《政府法制研究》2014年第11期（总第267期）

政务诚信制度建设研究

● 政务诚信是指实施政务活动的主体在政务活动中真实而不虚假，履行以口头或书面形式与社会公众约定的诺言而不失信用。

● 政务诚信缺失的根源主要在于三个层面：干部任免机制缺乏民众自下而上的制约与倒逼，政府工作机制缺乏规范健全的制度保障，监督约束机制缺乏透明和有效的操作路径。

● 在加强政务诚信制度建设的过程中，民主建设是底线，政府的工作应该由人民来评判，要让民众有合法常规的渠道表达意见和诉求；法治建设是保障，能够有效规范政府的权力界限和行为的合法性；监督机制是防火墙，能够有效预防和控制政府失信行为的产生。

《政府法制研究》

2014年第11期（总第267期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

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印刷日期：2014年11月18日

政务诚信制度建设研究[①]

王 丹、刘哲昕、聂元军

当前我国正处在全面推进法治中国建设的关键时期，法律制度体系的建设已经相对较为健全，然而实现法治中国建设的文化土壤、执法理念、法治理念和精神依然较为欠缺。“徒法不足以自行”，在当前我国内部法治改良的内在驱动仍然较为强劲的情况下，法律制度和国家政策的稳定性和可预期性必然会明显弱于那些长期处于稳定法治状态之下的西方国家。加之许多领导干部的契约意识和法治精神较差，往往出现虚假承诺、随意变更行政行为的现象，使部分公民的私权利受到了侵害，政府在老百姓心目中的形象受到了严重影响。而在国际上，中国政务诚信的议题以及“官民对立”的情绪往往也为西方国家所利用和放大，从而加大了中国政治团队执政的难度和执政的风险。

在上海开展新一轮的改革创新的大背景之下，以中国（上海）自贸试验区为代表的先行先试的改革举措必然会挑战一大批原有的法律制度和行政规章，如何在法治的框架之下突破原有的制度阻碍，顺利推行改革？如何在实现全面深化改革目标的同时，不损害公民的私权利，维护乃至提升政府的公信力？在改革与稳定的目标面前，信任是永恒坚实的基础，政务诚信的健全可以有效提升执政团队的政治合法性和施政可信度，大大降低治理的难度。提升政务诚信建设，是确保改革目标顺利实现和维护国家社会长治久安的重要前提和保障。

一、政务诚信的内涵及其特征

（一）政务诚信的内涵

政务诚信指实施政务活动的主体在政务活动中真实而不虚假，履行以口头或书面形式与社会公众约定的诺言而不失信用。在研究政务诚信的概念时，需要注意以下几个方面的问题：

第一，“政务”内涵的宽泛性。政务是一个比较宽泛的概念，不仅包括静态的政务组织和政务机构，而且还包括动态的政务活动与政务过程，以及与此相关的政务理念、政务准则、政务方式方法等。与此相对应，政务诚信的范围不仅包括政务组织构建方面的诚信，同时也包括政务活动及其过程中的诚信，而且还包括政务结果的诚信。也就是说，政务诚信不只是政务活动主体的诚意、诚言和诚行的总体，也不仅仅是客观意义上的取信于民，而是存在于政务活动领域中的诚信关系、诚信行为和诚信形象，是政务理念和政务制度以及实施政务活动的主体在政务行为中的诚实守信。

第二，“诚信”原则的法理基础。诚信原则从表面上是主体的一种内心状态的要求，本质上是一种伦理性规范。自从其引入法律领域，在私法领域表现为“诚实守信”原则，在公法领域则主要表现为“信赖保护原则”。信赖保护原则的要义是：对个人就公权力行使结果所产生的合理信赖以及由此而衍生出的信赖利益，法律制度应为之提供保障，而不应使个人遭受不可预期的损失。[②] 一般而言，信赖保护原则主要适用于三个领域：其一为法律的溯及力，信赖保护体现在法律的变更与废止不应真正具有溯及既往的效力上；其二为授益行政行为的撤销与废止，信赖保护主要体现在对违法给付行为的存续保护上；其三是在行政计划、许诺、公法合同等领域中，信赖保护主要体现在为行政机关决定的改变应当顾忌相对人的信赖利益。这三个领域可以衍生出相应的三个原则，即法不溯及既往、行政处分之撤销与废止的限制、行政机关承诺或保证之效力等。[③]

第三，“诚信”原则的法律适用。目前公法上的诚信原则已经为许多国家的法律或判例所承认，其基本要求是政府应确保行政管理活动的明确性、稳定性、连贯性，保护公民、法人或其他组织对政府及其管理行为的真诚信赖。如果说民法中的诚信主要是横向的诚信，也就是民事活动的当事人彼此之间的诚信，而公法中的诚信主要是纵向的诚信，也就是管理者与被管理者之间的诚信，诚信原则在这种关系中的确立意味着管理关系一定程度上的平等化。在很多研究公法诚信原则的书中，我们往往会发现以“社会契约论”作为应然存在的论据，这就与私法中的诚信原则以“契约”（债权）为基础是相似的，因此，可以说，“契约”的存在是“诚信”原则存在的重要前提和基础，“诚信”就是要求缔结“契约”的双方当事人遵从契约的内容，践诺履约，诚实不欺。因此，在研究“政务诚信”时，现实存在的“契约”或者说 “（行政机构等的）承诺”就成为这一概念的应有前提之义，这也成为政务诚信区别于其他相近概念（如政府诚信、司法公信等）的重要标志。

（二）政务诚信的主体

政务诚信的主体包括实施政务活动的行政机关，以及代表行政机关实施政务活动的其他社会组织。由此看出，政务诚信的主体实际上是两部分：一部分是国家行政机关。行政机关是国家权力机关的执行机关，也是国家管理机关。行政机关执行代议机关制定的法律和决定，管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。按照管辖范围和层级不同，行政机关一般分为中央行政机关和地方行政机关。

另一部分是代表行政机关实施政务活动的其他社会组织。在现代社会公共服务需求日益多样化和专业化的背景之下，政府往往会通过购买社会服务的方式为公众提供公共服务，即政府将由自身承担的为社会发展和人民日常生活提供的公共服务事项交给有资质的社会组织来完成，并定期按照市场标准相互建立提供服务产品的合约，由该社会组织提供公共服务产品，政府按照一定的标准进行评估履约情况来支付服务费用。在这种情况下，虽然实施政务活动的主体表面上看是该社会组织，但究其活动的职责和实施效果应该归属于行政机关。首先，从法律关系上而言，行政机关与公众之间首先是一种委托代理关系，公众将管理国家公众事务的权力委托给行政机关；行政机关又以合同的形式将部分为社会公共服务的权力转委托给社会组织，行政机关和社会组织之间属于转委托代理关系，因此社会组织为公众提供服务的后果应该直接由转委托代理关系的委托人——行政机关来承担。其次，从行为的实施效果而言，由于公共服务事项具有社会公益性质，公众在享受公共服务的过程中往往直观地认为服务的提供者是国家行政机关，并不会具体辨别区分真正的实施主体是行政机关还是社会组织，而社会公共服务提供的后果往往会由行政机关概括承受。在这种情况下，提供公共服务的社会组织的形象、行为、理念以及制度往往直接决定了政务活动的实施效果。从这个意义上而言，政务活动的主体应当包括这些代表行政机关实施政务活动的社会组织。

值得注意的是，在具体的政务活动中，无论是政策的制定还是执行，无论是社会公共秩序的维护还是公共产品与服务的提供，都要通过具体的人，都是通过行政工作人员或代表行政机关的社会组织人员来进行的，因而政务诚信的主体又涉及这些具体的政务工作人员的诚信状况。需要说明的是，政务工作人员在政务活动中不是以个人身份进行工作的，他们在工作中代表着政务机构，是政务机构工作的具体执行者。政务机构与其具体的工作人员是一种委托代理关系。如果政务工作人员在政务活动中存在有违诚信的行为，将会损害政务机构的形象，其后果将直接由政务机构承担，个人也会按照政务机构内部的管理办法受到相应处罚。这类似于公务员的行政行为与行政机关的关系：“行政人实施的行政行为引起的效果归属其所属的行政主体，行政主体对行政人的行为负有连带责任。”[④]因此，政务工作人员个体的诚信状况，是影响政务诚信的一个关键性因素。

