化示范区的战略定位、推进目标，对一体化示范区先行启动区的行政执法体制、执法队伍及执法方式进行通盘考虑，建议构建“1+5+X”执法体制，需要组建“1个法定机构”和“5个派驻执法机构”，实现有效的综合执法。

●从行政争议救济层面来看，一是需要研究并选择法定机构的行政复议与行政诉讼体制，明确相应的复议机关和诉讼管辖法院；二是要研究派驻执法机构的复议、诉讼机制，使救济体制与一体化示范区体制相适应。

长三角生态绿色一体化发展示范区法治保障研究

课题组组长：刘平

课题组副组长：王天品

课题组成员：陈书笋、王松林、曾炫钊

长江三角洲区域一体化发展是以习近平同志为核心的党中央明确的重大国家战略。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确：以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称一体化示范区），示范引领长三角地区更高质量一体化发展。

一体化示范区以一体化制度创新为驱动力，以生态、创新、人文融合发展为路径，以更高质量发展为目标，改革集成、制度创新、率先示范，是实施长三角一体化发展国家战略的先手棋和突破口。

在坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的时代背景下，一体化示范区在“不破行政隶属、不打破行政边界”的情况下，要完成“从区域项目协同走向区域一体化制度创新”的率先探索任务，实现一体化示范区内的共商、共建、共管、共享、共赢，形成制度新供给，为全国区域协调发展提供更多可复制可推广的创新成果，需要探索“一体化”法治保障的制度创新，从而发挥法治的引领、示范和保障作用，让法治为一体化示范区建设及制度创新保驾护航。

一、一体化示范区法治保障需求的总体判断

《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》明确：一体化示范区建设，需要沪苏浙“两省一市”合力推进，加强通盘谋划和顶层设计，在跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的框架下，探索形成一体化推进的共同行为准则，建立起更加有效的一体化发展新机制，为全国区域协调发展探索新途径。   

基于一体化示范区跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的实际情况，一体化示范区在“聚焦规划管理、生态保护、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务政策、公共信用等方面，率先在示范区先行启动区探索一体化发展制度创新中，需要充分考虑先行启动区内两区一县5个镇政府在行政权力行使中所依据的法律规范、各自现行的行政执法体制及行政救济等方面存在的不同与差异，在立法、行政执法及行政争议救济等方面形成共识及共同行为准则，从而在法治的保障与护航下，更好地推动一体化示范区建设，并逐步形成为全国区域协调发展提供更多可复制可推广的创新成果。

从立法层面来看，一体化示范区立法的选择路径受到其战略定位和跨行政区划等因素的影响。从其战略定位的角度来看，一体化示范区是实施长三角一体化发展的国家战略，其组织架构、权力配置等顶层设计需要国家进行统筹安排。因此,存在由国家对特定区域进行授权立法的需求；从其跨行政区划的角度来看，一体化示范区横跨三个省级行政区划，且在一体化发展过程中不打破原有的行政隶属关系，各个行政区划之间存在着标准不统一、规则不一致、平台不衔接等问题。因此，存在跨行政区划开展协作立法的需求。目前，一体化示范区先行启动区涉及的沪苏浙两区一县的5个镇，在行政权力行使过程中，其所依据的法律规范，除国家层面的立法外，在地方层面的立法中，无论是立法主体、立法层级，还是立法权限及立法内容等方面都不尽相同。这些差异，可能会导致相应法律规范适用上的冲突，并由此带来行政执法实践中因行政执法依据、执法内容不统一而导致的执法结果不统一等一系列问题。因此，需要结合一体化示范区先行启动区的立法实际，除国家授权立法外，充分考虑“两省一市”在哪些领域、哪些方面需要开展地方协作立法，以实现一体化示范区内适用的法律规范在立法精神、立法具体规定等方面的一致性。

从行政执法层面来看，一方面，在不改变行政隶属关系的情况下，一体化示范区总体方案明确：沪苏浙联合成立一体化示范区理事会作为示范区建设重要事项的决策平台，设立执行委员会作为“两省一市”的联合派出机构。在行政管理模式上，既不同于同一行政区域内的行政管理模式，也不同于其他区域协作的行政管理模式。在该行政管理模式下，多个平行行政主体共存，依据行政执法权限和执法依据，在各自行政区域内按照各自行政执法体制的要求开展行政执法工作。另一方面，目前，一体化示范区先行启动区涉及的沪苏浙两区一县的5个镇，在行政执法体制方面，大到执法主体、执法队伍、执法依据，小到执法标准、执法文书，都存在一定的差异。这种行政执法上的差异，短期内表现出来的可能只是个案处理后果的不同，而长期后果是对一体化示范区内行政执法公正性、公平性产生的负面影响，并会直接影响到行政相对人的行为选择，进而可能会影响到一体化示范区发展的平稳性及整体布局。因此，需要结合一体化示范区先行启动区行政执法的现状，按照一体化示范区的战略定位、推进目标，对一体化示范区先行启动区的行政执法体制、执法队伍及执法方式进行通盘考虑，建议构建“1+5+X”执法体制，需要组建“1个法定机构”和“5个派驻执法机构”，实现有效的综合执法。

从行政争议救济层面来看，对多个平行行政主体作出的行政执法行为，在“两省一市”行政复议体制不尽相同，一体化示范区内行政救济管理权尚未明确的情况下，一体化示范区内的行政相对人如何通过行政复议和行政诉讼予以救济，目前，还没有明确的说法，尤其是对于以一体化示范区法定机构名义作出的行政行为，在出现争议时，行政相对人如何救济，无论从方便行政相对人权利救济的角度，还是从提高监督效率与监督力度的角度，都需要结合一体化示范区的实际，予以考虑并明确。一是需要研究并选择法定机构的行政复议与行政诉讼体制，明确相应的复议机关和诉讼管辖法院；二是要研究派驻执法机构的复议、诉讼机制，使救济体制与一体化示范区体制相适应。

