《政府法制研究》2014年第5期（总第261期）

建立开放式决策机制研究

●我国地方政府推行的“开放式决策”机制是指党政机关等决策主体将公共决策的相关信息充分公开，并在此基础上吸纳广大公民以听证会、网络互动等形式参与决策的议题设置、备选方案设计与选择、政策执行、监督反馈等决策全过程，通过有效的互动协商，提高决策科学化民主化水平的一系列规则与程序。

●开放式决策机制在本市的适用基础：率先成熟的市场机制与开放格局；开放包容的城市精神与理性公民；民主法治的制度设计与基层实践。开放式决策机制在本市的适用障碍：理论上难以解决开放式决策的规模约束；制度上缺乏开放式决策的顶层设计；实践中缺乏开放式决策的典型样本。

●建立完善本市开放式决策机制：修改现有议事规则，为开放式决策的合法性提供制度空间；根据开放式决策的理论框架，出台制度化的整体解决方案；分层次分领域推进，针对具体决策事项制定开放式决策实施细则。

《政府法制研究》

2014年第5期（总第261期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

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印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2014年5月18日

建立开放式决策机制研究[①]

周 盛 陈国权

在经济社会转型期，通过公开、透明、广泛参与和有效互动的平台，使政府公共决策能够充分吸纳决策相关主体的利益诉求，并实现有效的社会整合，既是防止社会冲突、对抗的必然要求，也是政治体制改革和决策民主化发展的必然趋势。作为全国改革开放的排头兵和科学发展的先行者，上海在加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的进程中，决策体制改革不仅是发展社会主义民主政治、推进治理体系和治理能力现代化的核心内容，也是及时回应社会需求，充分调动一切积极因素的必然要求。这一改革的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与。为此，上海市第十次党代会提出要“积极探索开放式决策机制，健全政策公开、决策咨询、决策失误责任追究等制度，使各项决策建立在大多数人共识的基础上，更加科学、更加符合人民的利益和愿望”。为尽快使开放式决策的理论探索转换为适应上海市政府治理实践的现实制度和机制，本课题研究在系统梳理开放式决策的宏观政策背景、理论基础和国内外相关实践经验的基础上，提出开放式决策的基本制度框架，结合该机制在上海市的适用基础与障碍分析，努力就这一机制在上海市的建立与实施提出政策建议。

一、开放式决策的宏观政策背景

1986年7月，时任国务院副总理的万里在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》的专题报告，万里在讲话中谈到：“政治体制改革的一个极为重要的方面，就是充分发挥社会主义民主，真正实行决策的民主化和科学化。”邓小平在审阅万里这篇讲话时，当即作了“很好，全文发表”的批示，整篇报告在人民日报全文刊载。这成为我国政治体制改革和决策科学化民主化发展进程中的一个重要里程碑。自此，决策科学化民主化一直是我国政府公共决策制度改革的重要内容。

（一）决策体制改革的基本原则

在党的历次代表大会中确立了决策民主化、科学化和法治化作为具有中国特色的政府公共决策的基本原则，为开放式决策机制的构建明确了目标方向。1987年党的十三大提出，由于群众之间具体利益和意见不尽相同，所以要发扬“从群众来，到群众中去”的优良传统，建立社会协商对话制度，及时准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。这是中国共产党历史上第一次在党的代表大会的政治报告中表达“决策科学化民主化”的主张，这也意味着促进决策的民主化和科学化已成为全党的意志。1992年党的十四大提出要“加速建立一套民主的科学的决策制度。”1997年，党的十五大提出，“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。要扩大基层民主，实行政务公开和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部进行监督。”2002年在党的十六大上，第一次完整系统地提出改革和完善决策机制的问题：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”继党的十六大第一次系统提出改革和完善决策机制问题之后，2003年党的十六届三中全会明确提出建设增强透明度和公众参与度的决策制度的新要求，将决策机制建设和实现决策的科学化民主化规范化作为转变政府职能、建设服务型政府的重要方面，列入全面履行政府职能的三项任务之一。2004年9月，党的十六届四中全会进一步提出，要“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调，对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估，对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。”2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中进一步明确了始终不渝地发展社会主义民主政治的不变目标，并就如何扩大人民民主具体到诸多方面，尤其是“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”，“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”。2010年党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出：“健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度”。2012年党的十八大进一步强调“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”，完善基层民主制度要“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”。

（二）现行相关行政法规

国务院将政府决策制度的建立健全作为一项重要任务，在各项法规、文件中对决策科学化民主化提出了具体要求，为开放式决策机制的构建提供了坚实的制度基础（详见表1）。正如2004年温家宝总理在十届人大二次会议上所作的《政府工作报告》所言，“科学民主决策”是建设法治政府的三项基本准则之一，其核心要求是“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性”。为此，在国务院新出台的有关政府议事规则的各项行政法规和有关文件中都对政府决策的信息公开、公民参与、专家咨询、合法性审查等作出了具体的规定，为开放式决策机制的构建提供了直接的法律渊源。

