《政府法制研究》2018年第12期（总第316期）

改革开放40年上海法治政府建设研究

●通过对上海法治政府建设40年来的回顾总结，我们可以看到，从“乏法可依”到“以法行政”再到“依法行政”，从“形式的依法行政”到“实质的合法行政”，从“依法行政”到“法治政府”建设，政府的法治意识和依法执政的能力确实实现了飞跃。

●经过40年的发展，上海逐渐从一个国内大城市走向世界性的国际化大都市。这种特殊的城市特点和定位使得上海遇到了许多一般城市所没有的特殊情况，有很多机遇，也有很多挑战，这在客观上推动了上海法治政府建设的进程，使得上海法治政府建设中的开创性和试验性比较明显。

●上海交出的答卷总体令人满意，但仍有进一步完善的空间，表现在：政府法制机构建设仍需加强;立法中的公众参与度还不够高;行政决策方面仍然是法治的薄弱环节；“软法”手段运用还很不足；政府信息公开制度尚需完善；政务公开面临新媒体时代的挑战；行政诉讼中行政机关负责人出庭应诉比例还需提高；行政复议委员会制度还应进一步推广适用；社会组织中立性需要增强；服务政府建设还需全面展开。

《政府法制研究》
2018年第12期（总第316期）

编委会主任：刘平

编委会副主任：王天品

编委：邓海娟 陈素萍 陈书笋 史莉莉 王松林

赵如松 刘 莹 仲 霞 曾炫钊 张意楠

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

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印刷：上海华教印务有限公司

印刷日期：2018年12月18日

改革开放40年上海法治政府建设研究 [①]

课题负责人：刘 颖

序言

1978年12月，中共中央十一届三中全会决定，中国开始实行对内改革、对外开放的政策。这一伟大的决定实施至今已40载。四十年的风雨历程，改革开放取得了丰硕的成果，法制（治）亦乘风而起，从最初的为改革开放“保驾护航”、到后来成为改革的重要内容，直至今日已成为改革的终极目标和价值取向之一。而法治政府建设居于“法治国家、法治政府、法治社会”建设的核心，对法治的进程具有举足轻重的作用。

课题主要采用法社会学和历史学的研究方法，围绕着“履行政府职能、行政立法、行政决策、行政执法、行政权力监督、政府信息公开、社会治理、依法行政观念与能力”八个维度，对四十年来上海法治政府建设展开描述和评价。限于篇幅，对20年课题[②]、30年课题[③]中已有的部分，本报告将只简略述及。

一、改革开放40年上海法治政府建设的历程[④]

法治政府建设与政府法制建设严格说来并不是同一概念，但是由于现代意义的法治在我国的起步较晚，是在上世纪九十年代末，所以我们要在40年的时间跨度中来探讨上海的法治政府建设，不可避免的要将法治政府建设的阶段扩大为政府法制建设的阶段。

如前所言，我国是单一制的国家，并没有独立于国家的单独的地方法律体系，因此，当我们回顾这40年上海法治政府建设的历程时，发现打下最深烙印的仍然是国家层面的立法和法治事件。以最重要的立法和法治事件为标志，试将这40年历程划分为三个阶段：重建阶段（1978-1997年）、发展阶段（1997-2012年）和推进阶段（2012年至今）。

（一）重建阶段（1978-1997年）

史无前例的 “文革” 十年浩劫，将我国社会主义法制破坏殆尽，上海市的政府法制和民主也荡然无存。1978年底，中国共产党十一届三中全会的召开宣告中国进入了一个全新的历史时期。发展社会主义民主、健全社会主义法制，作为一项国家建设的重要目标提上了日程，法制建设进入了重建阶段。

1.主要标志性事件

主要标志性事件是党中央十一届三中全会作出的以经济建设为中心和加强社会主义民主和法制建设的重大决策，国务院提出了“加强经济法制建设”的工作方针，上海市政府也相应提出了“加强经济、行政法制建设”的指导方针。

2.国家层面的重要立法和法治事件

1978年底，邓小平同志在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位；

1982年9月，党的十二大确立了宪法和法律在社会管理中的最高地位；

1982年12月，“八二宪法”颁布；

1987年10月，党的十三大从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务；

1989年通过《行政诉讼法》，开创了我国“民可告官”的先河，我国正式建立行政权的司法审查制度，对法治政府建设具有里程碑意义；

1990年通过《行政复议条例》，规范了行政的内部层级监督；

1994年通过《国家赔偿法》，与之前的《行政诉讼法》《行政复议条例》共同构成“民告官”制度，行政机关开始树立守法意识；

1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次在党的文件中提出依法行政的要求，1993年八届全国人大第一次会议通过了政府工作报告，正式以文件形式确立了依法行政原则；

1996年3月，八届全国人大四次会议，第一次明确提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”；

1996年3月《行政处罚法》颁布，这是我国第一部行政程序法，改变了“重实体、轻程序”的传统行政观念，程序正义开始确立。

3.上海市法治政府建设的主要成果

（1）立法情况

1980年-1990年，市政府制定了系列政府规章，体现了法制的维护秩序功能和保障新经济因素的功能。如，1983年2月发布的《上海市工业品生产资料市场管理暂行规定》，以政府规章的形式肯定了生产资料市场的开放和生产资料的商品化，是一部较早的改革流通体制方面的地方规范。

1989年2月21日，朱镕基市长签署市政府第1号令《上海市民办科技经营机构管理办法》。自此，市政府开始以令的形式发布规章。

1990年至1996年，市政府制定的政府规章达283件，平均每年制定政府规章40件。其中，宪法明确宣布建立社会主义市场经济体制的1994年，根据市政府高起点构筑社会主义市场经济的“保障工程”的要求，加快政府立法的步伐，制定的政府规章高达73件，是历年来制定规章最多的一年，因而被称为“行政立法年”。

（2）全面建立行政复议制度

1990年4月，市政府指定市政府法制办为市政府的行政复议机构，代表市政府受理公民、法人和其他组织向市政府提出的行政复议案件，并对全市的行政复议工作进行业务指导。

（3）建立行政执法责任制

行政执法责任制最初建立在机关岗位责任制的基础上。从1984年8月起，上海市在八个区（长宁、卢湾、虹口、黄浦、杨浦、徐汇、闸北、普陀）、两个县（上海、嘉定）、五个局（财政、公安、文化、教育、冶金）和市经委、团市委、市高级法院、市检察院等19个单位进行建立和实行岗位责任制的试点，对执法人员具有一定威慑作用。但《行政诉讼法》颁布实施后执法不严又出现了新的情况，在一些行政执法人员中出现了怕当被告、怕败诉因而不敢大胆严肃执法的现象。执法责任制有进一步加强的需要。

1992年，上海市一些行政机关先后自行建立了行政执法责任制度。1996年徐汇区开始推行行政执法责任制工作。1997年黄浦区制发了《关于加强行政执法监督工作的意见》，第一次明确提出了要在全区各行政机关建立执法责任制。

1997年初，南市、闸北、杨浦、徐汇、虹口、浦东新区工商局以贯彻实施行政处罚法为契机，先行建立了行政执法责任制。上海市从1997年下半年开始研究和逐步组织行政执法责任制试点工作。此后该制度逐步在全市各级行政机关全面推行。

（4）贯彻落实《行政处罚法》

1996年3月，《中华人民共和国行政处罚法》出台，同年，市政府向市人大常委会提交了《关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定（草案）》的议案，并于9月获得市人大常委会的审议通过。

1996年5月，徐匡迪市长在市政府贯彻实施《行政处罚法》动员大会上，在全国第一个提出了行政机关及其工作人员树立“政府守法”和“遵守程序”观念的要求。

1996年8月，率先在全国实行《行政处罚听证程序试行规定》，正式在行政执法领域实施听证制度。同年12月13日，哈慈集团对徐汇区工商局的处罚行为不服，要求听证，这是上海首例行政处罚听证。

4.主要特征

在此阶段，伴随着经济体制的改革，法制建设走过了“乏法可依”到“以法行政”再到“依法行政”的历程。此阶段从全国生效的法律包括宪法总共只有8部起步，前期基本目标为“以法行政”，即确定以法律手段为主的社会经济管理和调控模式。法律的主要功能是“维护和保障”，当时最常用、最典型的词语就是“为改革开放保驾护航”，讨论最多的问题就是关于法律手段、经济手段、行政手段在社会经济调控中的作用及其关系。

作为计划经济体制下的重镇，旧体制的弊端暴露无遗，上海有着迫切的改革需求。在上位法缺位的情况下，遵照中央先行先试、自下而上立法的思路，上海作出了很多创举，有力推动和保障了经济体制的转型。如上世纪八十年代末上海的“土地批租”，为解决上海的发展困境，在充分考察域内外相关制度和做法的基础上，上海通过了《上海市土地使用权有偿转让办法》，并于次年（1988年）成功转让了上海虹桥开发区26号地块1.29公顷土地50年使用权。这是新中国历史上第一次按照国际通行规则通过国际招标成功转让土地使用权。该立法确立的制度为上海的发展注入了强劲的活力，并为上位法的修改作出了有益的探索。再如上世纪九十年代浦东的开发开放也始终坚持法制先行，1990年国务院有关部门和上海市政府根据浦东新区开发开放的10条方针、政策和我国改革开放10多年的经验，对外发布了9个法规、规章，1991年至1992年又陆续对外发布了5个法规、规章。实践证明，这些法规、规章的发布，使浦东新区开发伊始就做到各项启动工作基本有法可依，对促进基础设施建设、吸引中外客商投资起了直接的保障和规范作用。可以说，这一阶段，上海的地方政府立法卓有成效，而经济立法是其主要集中的立法领域。