二、关于一体化示范区的立法问题

（一）立法现状

一体化示范区先行启动区涉及的沪苏浙两区一县的5个镇，在立法层面，目前的实际情况是：立法主体不同、立法层级不同，立法权限不同以及立法内容也不尽相同。

1.立法主体不同。一体化示范区内，涉及的立法主体主要为省级人大和政府、设区的市的人大和政府两个层级。但是，三地的立法主体并不相同。其中，上海市青浦区下辖的各镇范围内，立法主体只有省级（上海市）人大和政府；而江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县下辖的各镇范围内，立法主体既有省级（江苏省、浙江省）人大和政府，又有设区的市的市级（苏州市、嘉兴市）人大和政府。

2.立法层级不同。一体化示范区内，涉及的立法层级主要为省级地方性法规和政府规章、设区的市的地方性法规和政府规章。同时，苏州市作为较大的市，其在2015年《立法法》修订之前作为较大的市所制定的地方性法规和政府规章继续有效。其中，上海市青浦区下辖的各镇范围内，只有上海市地方性法规和政府规章；江苏省苏州市吴江区下辖的各镇范围内，适用江苏省地方性法规和政府规章、2015年之前苏州市作为较大的市制定的地方性法规和政府规章、2015年之后苏州市作为设区的市制定的地方性法规和政府规章；浙江省嘉兴市嘉善县下辖的各镇范围内，适用浙江省地方性法规和政府规章、嘉兴市地方性法规和政府规章。

3.立法权限不同。一体化示范区内，省级地方性法规与设区的市的地方性法规，在立法权限上存在差异。根据《立法法》第73条的规定，省级人大及其常委会为执行法律、行政法规的规定，可以进行实施性立法；对于地方事务可以进行自主性立法；除法律保留事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省级人大及其常委会也可以进行先行性立法。而设区的市的人大及其常委会的立法权限范围仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面。

同样，省级政府规章与设区的市的政府规章，在立法权限上也存在差异。根据《立法法》第82条的规定，省级人民政府为执行法律、行政法规、地方性法规的规定可以进行实施性立法；对于本行政区域的具体行政管理事项可以进行自主性立法；应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，省级人民政府可以进行先行性立法。而设区的市的政府规章的立法权限范围也仅限于即城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面。

综上可见，省级和设区的市都有创制性立法的权限，设区的市的立法权限在事项范围上有所限制，仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面。此外，地方性法规的创制空间要大于地方政府规章，地方政府规章的创制空间较小，更多的是实施性立法。

4.立法内容不同。一体化示范区内，目前适用的法律从内容上看存在着或多或少的差异。主要存在两种情况：

一种情况是：有些领域以国家统一立法为基础，以省级或设区的市的实施性立法为主体。主要体现为地方根据本行政区域的具体情况和实际需要，在与上位法不相抵触或者根据上位法进行实施性立法的领域。例如：大气污染、城乡规划、食品安全等领域。在这些领域中，国家立法规定了基本的制度框架，各地方在此基础上，结合本地区具体情况和实际需要进行实施性细化。因此，各地的立法内容会存在一定的差异性。

另一种情况是：有些领域适用地方的先行性立法或自主性立法。在国家尚未制定统一立法的情况下，省级或设区的市进行先行性立法；或者省级或设区的市对属于本行政区域的具体行政管理事项进行自主性立法。由于没有国家上位法的统一制度设计，因此，在这些领域中，各地立法内容的差异性会更加明显。

（二）立法权限不一致可能带来的问题

一体化示范区内立法权限存在的差异，可能会导致相应法律规范的冲突，并由此给行政执法实践带来一些问题：

第一，由于一体化示范区内不同镇所适用法律文件的立法层级不同，可能导致同一执法事项，有些镇的执法依据是国家立法，有些镇适用省级立法，有些镇适用设区的市的立法，导致执法依据的不统一。

第二，执法依据的不统一将直接导致执法内容的不统一。即同一执法事项，不同的执法依据对行政相对人的权利义务规定可能不同，对执法标准、执法手段和执法权限的规定不同，对行政执法主体的程序性要求和实体性要求也不同。

第三，执法依据的不统一也将直接导致执法结果的不统一。即同一执法事项，对法律责任的设定可能不同。执法结果的不统一可能会带来很大的负面效应，例如：对于破坏生态、污染环境的同一行为，不同地区之间的标准和法律责任设定如果存在差别，违法者出于违法成本的考量可能会更倾向于在某一地区实施环境污染的违法行为。同时，处罚裁量基准的差异对于跨地区的环境联合执法来说，也会带来障碍。

上述执法依据、内容和结果等方面存在的诸多不统一，是在一体化示范区内探索国家授权立法和三地协作立法的直接动因。

（三）特殊区域的立法模式比较分析

在我国地方立法中，除了行政区划范围内的地方立法外，还存在一些特殊区域的立法实践活动，主要包括两种类型：一是跨行政区划的协作立法，二是某些特定区域（如经济特区、珠江三角洲、自贸试验区、上海国际旅游度假区）的专门立法。

1.跨行政区划的协作立法模式。在我国推进国家治理体系和治理能力现代化和法治中国建设进程中，形成了一些跨行政区划的区域。这些区域因功能定位、一体化程度等方面存在差异，在区域协作发展中形成了各具特色的立法模式，这种跨行政区划协作立法模式的主要特点由区域内各地方立法主体对区域内的立法协作问题进行综合性统筹设计。该模式的代表性区域有东北三省、京津冀、长三角地区和酉水河流域。

东北三省模式：东北三省是我国最早开展区域立法协作的地区。早在2006年，辽宁、吉林和黑龙江三省人民政府就共同签订了《东北三省政府立法协作框架协议》，开创了中国区域性协作立法的先河，被认为是中国尝试建立的首个区域立法协作框架。该协议约定了三种“立法协作”方式：一是紧密型立法协作模式，即三省共同成立联合工作组协作完成法案起草。该方式主要适用于三地政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目。二是半紧密型立法协作模式，即一省牵头、两省配合的法案起草方式。该方式主要适用于三地都有共性的立法项目。三是松散型立法协作模式，由各省独立起草法案，成果三省共享。该方式适用于除以上两种情况以外的，三省具有共识的所有其他项目。不论采用何种方式，其最终“立法协作”的成果都是形成一个具体立法草案基本上不作改动就能在三省同时分别颁布适用。经过几年努力，三省政府法制部门围绕促进东北老工业全面振兴的主题，在促进科技进步、装备制造业和非公有制经济发展、构建诚信社会、应对突发事件及维护社会稳定、食品安全、新农村建设、农民工权益保护等领域的完成了多项协作立法项目。