表1 国务院相关规定一览表

（三）现行相关地方性规章

地方政府积极探索有利于提高决策科学化民主化水平的决策体制机制，并以地方性规章的形式制度化，为开放式决策机制的构建提供了有益的参考借鉴（详见表2）。截至目前，共有33个省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市以及经济特区市的人民政府制定颁布了有关政府决策规则的地方性规章，其他有地方性规章立法权的地方政府虽也制定了相关制度，但发布单位多为省（市）人民政府办公厅，法律效力不高。从内容上分析，地方政府对决策体制机制的探索逐渐从单一的听证制度拓展到了包括公众参与、社会公示、决策听证、专家咨询、合法性论证在内的全方位的公开参与机制，以杭州市人民政府为代表的地方政府将上述决策程序规定概括为“开放式决策”，作为提高决策科学化民主化水平的整体解决方案。

表2 相关地方性规章一览表（以发布时间为序）

二、开放式决策的理论基础

开放式决策概念的提出既是对各国探索决策体制改革实践的回应，也是政治学、公共管理学、法学等相关领域学术发展的结果。它得益于公民参与理论对传统官僚政治的革新，也在协商民主理论的相关研究成果中获得学术支持。

（一）公民参与理论

公民参与是政治学研究的重要议题。在英文文献中，与公民参与相关的表述有political participation、public involvement、public or citizen engagement等。Political participation是传统的用法，更多带有政治参与的意味，引申至行政领域，指成员直接参与决策过程，分享组织的决策权力，其参与带有实质性的涵义。Citizen participation在美国是从20世纪六十年代“新公民参与运动”开始使用的，强调公民不仅参与政策的制定，也参与政策的实际操作，且参与的主体包括了那些低收入阶层的公民[②]；Public or citizen engagement的开始使用离不开非政府组织的发展，强调公民在大量公共事务、社区事务上和政府的合作、共同管理权。这些概念的出现时期不同，蕴涵着概念的涵义层次的区别，但是共同阐释了公民参与的内容，强调积极的公民资格、凝聚的公共精神、共识的公共利益与高度的参与能力，强调了民主治理的方向。

在汉语中，公民参与有许多相近的名词，如“政治参与”、“公众参与”、“公共参与”、“人民参与”、“民间参与”等。这些概念都有各自使用的学术领域和议题范围，其表征的参与行动与意义大致相同，但是公民参与更为强调“公民透过参与的行为所表现的公民资格、权利与义务”[③]。

从理论渊源上看，现代意义上的公民参与思想源自于古希腊雅典的直接民主模式，到十八、十九世纪表现为洛克和密尔提倡的民主理论、黑格尔的“公民社会观”，到二十世纪体现为哈贝马斯的“公共领域”论点，以及五六十年代的新公共行政学派的“公民参与”主张，直至七十年代以后西方兴起的“新公共管理运动”提出的政府与公民社会合作治理的改革新理念。作为一个完整而清晰的概念，最早提出公民参与的是二次世界大战前后一些研究比较政治的西方学者。例如阿尔蒙德和维巴在比较了美国、英国、联邦德国、意大利和墨西哥五个不同文化背景、政治发展阶段的国家后，把公民参与作为一项重要的尺度来衡量不同国家之间“公民文化”的差异。

西方学者对公民参与的理解亦有所不同，较有代表性的观点主要有:第一，公民参与是公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。第二，公民参与是人民通过投票、组党、加入政治的利益集团等活动，直接或间接地影响政治之决定的行为。第三，公民参与是指社会成员在选择统治者，直接或间接地在形成公共政策过程中所分享的那些自愿活动。第四，公民参与是参与制订、贯彻公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参与政策形成过程。上述关于公民参与的定义虽然存在一定的分歧，但其在结构方面存在某种一致之处。陶东明和陈明明认为，公民参与作为一种政治现象，其定义的结构一般都包括三个基本要素:其一是参与主体，即“谁参与”；其二是参与的客体，即“参与什么”；其三是参与途径，即“怎样参与”。但是不同的定义对以上三个问题存在一定的分歧:对“谁参与”这一问题，即主体是包括所有公民，或是不在政府机构中担任公职的公民，还是仅指不以政治为职业的普通公民？还有的学者认为，在最宽泛的意义上公民参与的主体还应包括非民主社会的其他主体，例如臣民、平民、统治阶级和被统治阶级的成员等；对于参与什么主要有“参与政治生活”、“影响政治决定”、“分享公共政策制定过程”这样几种表述；对“怎样参与”这一问题，不同定义者之间的差异体现在两个方面:其一是公民参与中可否包括一些非法的途径；其二是被动参与或“动员型”是否应视为政治参与的一种形式[④]。

鉴于公民参与的涵义和研究范围随着时代的变化而不断变化，且本身是一个比较复杂的政治现象，我国学者对公民参与的涵义一般都采取了比较宽泛和柔性的界定方法。例如陶东明、陈明明提出“公民参与主要是指公民依据法律所赋予的权利和手段，采取一定的方式和途径，自觉自愿地介入国家社会政治生活，从而影响政府政治决策的政治行为。”马振清认为“公民参与是指公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动。”[⑤]李图强认为“所谓公民参与，就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动，这些公共事务是以关系公民本人切身利益的地方性事务为基础，再逐步扩大到全国性的公共政策，因此，可以由每一个公民时时刻刻的关心与适时的投入来实现；而公民参与的行动必须是建立在合法性的基础上，并且依参与者根据本身所拥有的知识与能力、花费的成本、预期的影响力等，理性地选择最有效的途径与策略。”[⑥]

综上所述，政府公共决策过程中的公民参与，就是公民直接参与到关系到他们自己切身利益的政府（即行政机关）制定公共政策的过程中去，使他们能够通过各种有效的途径，充分表达自己的意见，形成合意，对政府公共决策产生积极而有效的影响。