（三）政务诚信的特征

1、承诺性。

承诺性是政务诚信的基本属性。行政承诺是行政主体为实现行政管理目的，针对特定或不特定的行政相对人作出的，在未来一段时间内作为或不作为某种行为的单方面的意思表示。行政承诺的事项并非法律明确的授权，而是行政活动主体运用自由裁量权为自己设定法律并无规定的义务。也就是说，行政承诺是行政主体对自身法定职责义务之外的事项进行的承诺。行政承诺的目的是为了实现治理社会、促进经济发展、促进行政机关依法行政、提高管理效率、规范社会秩序等社会公共利益，具有公益性和行政调节的性质。行政承诺作为一种附带义务的、具有约束性的意思表示，一旦对行政相对人作出，即具备一定的契约性质，依前文所述，应当受到诚信原则的约束。诚实信用原则对行政承诺总的要求是无论行政机关作出承诺还是履行承诺都应当善意、诚实，而且具有正当动机，而且不能规避法律。履行承诺要做到：（1）充分履行，不能对自己承诺的义务加以否认、打折扣或者提出附加条件；（2）及时履行，要在规定的期限或合理期限内履行义务，不能无故拖延；（3）有效履行，要确保通过履行义务使相对人得到应有的利益；（4）善意履行，在履行使讲究诚信，不能给相对人增加额外的、不合理的负担。

2、公共性。

行政承诺的公开性、公共利益的性质决定了政务诚信的公共性。主要表现在：第一，主体的公共性。行政承诺是行政机关向特定的或者不特定的社会公众所作出的行为，这种行为具备很强的社会影响力。第二，目的的公共性。行政承诺往往是行政机关为了社会公众的公共利益而做出的承诺，如为了改善民生、提高公共服务效率和服务水平、维护社会公共秩序等，具有很强的公益性特征。第三，形式的公开性。行政承诺大都以公开的形式向行政相对人作出，大部分是以书面的形式向社会公开。第四，影响的公共性。行政承诺的履行与否，效果好坏，直接影响到社会公众对政府的评价，关系到公众对政府的信心和社会秩序的有序有效运转。

3、基础性。

党的十八大报告提出要全面提高公民道德素质,深入开展道德领域突出问题专项教育和治理,加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。将政务诚信放在头等重要的位置，是由其自身性质决定的，或者说国家主权信用起到主导作用。这是因为政府既是社会信用制度的制定者、执行者和维护者，又是公共信用的示范者，由此决定了政务诚信在社会信用体系中处于核心地位。如果政府不讲诚信，企业诚信就难以做到，个人诚信就更无从谈起。现代文明社会的信用体系，依托的主要是法律和各种制度规范的有效运作，政府作为法律和制度运作的支撑和核心力量，其所为直接关系到公众对社会信用体系的信心。政府行为不规范，信用低下，会加剧社会秩序的瓦解，导致社会陷入一种低信用均衡，即各种主体都以行为短期化和不讲信用作为自己的理性选择，并由此形成一种恶性循环。

二、全国和上海地区政务诚信建设的现状

（一）全国政务诚信总体情况的问卷调查

中国浦东干部学院是一所国家级干部培训学院，学员对象来自全国各地，以中央机关和地方政府的厅局级、县处级干部为主。针对“加强政务诚信制度建设”这样一个目前政府治理和社会管理的热点难点问题，我们在“全面推进法治城市建设专题研讨班”、“北京市朝阳区新任处级干部培训班”、“全国机要干部专题研讨班”三个班次中，对138名来自全国各地的厅局级（含正局级，共85名）和正处级（53名）干部进行了问卷调查。共计发放调查问卷138份，回收132份，调查普及率达到95.6%。以下是各道题目具体问卷汇总分析的结果：

（1）您认为政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信四者中，哪种诚信对整个国家的诚信体系起到基础性和决定性作用？

（2）您认为目前政务诚信缺失的主要原因是：

（3）您认为目前政务诚信缺失的主要表现是：

（4）关于当前我国行政机关人员的诚信意识，您认为最符合实际的表述是：

（5）关于我国现在政务诚信的状况，您的总体评价是：

（6）您是否赞同“违法主要发生在基层”的观点？

（7） 关于“违法主要发生在基层”，您的看法是什么？

（8）您认为提高政务诚信的主要途径是：

从上述问卷调查可以看出，大部分领导干部都认为政务诚信、社会诚信、商务诚信、司法公信中，政务诚信对整个国家的诚信体系建设起着基础性和决定性的作用。政务诚信的缺失，主要原因在于政务行为不规范、运行程序不透明、政务信息不公开，以及政务工作人员诚信和法制意识淡薄；主要表现在政务人员承诺内容不切合实际，从而导致根本无法践诺，或者没有及时、完整履行承诺，或者由于随意承诺而导致承诺不履行。对于目前我国政务诚信的总体状况和政务工作人员的诚信意识，大部分领导干部都认为总体水平较差，而且存在一定的地区和群体差异，需要提升的空间很大。对于基层政府存在的一些行政承诺不作为或者是违法的行为，大部分领导干部认为这种说法有失偏颇，部分领导认为与当地的制度规范不够合理以及领导干部的诚信意识差有关。对于提高政务诚信的主要路径，大部分领导认为提高政务工作人员的诚信意识和法治思维非常重要，同时要加强对行政行为的监督和行政权力的有效制约，加强政务公开和信息透明度，并加大对行政承诺不作为的责任追究和司法救济。

应该说，这样的分析结果表明领导干部从整体上已经认识到政务诚信的重要意义，并对我国的政务诚信现状表现出担忧，认为政务诚信的状况低下直接影响到政府的行政效率以及整个社会的和谐稳定。大部分领导干部认为应当通过加强对政务工作人员的诚信意识和法治思维的培养，规范其政务工作行为和程序，实现有效权力监督和制约，并从法治层面加大对行政承诺不作为行为的责任追究和司法救济，从而从整体上有效提升我国的政务诚信制度建设水平。

（二）上海市政务诚信情况的现状及问卷分析

上海作为全国开放程度较高的城市，社会诚信体系建设起步较早，起点也比较高，统筹性也很强。早在1998年，上海市发改委就牵头筹划社会诚信体系建设工作，开始进行个人征信的试点。2000年7月，上海市个人信用联合征信系统建成开通，面向社会提供个人信用报告。2003年上海市信息委信用管理处加挂“上海市征信管理办公室”牌子，负责统筹全市诚信体系建设；同年，上海市委市政府出台了《关于加强本市社会诚信体系建设的意见》，提出全市社会诚信体系建设的目标要求。上海市注重发挥政府部门的示范引领作用，出台《上海市政府部门示范使用信用产品指南》，推动政府部门在资质认定、资金扶持、评优评级、政府采购、项目招标以及人才流动等事项，加大信用信息查询和信用产品使用力度。目前，上海市每年都发布社会诚信体系建设的工作要点，有计划、有重点地推进诚信建设。

为了对上海市政务诚信状况进行更有针对性的调查研究，我们对来自全国各地的领导干部的调查问卷中设置了有关对上海政务诚信的评价题目，征集了包括上海部分区县领导干部和基层党员干部、普通市民群众、专家学者、新闻工作者、外地在沪学生、来沪务工人员和私营企业主在内的360多人对近年来上海市政务诚信状况的意见、看法和相关建议，对近年来上海市政务诚信的状况进行了综合评价与原因剖析。

综合涵盖社会各地区、各行业和各阶层的调研结果来看，大家普遍反映，上海的政务诚信状况总体还是比较好的，重视法治建设，政府工作流程规范，办事效率较高，政府推动社会诚信体系建设卓有成效，公务员总体素质水平较高，主流积极向上，为上海改革发展和现代化建设做出了积极贡献。上海政务诚信的总体水平高，也有助于整个城市竞争力的提升，多年来，上海的整个城市竞争力在全国范围内一直名列前茅。根据课题组发放回收的356份有效问卷调查结果来看，认为上海市政务诚信状况总体上“很好”或“比较好”的分别为15.6%和51.2%，合计占66.8%，只有不足6%的人认为上海政务诚信状况“比较差”或“很差”。在政务诚信选项的具体评价上，上海市政府机关和工作人员在办事公开、流程规范、尊重社情民意、注重效率及民主法治意识等方面也都得到了较高的评价，领先于兄弟省市。

同时，各方面也认为，在当前上海政务诚信建设领域依然存在以下问题：政务信息公开不够及时和充分，政府决策过程不够民主公开、民众参与率低，行政许可、行政命令变更过于随意且对相对人利益保护不足，民众维权渠道少且成本较高，政务诚信纠错和惩罚机制欠缺等。尤其是在一些事关重大民生的一些领域，行政决策和行政许可的变更缺少透明公开和充分的民众参与，导致部分利益相对人受损而权益难以得到有效保护。归纳起来，以下几个方面的突出问题亟待引起高度重视。