《行政诉讼法》的颁布实施引发了行政执法人员法制意识的“地震”，在“以法行政”之后，“依法行政”逐渐萌芽，行政法制概念开始取代经济法制概念，并与政府法制概念相互渗透和替换使用。

（二）发展阶段（1997年至2012年）

发展阶段始于1997年。严格的说，1996年《行政处罚法》的实施对进一步促进各级行政机关依法行政意识的树立，影响是巨大的。但是1997年确定依法治国方略的意义更为深远，因此本报告以其为划分标准。

1.主要标志性事件

主要标志性事件是1997年召开的党的十五大确立了建设社会主义法治国家的基本治国方略。总书记作政治报告的时候说，“依法治国，建设社会主义法治国家”。“刀制”变为“水治”，一字之差，标志着中国共产党的执政理念和执政方式发生了一次飞跃，法治政府建设进入了新的阶段。

2.国家层面的重要立法和法治事件

1997年，党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略；

1999年3月， 依法治国基本方略被载入宪法；

1999年7月，国务院召开全国依法行政工作会议，并于同年11月发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》；

2000年3月，颁布《立法法》，对立法行为予以全面规范，我国的立法体制得以建立；

2001年12月，中国加入WTO，对法治的需求空前迫切；

2003年3月，国务院修订《国务院工作规则》，将依法行政确立为政府工作的三项基本准则之一；

2003年8月，《行政许可法》颁布，推动政府转变职能，改变工作方式；

2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，第一次出现“法治政府”的提法；

2007年1月，《政府信息公开条例》颁布，第一次催生透明行政与阳光政府；

2007年党的十七大报告明确，全面建设小康社会的奋斗目标之一，就是“法治政府建设取得成效”，首次在党的报告中出现“建设服务型政府”；

2008年6月，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》；

2010年12月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，《全面推行依法行政实施纲要》以及配套的两个文件的贯彻实施，对全面推进依法行政起到了十分积极的作用，至今仍是依法行政工作的纲领性的指导文件；

2011年6月，《行政强制法》颁布，有利于解决行政强制“散”和“乱”的问题，推进法治政府建设。

3.上海市法治政府建设的主要成果

（1）立法情况

1996年-1997年，市政府组织对1949年5月-1996年底之间制定并现行有效的规章及规章性文件进行全面清理。清理结果是，废止127件规章，宣布37件规章自然失效，对131件规章依照《行政处罚法》的规定作了修改。

2000年7月1日起，政府规章全部采用“令”的形式发布，在《上海市人民政府公报》上全文刊载，并免费向社会发送。

2003年、2005年在全国率先制定了《上海市个人信用征信管理试行办法》和《上海市企业信用征信管理试行办法》，推动社会诚信体系建设。

2008年，市政府法制办在规章制定过程中正式启动立法听证。

2010年，世界博览会在上海举办，以此为契机，上海在城市管理、知识产权保护等方面做了细致的立法。

2010年1月29日，市政府法制办与市政协社会和法制委员会签署《关于本市地方性法规案（草案）在政协听取意见工作备忘录》；6月17日，市政府法制办与市律师协会就政府立法过程中听取律师协会意见签署工作备忘录，建立立法过程中听取意见的长效工作机制。

2012年，首次向社会公开征集政府规章立法议题,共收到40多人提出的50多个立法议题，标志着政府立法实现了从制定计划到草案审核的全过程公众参与。

（2）全面推进依法行政

2000年4月，根据国务院1999年下发的《关于全面推进依法行政的决定》，市政府出台了《上海市全面推进依法行政实施方案》。

2004年9月，市政府制定《关于贯彻落实〈关于全面推进依法行政的实施纲要〉的实施意见》。

2009年3月，市政府制定出台《上海市人民政府贯彻国务院关于加强市县政府依法行政的决定的实施意见》。

2011年2月24日,市政府法制办牵头编撰的《上海市依法行政状况白皮书(2004―2009)》发布，获颁“中国法治政府奖”。这是上海首次以白皮书形式反映法治政府建设情况，领全国风气之先。

2011年9月28日,市政府法制办编制的上海市第一个依法行政五年规划——《上海市依法行政“十二五”规划》由市政府印发。

（3）推行综合执法体制

为克服多头执法的弊端，上海自90年代后开始探索相对集中执法权的综合执法体制。上海先后在城管、文化、食品安全监管和城市交通管理等四个领域开展行政综合执法并渐次辐射到更多的执法领域。（详见下文“行政执法体制改革”部分）

（4）全面推进政府信息公开工作

1998年12月，市委、市政府作出《关于实行政务公开制度，深入开展政务公开工作的决定》，标志着政务公开进入新阶段。

2004年1月，市政府制定《上海市政府信息公开规定》，同年5月1日起实施，开创了在全国省级政府中出台规章实施政府信息公开的先河。

2008年4月，市政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，重新修改《上海市政府信息公开规定》。

（5）推进行政审批制度改革，全面清理行政事业性收费

2000年-2003年，对上海市原有的2027项行政审批事项集中开展了三轮清理工作，共取消、调整1044项，改革率达到51.5%。

2001年起，在全市企业登记注册中推行“并联审批”办法、“告知承诺网上并联审批制度”、开展“三个一”（即“一表受理、一网运作、一次发证”）企业设立登记审批机制改革试点。在房地产建设项目审批过程中，对建设项目初步设计方案的审批，确立了由市建委牵头，绿化、民防、规划、交通等相关部门参与内部会审的办法；对建设工程的竣工验收，逐步形成了“一口受理、企业自送、同步验收”的工作机制。

2007年，韩正市长提出“使上海成为行政透明度最高、行政效率最高、行政收费最少的地区之一”的工作要求。

2007年11月-2008年6月，市政府对54家市级行政部门收取的531项行政事业性收费项目进行全面清理，共取消和停止收取148项。

（6）提出建设“责任政府、服务政府、法治政府”的目标

市政府在2003年市人大十二届会议上率先提出建设“责任政府、服务政府、法治政府”的目标，力求在依法行政方面有更大突破、更好作为。

（7）贯彻落实《行政许可法》

2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》出台，为贯彻落实《行政许可法》，市政府成立了韩正市长任组长、冯国勤副市长任副组长的贯彻实施《行政许可法》工作领导小组，并组织全市学习《行政许可法》。

2003年12月-2004年6月，全面清理行政许可事项、依据以及实施主体。

2004年12月，市政府制定了《上海市临时性行政许可设定程序规定》、《上海市行政许可办理规定》、《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》等政府规章。作为《行政许可法》的三个配套制度，对许可法相关制度进行了实施性细化，增加了可操作性。

（8）成立市政府行政复议委员会

2011年10月29日,市政府行政复议委员会成立。市政府复议委员会负责审议市政府的重大、复杂、疑难行政复议案件。

4.主要特征

在此阶段，主要特征是政府法制建设基本目标的转换已经完成，政府行为的基本原则明确为“依法行政”。在《全面推行依法行政实施纲要》等文件的指引下，“依法行政”的意识已普遍建立，“提高依法行政的能力和水平”成为上海政府的工作要求。

此阶段的系列立法推进了“依法行政”。如《行政处罚法》强化了规则意识，有助于树立程序正义的理念；《行政许可法》加快了政府职能转变；《政府信息公开条例》又成为倒逼机制，推动了透明政府的建立等等。

这一阶段，以《行政处罚法》的实施为起点，以《立法法》的实施为契机，政府立法的重点转为调整行政执法权力和立法权力结构，逐步控制行政许可、行政处罚等行政权力的设定，探索研究如何提供更多更好的行政服务和行政指导。

在上海重大活动中法制促进和保障的作用得到彰显。如2010年上海世博会举办前，市政府先后提请市人大审议通过了6件地方性法规，在取得上海市人大常委会《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》综合授权的前提下，出台了8件市政府规章、 28件通告，有力保障了上海世博会的顺利召开。值得一提的是，世博会结束后，市政府通过立法后评估，将有条件的通告转化为了政府规章，建立起长效化、制度化的城市管理机制。

（三）推进阶段（2012年至今）

2012年11月，党的十八大提出全面推进依法治国，2014年10月党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，掀开全面依法治国的崭新一页。

1.主要标志性事件

主要标志性事件是2012年党的十八大的召开和2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的通过。

2.国家层面的重要立法和法治事件

2012年，党的十八大报告提出了“到2020年基本建成法治政府”的目标；

2014年，党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确:坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；

2015年12月，中共中央国务院发布《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，明确到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府；

2017年，党的十九大报告提出“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，“成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导”。明确“到2035年,我国法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现”的目标。

3.上海市法治政府建设的主要成果

2013年，在《上海市依法行政“十二五”规划》基础上，《关于2013年至2017年本市进一步推进法治政府建设的意见》于11月6日由市政府召开新闻发布会向社会发布。