京津冀模式：2015年，京津冀三地通过了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，标志着京津冀协作立法正式破题。2017年，三地人大常委会主任会议通过了《京津冀人大立法项目协同办法》，规定京津冀三方围绕有序疏解北京非首都功能这一核心，在交通一体化、生态环保、产业升级转移等重点领域，选择关联度高的重要立法项目进行协作。近几年，三地推出了一批以《河北省大气污染防治条例》《天津市生态环境保护条例》《北京市城乡规划条例》等为代表的多项协作立法项目。

长三角模式：长三角立法协作模式，以进行专项性立法为起点，目前向着专项性立法协作与综合性立法相配合的灵活协作模式转变。2014年上海市人大常委会以长三角大气污染防治为切入点，组织江苏省、浙江省、安徽省的人大常委会联合成立了长三角区域大气污染防治协作小组，确定了“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作原则。三省一市人大常委会间的协作立法确定了协调互补模式：即先共同协商确定一个示范性文本，各地再因地制宜对示范性文本进行个性化表述，最终形成各自的立法文件，由各地人大常委会分别审批通过。之后沪、苏、浙、皖四地集中在 2014 年至 2016 年两年间分别通过了各省市的大气污染防治条例，并专章规定了长三角区域大气污染防治协作的内容。值得说明的是，2019年4月，长三角地区三省一市人大常委会共同签署了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，将务实推进地方立法工作的协作，加强沟通协商，实现信息共享，整合立法资源，优化法规制度供给，共同提升区域整体法治环境作为开展地方立法工作协作主要目标。

酉水河流域模式：其属于跨江河流域的专项协作立法模式。酉水河流域主要跨越湖北省恩施州与湖南省湘西州，两州人大常委会为共同保护酉水河及其流域的生态而开展了跨行政区域立法合作项目——《酉水河保护条例》。协作立法过程中，两州各自将制定《酉水河保护条例》纳入2016年度省人大常委会的立法计划，之后共同委托专家组进行草案起草工作，两州人大常委会对草案进行审议后报请各省人大常委会批准。流域是独立完整的自然生态区域，由于行政区划的不同而由不同地方政府管辖，立法上受到行政区划分治模式的制约，因此要实现流域治理，除了国家统一立法外，更多的是要寻求各行政区域之间的协作立法。例如:太湖流域内的水资源保护和水污染防治等事务直接由国务院通过行政法规《太湖流域管理条例》的形式予以规范，并授权太湖流域管理局作为管理机构，在管辖范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的监督管理职责。课题组认为，类似太湖流域的特定区域，可以借鉴酉水河流域协作立法的模式，由流域内的各地方针对流域内的具体事务开展协作立法。

2.特定区域的专门立法。根据区域性质的不同可以分为不同模式，以下四种具有一定的代表性：

经济特区模式：是根据全国人大的特别授权和《立法法》的规定，在区域内除了进行一般的地方立法外，还享有立法变通权，可以进行全面的授权立法。

1981年起，全国人大通过授权立法决议（决定）先后授予了广东省、福建省、海南省、深圳市、厦门市、珠海市和汕头市以经济特区立法权。2000年通过的《立法法》第65条、第81条对经济特区的授权立法进行了制度化规定。根据相关授权决定和《立法法》的规定，经济特区授权立法与一般地方性立法相比具有其特殊性。一是在遵循《宪法》规定以及法律和行政法规基本原则的前提下，可以对已有相关立法的具体规定作出变通。二是具有优先适用效力。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

珠江三角洲模式：珠江三角洲位于广东省境内，不存在跨省级行政区划的问题。针对这一特定区域的立法，主要是由省级层面通过立法对区域发展定位、机构框架等基本问题进行统一的规定。

2011年，广东省人大常委会制定了地方性法规《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，明确相关各级人民政府及其有关部门应当严格执行国务院规划纲要，围绕规划纲要提出的总体要求和发展目标开展相关工作。与此同时，广东省人大常委会还就珠江三角洲地区的相关具体事务进行了专项立法，例如:广东省人大常委会先后制定了《广东省珠江三角洲水质保护条例》(2014修正，2018年废止)、《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》(2014修正，2018年废止)等地方性法规。

自贸试验区模式：自贸试验区作为国家改革开放的新兴战略，其核心任务是推行制度创新，这必然需要突破原有立法体制的束缚。为此，全国人大常委会对其进行了专项授权立法。

2013年8月全国人大常委会第四次会议审议通过了《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定(草案)》。根据该“决定”，全国人大常委会授权国务院在自贸试验区内暂停实施相关法律，以便化解在自贸试验区建设中与其不相适应的上位法制度障碍，减少和避免对自贸试验区同一事项的法律规范适用冲突。根据国家授权，上海市人大常委会制定了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，明确中国（上海）自由贸易试验区管理委员会作为市人民政府派出机构，具体落实自贸试验区改革试点任务，进行综合执法。

上海国际旅游度假区模式：上海国际旅游度假区是以上海迪士尼项目为核心，发展主题游乐、旅游会展、文化创意、商业零售、体育休闲等产业的集聚区域。上海国际旅游度假区的模式是由上海市政府通过制定政府规章的形式，授权度假区管委会作为浦东新区政府的派出机构进行综合执法。