1、行政承诺设定与变更过程民众参与率较低。据问卷调查反映，16.3%和62.7%的受调查者认为民众对关涉民生问题的行政决定、行政许可制定和变更的参与程度“很低”或“比较低”，占到了总数的79%。只有17%和4%的受访者认为民众的参与程度“较高”或“很高”。在具体的调研过程中，我们发现，很多受访对象认为，政府对于一些关系民生的实际问题，比如马路市场整治、房屋拆迁、非机动车管理等问题的规章制度和行政决定制定以及变更过程不够透明公开，举办听证会的次数和参与率较低，也没有深入基层主动了解民众的想法和愿望，导致的结果往往是政府机关单位单方面说了算，民众意见听取不够充分。部分民众反映即使向有关部门反映需求后，也没有得到政府机关的主动响应和积极解决，而是寻找各种借口搪塞躲避，回避矛盾。

2、关涉重大利益的相关领域政务信息公开程度低。问卷调查显示，在关涉重大利益的相关领域，如招标、建筑工程、土地交易、产权交易、政府采购、医药购销、资金监管等，政务信息公开程度不高，有36.7%和58.2%的人认为在这些重点领域政务信息公开程度“很低”或者“比较低”，占到总数的94.9%。大多数调研对象认为，政府很多部门在主动公开信息方面存在避重就轻的现象，往往对于一些行政许可等管理类的信息公开较多，而在与利益相关的重大领域，政府主动公开信息较少。而且在这些领域，政府与民间在信息公开的具体范围方面往往存在较大的争议，因此导致依申请公开的参与率和回复率都较低。而且在政务信息公开的领域监督、制约和评价机制都相对较为缺乏，导致公权力的行使缺乏有效的监督，存在较大漏洞，民众的知情权也难以得到有效保护。

3、因行政承诺的变更而导致的权益受损难以得到有效救济。调查结果显示，由于行政计划、行政许可等的出台和变更，分别有13.2%和38.6%的受访者认为他们的权益“很难”或者“比较难”得到有效的救济，占到了总数的一半以上。部分受访者认为，政府在出台关涉民生的一些行政命令时，由于缺乏有效的事先沟通，政策出台后缓冲期较短，权利救济渠道欠缺，因而往往容易受到权益受损的现象。如在某区的马路市场治理过程中，该区域的商贩已经在5年前得到了该区域允许摆摊的行政许可，而且连续多年向工商部门缴纳管理费，但是由于在全市城区规划和市容整治的活动中，该区域马路市场被突然叫停，导致大批商贩存留的大量货品无法销售，不得不面临再次寻求换区域违规设摊的风险。

4、政务诚信的惩罚和纠错机制较为欠缺。问卷调查显示，68.6%的受访者认为目前政府系统缺乏对政务诚信的有效监督、制约、惩罚和纠错机制。由于政府对行政计划、行政许可的制定和变更具有主导性，加之缺乏有效的监督和制约机制，因此在政务诚信领域出现问题，往往纠错比较困难，民众的维权渠道和方式非常有限，更勿论对政务失信行为的惩罚了。虽然《行政许可法》、《行政诉讼法》等有相关规定，但是群众普遍反映维权成本太高，追究政府责任较难。缺乏有效的监督、惩罚机制，导致政务失信的成本极低而纠错成本极高，往往容易导致恶性循环的后果。久而久之，政府的诚信、领导干部在老百姓心目中的形象都会越来越差，从而导致整个社会的诚信状况每况愈下。

5、领导干部消极不作为，对行政承诺推诿拖延。问卷调查显示，有高达30.2%的人认为上海领导干部“不尽职责、工作敷衍”。尤其是在上海“社保资金案”以后，一部分上海的领导干部心态发生了消极变化，主要表现为敷衍塞责、等待观望、不求有功，但求无过。不少领导干部抱着“按部就班无风险、敢闯敢试有代价”的心态，没有明文规定的不做，上级领导没有签字的不做，有风险的、要担责任的不做，遇到矛盾绕着走，一律不表态不吭声。这样消极不作为的后果是很多领域原有的行政承诺无法有效履行，造成推诿扯皮，从而给政务诚信带来影响。例如有基层领导反映，他们有的项目土地征了，拆迁也已经基本结束了，现在却没有下文了，找相关的委办局都是相互推诿，区领导也没有最后决定，项目只好停在那里，不但影响了经济发展，还积累了大量的社会矛盾。虽然上海2013年6月份颁布了《关于促进改革创新的决定》,但是受访的大部分领导干部和基层群众都认为这样的决定要落到实处，必须有相应的配套机制和法治保障，必须进一步调动领导干部的活力和积极性，上海的改革创新才能真正取得实效。

三、政务诚信缺失的主要原因

（一）契约精神的缺失和传统伦理道德的松弛是政务诚信缺失的主要原因

如上所述，行政承诺的存在是政务诚信的前提，而承诺的本质在一定意义上就是契约。政务活动的主体在作出承诺时，就是在实行一项订约或履约的行为。契约精神是西方社会长期发育出来的一种社会主流精神，其发端可谓源远流长。这种契约精神的发达奠定了西方社会的商业诚信体系，从而直接推动了市场经济的发育和发展。同样，契约精神的发达也奠定了西方社会的政治诚信体系，从而推动了民主政治的发育和发展。从这个角度来看，中国传统文化中契约精神的缺失和传统伦理道德的松弛正是导致政务诚信低下的主要原因。

在我国传统诚信观中, 诚信基本是一种人身信任, 而契约信任观念缺乏。以家族血缘为核心的社会关系和“家天下”的社会结构, 使得诚信以道德为支撑,根植于人与人之间相互信任的土壤之中。同时, 社会生活范围的相对固定, 社会交往空间的相对局限, 也使得伦理道德、风俗习惯、社会舆论等可以很好地发挥作用, 而不需要契约信任的约束甚至以此为耻。然而, 在当前的我国社会, 虽然血缘关系在一定范围、一定程度上还在发生作用, 但是人们交往的对象日益复杂, 交往的范围日益宽广, 在社会生活的主要领域, 契约关系已经或正在代替身份关系, 传统的、依靠血缘亲情与伦理道德维系的人身信任, 显得越来越脆弱, 必须以契约信任的理念赋予其新的时代内涵。

（二）领导干部选拔任用和考核机制落后，导致公务人员“只唯上不唯下”，随意承诺和无法践诺的情况十分突出

突出表现在大量存在以委任制替代选举制或者名义是选举、真正是委任的情况，导致的后果是一方面削弱了人民群众在干部选拔任用中的话语权。群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权被普遍“虚置”，即使干部考察中征求群众意见，其广泛性、真实性也难以得到保证。同时，在委任制比较普遍的情况下，群众的选举结果往往得不到应有的重视和尊重，选举产生的领导干部，在任期内被随意调动的现象十分普遍，比如上海有的区10年换了5任书记、5任区长。这导致大量前任领导在任时所作出的承诺无法得到有效的兑现。另一方面在委任制的情况下，领导干部的晋升路径往往是“搞定一群人不如搞定一个人”，导致一些领导干部不断强化对上负责的意识，往往随时根据上级的意思和决定随意变更或撤销原有的承诺，无视民意，罔顾民生。同时，由于缺乏对领导干部政绩考核的科学评价体系，尤其是缺乏对相关行政承诺的践诺情况的评估体系，导致众多领导干部和公务人员淡化践诺意识，无视诚信责任。

（三）相关的政务诚信法律体系不完善使政务诚信建设缺乏有效的制度保障

受我国传统封建文化以及计划经济体制的影响，政府管得过宽，而且没有形成相关的法律法规来规范行政管理过程，造成了政府的工作基本上都是按照领导的个人意愿来开展，而不是按照规范的程序进行，政府的行为随着官员的更换而变更。目前我国政务诚信有关的法律制度是粗线条的、模糊的，多数规定仅从原则上对政务诚信加以确认, 没有实体程序作保障, 也缺乏必要的惩罚机制, 更没有形成一个完整的政务诚信的法律体系, 因此多流于形式。大量失信行为的惩罚缺少法律依据, 守信行为得不到鼓励, 造成政府“失信成本低, 守信成本高”的困境。法律体系不完善表现主要有：一是政务诚信有关的法律体系不够完整, 立法漏洞比较明显。目前, 我国尚未出台一部针对政务诚信的专项法律来规范政府的行为，如《政府信用法》、《公平信用报告法》等, 以突出政府必须守信利民的执政观念, 并有效遏制和惩戒政务诚信缺失行为。在这方面的立法才刚刚起步, 漏洞明显, 法律的严密性欠缺。二是政务诚信缺失的责任主体不明, 严重削弱了法律的效力。一些性质特别严重、影响特别恶劣的政务诚信缺失事件的责任追究, 只有在上级领导的重视和推动下才得以顺利进行, 不少本应追究法律责任的政务诚信缺失案件则不了了之。此外，政务诚信有关的法律表述过于模糊, 导致了政府的行政裁量权过大,也严重影响了操作上的公正性。