（二）协商民主理论

协商民主( Deliberative Democracy ) 又称商议民主、商谈民主，该理论是20世纪末期兴起于西方政治学界的一种新的民主理论范式，它是在自由民主的危机和对代议制民主的批判的基础上兴起的。针对代议制民主易产生多数人的暴政等固有的缺陷，西方一些著名的理论家,如哈贝马斯（Habermas）、吉登斯(Anthony Giddens) 等在对代议制选举民主进行深刻剖析的基础上，主张实现由以“投票为中心”的代议制选举民主向“以对话为中心”的协商民主的转向。他们认为，公民的政治参与不应仅仅局限于投票、请愿等社会活动，参与者应该在决策程序公平的条件下充分掌握信息，拥有平等的发言机会，对公共政策进行公开讨论，进而提出可行的方案和意见。协商民主通过沟通、磋商和协调, 彼此达成共识，这不仅有利于决策的民主化，提升决策的合法性，更有利于加强公民之间的团结。

第一次提出协商民主概念的是美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特(Joseph M. Bessette)，1980年,他发表《协商民主:共和政府的多数原则》一文，首次从学术意义上使用“协商民主”一词， 在此文中他反对精英主义而积极倡导公民参与[⑦]。随着协商民主概念的提出, 激发了更多的学者对协商民主概念和内涵的不断探讨，在众多学者中比较有代表性的是伯纳德·曼宁(Bernard Mannin)和乔舒亚·科恩(Joshua Cohen)，他们对协商民主概念进行了深入的分析并丰富其内涵，指出协商民主合法性的基础[⑧]。哈贝马斯(Habermas) 是对协商民主理论发展做出重要贡献的另一个学者。他在《民主的三种规范模式》中，从分析自由派和共和派的对立入手，提出了第三种民主模式即协商民主模式或叫话语民主[⑨]。

梳理上述学者的研究成果，我们可以发现，协商民主作为一种新型的民主范式，它体现了以下主要核心理念：

第一，参与性(Participation)。协商民主强调其主体的公民参与。协商民主其本质意义更多体现为公民的民主参与和公民的自由讨论，民主的本质是人民主权，是平等公民自由而理性的参与，民主决策是平等公民之间共同参与讨论的结果，在参与协商的过程中，各政治或者利益主体通过协商中的对话、讨论、相互妥协来改变自己偏好以求得共识和保证政策的合法性和代表性。

第二，协商性（Deliberation）。协商是协商民主的核心概念，它既不同于投票，也不同于交易等决策形式，而是指人们之间就公共问题进行面对面理性的讨论和交流。也就是人们在充分讨论之后，个体依据其知识和良知对相关论据和观点进行充分思考后而做出集体决策的过程[⑩]。

第三，平等性（Equality）。平等性是协商民主的一个重要特征。这种平等主要包括两个方面的平等，一方面，协商民主中的平等意味着机会的平等；另一方面是实质的平等。这说明协商民主不仅保证每个公民具有平等参与决策的机会, 而且能够切实参与到重大议题的讨论中，能够对政治决策的制定产生重大影响。

第四，合法性（Legitimacy）。赋予政治决策的合法性是协商民主的目的。政策合法性的来源就是利益相关者参与政策过程和相关主体间的相互认可。马修·费斯廷斯泰因（Matthew Festenstein）认为，协商民主理论通常被看作是一种阐释政治决策合法性理论。它表达这样一种思想，即民主决策是合理、公开讨论支持和反对某些建议的各种观点的过程，目的是实现普遍接受的判断[11]。由此可见， 协商民主需要公民的参与、讨论、对话和协商来赋予政治决策合法性，合法性是协商民主意欲达到的目标。

第五，责任和理性（Responsibility and Rationality）。在协商过程中，参与者不仅要对自己的行为负责，理性参与，更要以促进和维护公共利益的实现为己任。在协商过程中，参与协商过程的公民承担以下特定责任：一是提供理由说服协商过程中所有其他参与者；二是对其他理由与观点做出回应；三是根据协商过程提出的观点和理由修正各种建议以实现共同接受的建议[12]。

从2003年开始，中国学者开始关注这种西方学术界发展起来的协商民主理论。通过阅读、著文和出版，中国的学者一方面力图比较全面和系统地将协商民主理论引介到中国，另一方面则在阅读西方学者的著作中、在与西方学者的直接对话中，探询协商民主的理论内涵、规范意义、实践价值、基本框架、发展脉络、政治实践和未来取向。中国学者关注的主要问题是，20世纪中叶中国共产党执政后建立的一套宪政体制对于推动中国经济社会进步产生了哪些影响？随着经济社会的发展，中国现行的体制面临着哪些挑战？而积极应对这些挑战，协商民主的规范与实践价值对于中国的意义体现在什么方面？以西方文化、传统和历史为基础的协商民主理论，能否在东方找到其生存和发展的土壤？协商民主如何有助于宪政体制的完善和发展，如何有助于发展和完善政治决策，如何有助于促进公民有序政治参与？[13]