为了保障上海国际旅游度假区的开发、建设、有序运营和持续发展，上海市人民政府2016年制订了《上海国际旅游度假区管理办法》，明确上海国际旅游度假区管理委员会作为浦东新区人民政府的派出机构，授权其行使区域内的综合执法权。为此，度假区管委会组建成立了度假区综合执法大队，将原属公安、城管的街面治安、城市管理以及市场监管、消防、文化、旅游、知识产权等各专业执法力量进行整合，由一支队伍在前台实施统一处置，实行“联勤联动、前台共管、后台分流”的综合执法管理模式。

（四）一体化示范区的立法特点分析

一体化示范区立法的选择路径受到其战略定位和跨行政区划等因素的影响。从其战略定位的角度来看，一体化示范区是实施长三角一体化发展的国家战略，其组织架构、权力配置等顶层设计需要国家进行统筹安排。因此,存在由国家对特定区域进行授权立法的需求；从其跨行政区划的角度来看，一体化示范区横跨三个省级行政区划，且在一体化发展过程中不打破原有的行政隶属关系，各个行政区划之间存在着标准不统一、规则不一致、平台不衔接等问题。因此，存在跨行政区划开展协作立法的需求。

综上，一体化示范区内立法特点是实行国家授权立法与地方协作立法相结合的立法体例。这在我国目前的区域立法实践中是一种前所未有的模式。

（五）关于国家授权及地方立法协作的建议

结合一体化示范区立法特点，其立法主要有两种模式：一种模式是由国家层面对一体化示范区内的重大问题进行授权立法，同时授予一体化示范区执委会以管理权和执法权。另一种模式是“两省一市”人大和政府之间针对区域内某些共性行政管理事项进行专项立法协作。此外，本着节约立法成本的原则，还可以提请国务院相关组成部门针对区域内的共性行政管理事项进行专门立法，形成中央宏观立法与地方中观立法相结合的立法体例，构建完整的一体化示范区法律规范体系。

1.国家授权立法。发达国家以法律为先导来规范府际、区域合作几乎成为国际惯例。一体化示范区范围内有关体制机制等重大问题无法通过地方层面协作立法解决，只能由国家进行授权立法，即由国务院制定行政法规《长三角生态绿色一体化发展示范区管理条例》，对一体化示范区的战略定位、区域组织架构的设置、示范区执委会的职能和权限等宏观问题进行明确规定，为一体化示范区改革任务的顺利开展提供强有力的法律保障。

除国家授权立法外，国家层面还可以开展专项立法。即对于区域内共性的行政管理事项，如交通、生态环境保护等中观问题，在三省开展协作立法的成本过高的前提下，可以尝试由国务院相关部门制定部门规章予以保障。

2.地方协作立法的模式选择。除国家授权立法解决的重大事项外，其他事项可以通过地方层面的协作立法进行规定。从区域协作立法的角度看，若一体化示范区内对机构设置、执法内容等事项存在统一性要求的，应当进行区域协作立法；若机构设置、执法内容等事项不存在统一性要求的，亦即与一体化示范区合作发展内容没有关联的领域，则三地维持各自现有的法律规定即可，不需要进行协作立法。此外，区域协作立法应当与一体化示范区内的执法体制和司法体制的框架相衔接，与执法内容的统一性要求相衔接，同时反映区域改革发展的特点和现实需要，对推动全国或其他区域面上的改革起到示范推动作用。一体化示范区内进行地方协作立法有如下两种路径可供选择：

一是市级（三市）层面的协作立法。对于省级和设区的市级均有立法权限的行政管理事项，即属于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护领域的事项，从节约立法成本和提高立法效率的角度出发，可以在上海市、苏州市和嘉兴市三个城市间优先开展协作立法，而不必考虑立法效力层级的一致性。

二是省级（两省一市）层面的协作立法。对于超出城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护领域的事项，即对于只有省级人大和政府有立法权限的事项，只能在省级（两省一市）层面开展协作立法。

3.地方协作立法的方式选择。一是文本协作方式，即针对某一行政管理领域或者行政管理事项，由三地人大或政府在协商一致的基础上确定示范性文本，各方在示范性文本的基础上因地制宜地进行个性化表述，最终形成各自的立法文本。二是条款协作方式，即针对某一行政管理事项，由三地人大或政府在协商一致确定统一标准的基础上，对各自既有立法中的核心条款进行调整并实现核心条款内容的统一，而其他条款不变。

需要指出的是，在三地开展协作立法的过程中，无论采取文本协作还是条款协作的方式，都要求法律文本的属性保持一致，即要么都制定地方性法规，要么都制定地方政府规章。

三、关于一体化示范区行政执法问题

（一）行政执法现状

一体化示范区先行启动区涉及的沪苏浙两区一县的5个镇，在行政执法层面的实际情况是：无论是在行政执法体制模式、行政执法队伍设置，还是在行政执法依据以及行政执法标准等方面都存在一些不一致的地方。

1.综合执法的范围不一致。目前，沪苏浙两区一县在行政执法体制上虽然都实行综合执法体制，但是，综合执法的范围和程度有所不同。青浦区：按照上海市综合执法体制改革的要求，主要在城市管理、市场监管领域实行综合执法。吴江区：依据苏州市政府的《关于吴江区全域综合行政执法体制改革试点工作方案的批复》，在原城管执法的基础上，成立了综合行政执法局，负责建立健全与行业主管部门及综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门跨区域执法协作联动机制，统筹协调全区综合行政执法工作，根据权责清单实施相对集中行政处罚和行政强制，实行的是全域综合行政执法体系。嘉善县：在县级层面实施了综合执法[1]，对监管相对薄弱的旅游、价格、体育、民政、工程建设等10个方面的全部或部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权进行综合行政执法。建立以镇（街道）日常管理为主的综合行政执法平台，以镇（街道）综合执法中心为指挥中枢，综合行政执法中队（分局）为骨干，其他驻镇（街道）部门站所共同参与联动配合，集巡查发现、指令督办、协商联动、考核评价功能“四位一体”的“1+X”大综合执法平台。先行启动区涉及的西塘镇、姚庄镇，目前是将21个部门31个方面1812项行政处罚权在镇域范围内集中行使。