为保障中国(上海)自由贸易试验区建设，2013年9月，市政府制定并出台了《中国(上海)自由贸易试验区管理办法)》作为过渡；2014年7月，市政府提请市人大常委会审议并通过了《中国(上海)自由贸易试验区条例》，除明确了管理体制、投资开放、贸易便利等总体制度框架外，还将负面清单管理模式、工商登记制度、金融及政府监管模式等一批可复制可推广的制度创新经验通过立法予以明确。

2013年5月13日，市政府印发《上海市人民政府关于建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》，建立和完善行政处罚裁量基准制度。

2015年，上海市政府工作报告率先取消GDP增长目标。

2015年，编撰完成第二本依法行政的白皮书——《上海市依法行政状况白皮书（2010—2014）》。

2016年，市政府发布《上海市法治政府建设“十三五”规划》。4.主要特征

在此阶段，主要特征是中国特色社会主义法律体系已经建成，依法治国被提高到前所未有的高度，法治梦与强国梦紧密联系在一起，法治作为终极价值目标被确立。新时代中国的掌舵者，向全世界宣示中国践行法治的决心——“全面推进依法治国，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。”上海政府工作报告率先取消了GDP增长目标。第二本白皮书中首创了政府“法治GDP”指标体系。

二、改革开放40年上海法治政府建设的发展

本部分我们力图描绘出在八个不同的维度上，上海法治政府建设是如何展开的，但是这八个维度的发展并非是齐头并进，并重于三个阶段的，而且单个维度的发展阶段与上海法治政府建设发展的总的阶段划分并非完全吻合，所以我们无法严格按照三个阶段的划分来分述这八个维度在该阶段的发展，而更应就这些维度分别展开，从中可以概括看出该维度在不同阶段的发展情况及不同阶段侧重点的差别。

（一） 履行政府职能

1.政府机构改革[⑤]

要依法行政，首先要转变政府职能。进行政府机构改革又是转变政府职能的关键所在。自1982年起，在中央的统一部署下，上海进行了七次政府机构改革。

经过改革，上海市的政府部门职能分工合理，职责明确，基本上能适应时代发展的要求，为依法行政奠定了良好的外部环境。政企分开、政事分开、政资分开、政社分开都得到推进。如2014年，上海通过《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见（试行）》，将国有企业分为竞争类企业、功能性企业、公共服务类企业，按不同的目标和导向进行分类管理。如2015年，上海市全面停止街道招商引资，让街道回归管理和服务的职能。再如2017年，上海市政府正式印发《上海市基本公共服务项目清单》，涉及9个领域96个服务项目，越来越聚焦于有限政府、服务政府的建设。当然，仅有政府机构改革这样的硬件变化，没有相应的制度保障也是不行的。行政审批的改革就是政府职能转变的一个重要方面。

2.行政审批制度改革

2000年12月，市委、市政府决定成立上海市行政审批制度改革领导小组。此后开展了七轮行政审批制度改革。在全国率先提出并推行行政审批标准化管理；在全国率先对区县、乡镇街道行政审批进行清理；在全国率先开展行政审批评估评审改革；创新审批流程，加快产业项目落地；创新一门式审批，加强行政服务中心建设；创新行政审批告知承诺制度，推进事中事后监管。

通过七次大规模的行政审批清理，至2014年5月，上海累计取消和调整行政审批2994项，其中取消1174项、调整1820项。目前，这一工作仍在开展。

2015年，国务院批复同意了《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》。在浦东新区率先开展“证照分离”改革试点。按照易操作、可管理的要求，从与企业经营活动密切相关的行政许可事项中，选择审批频次比较高、改革后效果比较明显的116项行政许可事项,先行开展改革试验。

对这116项事项按市场竞争机制能否有效调节、事中事后监管会否产生严重后果、涉及公共利益的程度等进行了分类调整：取消审批；取消审批，改为备案；简化审批，实行告知承诺制；提高审批的透明度和可预期性；强化市场准入管理。

同时，以信息互联共享为基础，实施协同监管；以诚信管理为手段，实施分类监管；以行业协会商会为依托，实施自律监管；以社会力量参与为辅助，实施社会监督；以风险防范为底线，实施动态监管。为此，出台了《上海市事中事后综合监管平台建设工作方案》，予以详细规定。

试点的成绩获得了国家的认可。2017年，国务院发布《国务院关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见（国发〔2017〕45号）》，要求在天津、辽宁、浙江、福建、河南、湖北、广东、重庆、四川、陕西10个自贸试验区，复制推广上海市改革试点成熟做法。

3．行政事业性收费的清理与规范[⑥]

行政事业性收费广泛涉及行政机关的利益，在很长一段时间内处于“立一部规章、成立一支执法队伍、收一笔管理费”的状态。对行政事业性收费进行清理和规范对转变政府职能、释放市场活力、建立政府公信力等具有重要意义。

1996年以前，上海市行政事业性收费作为预算外资金,采取“财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的方式进行管理。1996 年，国务院《关于加强预算外资金管理的决定》发布后,上海市行政事业性收费开始逐步纳入财政预算，实行收支两条线管理。2004 年起,按照国务院办公厅《关于财政国库管理改革方案有关问题的通知》的要求,对行政事业性收费实行了收缴分离管理制度改革。

上海市行政事业性收费清理坚持全面清理和专项清理相结合。上海市于2008年对全市531项行政事业性收费开展了一次大规模集中式的全面清理，这在全国省级单位是最先实施的。经过这轮清理共取消和停止征收148项行政事业性收费，约占收费项目的28%,涉及30个政府部门，其中包括每年收入2个多亿的“个体工商户管理费”和“集贸市场管理费”，以及每年收入1个多亿的建设工程质量监督费。按照2007年的收费金额匡算,这轮清理约减少行政事业性收费近20亿元。2008年12月，根据财政部国家发展改革委《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》精神，又进一步取消和停止征收43项收费。

据统计，十二五期间，取消和停征行政事业性收费项目100个，上海成为全国行政事业性收费占地方财政收入比重最小的省级行政区之一。

在进行全面清理的同时，上海市还根据国家有关部门的要求和不同时期的社会热点，先后开展了行政审批收费清理、涉农收费清理、教育收费清理、涉及出租汽车收费清理等多次专项收费清理。

总体来看，上海市行政事业性收费清理工作呈现出以下特点:

一是在清理原则上，注重体现政府职能转变的要求。围绕政府职能转变,清理工作确立了一项原则:政府提供公共服务或者履行社会管理职能而收取的费用应当予以取消和停征。

二是在清理标准上,注重突出收费项目的合理性。在确保收费项目合法性的同时，合理性逐渐成为收费清理的着力点。

三是在清理力度上,敢于触及征收范围广、收费总量大的项目。

四是在工作方法上,注重完善相关的配套工作。与国家有关部门、市人大常委会等做好沟通，使收费清理工作稳妥推进、有效贯彻,并保证相关行政管理工作的正常运转、平稳过渡。

在开展收费清理的同时,上海市还一直比较重视行政事业性收费的日常规范和管理。如从源头上控制收费项目和收费标准，防止滥收费；建立收费目录和收费公示制度，强化社会监督；推进收费纳入预算管理工作，规范收费资金管理；健全收缴分离制度，杜绝资金截留挪作他用；实施信息化管理,提高管理效能；加强收费监督检查,规范收费行为等

（二）行政立法

40年来上海市政府立法工作经历了从无到有、从数量增加到质量提高、从探索创新到规范授权的发展历程。

1.政府立法工作的三个阶段[⑦]

（1）重建阶段：体制突破，立法为改革开放保驾护航

现有资料表明，上海政府法制重建阶段的第一件规章是1980年7月29日公布的《上海市公路养路费征收实施办法》，在时间上是市政府办公厅法制处成立后第一个具有规章形式的文件。而第一件地方性法规则是产生于1982年11月上海市人大常委会通过的《上海市拆迁房屋管理办法》。

在这一阶段，“以法行政”的法律观念在地方立法中长期占有主导地位，“加强经济行政立法，学会运用法律手段管理经济社会活动”是当时政府法制工作的基本要求和法制宣传中的一个典型口号。当时的每一项立法决策几乎都是对原有体制的突破，都是允许某一新经济因素、新经济关系在原有体制中生存或者在体制外生存，探索性是这一时期地方立法的明显特征。回应改革的需求，这一阶段上海的立法蓬勃发展。如1990年到1996年间，上海市政府平均每年制定政府规章40.43件，1994年制定的政府规章高达73件，因而被称为“行政立法年”。经济立法是这一阶段地方立法的主旋律

（2）发展阶段：体制整合，贯彻落实建设社会主义法治国家的方略

这一阶段是从重立法数量进入重立法质量的新阶段。随着国家法律体系的基本建成，上海政府立法进一步明确了立法空间，更加注重立法的针对性和可操作性，紧扣上海的实际和需要，有较强的针对性。“需要几条，制定几条”，不求大而全，不照搬照抄上位法。