在学者们的努力之下，2012年党的十八大报告在论述“推进政治体制改革，健全权力运行制约和监督体系”时提出，“健全社会主义协商民主制度，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。这是党的政治报告首次提出“协商民主”概念，具有重大的理论创新意义和现实指导意义，也促使更多的学者结合中国的政治现实探索协商民主理论在中国的适用。学者们逐渐认识到在我国政治实践的不同层面都存在着不同形式的协商民主形式，如我国的政治协商制度、基层政府的民主恳谈、自治领域的社区议事会等。这种民主形式，使普通民众和各界精英都能通过自由而平等的对话、讨论、协调等方式参与公共决策和政治生活，为决策和立法赋予更大的合理性与合法性，对于我国的决策体制改革特别是开放式决策机制的构建具有重要的指导意义。

三、国外开放式决策机制的做法及经验

上世纪下半叶以来，不同国家设计了不同形式的制度平台，为公民参与政治生活提供了便利。这些形式包括公民大会、市镇会议、委员会、评议会，以及近年来兴起的参与式预算改革等等。从这些实践案例中，我们可以发现公民参与政策过程的价值、制度和运作机制。

（一）参与式预算改革

20世纪80年代后期以来，拉美地区的左翼政党为了扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革，尝试实施了参与式预算。随着试验的成功，参与式预算逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。参与式预算强调鼓励公民参与预算决策过程，鼓励公民围绕公共事务进行公开平等的对话和协商。参与式预算是一个多维度的过程，涉及预算、财政、参与、司法、空间、区域以及治理等方面。其最初目的，就是为了将公民吸纳进决策过程、公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员。参与式预算是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。在决策过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策的优先性，以及监督公共支出的机会。在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决策公共预算、各项政策，以及政府管理。

在巴西，负有盛名的阿雷格里参与式预算改革将10%的预算向社会公开，推动社区、地区和全市三个层面上的公共参与，并实行向穷人倾斜的加权投票制度，推动贫困人口的积极参与，以改善公共决策中的无效率、腐败和不平等问题。虽然巴西是最早实施的国家[14]，但参与式预算并没有局限于巴西，其他许多国家和地区也存在这样的项目，例如秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、巴拉圭、乌拉圭、智利、多米尼加共和国、尼加拉瓜、萨尔瓦多和墨西哥等拉丁美洲国家；北美的加拿大；西班牙、意大利、德国和法国等欧洲国家；喀麦隆、斯里兰卡、印度尼西亚等亚非国家的某些城市。由于具体情况以及历史、文化和体制的差异，各国实施参与式预算的模式也不尽相同。

在阿根廷，参与式预算的重点是解决在公民参与日益扩大的情况下，参与者从中学到了什么，这种参与又怎样使他们成为合格公民的。参与式预算的实践，在公民权和民主方面为民众提供了有力的学习经验，它是一种非正式的教育空间。参与者变得更有知识、更民主、更积极参与，也更关心公共利益。这些也表明，参与式预算是一种创新的“公民学校”，提高了民众民主协商和决策的能力，形成了一种更民主的政治文化。

在加拿大，经验表明，参与式预算的实施必须具有某些具体的条件，如执政党的支持和负责；参与者选择的计划或项目能够及时实施；公民社会组织等网络能够为参与式预算提供支持；政府必须有充分的自主决定的资金，例如预算总支出的12%-15%。这样，民众才能够参与涉及新的公共计划的有意义的协商。

在印度尼西亚，参与式预算是2000年开始的“公众参与预算过程创制权”项目的一部分。与此同时，印度尼西亚透明预算论坛（FITRA）也启动起来，它包括若干研究机构和非政府组织。雅加达在国家和地方层面上实施了多年的公众参与预算过程的实践。其成就在于：对于政府来说，预算不只是公共财政的工具，也是民众在政治上表达其需求的空间。参与式预算赋予民众更多的表达。民众通过各种途径参与其中，有助于改善决策，从而使决策对公共需求更敏感。

在南非，南非民主选择研究所（IDASA）是致力于促进南非民主可持续发展的独立非政府组织。1994年后，该组织将其名称改为南非民主研究所（IDSA），并报告了预算信息服务中心（BIS）以探讨公共资源的分配和使用怎样影响全国穷人的生活。南非民主选择研究所和预算信息中心所关心的一个特殊领域就是妇女、儿童和残疾人等弱势群体的地位。

爱尔兰的社会伙伴关系协议，旨在促进政府和公民社会组织广泛参与经济和社会目标的咨询，应对经济衰退、高通胀、沉重的债务和赤字，包容各种社会经济选择、挑战和平衡等。社会伙伴关系协议因为通过谨慎的公共财政管理、维持低通胀、低利率、可信的汇率和改善竞争等促进了参与而赢得声誉。社会伙伴关系也创造了社会资本和信任，因为这些伙伴都知道他们将为其承诺负责，并会在未来的谈判和协商中再次相遇[15]。

在上述历史、文化和体制具有多样性的城市与国家中，参与机制存在诸多的差异，但大多数学者和参与式预算的实践者都认为，这种决策模式最重要的收获就是：通过公民与公共权威之间的对话，深化了民主的实践；使国家对其公民更负责任，并且促进了公共管理的现代化；有助于重塑社会优先性和促进社会公正。公民从简单的旁观者变成了公共决策的主角，即充分的、积极的、关键而且不可缺少的参与者。