2.综合执法队伍设置不一致。一体化示范区先行启动区涉及的沪苏浙两区一县的5个镇，在综合执法队伍的设置上，有较大的区别：青浦区：按照上海市基层街镇行政执法体制改革的统一要求，在镇层面设置城管中队，作为镇政府直属的行政执法机构，以镇政府名义执法，人、财、物由镇政府管理。目前，先行启动区涉及的金泽镇、朱家角镇两个镇的执法队伍设置基本相同，共有“3+6”9家执法队伍。“3”是指镇属的三家队伍，即城管中队、环保、农业渔政；“6”为区级执法单位驻镇的派出或者分支单位，即司法所、水务所、市场所、税务所、公安派出所、规土所。9家执法队伍中，除了城管以镇政府名义执法以外，其余都是以区相关局的名义进行执法。此外，还有一些受委托行使巡查、检查权的单位，如镇网格监督中队、镇综治社保中队、镇安全事务管理中心、镇文化体育服务中心、镇社区事务受理中心（镇劳动和社会保障服务中心、镇社会救助所）。吴江区：实行的是“1+6+8”全域综合行政执法体制，区级层面组建了市场监管、文化市场、交通运输、农业、城市建设管理、自然资源领域等6支综合执法队伍；镇级层面的综合执法队设在镇的政法办，包括先行启动区涉及的黎里镇都有 8支综合执法队伍。嘉善县：全县86%的综合行政执法人员已配置到镇（街道）执法中队（分局），并对32个城郊接合部的村（社区）、中心村进行驻点管理，即“1+X”的综合执法。

3.行政执法依据不一致。由于立法权限不同，导致目前一体化示范区先行启动区涉及的沪苏浙两区一县5个镇在行政执法依据上存在一定不同，包括执法依据层级上的不同、执法权限的不同、执法事项具体规定上的不同以及法律规范规定的违法后果的不同等。

另外，在具体行政执法过程中，一体化示范区先行启动区涉及的沪苏浙两区一县的5个镇目前在行政执法标准（包括裁量基准）、行政执法文书等方面也存在或多或少的不一致。

（二）行政执法层面不一致可能带来的问题

目前，一体化示范区内行政执法层面存在的诸多不一致，可能会对一体化示范区建设的顺利推进带来如下问题：

第一，执法队伍之间可能会因为执法事项不一致而产生协作上的障碍，进而可能会对一体化示范区内行政执法效率产生一定的负面影响。

第二，执法依据不一致导致的执法标准、执法结果不一致，可能会产生公平公正的问题。例如：江苏省规定了淀山湖的禁渔期，而上海市没有这方面的规定。关于淀山湖捕渔执法依据上的明显不同，导致一部分江苏省渔民会在禁渔期到淀山湖的上海区域捕渔。这种由于执法依据不同导致的执法事项的不同，从整体上、长远上来看，不利于一体化示范区绿色生态环境的建设。

（三）一体化示范区行政执法的特点分析

按照国家要求，一体化示范区的建设以“高质量”的“一体化”发展为目标，强化生态环境共保联治，紧紧围绕保护生态环境和实现绿色发展这个主题。要强化生态环境共保联治，突出生态绿色的主题，且不打破行政划隶属关系，其行政执法体制需要“统”“分”结合，既需要相对统一，又需要相互协作。

从其“高质量”和“一体化”发展的战略定位来看，某些执法权限和执法事项需要统一行使，即在一体化示范区内需要有一个层级较高的执法主体，统一行使示范区内的行政执法职能。

从其跨省级行政区域且不打破原有行政区划隶属关系的推进原则来看，在部分执法领域需要在一体化示范区内开展派驻执法，在执法依据、执法区域、执法领域、执法主体、执法方式、裁量基准、人员设备配置等方面，形成一体化示范区内执法标准、执法调度、执法效果的“一体化”，即在执法事项、执法标准等方面体现“统一”，在执法队伍方面体现协作。

对于法定机构和派驻执法领域以外的一体化示范区内其他各行政执法部门，应当建立常态化的协作平台，形成常态化的协作执法机制，以体现一体化示范区内不同行政区划、不同领域行政执法主体之间的协作，保障行政执法的公平公正和行政执法效率的提高。

（四）关于构建新型行政执法体制的建议

一体化示范区内行政执法体制的构建设计，要体现统一和协作相结合的特点，课题组建议：建立“1+5+X”三个层级的行政执法体制，即“1个法定机构、5个派驻执法机构和若干个主体”协作执法。

1.“1个法定机构”，即由国务院通过决定授权长三角生态绿色一体化发展示范区执委会为法定机构。一体化发展示范区执委会作为法定机构，可以承担以下主要执法职能：一是组织编制和实施示范区发展规划，拟订示范区制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的具体落实措施；二是参与编制示范区的单元规划、控制性详细规划，组织编制有关专项规划，推进示范区生态绿色保护工作，指导相关单位实施区域内的土地前期开发，统筹协调重大项目及基础设施建设事项；三是接受有关行政管理部门的委托，负责示范区内的相关行政审批工作；承担示范区日常管理事务；四是负责示范区生态绿色、知识产权保护等工作；五是统筹协调示范区行政执法、公共服务等工作；六是指导区域功能开发，促进发展环境和公共服务的完善，推动绿色发展；七是组织起草示范区的环境保护、建设工程、市容景观、旅游服务等方面的技术规范，推进示范区生态绿色建设；八是协调海关、出入境检验检疫等部门为示范区内的单位和人员提供便利服务。