（四）行政权力过大，缺乏有效的监督和制约，导致政务主体的失信行为无法及时纠正

目前，在维持政务诚信方面，很大程度上都是依靠政府官员的自我约束，而这种方式很难起到约束政府行为的效果。行政权力缺乏监督，政府出现了失误而难以被指出或者纠正，这样的政府在人民心中是难以树立起诚信的形象的。首先, 对行政权力的界限和政府职能的定位缺乏明确的法律规范, 从而出现行政权力的越位、错位和缺位,腐败也在没有制约的权力中孳生。其次, 对行政权力的运作缺乏严格的制度规范, 无论是实体或是程序, 都存在着或轻或重的体制僵化、制度不健全、管理方式落后等问题, 导致行政权力的运作缺乏公正性、公开性,透明度不高, 随意性很大。最后,对行政权力的监督不力, 尽管我国设立了很多监督行政权力的制度, 但是有些监督制度本身缺乏可操作性, 有些监督制度又常常做不到位, 从而导致对行政权力监督不力, 政府失信违约甚至腐败违法的行为就无可避免。

（五）部分政务工作人员自身诚信意识差，工作行为和程序不规范，影响政务诚信整体形象

在政府部门供职的公务人员，既是政府行使行政权力的主要载体，同时也作为自然人而生活在社会之中。在地方政府中存在着部分法律意识淡薄的公职人员，他们在行政工作中有法不依、违法不究、执法不严，甚至于为了满足自身的欲望，不顾可能面临的法律制裁，以权谋私。这些行为都严重损害了政府在人民心中的形象。如山西绛县一名副县长为劝回在市里上访的近百名讨薪农民工，给农民工代表写下书面保证，3天之内帮助讨回欠薪，否则这笔钱从县财政指出。可是，一年过去了，这些农民工讨薪问题仍然没有解决。面对媒体的询问，这位副县长说，他当时是去做劝解工作的，本来是想让农民工回县里就算了，承诺的事怎么能当真？从这件事情可以看出，在这位副县长的认识中，承诺只是实现工作目标的一种手段而已，一旦实现目标，承诺之事皆可抛之脑后。这种行政承诺不作为严重损害了政府在公众心中的形象，很容易造成官民情绪对立。

（六）政务信息不公开透明，社会舆论监督乏力

虽然我国已经颁行了《政府信息公开条例》，但是由于大部分政府机关“主动公开”、“全面公开”的意识还不够，公民申请公开的力度也相对欠缺，司法保障体系也不够健全，导致目前政务信息公开的主动权依然掌握在政府手里，政务信息未能全面、及时、有效公开，人民对于政府行为的知情权和参与权没有得到保障。由于政府工作中的一些规则和手续不够明晰，某些程序存在着较大的灰色空间，这些都会导致政府与人民之间的信息不对称和人民对政府的不信任。另一方面，虽然网络信息技术的发达为公众提供了监督政府行为的有效渠道，但是目前来看，公民监督政府行为的渠道依然过于偏狭，主要依赖于网络，而由于网络传播具有猎奇性、时效性强的特点，往往难以对政府承诺的履行情况进行有效的监督。比如，某地方政府在年初向社会公众公布的十大民生工程，到年末很少有公众通过网络来核实政府的履约践诺状况，即便是有人公布，但也由于此类信息猎奇性不强、关注度低而导致网络传播效果较差。

四、国外提高政务诚信的做法及启示

（一）西方政务诚信体系建设的理论基础

1、行政行为契约化。现代西方社会的诚信是建立在市场经济和契约关系的基础上，是一种契约信任，这与中国传统文化所确立的人格信任基础上诚信有很大的区别。文艺复兴之后，以霍布斯、洛克和卢梭为代表的哲学家用契约论来构建国家政治理论，并阐明了政府必须守信于民的重要思想。契约思想从经济领域扩张到法律和政治领域，出现了经济生活乃至政治生活的契约化。^[⑤] 明确表明政府的权力实际上是人民所赋予的，当公务员代表政府行使行政权力时实际上与人民形成了委托代理关系，构成了一种默认的委托代理合同关系。^[⑥] 由于“诚信原则”是西方契约制度中的“帝王条款”，根据契约主体双方地位平等、权利义务对等的原则，公务员有义务对契约相对人即人民依据诚实守信的原则来行使行政权力。政府对社会契约的遵守程度即政府诚信状况，直接影响政府的合法性基础。在社会契约论的引导下，西方国家逐步确立了明确的宪政基础。政府根据宪法产生，对宪法和公众履行诚信。政府必须要遵守宪法的宗旨制定完善的法律，并严格按照法律规定行使权力，给人民提供尽可能完善的服务，满足公众的利益需求。一旦打破宪法至上的原则基础，政府的运行将失去约束，其权力也将得不到制约，就会发生政府滥用权力、不守诚信的现象。宪政的建立为政务诚信提供根本的制度基础和保障。

2、行政伦理法制化。与中国传统诚信理论注重德性和自律不同，在西方社会，维系诚信伦理的力量首先是法律。违背了诚信原则，所遭受到的惩罚主要不是道德上的，而是经济和法律上的。伦理精神法制化的实践，通过近代西方启蒙思想家霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人的宣扬，在经济、政治和社会各个领域普遍推广。当今世界，国家行政伦理要求的法律化已经成为一种大趋势。关于公务员职业道德的立法形式有：宪法、行政法和刑法典中的有关规定；专门的行政道德法典；职业守则及法律实施细则。其中，“道德法典化”是近来的主要趋势。1978年，美国国会通过了《美国政府行为伦理改革法案》。加拿大、墨西哥、澳大利亚、新西兰和欧洲各国也都先后颁布了道德法典。韩国于1981年颁布了《韩国公职人员道德法》；日本则于1999年8月通过了《日本国家公务员伦理法》，并于2000年4月开始实施。这些道德法律，成为各国《文官制度法》不可或缺的重要组成部分。事实上，西方官员的一言一行都得十分谨慎小心，其处境可谓不自由甚至是尴尬。美国人对尼克松在“水门事件”中说谎感到震惊，其严重程度在美国历史上前所未有;被称为“德国奥巴马”的德国前国防部长古滕贝格因博士论文抄袭而下台，他的抄袭行为被认为是德国学术研究界的奇耻大辱；在英国，内阁如果失去议会下议院的信任就只能辞职;而在瑞典，官员除履行公务外不允许使用公车，警察在周末可以截住任何公车，包括首相的。严密的法律、法规体系成为公务员遵守诚信伦理的有效的外部制约机制。

3、行政质量评价的公众化。英国学者E·费利耶等人在《行动中的公共管理》中提出：要关心提高政府公务员行为的质量，强调产出价值，以及在公务员行为过程中，强调公民权理念。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为：重塑政府就必须建立公众驱使的政府。公众驱使的政府就是政府要将公众视为顾客，利用各种调查方式来了解社会公众的心声，政府公务员的行为必须始终围绕社会公众的需求来展开。^[⑦] 美国学者B·盖伊·彼德斯提出政府治理的四种模式：一是市场模式。即强调公务员积极进取的行为和个人责任，同时要推行功绩制和绩效工资制；二是参与模式。即鼓励公众参与决策，听取公众意见，了解公众需要，注重政府公务员行为的质量和价值；三是弹性政府模式，即提出政府内部建立临时性的机构和雇佣临时雇员来实现政府行为的职能目标，这可以避免常设性机构的僵化问题，有利于政府行为适应快速变化的社会环境，以满足服务公众的需要；四是非管制政府模式，即强调政府公务员行为的程序和有效行为的能力，以提高为公众服务的能力等。

（二）国外（地区）政务诚信相关制度建设

西方国家从满足人民的知情权、参与权和监督权出发，构建了政务诚信有关制度，包括政府首脑和议员选举制度、国家公务员制度、现代公共管理制度、立法确定“信赖保护原则”、政治监督制度与社会监督制度和政府信息公开制度等，以求完善政府行为规范，促进政务诚信建设。

1、政府首脑和议员选举制度。在前资本主义社会中，国家权力集中在少数人手里，实行世袭制。西方资产阶级形成后要求通过选举的方式参与国家政治生活，分享政治权力，西方各国在经历了多次改革之后，逐渐建立起以普遍、平等、直接、秘密为核心原则的现代选举制度。现代选举是实现公民基本政治权利的重要形式。它既能实现权利对权力的有效制约，又为公共权力和平转移和更替提供有效保障，是政府获得合法性的重要手段。现代选举为公民利益提供可正式表达的渠道，迫使执政者对选民负责，对其政策负责，如果选民撤回对政府的“委托”，则政府存在、延续及权力行使便失去合法依据。