（二）市镇会议

市镇会议（town meeting）是美国地方治理中的一个重要的制度形式，它为社区居民参与当地政治生活提供了充分的机会。这是一种比较古老的大民主管理形式，广泛存在于美国东北部的新英格兰地区六个州，一般用于规模较小的城市和镇，如5-6万人以下的城市和镇；而市镇委员会（town council）是被广大美国地方政府采用的最普遍的政府组织形式，但是，也有人口2-3万的小城市采用这种政府组织形式。例如，在马萨诸塞州351个地方政府中，有302个实行“市镇会议+市镇委员会”的模式。西部的艾莫斯特镇，采用“市镇代表会议+市镇经理+市镇委员会”的形式；而东部的塞勒姆市，则采用“市政委员会+市镇经理+市长”的形式。虽然形式不一样，但是，公民或者可以全部参与公民大会，或者可以选举自己的代表参与会议，他们可以借助不同的形式参与政治活动。

作为美国地方政府的核心，自治制度强调地方事务由当地选民决定，包括地方领导人的选举、政府组织形式管理体制改革，以及预算如何分配等。便利的制度设计，以及长期的自治实践，使美国民众可以通过各种渠道直接与政府对话，参与讨论政治决策，影响政府的行为。美国民众的自组织水平一般来说比较高。美国地方政府的决策过程是透明的、公开的，其基本形式包括听证、辩论、全民公决。可以说，在美国地方政府，没有不经过听证的决策。这种听证会是自由参加的，没有任何限制。另外，居民可以在当地的报纸、电视、讨论会上进行各种各样的辩论，充分发表意见，平等对话和交流。全民公决是美国地方政府经常使用的一种决策方式。法律规定，凡是重大事项的决策，必须进行全民公决。例如，如果一个地方政府要变换政府组织形式，从“市镇代表会议+市镇经理+市镇委员会”变成“市镇委员会+市镇经理+市长”，就需要进行全民公决。

（三）公民评审团与公共听证

印度被认为是推行公民评审团（citizen jury）的成功典范。印度环境和发展国际研究所推动使用陪审团来审议粮食和农业的发展问题，它容纳了专家、持不同观点的人士和社会群体，在参与规模较小的情况下对问题进行深入的讨论以形成共识，并将审议结果提交决策部门。从2001年开始，秘鲁成立扶贫圆桌会议，政府官员与来自公民社会的代表一起设计抵御贫困的社会政策，此外，政府还启动了全国教育共识委员会，将公民社会代表、学术界、教师工会等代表召集在一起，讨论教育政策问题[16]。

相比之下，公共听证的应用更为广泛，尤其是基层地方政府越来越多地致力于推动就各种政策议题广泛地举行公众听证。在阿根廷，地方市政当局、透明国际和公民社会组织联盟就通过公众听证会来监控废物回收服务的购买和合同；印度工人和公民赋权协会举行多种层面上的听证会，包括有关社会公正的听证会和村庄中关于政府开支的听证会等；亚美尼亚社区财政官员办公室组织了社区财务公众听证会，讨论社区财务支出计划等[17]。追根溯源，公共听证（public hearing）源于英美法系的自然正义原则，是美国行政规则制定的重要程序。这一程序较早适用于土地利用规划领域和食品标准制定领域，但发展缓慢；到了70年代，受到国会立法和法院判决的影响，这一程序在环境保护领域得到了广泛适用，并迅速扩展到其他行政领域。在公众参与浪潮的冲击之下，公共听证的范围从直接的利益相关者扩展到了灵活的“间接利害关系人”，权利和利益间接受到行政行为影响的人也可以参加听证，如州际商业委员会规定铁路运输的价格，直接受其影响的利害关系人——铁路运输公司——和间接受其影响的利害关系人——与铁路运输处于竞争地位的水路运输公司和航空运输公司，以及接受铁路运输服务的消费者——都可以参加听证。这使得公共听证不再是保障私人自主权的行政程序，而是提供了一个利于实现公共性的政治过程，确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。

（四）国际政治决策中的民主化实践

全球公民社会的日益发展和壮大表明，全球治理过程开始越来越多地包容国家、国际组织、非政府组织、跨国公司以及个体精英等不同行为主体，它们共同构成推动和完善全球治理的重要力量。尤其是国际性的非政府民间组织无论在数量上还是在对国际事务所产生的作用上都在与日俱增，对全球治理的作用也在不断增强。据统计，在现有的48350个国际组织中，非政府的国际公民社会组织占95%以上，至少在46000个左右。又如1972年，参加联合国环境大会的非政府组织还不到300个，到1992年注册参加联合国环境大会的非政府组织已多达1400个，同时参加非政府组织论坛的非政府组织已多达18000个。1968年在德黑兰国际人权大会上，只有53个非政府组织获得了观察员身份，4个非政府组织参加了大会预备会议；而在1993年的维也纳国际人权大会上，248个非政府组织取得了观察员身份，593个非政府组织参加了大会。1975年，只有6000人参加了墨西哥世界妇女大会的非政府论坛，114个非政府组织参加了正式会议；而到1995年，300000人参加了北京世界妇女大会的非政府论坛，3000个非政府组织参加了正式会议[18]。