2.“5个派驻执法机构”，即公安、市场监管、税务管理、城市管理、生态环境保护5支派驻到示范区的行政执法队伍。按照《方案》要求，要加快建立长三角地方立法和执法工作协同常态化机制，以生态环境保护、知识产权保护、市场监管等为重点，推动协作立法与综合执法，为一体化发展提供法治保障。为此，有必要成立部分领域的派驻执法队伍，从目前的改革实践需求来看，作为先行一步，主要包括公安、市场监管、税务管理、城市管理、生态环境保护等5支执法队伍，在一体化示范区内统一执法，并派驻到先行启动区的5个镇。其中，公安、市场监管、税务管理的执法基本可以在原执法领域内开展；城市管理的执法，目前存在较大差异，需要专题研究后实现相对统一，综合执法的领域可以从一体化示范区的实际需求出发，进行整合与调整，做出适当拓展；生态环境保护的执法，有必要新成立环保执法派驻机构，统一行使示范区先行启动区的环境保护执法权。涉及先行启动区的5个镇，在操作上，除了环保执法机构外，可以在原有队伍的基础上，在三个区县相关执法机构分别加挂一体化示范区相应执法的牌子。在具体实现路径上，第一步可以先保持原有的执法机制；第二步在整个示范区内先联合执法，再综合执法，统一执法依据、执法基准、执法文书，逐步实现示范区内的统一执法。

3.其他执法领域，延续原有的执法体制，但要加强三地间执法协作的会商、平台、标准、评估、责任等着力点建设。在交通、水务、农业、食品安全、应急等重点领域要加强常态化的执法协作机制建设。一是各相关执法领域要成立执法协作专业小组，实现定期会商。二是制定执法规划，明确年度执法目标、制定年度执法计划、开展年度执法效果评估。三是建立一体化示范区执法协作平台，汇集三地管理主体、管理相对人基本情况、执法重点对象、违法行为类型、违法行为常发地等数据资源。四是形成常态协作执法机制，定期就重点领域、重点事项、重点区域开展联合执法。五是梳理执法依据，逐步统一执法程序，逐步规范裁量基准。对于按照国家法律、行政法规或者国家有关标准执法的领域，执法裁量基准要逐步实现一致；对于按照三地地方性法规、规章或者地方标准、裁量基准执法的，可以先按照各自标准执法，同时启动相关协商修改程序，逐步实现一体化的执法执法程序、执法标准。六是逐步统一执法文书。在执法程序、标准逐步统一的基础上，相关执法证件、执法文书等实现一体化。

四、关于一体化示范区行政争议的救济问题

（一）行政争议救济的现状

行政正义的救济一般遵循属地原则，由于一体化示范区的体制以“不打破行政隶属，不打破行政边界”为前提，因而也给行政争议的体制机制带来新的挑战。

1.一体化示范区还没有形成专门的行政争议救济体系。目前，一体化示范区行政争议的救济，分别由两省一市的救济机关根据现有的法律法规实施，并没有针对一体化示范区形成专门的行政救济体系。一是没有在一体化示范区内建立或明确相应的救济机构，即没有明确以一体化示范区名义作出的行政行为，行政相对人行使行政复议权的复议机关和复议机构，也没有在一体化示范区内成立示范区一级的人民法院或者法庭；二是对于一体化示范区内具有特殊性行政复议、行政诉讼活动没有建立专门的行政救济制度。

2.两省一市行政复议体制有所不同。一体化示范区所涉的两省一市的整个行政争议救济体制基本一致，但是，在复议体制方面由于各省市实际情况不同以及探索复议体制改革的思路不同，在复议机关、复议机构设置等方面有所区别。例如：浙江省采用的是省级集中复议权模式。2017 年，浙江省出台《浙江省人民政府关于深化行政复议体制改革的意见》，通过设立行政复议局“一个口子”对外的做法，原则上由本级政府统一受理，行政复议决定以本级政府名义作出。上海市引入外部人士参与。2011 年，上海市开展了行政复议委员会的试点工作，吸收高校法学教授、政府部门实务专家、执业律师等担任行政复议委员会非常任委员。上海市的改革试点工作更加突出委员的独立性和决定权，委员投票形成的审议意见，复议机构不得改变，必须据此制作审议报告，报复议机关作出复议决定。

3.两省一市行政复议的管辖层级并不相同。由于两省一市行政体制的不同，在行政救济的管辖与层级监督方面，两省一市还是存在区别，例如：两省一市的复议层级并不一致。目前，江苏、浙江两省为县、市、省、国家四层级复议；上海为区、市、国家三层级复议。

4.行政争议救济所针对的行政主体、行政行为内容具有一定特殊性。相比于传统的行政管理体制，一体化示范区不断探索跨行政区划、多行政层级的管理体制，在行政主体、行政行为内容上具有自身的特点，例如：一体化示范区为推进区域一体化新成立的法定机构，这类机构由两省一市联合成立，以示范区的名义开展行政执法；两省一市为了加强对一体化示范区的管理，在示范区内派驻执法队伍等。

（二）行政争议救济需要解决的主要问题

一体化示范区行政争议的救济需要重点关注行政复议、行政诉讼方面存在的问题。

1.一体化示范区内存在多种行政执法模式，对各类行政执法模式的救济问题需要区别对待。为了解决一体化示范区先行启动区涉及的沪苏浙两区一县5个镇行政级别不同、行政隶属不同、行政执法体制不同等方面的问题，一体化示范区需要探索建立多种行政执法模式并存的行政执法体制。而不同行政执法模式在行政争议救济方面面临的问题都不相同，例如：涉及新设执法队伍、派驻执法队伍的救济管辖需要区别分析。因此，一体化示范区行政争议的救济需要全面考虑到各类行政执法模式，根据不同行政执法模式区别分析。

2.一体化示范区内行政复议机关的层级不一致，监督的级别不一致。由于两省一市行政管理体制上的区别，在行政复议层级上并不一致，这可能会导致同样作为一体化示范区的行政相对人，针对相同或相似行政行为寻求行政复议救济时，行政复议机构的级别并不相同，从而可能会导致一体化示范区内权利救济的不平等。如《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》提到：“示范区企业享受全生命周期无差别服务”，企业针对同样的行政行为寻求复议救济上也应当保证复议级别的一致。因此，一些在一体化示范区实现无差别管理的领域，在权利救济上应当考虑到各省市复议层级不一致的问题。

3.两省一市对于一体化示范区行政救济管辖权的分配仍不明确。

两省一市对于一体化示范区内行政救济的管辖权主体设置仍不明确。主要是对于以一体化示范区法定机构名义作出的行政行为，行政复议、行政诉讼的管辖并不明确，到底是由各省市区分情况进行管辖还是确定一个省市对以法定机构名义作出的行政行为进行管辖，需要明确。