2、国家公务员制度。19 世纪中叶以来，西方国家为适应社会化大生产和日益复杂的行政管理需要，进行文官制度改革，普遍建立国家公务员制度，对政府中行使国家行政权力执行国家公务的行政工作人员录用、升降、权利和义务等予以规范。公务员代表政府行使国家行政权力，因而公务员的素质、能力及能否合法、合理、公正有效地执行公务成为影响政府正常运转，进而影响社会生活和经济活动有序进行的重大问题。为了防止公务员滥用权力、防止腐败，西方各国主要以法律手段形成了多层次的监督机制。各国在法律上从不同角度对公务员在执行公务或日常工作交往及社会、经济活动中的行为作严格限制。如对公务员接受礼品限额规定；禁止公务员从事可能损害或影响其公职活动的第二职业或经商；明确规定公务员财产申报对象、时间、内容及申报书递交程序等；禁止政府机构中裙带关系，禁止政府官员雇用、任命、推荐或提升自己亲属到该官员所控制的任何机构或部门工作。通过这些措施，西方各国加强对公务员队伍的诚信建设和管理，维护政府诚信，提高政府公信度。

3、现代公共管理制度。近年来，西方各国相继提出“公平”、“公正”、“公开”原则，通过立法等方式完善政务公开制度；强化传统行政监督机制同时发展对行政权事先、事中监督机制，形成全方位、多层次行政监督制度和社会监督制度；引入市场机制，以企业精神改造政府，实现政府管理市场化，在世界范围内掀起了一场以“善治”为目标的新公共管理运动。21 世纪西方政府以服务为导向，更具响应性。一些西方国家通过不同专业社会团体、专家共同商议，明确规范各专业服务标准，以作为公民监督政府服务的标准；他们强化各机关内部服务绩效资料管制；通过网络、电视、市民服务手册，告诉公民何处可取得服务及信息，在服务中，公民能得到哪些服务品质的保证，“公民服务宪章”的建立既确保公民在与政府交涉时能获得时效、品质的服务，又方便公民对政府是否践诺进行评估，是一项鞭策政府言必行、行必果的好制度。

4、立法确定“信赖保护原则”。虽然行政机关在实施行政承诺时具有一定的自由裁量权，但是为了保护相对人的利益，各国都通过法律对行政机关的行政承诺变更行为进行限制。根据德国《联邦行政程序法》，行政机关撤销违法的授益决定时，如果受益人不存在主观上的故意或重大过失，并已对该授益行政决定产生值得保护的信赖利益时，行政机关不得撤销该违法的行政决定。在美国，行政机关改变长期适用的政策，如果对于真诚信赖政策的人发生影响时，不能通过裁决，必须制定法规。行政机关通过裁决建立规则不能违反原先得到行政机关同意而广泛流行的习惯。

5、政治监督制度与社会监督制度。现行政治监督制度是为实现以权制权在长期政治实践中凝聚的制度力量。现代西方发达国家普遍建立的三权分立体制对于遏制专制、维护资产阶级民主发挥了重要作用。这种体制把国家权力划分为立法、行政、司法3个部分，并按照一定的均衡原则进行权力配置，使各个权力之间互相分立、彼此制约，以达到防止任一权力专制和滥用的目的。分权体制在西方各国尽管不尽相同，但强调权力之间的监督这一基本思想是共同的。以对行政的监督为例，议会有预算权、弹劾权、质询权、批准任命权或不信任案表决权等，司法有通过普通法院或行政法院的审判权；在行政机关内部，也存在自我监督机制，主要包括：行政诉愿即复查被公民认为是违法的行政行为是否合法、合理；行政监察即行政机关内部对行政机关日常活动进行监督的机制；专门监督即设立如审计机关等专门监督机关展开监督。在西方，社会对政府监督是约束权力过度扩张，根治权力腐败的治本之道，它所具有的广泛性、敏锐性、自觉性等特点决定了这种监督能有效避免国家权力被滥用，保证权力主体始终按照人民意志来行使权力，保证政府对人民诚信。人民群众以各种形式组织起来，形成具有强大整体合力的各种社团，则更能给腐败现象和违法乱纪行为强有力制约。同时，社会各种团体为公民提供参与公共事务的机会和手段，提高他们的参与能力和水平，改变人们头脑中长期存在的对权力盲目崇拜，树立起牢固主人翁责任感，增强可同政府权力抗衡的社会力量，实现权力制约社会化。新闻舆论监督是社会监督的重要形式，它所具有的公开性、灵活性、及时性的特点使其在权力制约体系中发挥着独特功能，舆论监督搞得好的国家，政府权力相对比较规范。

6、政府信息公开制度。政府信息公开不仅要求政府事务公开，而且要求政府应当将其行使行政职权过程中获得的信息公开，属于一种权利型公开，以公民知情权为主要依据。这种制度最早发韧于18 世纪的瑞典，西方发达国家在二战后相继建立起了相当完善的政府信息公开制度，主要包括：通过政府信息公开相关法案；制定以行政公开为核心原则的《行政程序法》；建立行政会议公开制度；建立确保政府公开个人正确信息的制度等。政府信息公开，实现暗箱行政向透明行政的转变，人们能更方便地认识和了解政府，给政府提出改善自我形象，提升公信力的压力，这些能较有效地避免弄虚作假，更好地实现政府诚信。

（三）国外政务诚信机制建设的启示

1、透明政务与制度建设相结合。透明政务是一些西方国家在反腐廉政建立诚信政府方面的一个成功经验。西方的透明政府是指对于政府整体, 其政府机关的所有活动, 从立法、执法、提供资讯、社会服务, 到政府所掌握的个人信息, 除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外, 都有义务向社会公众开放。众所周知，很多腐败事件是因为暗箱操作而来, 重大的公共工程、国家预算、公共资金的使用状况和税收流向等基本信息, 政府都有义务向社会公众报告。美国国会1966 年和1976 年分别通过的《信息披露法》和《阳光下的政府法》赋予全体国民最大限度的知情权和政府官员最小程度的隐私权。1993年克林顿政府签署的《政府绩效与结果法案》，要求所有政府都要提交政府五年策略发展计划、年度绩效计划和年度发展报告。^[⑧] 这一法案对我们的借鉴意义在于，政府的政策与法规必须具备严格的计划性和产出效果，政府要对结果负责。为了避免和控制政策的朝令夕改、政出多门等现象的发生，政府出台的重大政策和重大项目出台之前，都要对项目进行充分的可行性分析和论证，广泛听取专家等各方面意见，事后要进行绩效调查与审计，明确领导的政绩与应负的责任，完善民主和科学的决策程序。必要是可通过立法形式促进政策公正、透明和相对稳定。借鉴于西方实践，在依法行政的过程中，要注重透明行政的建设。首先需要制定与诚信关联的法律：“政府行政伦理法”可以确立政务行为的诚信原则，规范行为的恰当性；“行政程序法”可以保障政务行为公正公平并遵循诚实信用原则；“政府信息公开法”用法律来保障公众知情权，将政务信息公开纳入制度化、日常化、规范化轨道。公开透明了,人们才能更充分地了解政府日常运作,与政府形成良性互动；也只有公开透明了,公职人员才能更好地接受监督,勤勉作为、不敢懈怠,增强人们对政府的信任和信心。把依法行政与透明行政结合起来，是加强政务诚信建设的关键环节。

2、程序控制与结果反馈相结合。正当的行政程序是行政机关规范行使行政权力、顺利实现行政目的的内在要求和必要保证, 否则, 依法行政、诚信行政只能建立在纸面上、停留于口号中。在20世纪中叶，美国国会 (Congress) 颁布了一系列法律——包括《行政程序法》(Administrative Procedures Act) 和《阳光政务法》(Government in the Sunshine Act) ，要求政府机构在制定规则和实施条例等行政活动中遵循标准的程序，并在公开讨论的基础上开展那些活动。国会还颁布了《信息自由法》(Freedom of Information Act)，该法允许广大民众广泛接触政府档案和信息。如果政府机构不按照标准的成文程序或未经适当的公众讨论就启动行政程序，公众可以向联邦法院提起诉讼。此外，联邦法院进行的所有民事和刑事诉讼必须遵循已经发表的标准规定。政府还通过一系列法规为签发政府合同的过程制定了标准、竞争和公开的制度。就更广的范围而言，政府要按标准和程序来动用国会拨给的经费。国会的得力助手总审计局 (General Accounting Office) 可以审计和评估政府机构的计划，以协助确保政府经费开支得当并有根有据。结果反馈最重要的方面就是要建立健全政务诚信评估制度。政务诚信评估既是对政务行为结果的评价，也是对政务行为的监督。建立健全政务诚信评估制度，在评估主体的确立方面，应坚持外部评估与内部评估相结合，重视社会公众的评价，将社会公众对政府的评价和政府对自身的评价结合起来；在评估流程的规划方面，应体现社会公众的满意度对评估结果的影响，并将评估结果与问责措施紧密结合起来。