这些非政府组织的迅速成长，要求国际政治决策必须尽可能地吸纳和包容所有这些行为主体，以实现国际政治决策的民主化。对话合作机制逐渐成为化解世界政治经济风险必不可少的决策模式，国际社会的参与者日益重视利用对话、沟通与多边谈判等合作机制来促进共同发展和进步。2008年4月26日，利比亚总统姆瓦纳瓦萨宣布，正式启动全球南部非洲国际合作伙伴2008对话机制。全球南部非洲国际合作伙伴对话机制始于1995年，它的目的之一是促进南部非洲国家政府和私营企业建立国际合作伙伴关系，并依靠技术进步推动当地经济发展。2008年，全球金融危机的出现，使世界各国更加重视并积极推动国际间的战略合作，G20正在取代G8而成为国际治理行动的重要机制。战略对话机制已经在世界主要国家和地区建立了广泛的合作空间，未来的战略对话机制有可能成为最主要的世界政治经济协调平台之一，促使全球的决策更多地吸纳各国以及国际组织、非政府组织、跨国公司甚至公民个体等各类参与者的意见。

（五）国外开放式决策的基本经验

通过前述相关经验材料的分析，我们可以发现，20世纪80年代以后，西方发达国家和各发展中国家出现的决策模式的民主化变迁有效地促进了地方治理的发展。就目前而言，衡量地方治理水平的标准，已经不再是将民主等同于公民选择自己的民意代表管理和决定国家或地方的公共事务，并依靠行政和技术官僚执行公共事务管理的过程，而是公民是否有权获得公共领域的资源，并能够直接参与公共资源管理的过程。这种超越了狭义的代议制民主的直接参与观念，在实践上势必推动一个国家将更多的公共事务决策权和行政管理权下放到能够直接面对公民的地方层次，使公民能够更为直接更为便捷地参与到公共决策的过程之中。

第一，强调对话协商的开放式决策在实践中推动了决策民主化向纵深发展。各国的实践经验表明，开放式决策对于直接参与、利益表达和对话协商的强调，为普通市民连续地、直接地参与政治生活和决策过程创造了机会。这种改变一方面有效地推动了公民学习与积极参与。例如，在参与式预算改革之中，当政府承诺给予参与式预算以积极支持和资源时，参与就会扩大。参与的扩大是因为公民认识到其花费在参与预算改革的时间与政策结果之间存在着直接的关系。那些最初没有参与预算决策过程的公民也会被吸引到该过程中来。相应地，公共决策参与者的范围随着这种公民政治效能感的提升逐渐扩大，且参与决策过程的公民能够在参与的过程中学习如何更为积极、宽容也更为负责的实践自身的公民权。另一方面，开放式决策的过程有效推动了行政改革，使政府的决策能够吸纳更多的公民意见，更大程度上促使公共决策实现公平的资源分配，制定和实施决策的政府部门也更为负责地回应公民的需求。

第二，相关制度平台建设与公民信息权利的保障是开放式决策的基本前提。开放式决策得以有效运转，首先有赖于相关制度化的平台建设。在传统政治行为中，市民们只能通过议员选举和非正式接触表达自己对某项政策的偏好，这种利益表达是偶发的，并不足以影响政府的决策进程。因此，开放式决策的创新实践必须使普通公民和社区成员都可以依靠既有或者新建的制度平台，参与地方社会事务的决策过程。无论是市镇会议、参与式预算，还是公共听证都有相应的法律支撑，确保普通公民可以通过制度化的渠道表达自身利益诉求，并以法律的形式确保这种表达足以影响决策的过程及结果。其次，公民能够获得相关的政府信息也是开放式决策的基础和前提。目前，世界上有60多个国家拥有明确的信息权利立法。实践中开放式决策的有效推行很大程度上依赖于既有的政务信息公开机制，“让事实为所有公民看见”，不仅会对权力的行使产生巨大的制约，而且它奠定了公民形成判断、参与决策和施加压力的基础。

第三，开放式决策具体机制的设计应立足于当地的政治环境与治理实践。上述各国形态各异的决策模式表明，不同的政治环境和治理实践，会发展出不同的决策过程和制度规范。“让决策权在阳光下运行，让公民参与到政府决策的过程中来”，这是各国探索决策体制改革创新的共同目标，但并不存在普遍适用的开放式决策模式。我们在设计开放式决策具体机制时，必须以历史的眼光将各国已有的成功经验放到其特有的现实情境之中，揭示提炼开放式决策有效运行的制度逻辑，审慎地选择能够适用于我国政治体制和治理实践的部分经验。

四、浙江省开放式决策的实践经验与问题

在我国改革开放的进程中，地方政府体制机制的创新举措层出不穷，既为理论研究的开展提供了丰富的实证素材，也为实践中探索善治的中国化路径起到了积极的推动作用。由中共中央编译局、中共中央党校和北京大学联合组织的“中国地方政府创新奖”，自2000年开始举办至今，每两年举办一届，共评选产生了59项优胜奖，69奖入围奖（提名奖）和3项特别奖。这100余项创新案例虽无法全面反映我国地方政府创新改革的全貌，但却为我们总结改革创新的成功经验提供了可能，也在一定程度上客观呈现出了创新过程中存在的阻碍和问题。对这些创新案例的统计表明，浙江省各基层地方政府具有较为活跃的创新力，也涌现了不少具有一定推广价值的创新案例。尤其表现在决策体制的改革实践中，先后出现的温岭市“民主恳谈”、杭州市政府“开放式决策”和乐清市人大常委会“人民听证”制度，分别代表了三种不同的开放式决策机制，本课题组将通过对它们的系统梳理和比较，概括并展现在我国地方政府推行开放式决策的基本经验与可能的问题。