    对于一体化示范区内一些特殊的行政争议救济管辖的不明确，从行政相对人的角度来看，需要花费更多地时间、精力去判断申请行政复议的机关或部门，不利于行政相对人寻求复议救济，从一体化示范区执委会的角度来看，也可能导致审查效率低下、监督不力等问题。同时，一体化示范区行政救济管辖权的分配还需要考虑行政相对人行政救济选择权的问题，如果采用集中管辖的模式，是否要赋予行政相对人一定的管辖选择权，需要从"一体化示范区"实际考虑其可行性问题。

（三）关于一体化示范区行政争议救济的建议

1.针对一体化示范区法定机构行政行为争议的救济。对于在一体化示范区设立的具有独立法定资格的法人机构所作出的行政行为的救济重点需要解决以下问题：一是两省一市之间对一体化示范区法定机构行政行为不服的行政复议案件的管辖分工；二是如果对一体化示范区法定机构行政行为不服的复议案件分别有两省一市管辖，如何解决行政复议层级不对应的问题；三是两省一市之间对一体化示范区法定机构行政行为不服的诉讼案件管辖分工。

解决方案主要是考虑由两省一市区分情况进行管辖，还是从两省一市中明确确定一个主体予以管辖。目前有三种方案可供选择：

方案一：根据法定机构作出的行政行为的区域确定相应的行政复议、行政诉讼管辖。能够明确界定执法区域的，由该区域隶属的省市管辖；不能够明确界定执法区域的，指定由上海市的行政复议机关、法院管辖。

方案二：赋予申请人对案件管辖的选择权。行政相对人对一体化示范区法定机构行政行为不服的，可以选择向两省一市行政区划内同级别的行政复议机关申请行政复议，选择向两省一市行政区划内相应的管辖法院提起行政诉讼，特殊地域管辖的除外。

方案三：针对一体化示范区法定机构行政行为的法律救济都由上海市的行政复议机关、法院管辖，特殊地域管辖的除外。

对于一体化示范区法定机构行政行为争议的救济需要考虑以下几方面：一是遵循便民原则，即需要在一体化示范区综合执法行为的具体行政复议工作中，尽可能为行政复议申请人提供便利条件，让复议申请人少耗费时间、财力和精力来解决问题，尤其需要重点考虑申请人选择行政复议机关的便利性。因此，行政复议机关的设置应当具体、特定，否则申请人需要花费过多的精力去判断选择哪个行政复议机关，并可能导致行政复议受理渠道的不统一、不畅通。二是符合行政复议是行政机关内部监督和纠错机制这一性质。行政复议是行政机关对下级或者政府对所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为。一体化示范区建设执行委员会是两省一市的联合派出机构，行政复议机关的选择应当符合行政机关内部层级监督的要求。三是考虑到行政复议机关纠错的有效性。行政机关在行政复议过程，不仅要审查具体行政行为是否合法，还得审查具体行政行为是否适当，复议机关能否对违法或不当的行政行为进行纠错也需要考虑其是否了解具体管理实践情况这一因素。由于一体化示范区涵盖了两省一市三个区县的行政区域，不同行政区域内的行政管理实践情况有所不同，在行政复议机关的选择上也应当考虑行政复议机关对相关行政区域管理情况的熟悉程度。

经比较分析，课题组认为，方案三面临的难点更少，可操作性更强，建议按照方案三的思路对于一体化示范区法定机构作出行政行为的救济由上海市进行管辖，理由如下：

方案一更有利于各省市对涉及本行政区域的有争议的行政行为进行审查，但是需要解决各省市复议层级并不一致的问题。根据方案一，各省市救济机关审查的内容是对本行政区域事务作出的行政行为，对行政行为内容更为熟悉，能够更好地考虑实际情况。同时，从地理距离考虑，也更加符合便利性原则。但是方案的具体实施中，还需要解决如何统一复议层级的问题。具体采用哪种模式实现两省一市复议层级的一致面临的挑战较多，各地行政复议体制改革模式也并不相同，针对一体化示范区形成一套专门的行政复议体制改革模式难度较大。同时，通过区分执法区域的方式选择救济机关也增加了申请人确定救济机关的难度，申请人需要花费更多的精力去判断法定机构行政行为发生的区域到底属于哪一省市的行政区域。

方案二给予行政相对人权利救济的途径最多，保障了申请人的复议选择权。该方案同样需要解决各省市复议层级并不一致的问题，同时，行政复议权的过于分散行使还可能导致不同省市复议机关对一体化示范区的审查效率低下、专业性不高等问题。在一体化示范区内赋予行政复议申请人对行政复议机关的选择权，符合行政复议制度权威性、公正性、便民性的要求，赋予当事人行政诉讼案件的管辖权也更有利于保障行政相对人的权益。相比于方案一，方案二相对降低了申请人判断确定复议管辖机关的难度，但是一体化示范区的管理体制、管理方式都具有一定的特殊性，如果行政复议权过于分散，不同省市对一体化示范区的具体情况并不是特别了解，可能会影响复议的专业性、公正性。

方案三在救济机关的确定上更为明确、具体，也避免了两省一市复议层级不统一的问题。根据方案三，对于一体化示范区法定机构作出行政行为的救济都由上海市进行管辖，上海市人民政府作为一体化示范区建设执行委员会的委派行政机关之一，对一体化示范区综合执法行为进行审查体现了行政机关内部层级监督的自我纠错。方案三的不足在于，可能会增加属于吴江区、嘉善县内的申请人进行复议申请活动中在地理距离上的不便利。

2.针对一体化示范区内派驻机构行政争议的救济。两省一市的执法部门在示范区内的派驻机构作出的行政行为所引起的行政争议的救济，需要根据执法模式情况区别分析。主要有两种情况：一是以委派单位的名义开展执法，二是派驻到镇，以镇的名义开展执法。