规范立法程序，开门立法，常规性的清理法规规章，完善法规规章的配套性文件，试行立法的后评估制度，此阶段可以说已经是“精细型”的立法模式了。

由于社会主义市场经济体制的初步建成，回应有限政府、“法治政府、责任政府、服务政府”的目标，上海的行政立法重心从经济领域逐步转向城市建设和社会管理领域，从规范行政管理相对人行为逐步转向关注规范政府行为。解决城市管理问题、生态环境保护以及涉及城市公共安全保护的立法数量明显增加。

（3）推进阶段：体制创新，全面推进社会主义法治国家的方略

这一阶段，国家法律体系已经建成，创设性立法已经减少，地方性法规、规章的清理工作形成机制，立法程序日渐完善。立法中日渐重视公众的参与，规范性文件管理日趋规范，运用“互联网+”的思路，加强立法工作。如建设“行政规范性文件数据库”。

2.立法特点

总体看来，40年来上海的地方立法呈现出这样的特点：（1）地方性法规和规章制定数量先扬后抑，立法的速度下降，立法从重数量向重质量转变；（2）地方性法规比重上升，规章比重下降；（3）规章中创制性立法比例逐步下降；（4）重视法的清理，自《行政诉讼法》实施至2014年，上海市在市级层面有组织地规模开展政府规章、规范性文件即时清理共计15次[⑧]；（5）立法重心向构建服务政府的方向倾斜。

3.立法程序

上海市政府注重立法规划。1983年上海市政府批准了《上海市1983-1986年经济行政立法规划设想》，这是上海第一个地方立法计划，以后就成为一项基本工作制度。1988年市政府批转市法制办、市对外经贸委编制的《上海市中近期涉外经济立法规划报告》。1989年市政府又批转市法制办、市建委编制的《上海市城乡规划、建设、管理立法规划报告》。与前述立法计划相比，这两项立法规划是围绕一个行政管理领域展开地方立法项目编制工作，不是简单的立法项目的罗列，而充分考虑研究了各项目之间的关系，整个规划具有系统性、全面性特点，不同于以往仅限于工作目标作用的计划。这些行政立法规划在不同领域开展，对上海各领域内法规规章的配套和协调起到了指导作用。

上海还通过立法使立法程序规范化。而形式上，自1989年第一次使用“令”的形式发布规章，经过十年的混合使用，上海市政府决定自2000年7月1日以后全部采用“令”的形式发布规章。立法中的公众参与也是立法程序规范的重要内容，通过建立规章草案公开征求意见制度、规章草案专家论证制度、规章草案听证制度、向社会公开征集政府规章立法议题、政府立法定向征求意见制度等使立法更加科学、民主、公开、透明。

4.立法后评估

立法后评估应是完整的立法程序中的一环，但是由于其复杂性，国家层面一直没有明确的规定。2005年上海市人大常委会以《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》为突破口，建立立法质量后评估领导小组和工作小组，开展立法后评估工作，这是自上海市1979年依法行使地方立法权以来首次进行的法规评估工作，在全国也属首次。

在地方政府规章执行一年后进行执法检查也是上海市进行规章立法后评估的一个方面。2012年，开始尝试对政府规章开展立法后评估，并在实践中逐步建立起政府规章后评估的长效机制。2012年至2014年间，共对《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》等9件政府规章进行了立法后评估。

2017年11月24日《上海市规章立法后评估办法》颁布，同年12月，市政府法制办召开了贯彻实施《上海市规章立法后评估办法》工作会议，标志着上海市规章立法后评估工作全面启动。2018年，市政府法制办将24件规章立法后评估项目直接归入《2018年市政府规章立法工作计划》，体现了对这一工作的重视和制度化建设目标。

5.规范性文件管理

2003年，上海颁布了《上海市行政规范性文件制定和备案规定》（后经2010年、2016年两次修改），首次确立了备案审查制度，要求“有件必备、有备必审、有错必纠”。制度实施后，市政府法制办每年都将其作为重要的工作内容，年均收案量200-300件，实体纠错率和形式纠错率都在10%左右。[⑨]

规范性文件数据库建设。在2011年全市大规模规范性文件清理工作的基础上，2013年7月3日上海规范性文件数据库正式试运行，各行政机关和社会公众可在上海政府法制网上链接查阅全市的行政规范性文件。为贯彻落实市委、市政府关于推进“一网通办”，加快智慧政府建设的要求，市政府法制办会同办公厅信息中心设计开发“行政规范性文件管理平台”，作为“行政规范性文件数据库”输入端口，并制定了全市统一的规范性文件入库技术标准。2018年5月初，全市联通、面向社会的“行政规范性文件数据库”建成，收录全部现行有效的规范性文件3183件，最终形成“全网通用、全市互联、全域共享”的规范性文件管理工作新格局。[⑩]

规范性文件审查衔接工作机制。2018年1月12日上午，市法治政府建设工作领导小组办公室会同市高级人民法院、市人民检察院共同签署“行政规范性文件审查衔接工作机制的意见”，建立六个方面的工作机制，推动行政规范性文件审查衔接工作，在全国还是首创。

（三）行政决策

程序是提高行政决策质量的可靠保障。依据2016年颁布的《上海市重大行政决策程序暂行规定》，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等已成为重大行政决策的法定程序，其中合法性审查和集体讨论决定更成为必经程序，上海市各级政府依法决策、科学决策、民主决策的制度体系已基本形成。

重大行政决策目录管理制度。2017年，市政府法制办在浦东新区和闵行区开展了重大行政决策事项目录制度试点，黄浦等区也在积极探索这项制度落地。今后，老百姓可以通过一张“清单”，就对区政府一年的重大行政决策事项一目了然。目前，这项工作正在推动中，市政府法制办领导人[11]指出：目录管理是重大行政决策有效进行的重要前提和法治政府建设的重要内容，是贯彻《上海市重大行政决策程序暂行规定》的基础，也是推进依法行政和法治政府建设的必要举措。他表示，部分区政府开展的目录管理试点工作各具特点、成效明显，对于全市面上推行意义重大，相关有代表性的做法，在全市面上推行中具有较强的借鉴价值；要在及时总结试点经验的基础上，各区要全面推进目录管理制度，保证重大行政决策程序规定有效落实。

行政决策公众参与制度、行政决策专家咨询与论证制度、合法性审查制度、社会稳定风险评估制度、重大行政决策集体讨论决定制度、行政决策后评估制度等的建立也从不同阶段、不同层面规范着行政决策，使其在法治的轨道上运行。

（四）行政执法

1.行政执法行为规范

行政执法行为的规范涵盖执法主体、依据、权限、程序、责任等内容。经过40年的发展，上海在行政执法行为的规范度上有了很大的提升。

（1）立法构建制度

一系列立法促进了这一进程：

2007年的《上海市行政执法过错责任追究办法》是实现行政执法从“权力行政”到“责任行政”的一次提升，把行政执法过错责任追究落到实处，才能真正做到“有权必有责，用权受监督”；

2010年，《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》（以下简称《意见》）和《上海市行政执法人员执法行为规范》（以下简称《规范》）几乎同时出台，这个《规范》可以看作是对行政执法人员提出的“三大纪律，八项注意”，这在全国省级政府中是第一家[12]；

2011年，《上海市人民政府关于进一步加强行政执法队伍建设的若干意见》发布，进一步完善了行政执法主体资格认定制度，对建立行政执法人员统一招录平台、统一培训平台、进一步完善行政执法监督机制等作出了规定；

2017年，《本市建立重大行政执法决定法制审核的意见》颁布，明确了行政执法单位在作出重大行政执法决定前，由该行政执法单位的审核机构，对拟作出的决定进行合法性、合理性审核的相关规定；

2017年由市政府法制办开发的“上海市行政执法证信息查询系统”正式在“上海市政府法制信息网”上线，向社会提供便民查询服务。这是推进行政执法公示制度、严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度的精神的重要举措，有助于进一步提高行政执法的透明度，促进行政执法机构加强执法证管理。

（2）权力清单制度[13]

上海建立权力清单制度的工作起步于2006年。原19个区县和52个市政府委办局对行政审批、行政处罚、行政强制、行政确认等九大类的行政权力进行了全面清理，共清理出行政权力4698项，并依法向社会进行了公布。

2007年,浦东新区开展了权力公开透明运行试点，从行政权力逐步扩展到包括党务、政务、事务在内的全部权力事项，形成权力目录，并向社会公布。

2011年，浦东新区、静安区和徐汇区开展了政务公开和政务服务的试点工作。对三个区的行政职权进行了全面清理，形成了行政职权清单目录。

2013年，对市政府各部门职责履行情况和行政审批制度改革情况进行了全面梳理，并按照政府职能转变要求，提出了各部门取消、下放、整合、加强的职责事项，为进一步推进、完善权力清单制度打下了基础。

在这过程中，上海在全国率先探索建立了行政审批的权力清单制度，从2010年起，对市、区县、乡镇街道三级行政审批全面实施了目录管理，凡未进入目录者，一律不得进行审批；凡要增加行政审批，必须在实施前进行登记备案列入目录后方可实施。同时，开展行政审批标准化管理，实施“目录管理、业务手册、办事指南、行政审批电子化信息化、数据共享、监督检查”。