（一）温岭市“民主恳谈”

温岭市是台州市所辖的一个县级市，幅员920平方公里，有116万人口，人口密度居全国第一。温岭经济发展快，是浙江14个重点县之一。伴随着经济发展，人们对民主政治也有要求。“民主恳谈”就是温岭人在发展民主政治中的一个创造。

民主恳谈兴起于20世纪90年代末。1999年6月，松门镇举办“农业农村现代化建设论坛”，党务、政府、人大等各部门领导都到场，解答人们提出的问题，既解决思想认识问题，也解决实际问题。这种方式受到人们的好评。此后，全市各地陆续开展了形式多样的民主沟通、民主对话活动。2001年6月，市委发文将这一基层民主形式统一定名为“民主恳谈”，并要求进一步深化民主恳谈活动，推进基层民主政治建设，从而使民主恳谈的内涵、形式和范围都发生了一个阶段性变化，这标志着温岭市的民主恳谈开始走上制度化、规范化、程序化的轨道。2002年10月，市委就进一步深化民主恳谈再次发文，提出要“使民主恳谈成为民意表达、汇聚和综合的场所”，“把民主恳谈作为重大决策的必经程序”。2003年发布的《浙江省关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》也指出，“要建立和完善由村党支部书记主持的村党支部、村民委员会联席会议制度，规范村级事务决策程序。要认真实施《村民委员会组织法》，健全村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组等村民自治组织，正确处理相互关系”，而且强调“不断完善民主议事程序，健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是重大的政务和财务，都要依法召开村民会议或村民代表会议。逐步规范农村村级重大事务民主议事、决策的范围、程序和方法”。之后，“民主恳谈”由村级扩展到机关部门、企事业单位、城市社区，而内容与方式亦不断丰富、深化。温岭当地也在村、乡镇、社区、企业等不同层次开始尝试民主恳谈。

从内容上看，民主恳谈会实际上是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。它通常由乡镇、村或相关部门的党组织主持，由广大的群体或相关的代表参与，主要有四种形式：一是乡镇、村、部门以及企业的民主恳谈活动；二是镇民主听证会；三是村级民主议事制度；四是“民情恳谈”活动。2005年7月，新河镇人大首次运用民主恳谈方式讨论、审议政府预算，“参与式预算”由此在温岭诞生，人大代表和普通民众自此可以在镇人代会上参与政府预算的审查，他们对政府的“花钱计划”发表意见并促成政府预算的调整，在国内首开先河。

作为一种制度，“民主恳谈”的决策机制包含以下三方面内容：（1）民主恳谈会的领导机构。在温岭各乡镇都成立了以党委书记为组长的民主恳谈领导小组。该领导小组的主要任务是确定每期民主恳谈会的主题、时间、地点、组织者、参加者，负责通知到会；主持民主恳谈会；会后召开领导小组会议，将会议有关情况反馈给有关与会者。（2）四项配套制度。第一项制度是民主恳谈工作例会制度。这个制度的建立旨在完善民主恳谈的实施机制，研究解决事关全乡镇经济和社会发展的重大事项。第二项制度为民主恳谈重要建议论证和决策制度。此制度的建立旨在增强民主恳谈的教育、民主服务功能，使决策民主化。第三项制度是民主恳谈挂牌销号处理制度。其旨在拓宽沟通渠道，解决农民所关心的热点、难点、焦点问题，进一步密切干部与群众的关系，为农民办实事。第四项为民主恳谈反馈监督制度。（3）具体操作程序。各种民主恳谈会都有相应的操作程序。例如，镇级民主恳谈会的程序是这样的：镇党委、镇人大、镇政府、市镇人大代表或政协委员、各种团体、群众观点→政府民主恳谈信息来源→镇党政人大联席会确定恳谈主题→办公室制订恳谈会实施方案→公布时间、地点、对象、主题、会场布置、人员分工、材料准备→民主恳谈会程序→报告恳谈目的意义和恳谈主题及注意事项、报告主题内容、围绕主题开展平等对话（记录材料和整理建档）→领导班子研究落实意见建议→公布→政府组织实施→党委人大监督并征求反馈意见。

实施至今，温岭市“民主恳谈”的成效主要体现在四个方面。（1）优化了基层的决策程序，提高了决策质量。基层社会有大量的公共事务需要处理，尤其是经济发达、乡镇财政收入或农村集体收入比较多的地方。基层干部虽然生活、工作在基层，但并不等于对基层百姓的愿望或要求就了解得清楚。“民主恳谈”作为一项必经的决策程序，有利于防止或消除基层干部决策的随意性。（2）促进了基层党政部门的执政效率。民主恳谈推动了人民群众对政府决策的参与，为人民群众在政府行政过程中表达、维护自身的利益提供了平台，因此有助于政府和人民群众之间在解决公共事务时建立起合作伙伴关系，从而促进了政府决策的顺利执行。（3）促进了基层民主政治的发展。民主恳谈是在村民选举的基础上，进一步把民主的原则贯彻到城镇和农村公共事务的管理和决策中。民主恳谈在进一步激活党内民主和乡镇人民代表大会制度方面也发挥了明显的作用。通过民主恳谈，基层党组织的领导方式和基层政府的施政方式得到明显改善。（4）提高了广大群众、干部的民主意识、素质和习惯。对农村来说，推进民主政治的最大障碍是农民缺乏民主意识和习惯。实行民主恳谈，对提高农村干部、群众的素质有非常大的帮助。有些镇一年开50多次民主恳谈会，群众和干部都体验到了民主政治的好处。