情况一：派驻执法队伍到镇，以镇的名义执法。两省一市的执法队伍直接下沉到镇，以镇的名义开展执法。对于这类执法行为争议的救济，应当由两省一市按照现有的行政救济制度进行管辖。根据《行政复议法》第13条的规定:行政相对人以街镇政府为被告，向其隶属的区、县政府申请复议。行政相对人申请行政诉讼的，以街、镇人民政府为被告，根据《行政诉讼法》选择提起诉讼的法院。

情况二:派驻队伍以委派单位的名义执法。对于这类具体行政行为争议的救济，应当由两省一市按照现有的行政救济制度进行管辖。根据《行政复议法》第15条的规定，行政相对人申请行政复议的，以委派单位为被告向委派单位的本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议，行政相对人申请行政诉讼的，以委派单位为被告，根据《行政诉讼法》选择提起诉讼的法院。该类行政执法模式下的法律救济，各省市仍根据现有的行政救济制度实施，在行政复议、行政诉讼管辖问题上较为清晰。

3.针对一体化示范区内两省一市行政机关作出的行政行为争议的救济。特定执法模式下，现有的执法体制不变，对两省一市行政机关作出的行政行为的救济仍按照现有的行政救济制度。

情况一：一体化示范区内保持现有执法体制不变，就重点领域加强执法协作。如环保、食品、交通等管理领域，两省一市间的执法协作。对于这类行政行为的救济应当由各省市按照现有的行政救济制度进行管辖。根据《行政复议法》第12、13、15条的规定申请人选择复议机关，行政相对人申请行政诉讼的，以作出行政执法行为的行政机关为被告，根据《行政诉讼法》选择提起诉讼的法院。

情况二：两省一市的执法队伍进入到示范区进行执法。根据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，选择沪苏浙两区一县五个镇的部分区域，面积约660平方公里作为一体化示范区的先行启动区。先行启动区涉及沪苏浙两区一县五个镇的部分区域，并不是一个乡镇完整的行政区划划入先行启动区。因此，就会存在两省一市的执法队伍分别到先行启动区内属于本部门管辖范围内的行政区域进行执法的情况。

对于这类具体行政行为的救济应当由各省市按照现有的行政救济制度进行管辖。根据《行政复议法》第15条的规定，行政相对人申请行政复议的，以作出行政执法行为的行政机关为被告，向行政机关的本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议，行政相对人申请行政诉讼的，以作出行政执法行为的行政机关为被告，根据《行政诉讼法》选择提起诉讼的法院。向各省市的救济管辖机关寻求法律救济。

4.针对一体化示范区内综合执法机关作出的行政行为的救济。在一体化示范区成立综合执法机关，实现跨部门跨领域调整集中行政执法权。将一定范围内分属于两省一市的行政执法权，如国土资源、旅游发展、交通等领域法律法规规章规定的全部或部分行政处罚权及有关的行政强制措施，调整集中由综合行政执法部门行使。管理体制上，这类综合执法机关由两省一市的执法队伍组成，接受一体化示范区法定机构的管理和监督。

针对一体化示范区内综合执法机关作出的行政行为的救济，建议参照针对一体化示范区法定机构作出的行政行为的救济的解决思路，对于一体化示范区综合执法机关作出的行政行为的救济都由上海市进行管辖。原因在于，虽然一体化示范区设立的具有独立法定资格的法人机构是两省一市的联合派出成立的机构，是综合执法机关的上一级主管单位，但并不是严格的行政机关，不适合履行复议救济的义务。从综合执法机关跨省级行政区划、跨部门的特点考虑，在救济模式的选择上可以参照针对一体化示范区法定机构作出的行政行为的救济的解决思路。

综上，相比于同一行政区域内和其他区域协作模式中行政争议的救济，一体化示范区内行政争议的救济问题具有一定的特殊性。一体化示范区的行政执法体制、行政执法行为内容等与传统的行政管理模式有所区别，需要根据一体化示范区行政管理实际进一步明确行政复议、行政诉讼的管辖。一是对于一体化示范区法定机构作出的行政行为争议的救济，建议行政相对人统一到上海市申请行政复议和提起行政诉讼。复议机关应当为上海市人民政府，行政诉讼管辖法院应当为指定的集中交叉管辖法院，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。二是对于一体化示范区内派驻机构行政行为争议的救济，派驻机构以所在街镇的名义作出行政行为的，行政相对人以镇政府为被告，向其隶属的区、县政府申请复议。行政相对人申请行政诉讼的，以街、镇人民政府为被告，根据《行政诉讼法》选择提起诉讼的法院；派驻机构以委派单位的名义作出行政行为的，行政相对人申请行政复议的，以委派单位为被告向委派单位的本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议，行政相对人申请行政诉讼的，以委派单位为被告，根据《行政诉讼法》选择提起诉讼的法院。三是对于一体化示范区内两省一市其他行政机关作出的行政行为的救济仍按照现有的行政救济制度实施。

一体化示范区行政争议救济一览表

编后语：长江三角洲区域一体化发展是以习近平同志为核心的党中央明确的重大国家战略。一体化示范区在“不破行政隶属、不打破行政边界”的情况下，要完成“从区域项目协同走向区域一体化制度创新”的率先探索任务，为全国区域协调发展提供更多可复制可推广的创新成果，需要探索“一体化”法治保障的制度创新，从而发挥法治的引领、示范和保障作用，让法治为一体化示范区建设及制度创新保驾护航。课题组从立法、执法和行政争议救济等三个方面对一体化示范区建设的法治保障问题展开了探讨，并提出了相关的制度构建路径，对于实现一体化示范区法治保障的制度创新具有积极的借鉴意义。

课题组成员简介：

刘平，男，上海市司法局巡视员。

王天品，女，上海市行政法治研究所所长。

王松林，男，上海市行政法治研究所办公室主任。

陈书笋，女，上海市行政法治研究所副研究员。

曾炫钊，男，上海市行政法治研究所助理研究员。

（责任编辑：陈书笋     核稿：邓海娟）

[1]目前嘉兴市在地级市层面已经成立了嘉兴市综合执法局。