目前，按照“全面清权、开门理权、简政放权、依法确权、公开晒权”的总体思路，先市级后区级、先试点后推开、先行政审批后其他行政权力，权力清单制度正在逐步完善。

（3）行政处罚裁量基准制度

2013年，《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》颁布。该意见明确了制定裁量基准的范围、界定了行政处罚裁量基准的含义、规范了行政处罚裁量基准的制定主体、推荐了三种行政处罚裁量基准的制定模式、明确了制定行政处罚裁量基准的主要内容、确定了行政处罚裁量基准的公开与备案，同时也对执法单位和有关部门提出了建立和完善相关配套制度的要求。

截至2014年底，已有18家市级行政执法单位完成了全部或者部分领域行政处罚裁量基准的制定、报备工作，并向社会公示[14]。截至2017年初，已有31个部门制定并发布了78个执法领域的裁量基准文件[15]。

（4）行政执法全过程记录制度

尽管为提高行政执法的规范度，上海做了诸多的努力，但是这仍然是法治政府建设中相对薄弱的环节，在《上海市依法行政状况白皮书》中所载的问卷测评中，“行为规范度”一直是分数较低且主客观评价分值差异较大的一项，也许这是在法治政府建设进程中全国普遍存在的问题。

一些特别的事件推动了行政执法规范化发展的进程。如2009年上海整治黑车中的“钓鱼”执法案，虽然就个案而言，行政机关的执法行为确实违法，但是案件所引发的广泛关注、研究和讨论，实质上推进了执法证据规则和取证程序的规范化。对上海市行政执法人员的法治意识提升起到了正面的作用。

行政执法全过程记录制度对规范取证程序、加强对行政执法人员的监督和保护都有着积极意义。党的十八届四中全会提出“完善执法程序，建立执法全过程记录制度”。“行政执法全过程记录制度”作为一个全新的行政执法理念和制度进入了人们的视野。上海市市长杨雄于2015年的政府工作报告中指出：“建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定的法制审核制度，推广行政处罚裁量基准制度，促进严格规范公正文明执法。”

2017年，上海在市住建委、市交通委、市城管执法局等8家单位开展行政执法全过程记录试点工作。2017年1月，上海市城市管理行政执法局印发了《上海市城管执法全过程记录规定（试行）》；2018年9月，上海市统计局印发了《上海市统计行政执法全过程记录实施办法(试行)》。目前，试点工作仍在继续。

（5）行政执法责任制

如前所述，上海的行政执法责任制最初建立在机关岗位责任制的基础上，自1984年开始试点。1992年起，上海市一些行政机关先后自行建立了行政执法责任制。

但是在“法治”的背景下推进行政执法责任制，是从1999年开始的。该年4月市政府法制办下发了《关于本市继续开展行政执法责任制试点工作的意见》，并召开了上海市行政执法责任制试点工作动员部署大会，扩大了试点范围，在市级行政执法单位开展试点工作。至2000年，全市先后有15个市级重要行政执法单位进一步深入推进执法责任制的试点工作。同时，本市的20个区、县也都开展了行政执法责任制的试点和推行工作。

2005年，上海市政府发布了《上海市人民政府关于贯彻落实<国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见>的实施意见》，建立了以韩正市长为组长的上海市推行行政执法责任制工作领导小组。按照《实施意见》部署的进度，从梳理执法依据、分解执法职权与确定执法责任、建立健全行政执法评议考核机制、行政执法过错责任追究等方面将行政执法责任制全面推进。

2.行政执法方式优化

在传统的“刚性执法”的基础上，上海试行了“柔性执法”。以理性、弹性、平和的方式进行，扩大教育面、缩小对立面，有时法治效果反而更好。市税收征管部门探索纳税评估约谈制度，对有疑点的纳税人通过约谈进行教育，促使其自查自纠；探索行政指导管理方式，市食品药品监管部门开展餐饮业食品卫生等级评定活动，引导企业自律；市容环境管理部门推行市容环境卫生责任区和责任人告知制度，促使责任人自觉履行义务；市工商局将行政指导与日常监管、行政处罚有机结合，2010年仅在行政处罚案件中就制发了1000余份行政指导书；市水务局执法部门在外滩综合改造、京沪高铁等重大项目中与相关单位签订了行政契约，增强了相对人保护水环境和水设施的责任意识，违法行为逐年下降；上海市交通执法引入“首违预警”模式，收到了很好的社会效果；黄浦区在对城市摊贩管理中实行 “分级错时”法，划分好管控和开放的时段、区域，变单纯的罚款和没收为劝导和教育，几十年未了的乱设摊点问题迎刃而解，取得了城管、居民、摊贩三方都满意的效果。

2010年的《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》和《上海市行政执法人员执法行为规范》明确规定：“教育指导为先。对违法行为的查处，应当坚持处罚与教育相结合，防止“以罚代教、以罚代管”；行政执法应当积极采取指导、建议、提醒、劝告等非强制性方法，防止“重事后查处、轻事前预防”。

3.行政执法体制改革

建立什么样的行政执法队伍，如何整合有限的行政执法资源，怎样才能提高行政执法效率，是行政执法体制建设中引人关注的问题。上海在行政执法体制的建设中走过了从“立一部法规规章，设立一支执法队伍”到综合执法的探索道路。[16]

伴随着综合执法的推进，上海市下力气理顺市、区县、乡镇街道三级行政执法事权分工，推动执法重心下移，并在郊区、中心城区实施差异化管理：市级部门主要承担决策、指导执法，从事跨区域、特殊区域或者特殊领域的执法以及执法人员的管理；区县执法机构主要承担具体执法任务，执法力量的配置重点向区县倾斜；乡镇街道除法律法规授权外不设立具有独立执法主体资格的单位，区县执法机构派出分支队伍延伸到乡镇街道，实施“纵向到底、横向到边”的全覆盖执法。2013年9月以来，上海市推进区县市场监督管理体制“4合1”改革，将区县工商、质监、食药监部门与物价部门有关价格监督检查机构职能整合，组建区县市场监督管理局。充实基层市场监管所一线执法力量，区市场监督管理局机关人员编制，原则上控制在行政管理和执法人员编制总数的20%以内。理顺城市管理综合执法体制，推动区县城管执法局单列，按照“镇属镇管镇用”、“区属街管街用”的模式，将城管执法力量下沉到街镇。深化部门内综合执法改革，完成了9个涉农区县农业综合执法机构的组建、参公和机构定级改革。[17]

（五）行政权力监督

“权力必须受到制约”是宪政制度的基本特征，也是法治的核心理念，而对权力的监督是制约权力的重要内容。限于篇幅，本报告以行政复议、行政诉讼、信访这三个领域为代表进行考察。

1.行政复议

（1）上海行政复议的特点

第一,行政复议案件量日趋增加，并始终高于行政诉讼的案件量

1987年，上海市杨浦公安分局受理了全市第一件行政复议案。1991年8月2日，市政府受理公民向其提起的第一件行政复议申请。此后上海的行政复议案件量总体呈上升趋势，出现的几次显著增长，往往与我国法制建设历程中的几件大事相伴随。如《行政复议条例》施行、《行政处罚法》颁布实施、《上海市政府信息公开规定》颁布实施等。

与有的省市行政诉讼案件量高于行政复议案件量的情况有所不同，上海市的行政复议案件量始终高于行政诉讼案件量，尤其是《行政复议条例》施行的头两年，分别是诉讼收案量的3.9倍和2.8倍。1995年以后，基本维持在高出行政诉讼收案量8％～10％的水平。《行政复议法》颁布实施后，两者差距迅速拉大，说明行政复议制度在上海基本确立，相对人对行政机关的信任度和行政机关自我纠错能力均在提高。

第二，行政复议间接纠错率高于直接纠错率，直接纠错率市政府高于全市平均

以决定撤销、变更、确认违法、责令行政机关履行职责以及改正后终止计算为直接纠错，撤回申请后终止、和解、调解等计算为间接纠错。上海行政复议间接纠错率数倍于直接纠错率，这也说明《行政复议法实施条例》明确规定了行政复议中的和解、调解制度确有现实需求。就直接纠错率而言，经市政府复议的案件远高于同期全市平均水平。

第三，从被申请人和复议机关看，行政争议处理层级逐步下移

在公安领域案件以外，不管是从被申请人看，还是从申请人就复议机关的选择看，都呈现由“条”向“块”的转变趋势。行政争议处理层级也逐步下移，这既与上海市简政放权、执法重心下移的大环境相匹配，也为上海集中行政复议权改革提供了现实支撑。

第四，案件类型主要集中在行政处罚、政府信息公开、行政不作为、行政强制等方面

由于行政处罚、政府信息公开、行政不作为、行政强制等行政行为与行政相对人联系最直接、最密切，最为影响行政相对人利益，且发生频率较高，因此行政复议的案件类型主要集中在这些方面。

（2）上海市人民政府行政复议委员会[18]

上海市虽然在行政复议上作出了一些成绩，但是全国范围普遍存在的行政复议资源分散、案件与人员配置不合理、案件审理方式陈旧、公信力低等问题在上海同样存在。行政复议委员会案审会制度成为突破瓶颈的探索。