3、内部控制与外部监督相结合。政府对社会作出承诺，是政府履行职责的一种方式。政府一旦作出承诺，就要兑现，取信于民，不能轻诺寡信。政府承诺要制度化和规范化，要对随意承诺且无法落实的机构与官员进行处罚。这就需要考虑制定一套较为完善的对公务员承诺制度的奖励、惩罚和监管的内部控制制度。进一步加强行政系统内部的行政监察, 督促行政机关依法、诚信履行职责, 对违反行政诚信的行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员进行查处, 依法进行纪律制裁, 进而提高其严守承诺、公平行政、依法行政的水平。 同时，单靠政府自身对失信行为的监督查处无法完好地发挥制约作用，因此，有必要引进第三方的监督作用，以促进政府信息披露、行政行为公开和公正守信的行为。在西方国家，就议会的监督功能来看，议会对政府的监督权主要有预算权，弹劾权，质询权，批准任命权或不信任案表决权等，在瑞典和英国等国家还设立了议会行政监察专员制度，其监督调查的范围可以涉及政府机关所有的领域。此外，西方国家法律赋予了任何公民、政党、各团体和利益集团对认为是违法的行政行为有权提出行政诉愿，有关监察部门将复查被认为是违法的行政行为是否合法、合理，从而有效地实现了公众对政府机关依法行使职权的监督。舆论监督是西方国家公众监督政府的重要工具，其公开性和社会性是政府体制内部的监督所不及的，能发挥独特作用。如美国著名的“水门事件”正是由于《华盛顿邮报》的曝光而引起美国人民的注意，在舆论压力下，尼克松总统为了避免被国会弹劾不得不下台。我们的第三方的监督包括引进政府行政行为对象公众的监督，影响社会舆论的媒介的监督，以及独立第三方非政府组织的监督。第三方监督的引入将提高政务失信行为的侦察概率，形成一种以声誉为核心的政府行为奖惩机制，最终促进政务诚信建设。

4、激励机制与惩罚机制相结合。从本质上讲，诚信属于道德范畴，然而，如果没有相应的制度进行保障，鼓励诚信行为，打击失信行为，难免会出现守信者吃亏，而失信者又获得了不应当的利益。政务诚信建设强调政府雇员依照行政程序行为以及承担法定责任，要将对政务诚信的原则要求转化为持久的制度化约束机制。鉴于政务诚信惩罚法律体系的重要性, 应首先研究制订《政务诚信缺失处罚法》，运用法治手段强化各级政府的责任意识, 明确各级政府政务守信的责任内容和范围, 确立科学的责任追究方法, 严格责任追究的程序, 优化责任追究的法治环境。政务诚信建设还必须逐步建立政府问责制和公正严格的司法程序惩处机制，相应建立起严格规范的奖惩制度，包括反省、诫免、弹劾、不信任投票、引咎辞职等制度，还可以把政府官员背弃承诺的行为作为对其政绩评价、官职升迁的重要负面依据。此外，加强政务诚信建设，还要完善国家赔偿制度和建立行政补偿制度。依照“有损害即有赔偿”的法治精神，行政机关在做出、修正和终止行政行为的过程中，若背离了诚信原则，有损害民众利益的行为，应承担相应的行政赔偿责任。健全行政赔偿机制，也成为保障行政行为依法落实的必要前提。同样，行政主体执行不当行政行为使相对人权益受到侵害时，也应做出适当地补偿。

五、加强政务诚信制度建设的思路和路径

我们认为，政务诚信缺失的根源主要在于三个层面：干部任免机制缺乏民众自下而上的制约与倒逼，政府工作机制缺乏规范健全的制度保障，监督约束机制缺乏透明和有效的操作路径。即民主建设、法治建设和监督机制三个层面都需要完善。民主建设是底线，政府的工作应该由人民来评判，要让民众有合法常规的渠道表达意见和诉求；法治建设是保障，能够有效规范政府的权力界限和行为的合法性；监督机制是防火墙，能够有效预防和控制政府失信行为的产生。遵循这样的思路，我们着重从民主建设、法治建设和监督机制三个层面对提升全国尤其是上海的政务诚信建设提供一些对策性建议和思考。

（一）民主建设：创新干部任用和考核机制，促进治理体系现代化，推行“信任民主”，加强民众自下而上的监督与倒逼

1、“信任民主”制度的内涵 [⑨]

党的十八大以来，中央多次强调要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。”这实际上就是对国家治理体系核心内容的高度概括。因此，提升政务诚信建设水平，推进民主法治建设，就是通过具体的制度安排，探索党委核心领导、公众民主参与、法治有效保障的治理体系，实现“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。为此，我们推荐上海率先试行“信任民主”的制度方案。

“信任民主”是中国浦东干部学院法律与人文综合教研部团队在多年的教学与实践活动中，认真研究所得出的一种加强民众自下而上监督与权力制约的新型民主方式。所谓“信任民主”，其最基本的内涵就是“任命权”+“否决权”，在保证政治核心自上而下的任命权的同时，赋予人民群众自下而上的否决权，方法是对任期过半的政务官进行中期信任投票，不信任即罢免，是为“信任民主”。任命权自上而下，否决权自下而上；自上而下保证了一个强大的政治核心和强大的政治向心力，自下而上实现了对政治核心和政治向心力的有效制约和倒逼。

“信任民主”这种构想的提出，是为中国这个“天下国家”量身定制的。中国这个“天下国家”由于多样性十分复杂，离心力很大，因此必须在其正式的制度安排中保持强大的向心力与之抗衡；同时为了保证政治向心力不被滥用，就必须赋予人民一定的权力以供抗衡，而罢免不称职官员的否决权无疑可以帮助人民建立起这样的底线防守。在这种理论构想中，官员的任命权是被一分为二的，政治核心掌握任命权，人民群众掌握罢免权（否决权）。正如约翰·奈斯比特在《中国大趋势》中所提出的一样，中国特色的民主不同于西方，这是一种自上而下与自下而上相结合的“纵向民主”，从而区别于西方的“横向民主”。“信任民主”就是一种“纵向民主”，它的本意就是希望在自上而下和自下而上之间建立起一种有益和有效地均衡。之所以需要自上而下，那是因为一个“天下国家”天然堤需要一个强大的政治核心和强大的政治向心力；之所以需要自下而上，那是因为任何政治核心和政治向心力都必须接受人民群众的有力监督和有效制约。

作为一种旨在加强自下而上监督和制约力量的“信任民主”的概念提出，也许只是中国浦东干部学院研究者近年来研究的成果，但是这种模式的内涵早已经通过了中国几十年来改革开放的实践论证。就像引发中国改革开放的那一纸“大包干契约”，不就是三十多年前在中国的一个偏远村庄中18位农民在一夜之间提出的改变中国的农业政策——从集体农场到个体耕种吗？从农业迈出第一步起，中国自下而上的力量一直在持续壮大，而且还将继续壮大。这样一个自上而下与自下而上力量相互作用的体系的目标就是建立一个以信任为基础的体系：政府信任人民，人民也信任政府。这一模式适合中国历史、中国人思维以及对于和谐稳定社会的追求。近年来，在中国部分地区，也已经开始了这种民主试验。四川和湖北的200多个乡镇正在进行党委书记选举试点。龙兴镇党委书记陈国华就是重庆市第一位直选党委书记，他承诺在3年内使当地GDP翻两番，从而以压倒性优势当选。但是他必须接受每年一次的征集评估。如果遭到三分之一以上的人民的质疑，他就会被解职。政治家可以自上而下设立实现目标的框架，但是判断权在人民手中。[⑩] 从目前全国各地都正在进行的群众路线教育实践活动而言，实际上这就是将群众路线不仅仅纳入到政府的日常工作行为之中，更向前端和终端延伸，与政府官员的任用和考核挂钩，从而对其工作态度和工作行为产生有效的监督和倒逼作用。

“信任民主”的提出，实际上是为了避免长期以来在官员任命和政府行政中存在的“只唯上，不唯下”，“只听领导要求，不对群众负责”的现象，而这正是导致目前政务诚信缺失的重要体制性根源。因此，若想从体制上对提升政务诚信进行重要改革，就必须对官员的任免机制进行根本改变，将人民群众自下而上的监督和制约权力实实在在落到实处，从而对政务工作人员的行为进行有效的约束。

2、“信任民主”纳入上海政务诚信考核体系的制度路径

将“信任民主”纳入政务诚信制度体系，主要体现在让民众对政务活动与承诺有关的行为的践诺情况进行评估，并将这种评估结果与政府官员和工作人员的履职结果进行挂钩，产生类似于政务工作人员绩效评估和考核任用结果，从而对规范政务工作人员的承诺行为、践诺行为、工作态度、履职情况形成有效的倒逼机制。上海若要实现这一目标，需要注意以下问题：