2011年10月，上海市人民政府行政复议委员会正式成立，上海市政府法制办行政复议委员会案审会制度荣获2016年第四届“中国法治政府奖”。

2014年，结合自贸区改革，在自贸区内又对案审会制度作了两项创新：一是申请审议权，当事人可以直接提请将其案件交由案审会审议；二是选择委员权。

经过试点运行，该制度取得了明显成效。但是总体来看，这一制度应用还不够广泛，可能与宣传力度不够、应用成本较高等相关。

2.行政诉讼

立法中关于行政诉讼的规定起源于1982年3月的《民事诉讼法》，1982年10月上海市人大常委会通过的《上海市拆迁房屋办法》在上海市第一次规定“对行政处罚行为不服，可以提起行政诉讼”。至1989年，上海市17个地方性法规有关于行政诉讼的规定。上海的各级法院全都设立了行政审判庭。上海发生的第一起行政诉讼案件是1983年华生电器厂诉黄浦区工商局作出的行政处罚。

（1）上海行政诉讼的特点

上海的行政诉讼呈现出这样的特点：案件量逐年增加；行政机关败诉率呈下降趋势；行政诉讼案件由分布集中到新类型案件不断涌现；以协调方式结案的行政诉讼案件占到很大的比例。

（2）机关负责人出庭应诉制度

2004年起，上海市政府和徐汇区、浦东新区等区县政府开始探索行政首长应诉制度。2005年起，市政府各工作部门和其他区县政府也都推行了行政首长出庭应诉制度。从2006年起，市高院每年与市政府法制办联合举办“依法行政与公正司法论坛”，共同推进行政审判工作和行政机关依法行政。2014年3月，《上海市人民政府关于行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理的指导意见》开始实施，在上海全面推行行政机关负责人出庭应诉和旁听审理制度，并将其纳入政府的依法行政目标考核体系。2014年5月，黄浦区成为上海市第一个由区长出庭应诉的区县。[19]2014年全市行政机关负责人出庭应诉案件共454件次，同比上升27.9%，连续三年增幅超过20%[20]。新《行政诉讼法》实施后两年间共有2223起案件行政机关负责人出庭应诉，同比上升123%[21]。

实践表明，行政领导出庭应诉，有助于发挥行政领导对协调化解的决策导向作用，促进个案争议的实质解决。同时，亦有助于行政领导直观了解一线行政执法水平，发现和改进行政执法问题，促进行政纠纷的源头预防。

（3）行政诉讼简易程序

新《行政诉讼法》创设了简易程序，上海市高院于2015年11月5日在全国法院率先探索制定了《一审行政案件适用简易程序审理规则（试行）》，市政府法制办应诉部门积极响应。在上述审理规则实施后的短短两个月内，共有27件市政府信息公开类案件适用简易程序审理，市政府有关部门将举证期限主动缩短为10日，并做到证据材料清单化、证明内容透明化，与行政审判有效对接，在全市各级行政机关中起到了良好的示范带头作用，基本实现了简易程序案件一庭审结、当庭宣判、平均审理天数不超一个月、庭审不超一个小时的审判效率，及时保障了当事人诉讼权利，节约了当事人诉讼成本，以更简便方式实现了公正的审判效果。

（4）行政审判白皮书

自2004年起，上海高院即在全国较早制作行政审判白皮书，2010年实现行政审判白皮书在上海市区两级层面的全覆盖、常态化。2015年至2017年，上海各级法院共发送86份行政审判白皮书，之前主要是报送给上海市委、市人大、市政府、市政协，2018年8月14日上午，上海市高级人民法院首次向社会公众发布行政审判白皮书[22]，行政机关的行为受到更有力的监督。行政审判白皮书既对面上的依法行政方面存在的共性问题作系统总结，又对各主要执法领域的个性问题进行深度分析，提出改进建议。上海市各级行政机关高度重视行政审判白皮书，根据白皮书的建议，积极采取措施规范执法程序，统一执法标准。

3．信访[23]

信访是我国多元化纠纷解决机制中的一环。在我国，老百姓长期以来有着“清官情结”和“政府万能”的思想，信访在发挥其优势作用的同时，大量的越级上访、群体上访特别是“闹访”等无序上访，也造成了很坏的负面影响。上海为此进行了多方探索，相继制定《上海市信访事项处理终结办法》、《上海市信访事项核查终结暂行办法》、《上海市信访事项核查终结办法》，2013年，历经两次修订的《上海市信访条例》正式施行。法规的字里行间，清晰地释放出一个信号——法治信访。

《条例》在修订时以“法治信访”理念为导向，针对立法机关、行政机关、司法机关的不同特点，进一步厘清了三类机关信访工作的不同职责。此外，还进一步规定凡应当通过行政程序处理的事项，和应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，不纳入行政信访受理范围；对具体案件判决、裁定结果不服等申诉事项，不纳入法院、检察院信访受理范围。

这一规定体现了“行政程序优先、法定渠道为主、信访渠道补充”的定位，最大限度地避免了信访对法定受理途径和法定程序的冲击，改变“信访不信法”的不合理信念，推动法治社会建设。

《条例》首次把信访核查终结写入地方性法规。信访程序终结的，信访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

从统计数据可以看出，特别在2008年《上海市信访事项处理终结办法》实施后，信访数量在逐年递减。信访逐渐回归理性。

（六）政府信息公开

上海的政府信息公开工作走在全国的前列。在之前政务公开实践的基础上，2004年1月20日，《上海市政府信息公开规定》颁布，同年5月1日起实施，使政府信息公开工作进入全面法治化的阶段。《规定》是国内第一部以省级政府规章形式制定的政府信息公开规定。在《规定》的推动下，上海政府机关及其工作人员的观念从“不公开为原则，公开为例外”向“公开为原则，不公开为例外”转变。

上海的政府信息公开途径不断拓展：“中国上海”门户网站、“上海发布”微博微信矩阵、政府公报、信息发布会、公共查阅点等满足不同年龄、不同层次的相对人对政府信息获取的需求。据2012年新浪政务微博报告公布,上海市政府新闻办公室官方微博“上海发布”位列年度全国政务机构微博影响力排行榜第一，并于之后连年保持领先。2017年“上海发布”政务微信公众号粉丝突破359万，在全国政务微信排行榜年榜中位列第一，政务微博影响力继续保持全国省区市第一名，在网易号、百家号、企鹅号、头条号、一点号等新媒体平台获得全国政务号或地方政务号第一。市党代会期间，“上海发布”推出国内政务新媒体首个AR产品—AR版党代会报告，使社会公众全面感受上海过去五年发展成果及未来五年发展蓝图。“上海发布”微信“市政大厅”民生服务功能日均访问量达到105次，有效吸引和凝聚粉丝。以“上海发布”为龙头的全市政务新媒体矩阵有效联动，及时发布各类政务和民生信息，在推动政府信息公开、强化政策宣传解读、主动引导网络舆论、开展政民良性互动等方面发挥重要作用。近日，“市民云”APP新添加“一网通办”频道，方便市民，助力智慧城市建设。

可以说，上海自2004年颁布《规定》以来，在主动公开和依申请公开两方面都卓有成效，2015年，排名《中国政府透明度指数报告（2015）》省级政府第一名。主动公开信息数呈上升趋势；受理申请数也逐年攀升并于近年大幅增长；在依申请公开中实际公开比例较高，都在80%以上。同时，有关政府信息公开的案件数量逐年增长，在行政复议和行政诉讼案件总数中的比重日渐增加。但是从纠错率来看，呈逐年下降趋势，且除了开始几年外（如2004年市政府复议的政府信息公开案件中，纠错率达到46.2%），纠错率整体并不高。这与行政的观念和能力提升有直接关系。

政府信息主动公开标准化试点。2016年，上海市以普陀区为试点单位，在全国省级政府中率先开展政府信息主动公开标准化试点（项目期两年）。2017年9月，普陀区发布全国首个基层政府信息主动公开系列标准，共包含169个标准，实现政府信息主动公开有据可依、有章可循。

2017年，按照国务院办公厅印发《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》的统一部署，普陀区、浦东新区、徐汇区、虹口区、金山区进一步开展试点工作。市政府办公厅印发了《本市开展基层政务公开标准化规范化试点工作实施方案》，进一步分解任务,细化节点，落实责任。5个区坚持需求导向，结合区域特点，围绕权力运行全流程、政务服务全过程从多个维度开展试点，逐项明确公开依据、主体、内容、时间、渠道等要素，积极探索让群众看得到、听得懂、易获取、能监督、好参与的公开方式。

（七）社会治理

1.加强基层建设

为深入贯彻习近平总书记关于社会治理“核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”的指示精神，2014年，市委将“创新社会治理，加强基层建设”列为1号课题，开展深入调研。2014年12月，作为1号课题的成果，市委、市政府印发《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》以及6个配套文件，对进一步完善基层社会治理体系、提高基层社会治理能力作出了具体部署。

详见《上海年鉴（2016）》“专文”——《上海创新社会治理、加强基层建设》。

2.社会信用体系建设

1999年个人征信在上海试点，根据时任国务院总理朱镕基“同意个人信誉公司在上海试点”的批示，在中国人民银行上海分行和上海市政府共同协调下，组建了全国首家从事个人征信业务的机构——上海资信公司[24]。随后，上海社会信用体系在中国率先起步。2007年，中国人民银行征信中心落户上海。上海已初步形成较为活跃的信用市场需求，并已成为全国信用服务市场发达地区。

上海在社会信用体系的培育和管理上做了一系列有益的探索：（1）2004年成立上海市社会诚信体系建设联席会议，下设征信管理办公室，为社会信用体系建设提供组织保障；（2）制定建设规划，明确阶段性目标和任务，有序推进社会信用体系建设工作；（3）制定信用行业的地方性法规，其中2017年6月发布《上海市社会信用条例》是全国首个综合性地方信用立法；（4）建立数据库平台和相关网站，率先在全国建立个人信用征信系统和企业信用联合征信系统；（5）政府示范使用信用产品；（6）公民诚信道德建设；（7）开通运行市公共信用信息服务平台，在加强安全管理的前提下，依法面向社会提供公共信用信息查询和比对等服务，为全社会的信用联动奖惩提供支撑。上海首创了公共信用信息归集通过目录管理的制度。根据《上海市公共信用信息目录（2017 版）》，已有 99 家单位确认向市信用平台提供 4.6 万余项信息事项，其中法人、自然人信息事项各 2.7 万项、1.9 万项，可供查询数据 3.14 亿条，政府应用事项达 700 余项。

3.社会组织培育

上海社会组织近年来发展迅猛，截至2011年底，经市区（县）两级民政部门登记成立的社会团体、基金会和民办非企业单位共有10289家，社会组织净资产249亿余元，工作人员21万余人，成为一支经济社会发展中不可忽视的重要力量。[25]

上海按照政社分开、管办分离的原则，推进各类社会组织与行政机关脱钩，减少现职国家工作人员在社会组织中兼职，规范离退休国家工作人员在社会组织任职，推动社会组织自主开展活动、独立承担法律责任。加大对社会组织的扶持力度，推进社会组织孵化基地建设；通过政府购买服务、福利彩票公益金招投标等方式，支持公益创业，扶持初创期社会组织发展。2013年，全市社会组织承接的政府购买服务和补助资金合计达53.5亿元。完善社会组织综合监管体系，逐步实现社会组织自我监督有方、法律监管有力、政府监管有效、社会公众监督有序的现代社会组织综合监管体系。

2014年3月14日，市政府办公厅转发市民政局制订的《上海市社会组织直接登记管理若干规定》，自2014年4月1日起施行。对实施直接登记管理的社会组织，优化登记审批流程，缩短登记审批时限，并推动建立信息公开、重大事项报告、章程示范文本、自律承诺等配套制度。2014年4月1日至12月31日，全市新登记成立社会组织770家，其中直接登记成立的603家，占新成立社会组织总数的78.3%。[26]

行业协会是市场经济体制下开展行业服务和协调、实现行业自身管理和约束的重要的中介组织。促进行业协会的发展，规范行业协会的运行，对切实转变政府职能、培育法治社会具有重要作用。

在历史上，上海的行业组织——同业公会也相当发达，上世纪40年代至50年代初，上海市各类同业公会多达400多家，覆盖了整个工商业。改革开放后，上海的行业协会重新复萌。1997年，国家经贸委将上海列为全国行业协会试点的四个城市之一。截至2001年底，上海市在市社团管理局注册登记的市级行业协会123家。这些行业协会在发挥积极作用的同时，由于主要依靠行政手段建立，存在着行政依附性强、行业代表性差、分布不够合理等问题。为应对入世的挑战，从2001年开始，市政府多次就行业协会的发展问题进行论证研究，形成了促进本市行业协会发展的基本思路。2002年1月份，市政府又下发了《上海市行业协会暂行办法》（以下简称2号文）和《关于本市促进行业协会发展的指导意见》，确立了一套新的管理模式。两个文件实施后6个多月，取得了一定的成效，已有10多家新的行业协会按照新的体制组建成立。[27]为了巩固行业协会发展的成果，保障行业协会依法开展活动，2002年10月上海市政府提请市人大常委会颁布了《上海市促进行业协会发展规定》，后于2010年修订了该法规。

2002年以来，上海初步形成门类齐全、覆盖广泛的行业协会体系，在2008年开展治理商业贿赂专项工作时，工程建设、产权交易、医药购销等重点领域就有相关行业协会33家，覆盖相关行业13800家会员企业，中介类协会覆盖了3300多名个人会员。截至2012年7月，这些行业协会的会员覆盖率平均达到70％以上。[28]

4.多元化纠纷解决机制

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。行政复议、行政诉讼及信访等在前文已有述及，本处主要讨论人民调解制度。

长期以来，上海的人民调解工作发挥了重要作用，调解成功案件数呈明显的逐年上升趋势。[29]

全市人民调解数

年份	调解成功数（件）
1996	54475
1997	70076
1998	66973
1999	79027
2000	71379
2001	88673
2002	65081
2003	68026
2004	126669
2005	145029
2006
2007	123883
2008	153016
2009	190196
2010	228121
2011	232959
2012	254635
2013	276288
2014	289173
2015	312441
2016	310434

（八）依法行政观念与能力

1.法制机构建设

政府法制机构是政府法治建设推进和发展的重要组织保证，因此也可以作为衡量政府依法行政意识、能力及其成熟度的一项重要指标。

上海的政府法制机构走过了从设立到编制扩充、级别升格和职能扩大的发展之路。[30]

与政府法制机构编制的扩充相辅，政府法制干部的人员素质也有显著提高，人员的专业结构优化，学历层次提高，并逐步向年轻化方向转变。

2.学习培训

从领导干部到一线执法人员，学习培训作为常抓不懈的经常性工作得到重视。提高行政执法人员素质的一个主要抓手就是健全行政执法人员的全员培训制度。上海市行政执法培训工作已经开展多年，除市政府法制办负责全市层面执法人员培训外，各个部门也都各自开展着系统内的执法培训工作。市政府法制办于2008年发布了《关于本市行政执法人员基础法律知识培训考试的实施意见（试行）》（沪府法〔2008〕28号），对培训考核作了全面规定。2010年《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》要求对全市行政执法人员开展多层次、全方位的行政执法培训。严格培训管理制度，建立行政执法人员培训情况记录和考试结果登记制度。将行政执法人员的上岗和在岗培训考核与执法证件的颁发、换发相衔接，使持证上岗制度更具可操作性。近年来，在线学习的方式也广为运用。

3.执法队伍建设

在加强培训学习的同时，为解决少数公务员理想信念动摇、宗旨意识淡薄、责任担当不足等问题，近年来，上海市把破题解题的重点放在了公务员分类改革上，以深化完善行政执法类公务员管理为突破口，积极探索解决公务员中“不作为、不会为、乱作为”问题的有效途径措施。

坚持执法力量向基层一线下沉，探索试行员额管理制，确保行政执法人员编制重点用于执法一线，确保行政执法工作有人作为。在职级和绩效考核奖金上向基层一线执法人员倾斜，提高一线执法人员积极性，努力解决好不愿作为的问题。[31]

自2015年年底，上海浦东、徐汇、嘉定三个区率先启动行政执法类公务员分类管理改革试点以来，城管执法、市场监管两大队伍普遍感觉到，执法的合力形成了、相互推诿少了，自己职业的“天花板”突破了，而更重要的是群众和企业的满意度提升了。

与此同时，相应的约束机制也开始试行。根据规划，下一步上海的执法类公务员改革在配套制度上，将推行能力素质三年计划，重点解决基层执法人员专业能力不足的问题。在试点范围上，不仅扩大到其他13个区县，还将从综合执法队伍扩展到水务、文化等专业执法队伍，“成熟一个，纳入一个”。

4.政府法律顾问

上海在借用“外脑”上一向是比较开放的。据悉，上世纪80年代就开始了由执业律师担任政府法律顾问的实践探索。2010年3月市委办公厅、市政府办公厅联合印发《关于充分发挥律师在法治政府法治社会建设中重要作用的若干意见》，各区县政府和市政府工作部门及其所属事业单位开始探索建立和完善兼职政府法律顾问制度。兼职政府法律顾问对于补充各政府法制机构编制力量不足，推进依法行政，及时处置突发性事件及重大疑难问题等提供了有力的法律支撑。五年的实践积累了经验，2015年起全市全面推进政府法律顾问制度。

2015年5月，市政府发布《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》，明确要用3年左右时间，建立覆盖全市各级政府及其工作部门的政府法律顾问制度。市政府法制办还同期下发了《上海市兼职政府法律顾问选拔聘任程序规则（试行）》、《上海市兼职政府法律顾问聘任合同（示范文本）》，以指导全市政府机关开展兼职政府法律顾问的聘任工作。[32]

这表明，上海重视发挥政府法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥的积极作用。这一制度将进一步推进法治政府建设。

三、对改革开放40年上海法治政府建设之评价与展望

（一）改革开放40年上海法治政府建设之总体评价

通过对上海法治政府建设40年来的回顾总结，我们可以看到，从“乏法可依”到“以法行政”再到“依法行政”，从“形式的依法行政”到“实质的合法行政”，从“依法行政”到“法治政府”建设，政府的法治意识和依法执政的能力确实实现了飞跃。