（1）以改革人大制度为切入点，将针对领导的“信任民主”与针对普通政务人员的“民主考核”有效结合。从改革的切入点来看，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：要“推动人民代表大会制度与时俱进”，人民代表是最直接代表人民利益的群体，因此我们认为，上海可以以人大改革为契机，建立人大代表中期信任投票机制，通过即继续担任，不通过即被罢免，倒逼人大代表对民众负责。从改革的方式来看，应注意“信任民主”是与“选举民主”相提并论的替代性方案，因此它主要是针对各级政务官而言，而非针对各种公务员。因为信任民主的成本和效率决定了它应该主要限制那些具有较大权力、对政府工作产生较大影响的政府官员。在目前我国“官”、“吏”没有完全分开的情况下，就必须要实现对领导干部的“信任民主”和对普通政务工作人员的“民主考核”机制有效统一。通过“信任民主”，倒逼那些掌握政府重要权力的领导，让他们在具体的对待地区和部门的工作中必须要眼睛朝下看老百姓，必须要关注老百姓的具体诉求，必须规范自身部门的工作行为和程序，积极认真履行对老百姓的承诺，提升老百姓对政府部门的信任感，从而赢得继续留任或提拔的机会。通过“民主考核”，规范那些普通公务人员的行为，让他们不仅要向上对领导负责，也要向下尊重老百姓的权利和合理要求，这样才能在民主考核中获得支持。“信任民主”与“民主考核”的有效结合，能够形成一个“自上而下”与“自下而上”、“任用”与“罢免”（考核）有机统一的良性循环，确保那些尊重和保护民众权利、积极认真履行承诺的政务行为能够得到肯定和发扬，制约和打击那些忽视民众诉求、随意承诺和不认真践诺的行为，从而有效提升政务工作的效率，改进政务诚信，提升政府形象。

（2）设计上海政务诚信指标体系，作为“信任民主”制度体系的有机组成部分。上海若要建设成为一个民主法治的城市，政务诚信的状况与官员的任用情况应该紧密结合。凡是那些注重保护民众权利、认真对公众承诺和践诺的官员应该得到任用的支持；凡是那些忽视民众诉求、对公众随意践诺和不认真履行承诺的官员应该得到惩罚。为此，要创建上海政务诚信指标体系，将那些与承诺相关的政务工作行为进行具体分类，并对承诺、践诺的效率、效果进行科学有效的评估，尤其是要引进以公众作为评估主体，加大公众考核评估的意见权重。从这个意义上而言，政务诚信指标体系的考核情况既是“信任民主”运作的重要基础，“信任民主”的运作结果也是政务诚信状况的有效体现，从而会倒逼政府官员和政务工作人员更好地改善和提升政务诚信。

（二）法治建设：构建立体的、全方位的政务诚信评价、考核和惩戒体系

加强政务诚信体系建设，应该在现有社会诚信体系建设的基础上，汲取有效经验，针对上海政务诚信目前的现状和存在的问题，尤其是要结合上海市新一轮改革创新的重要任务，认真研究新的改革过程中有可能出现的影响政务诚信的因素，做到预防、规范、监督、制约、惩戒多管齐下，从而有效提升政务活动的执行力和信任度。

1、建立有效的政务诚信评估机制。客观有效的政务诚信评价体系是政务诚信建设的重要前提和基础。诚信评估对政府行为的规范起着重要的引导和监督作用，为社会公众对政府的服务质量评价提供了有效的渠道，为政府改进绩效提供了有价值的信息与意见反馈。要使政务诚信评估机制实现这样的目的，机制的建设应注意把握三点：第一，建立一套科学的评估指标体系。指标体系就像一面旗帜，它是政府行为方向的指引，指标体系如果不科学，行为就会出问题。如公安将破案率作为对干警绩效的考核指标，就有可能引发为急于求成而采取刑讯逼供的犯法行为，又如将经济指标等同于政府的政绩，就会导致公务员的片面行为。所以指标体系必须是科学的、系统的。第二，形成公众评价与上级评价相结合的评价机制。符合社会的需求、达到顾客的满意是政务活动的前提和目标，为此必须提高公众评价的加权系数，将绩效评估成为社会公众表达意志的一种方式。第三，建立有利于公众了解、监督和参与政府工作的渠道与机制。绩效评估的真正目的就是为了不断提高和改进政府服务大众的水平，不断贴近和满足社会与民众需要，并不是为评而评。所以通过评估，建立与公众参与沟通的渠道，不仅可以改善政府与公众的关系，而且可以使政府对社会的要求作出及时回应，这将有利于提高政府的信誉和诚信形象。

2、建立奖励诚信惩戒失信制度。西方国家的行政道德法制化是值得我们借鉴的重要理念和方法，在市场经济的大环境下，仅仅停留在道德领域谈诚信是远远不够的。对失信者的法律约束太弱，诚信的低成本使政府及工作人员不关心自身诚信状况。除了按照公务员法的规定，对公务员突出的诚信行为进行奖励外，法律约束和失信惩罚两手都要硬起来，这是建立奖励诚信惩戒失信制度的关键，具体包括三个角度：一是建立健全诚信监督机制。监督的目的就是要防范于未然，使领导干部和工作人员在作出行动前，就要考虑到诚信问题。通过监督也可全面掌握公务员诚信的状况和信息，以便及时制约和调整。二是将诚信纳入公务员考评体系。突破对公务员原来单纯的一年一次的述职考核，将诚信纳入公务员考核体系当中，将突出的诚信行为记录和平时不诚信的记录，作为考核干部的重要依据。诚信行为突出的公务员优先晋升，有不诚信记录的公务员不应该得到晋升。上级政府要对本级政府各职能部门和下级政府实行年度政务诚信绩效考核，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。三是对失信严重行为要予以惩戒。建议修改《行政机关公务员处分条例》，完善政务失信责任追究制，加大行政问责力度。要严格把关，对失信严重的公务员要实施道德、法律和经济上的惩罚，使有不良行为记录者付出代价，名誉扫地，直至绳之以法；要对发生重大失信事件的地方实行责任追究，从根本上杜绝失信状况的再次发生。

3、建立行政过错责任追究机制。《公务员法》明确了公务员在履行公务中出现行政过错、失误、失职等行为时应当承担的法律责任。除了根据相关的规定，领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务；对于一般公务员，因其考核、工作不称职等原因，也要予以辞退。另外，要建立行政过错责任追究机制，这是构造政务诚信环境的重要方面，实施过程中要重点关注以下几个方面：其一，建立决策失误追究制。决策失误是造成社会民众对政府不信任的重要原因，为此必须通过建立行政过错责任追究机制，来遏制政府和公务员决策行为的随意性。其二，政府决策失误赔偿机制。海南率先建立决策失误赔偿机制，即由海南地方政府自身原因给投资者造成重大损失的，将由当地政府依法承担赔偿、补偿责任。政府要为决策失误“埋单”，在社会引起很好的反响。长期以来政府决策失误造成的经济损失，最后完全由投资者或者普通百姓“埋单”，这给投资者的信心和政府信誉造成巨大的伤害。政府决策失误机制的建立，其蕴涵的是执政理念，即政府不是凌驾于投资者之上的权力主体，而是为投资者提供科学决策、保护投资者利益的服务者。这种理念才能有助于增加政府的诚信度和公信力。这比决策问责制更前进了一步，值得借鉴。其三，建立纠错改正机制。由于主观与客观的差异性，有些失误在所难免。在失误面前敢于承认错误，及时纠正偏差也是诚信的一种表现，但不能屡纠屡犯。要及时发现差错，并将此扼杀于萌芽状态，就必须建立和完善一整套纠错改正机制，包括监督检查机制、信息反馈机制、客观评价机制等，从而有效杜绝错误的再次发生。

4、建立ISO9001行政质量认证体系。在政府部门引入国际标准认证，有助于促进行政资源的优化配置，加快公共管理的规范化、标准化进程。对保证政府按时、充分履行对公众的承诺、优化政府公共管理和服务质量、促进政务诚信建设，提供了机制上的保障。因为ISO9001质量管理体系能将行政服务标准固化下来，将政府对公众的承诺全部细化分解，确定好每一个环节该做什么，不该做什么，怎么做，达到什么标准都细化成制度，可以有效避免因领导干部和工作人员的流动、缺席等导致工作无法正常开展的情况，以便实现工作流程中的不越位、不错位、不缺位。上海市徐汇区自2004年以来就在区政府的政务工作中引进了ISO9001质量管理体系，尤其是将政府对公众承诺的“实事工程”纳入质量管理体系标准，十年来的实践结果表明：这套机制能够有效地促进政府行为的标准化、完整化、流程化，能够有效促进政务诚信建设的目标。在运作ISO9001质量管理体系时，需要把握：一必须将流程固化。即梳理本部门的工作流程，将其基本固定下来，并要求得到严格的遵守。二必须以顾客(服务对象)为关注焦点。ISO9000质量管理体系最重要、最基本的一个原则就是“以顾客为关注焦点”（顾客即政府部门的服务对象），其核心是不断优化服务以满足服务对象的需要，增强服务对象的满意度，并要求每名工作人员都能努力把服务对象的要求转变成自己的工作目标，坚持以顾客为关注焦点，以服务对象满意为最终标准。三必须确定时效。即对流程的每个环节的时效进行监督和控制，保证组织在流程规定的时间节点内完成流程的操作过程。从而，服务对象可以在预期的时间内获得结果，不仅对行政行为的时间和效率进行了规范和保障，提高了预期性，也能在一定程度上间接地提高服务对象的满意度。四必须持续改进。通过对工作中发现的不合格及潜在的不合格，及时予以纠正和预防，保证了各项工作的持续改进。五必须实现痕迹管理。要求每一个流程、每一个步骤都留下痕迹，实际是要追求绩效和责任的可追溯性。