在两本《上海市依法行政状况白皮书》中所载的评估报告也充分反映出这种进步：依法行政状况总评分，2010版为78.1分，2015版为83.74分，在总体状况良好的前提下5年来有了明显的进步。

在中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告》中，上海在100个被评的地方政府中始终位列前茅：2013年列第2名、2014年列第6名、2015年列第5名、2016年列第12名、2017年列第8名、2018年列第6名。作为一个直辖市的体量，取得这样的排名是值得称赞的。

《上海市依法行政状况白皮书（2004-2009）》获颁“中国法治政府奖”时，颁奖词提到，“2004年国务院依法行政实施纲要发布，依法行政、法治政府作为中国政府建设的目标更为清晰。行进在法治之路上，上海市政府领全国风气之先，对2004年至2009年间上海市依法行政状况进行全面回顾，并以白皮书形式公之于众。社会各界共同参与对政府依法行政的得失予以评判。一本书，记录了上海市政府坚持依法行政的辉煌过往，也昭示着一个现代化国际大都市对法治政府的孜孜以求。”

从政府到学界到媒体，从政府领导到普通公务员到普通民众，对改革开放40年上海法治政府建设的进步是普遍认同的。

（二）改革开放40年上海法治政府建设的基本特点

从40年的实践来看，我国以及上海市法治政府建设的路径，实行的是政府主导、自上而下推进与社会演进、自下而上推动相结合并互动的模式。

40年法治政府的建设与经济社会结构与政治体制的变迁紧密相连。一方面，上海法治政府的理念与制度是时代特征和我国国情的集中反映，众多外部因素推动并制约着政府发展；另一方面，法治政府的建设也对外部客观因素产生着重要影响，推动了经济的发展、社会的转型和政治的文明。符合马克思经济基础与上层建筑关系理论的科学论述。

40年历程中一些特点贯穿了全国法治政府建设的始终：一是党的重要会议为法治建设明确了阶段性目标，坚持党的领导是法治事业制胜的法宝；二是重要法律和文件的颁布是行政法治的重要推动力；三是一些重大法治事件及时推进了法律制度的改革；四是立法经历了“自下而上”再“自上而下”的过程。[33]

上海的法治政府建设是紧跟国家的步伐的，全国法治政府建设的特点在上海都有体现。对于上海来说，法治政府建设存在着一个大环境和一个小环境，其中建设内容和发展目标也相应的呈现出一般性和特殊性。40年的发展使其逐渐从一个国内大城市走向世界性的国际化大都市。这种特殊的城市特点和定位使得上海遇到了许多一般城市所没有的特殊情况，有很多机遇，也有很多挑战，如浦东的开发开放、世博会的召开、上海自贸区的建设等，这在客观上推动了上海的法治政府建设的进程，使得上海法治政府建设中的开创性和试验性比较明显。

（三）改革开放40年上海法治政府建设特殊的外部环境

除了一般的外部环境外，上海作为全国经济中心的地位和国际化大都市的定位构成了影响其法治政府建设的特殊外部环境。

作为全国的经济中心，在过去40年的经济体制改革进程中，尤其是20世纪90年代初浦东开发开放以来，上海一直是改革先行先试地区：国有企业的股份制试点、生产要素的市场化改革、特大型城市管理新体制、投融资体制改革、促进就业体系和社会保障体制等等。市场经济跟法治是一体两面，上海作为计划经济下的重镇，既背负了沉重的历史包袱，又有着迫切的法治建设需求。

要实现国际化大都市的定位，并非只由经济这一要素所能支撑的，它还包括城市建设、环境绿化、市容市貌、社会文化，法治环境等诸多内涵。在历史上，现代城市与法治具有同构性，法治首先是在城市发展起来的，是现代城市的伴生物。对国际化大城市进行治理，政府必须做到合法、高效、廉洁、透明、公正等法治的要求。

从世界城市治理的经验来看，迄今为止的各种治理手段中，法治是大型城市可以选择的最佳治理方式。法治化治理与大型城市具有高度的亲和性。首先是因为法治化治理是最有效率的一种治理方式。离开了熟人社会，面对人口众多、功能分化、信息丰富的大城市，人治政府并不能适应，而法治则能减少人治的因素，减少交易成本，促进治理的效率。

其次，法治化治理能够兼顾城市发展的短期和长期目标，促进城市政治、经济、文化和社会的协调发展。法治在城市的全面协调发展过程中起到了保障政策的延续性、发展的连续性和前景的可预期性。

再次，政府对城市治理的法治化也是决定上海城市国际竞争力的核心要素。城市的治理属于软件指标，其核心就是法治。经验表明，法治环境在很大程度上会影响一个大型城市的投资环境和经济增长。

最后，运用法治化的治理方式，也是政府整合社会秩序最有效的手段。现代社会最重要的特征就是由各种分化导致的多元化，这在上海更加突出。在这种情况下，要把城市治理好，就必须寻求相互之间的共性，寻求一种中立化的治理手段，而法治化的方式就是一种中性化的治理手段。

全国经济中心的地位和国际化大都市的定位作为特殊的外部环境，极大地推动了上海法治政府建设的进程。

（四）上海法治政府建设的前景

特殊的外部环境是历史和国家给予上海的挑战和机遇。40年来，上海交出的答卷总体令人满意，但是仍有进一步完善的空间。总结起来，有这样一些方面：

1.政府法制机构建设仍需加强

上海的政府法制机构呈“倒三角”分布。市级层面法制机构较为完备，基本可以满足工作需要，但是区县一级政府法制机构力量还较薄弱，人员不足，难以应付执法重心下移的需要，应增加人员配置。

2.立法中的公众参与度还不够高

上海立法质量的提高有目共睹，但是立法程序中听证的运用还可以在广度和深度上增加，向社会公开征集政府规章立法议题还需进一步宣传。应开放各种渠道，吸引更多的专家学者、高校师生、广大市民，使立法中的公众参与不流于形式。

3.行政决策方面仍然是法治的薄弱环节

虽然上海在行政决策方面有了很多规范和制度，实践中也存在旧区改造过程中运用“两次征询居民意见”这样好的制度，但是总体来看，仍然是薄弱环节。如何平衡好行政决策责任追究和鼓励改革创新、容许一定程度失败之间的关系仍是棘手的问题。

4.“软法”手段的运用还很不足

目前行政许可、行政处罚、行政强制措施等仍是行政管理的主要手段，随着统治型政府向治理型政府转变，随着公私对抗走向公私合作，行政指导、行政合同等柔性行政管理方式还需进一步加强。

5.政府信息公开制度尚需完善

政府信息公开制度对于打造透明政府，并进而培育民主精神和法治意识意义重大，在上海也取得了重大的进步，但是政府信息主动公开的比例是否可以提高，受理申请是否可以“一门式”受理，公民知情权与隐私权如何平衡，都是需要探讨和明确的问题。

6.政务公开面临新媒体时代的挑战

上海的政务公开走在全国前列，不过在新媒体时代，公众对政务公开的需求也在逐渐增加，复杂的网络环境使得网络舆情瞬息万变，这都挑战着政府的执政能力。

7.行政诉讼中行政机关负责人出庭应诉比例还需提高

行政机关负责人出庭应诉，对提高其法治意识和水平、提高其所在单位人员的法治意识和水平、加强与行政相对人的沟通、有利于彻底解决纠纷等都有很多益处，上海市虽然在这方面作出了很多探索和努力，但是离新《行政诉讼法》的要求和行政相对人的期待还相差甚远，需要更加重视。

8.行政复议委员会制度还应进一步推广适用

作为备受好评的行政复议委员会制度，在实践中的适用次数却是屈指可数的，还应把步子迈大一点，进一步推广适用。

9.社会组织中立性需要增强

随着政府职能转变，政社分开得到深化，但目前一些社会组织的中立性还没有得到社会认同，政府既要扶又要放，以实现平稳过渡。

10.服务政府建设还需全面展开

上海在建设服务政府方面做了很多工作，其成绩不容质疑，但是与建成服务型政府的目标尚有一定距离。这需要政府彻底转变思维模式，将自己与行政相对人放在平等的位置上，将公众作为“顾客”，强化公仆意识，在服务政府的建设中再创佳绩。

总之，既要充分肯定40年来上海在法治政府建设中所取得的辉煌成绩，又要以更高的标准作为要求，认清不足，励精图治。我们处在最好的时代，法治以从未有过的最强音在高歌，有理由相信，在习近平新时代中国特色社会主义法治思想的指引下、在党中央的正确领导下、在上海市各级政府的有力推动下、在上海各界民众的积极参与下，上海的法治政府建设必将朝着“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的目标全面推进，迈向灿烂未来！

编后语：40年前，党的十一届三中全会吹响了改革开放的号角，掀开了中国发展新篇章。在改革开放历史进程中，社会主义法治建设阔步前进。其中，法治政府建设稳步推进。本课题回顾了改革开放以来上海市法治政府建设的历程，系统总结了上海市法治政府建设的成就和特点，并对上海市未来法治政府的建设提出了完善的建议。课题成果对于上海在新时代全面推进依法治国、深化法治政府建设实践、推进政府治理能力现代化，具有参考价值。

课题负责人简介：

刘颖，女，同济大学中德学院讲师。

（责任编辑：邓海娟 核稿:陈素萍）