（三）监督机制：加大信息公开力度，完善监督约束机制，有效控制政务失信行为

1、设立专门机构对政府信息公开的执行情况进行监督评价，加强重点领域的政务信息公开。政务信息公开是监督政府行为、提升政务诚信的有效途径，建议以政府信息公开为切入点，增强公权力与民众之间的良性互动，促进政府决策公开化、民主化、科学化。上海作为全国开放度比较高的城市，在这方面可以大有所为。首先，设立监督政务信息公开的专门机构。设立专门机构对政务信息公开的执行情况进行监督评价。这样的机构可以在人大设立，也可以授权第三方的民间团体，以增强机构的独立性和监督的有效性。其次，重点领域重点公开。进一步明确政府应当主动公开的信息的内容，避免 “选择性公开”给政务诚信带来的损害。继续以招标、建筑工程、土地交易、产权交易、政府采购、医药购销、资金监管等作为重点领域，加强公共权力行使环节的诚信制度建设。第三，提升政务信息公开的方式和技巧。《政府信息公开条例》规定了政府信息应该以公开为原则，不公开为例外，并且提供了主动公开和依申请公开两种形式。在实践中，在主动公开方面，政府应该增强主动服务的理念，降低那些专门为督促政府履行主动公开义务而递交的信息公开申请，全面梳理需要主动公开的内容，该公开以及能公开的都公开；对那些民众经常申请的政府信息，虽然法律没有规定这些信息需要主动公开，但是从服务角度，完全可以考虑将其改为主动公开信息，从而提升政府诚信形象。在依申请公开方面，应该加强主动与申请人的事前沟通和交流，增进双方的理解，进而避免不必要的信息公开纠纷；对那些可以公开的信息，不能不尽到搜索审查义务、没有明确申请人所申请信息的具体内容以及掩盖文件管理不规范怕遭尴尬而草率做出信息不存在答复；即使对于那些不能公开的信息，也应该对各种应受保护的利益所造成的损害以及对公共利益影响角度进行充分衡量。对于一些属于落入公开例外的政府信息，行政机关也可通过将摘要提供给申请人的变通方式予以解决。^[11] 唯有如此，方能有效加强政府信息公开的力度，从而提升政务诚信建设的水平。

2、规范行政权力，加强对行政行为的监督。行政行为不规范，行政承诺不兑现是政府和公务员失去信用的重要原因。关于规范行政行为和用权行为，可以从以下几个方面重点予以考虑：第一，建立和完善《行政许可法》的实施配套措施和方法，进一步规范行政许可行为。根据《行政许可法》精神设定行政许可办理和被行政许可活动检查等配套政府规章，研究和探索行政许可评估、相对集中行政许可权实施办法，进一步规范行政许可行为。可以引入上海自贸区的“负面清单”管理思路和模式，尽量减少行政审批和许可行为，减少不必要的政务承诺，规范政务行为。第二，加强监督，完善各种监督机制和途径。围绕政府工作的重点和群众关心的热点，组织开展行政监察和效能监察，进一步发挥特邀监察员作用。特别提出要依法支持和保证群众监督，依法保障人民群众对党和国家机关及公务员的批评、建议、控告、检举等权利。畅通信访举报渠道，设立专门举报电话，推广网上举报，进一步健全受理群众举报的长效工作机制。要重视和支持舆论监督，建立完善媒体批评报道收集反馈机制。要加快健全舆论监督的保障体系，制定保障群众监督的地方性法规，保护监督主体的正当监督权和人身安全。

总体而言，我们认为，加强政务诚信制度建设，在民主建设上可以引进“信任民主”制度，加强民众自下而上的监督和制约；在法治建设上应当通过建立全方位、立体化的政务诚信评价、考核与政务活动运行机制来规范政务行为和工作流程，提升政务效率，并结合上海在新一轮改革创新中的实践和要求来探索地方化的路径和方法；在监督机制上应该加大信息公开力度，完善监督约束机制，有效控制政务失信行为。

需要指出的是，政务诚信制度建设是一个覆盖面广、内涵丰富的课题，它涉及到政府工作的各方面内容，对政务行为的多种形式都有覆盖和交叉。提高政务诚信水平，不仅需要提升领导干部和各级政务工作人员的思想道德认识水平、法治思维和法治能力，也需要在相应的制度层面加强建设。鉴于这个宏大的研究命题和本团队研究时间和精力所限，本课题的对策研究无法覆盖到各个方面，而是着重从本团队长期对中国民主法治研究的基础之上，运用我们创新性的机制和方法对提高政务诚信制度建设提出一些对策性的建议。我们认为：全面深化改革固然需要一个总揽全局的总体性方案，但是解决各领域的深层次矛盾还需要运用创新性的思维和方法各个重点击破。尤其是上海进入了新一轮的改革创新发展的关键时期，经济社会发展都处于全国领先的水平，解决新出现的问题矛盾也很难做到有章可循。必须坚持实事求是，运用创新性的机制和方法来实现深水区改革的积极探索与重大突破。从这个角度而言，我们认为本课题的对策研究是关系到中国民主法治和政府治理的根本性问题，不仅对于我们提升政务诚信制度建设，对于提升政府效能、推进中国的民主法治进程都具有重要意义。因此，我们意在通过这些有限的创新性研究，来为中国尤其是上海的政务诚信制度建设提供一些民主法治建设的思路和建议，希望能够为上海乃至全国的深化改革、提升政务诚信、推进民主法治建设尽一份我们的绵薄之力。

编后语：政务诚信是社会诚信之本，也是加强党的自身执政能力建设的重要内容。目前，我国正处于社会转型期，由于信用缺失引发的各种矛盾时有发生。政府是社会信用制度的制定者、执行者和维护者，又是公共信用的示范者，这就决定了政务诚信在社会信用体系中处于核心地位。政府遵守承诺，民众才会“不令而行”。因此，研究政务诚信制度建设具有十分重要的理论价值和现实意义。本课题在问卷调查的基础上展开对目前政务诚信现状的剖析，并结合国外的先进经验和我国的具体情况，从民主建设、法治建设和监督机制三个层面提出了完善政务诚信制度建设的路径。

执笔人简介：

王 丹，现为中国浦东干部学院法律与人文综合教研部副教授。

刘哲昕，现为中国浦东干部学院法律与人文综合教研部主任。

聂元军，现为上海市徐汇区司法局政治部主任。

（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）

[①]本课题为2013年度上海市人民政府决策咨询研究项目（政府法制专题）招标课题，由浦东干部学院法律与人文综合教研部王丹副教授领衔的课题组中标。

[②] 刘飞：《信赖保护原则的行政法意义——以授益行为的撤销与废止为基点的考察》。

[③] 李建良等：《行政法入门》，台湾元照出版公司2006年版，第87页。

[④] 胡建森：《行政法学》，法律出版社1997年版，第98页。

[⑤] 吴建华：《中西诚信伦理比较及其启示》，载《四川行政学院学报》2005年第2期。

[⑥] 如：美国的《合众国宪法》是以“我们，[合众国的]人民......”开始的，开宗明义就强调美国政府是由民所建和为民所用的，而且必须对它的公民负责。这就是为何政府雇员在美国经常被称为“公仆”，并在代表集体意愿行事时被称为“公众受托人”。

[⑦] [美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒著：《重塑政府：企业家精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第12-13页。

[⑧] 孟华、高雅杰：《美国的政府绩效管理》，载《决策与信息》2005年第7期。

[⑨] 关于“信任民主”的详细介绍，参见中国浦东干部学院刘哲昕教授的专著：《文明与法治》，上海人民出版社2010年5月第一版，法律出版社2014年1月第三版；《精英与平民》，法律出版社2014年1月版。

[⑩] ［美］约翰·奈斯比特、［德］多丽丝·奈斯比特：《中国大趋势——新社会的八大支柱》，第58-60页。

[11] Steve Price. The Official Information Act 1982: A Window on Government or Curtains Drawn?[Z]. Victoria: Victoria University of Wellington, 2005.