当然，温岭的“民主恳谈”在不断的深化和探索之中还有以下三个问题有待进一步探讨：（1）如何正确处理“民主恳谈”与乡镇人民代表大会、村民代表会议的关系，使创新的机制与既有的政治体制相融[19]；（2）如何引入“第三方”的力量于民主恳谈会中，以中立的民间组织、NGO作为恳谈会的组织者，提高民主恳谈的公信力；（3）如何提高“民主恳谈”的有效性问题，包括活动的组织过程、相关的信息发布、恳谈议题的选择、参与者的确定以及如何监督“民主恳谈”后的落实情况等。

（二）杭州市政府“开放式决策”

杭州市是浙江省会和经济、政治、文化与教科中心，长三角南翼中心城市，中国历史文化名城和著名风景旅游城市。现辖8个城区和5个县（市），全市面积16596平方公里，其中市区面积3068平方公里；户籍人口672万，常住人口786万。从1999年开始，杭州就开始了不断扩大公民参与度的民主决策探索。市政府常务会议实行“开放式决策”，是杭州市政府在以往民主决策基础上的进一步创新性实践。

“开放式决策”机制的构建经历了一个循序渐进的过程。1999年，杭州市人民政府在《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策程序的通知》中提出，要“坚持决策民主化、科学化的原则。市政府对全市经济和社会发展重大事项的决策，要广泛听取人民群众和社会各界的意见，同时要认真征求市人大常委会、市政协及人大代表、政协委员的意见”；同年杭州市开通了国内首个“12345”市长公开电话。2000年杭州市成立了市人民建议征集办公室，在政府网站上设立“建言献策”栏目，受理群众对政府工作的意见建议。2000年以来，杭州市推出重大工程建设中的市民参与。2004年开始的涉及258个社区153万市民的背街小巷改善工程，实行 “三问四权”（问计于民、问需于民、问情于民，让群众拥有监督权、选择权、参与权、知情权），市民建议采纳率达76%。2007年12月11日，杭州市人民政府发出《关于对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》，决定对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策应当在正式决策前向社会公示，或在政府初步讨论后公示，在公示后还应通过召开座谈会、听证会等方式进一步征求市民群众和人大代表、政协委员、民主党派人士的意见。2008年1月23日到28日，市政府首次将《政府工作报告（征求意见稿）》在网上公示，收到各类意见938人次（件），最后68条意见被直接吸收写进政府工作报告。2008年4月2日，杭州市人民政府举行第26次常务会议首次邀请中央、省级媒体参加，并通过“中国杭州”政府门户网站直播。2008年7月8日，杭州市人民政府举行第30次常务会议首次通过市政府门户网站开通市民参会报名通道，6位市民代表应邀列席会议，自此普通市民列席市政府常务会议成为常态。2009年8月6日出台《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》，“开放式决策”正式确立为杭州市政府及所辖13个区、县（市）政府行政决策的重要制度。

根据《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》、《开放式决策有关会议会务工作实施细则》，“开放式决策”的基本做法就是政府对经济社会管理事项进行决策之前，通过网络公开决策讨论稿向市民群众广泛征求意见；政府决策时，邀请人大代表、政协委员和市民代表列席市政府常务会议，并实行网络视频直播互动，列席人员与网民可以发言（发帖）表达意见，直接参与市政府的决策过程；会后，由有关部门对网民相关意见在网上给予答复，决策事项的公文在政府网站和《杭州政报》公布，会议视频载入市政府网站相关栏目予以公开。开放式决策事项主要包括：（1）拟提交市人代会审议的政府工作报告、全市国民经济和社会发展计划报告、财政报告等；（2）城市总体规划、市域城镇体系规划、经济社会发展规划、重点专项规划；（3）重要的地方性法规草案、政府规章草案；（4）事关群众切身利益的重要改革方案与公共政策；（5）群众日常办事程序和社会公共服务事项等的重大调整；（6）涉及群众生产生活的重大公共活动、重大突发公共事件应对方案；（7）加强市政府自身建设的重大事项；（8）市长提出的其他重大事项。开放式决策的具体操作程序如下图所示：

“开放式决策”实质上是政务公开与公民参与的深化与拓展，开放的特性覆盖决策的全过程。主要特点有：（1）决策方式的开放性。“开放式决策”把“开放”作为决策理念，将民主的要求融入决策全过程，作为决策的规范性要求。决策开放，包括向市民开放、向媒体开放。在政府对经济社会的行政管理事项进行决策之前，通过网络公开决策草案，向市民广泛征求意见；政府决策时，邀请人大代表、政协委员和市民代表列席市政府常务会议，并实行网络视频直播互动，列席人员与网民可以发言（发帖）表达意见，直接参与市政府的决策过程；会后，由有关部门对网民相关意见在网上给予答复，决策事项的公文在政府网站和《杭州政报》公布，会议视频载入市政府网站相关栏目予以公开，较好体现了政府决策的开放性。（2）民意表达的直接性。实行开放式决策，使一般市民都能参与公共决策，有机会与政府官员一起，就事关切身利益或经济社会发展的议题，面对面地平等展开交流讨论，直接地真实地表达意见和诉求。同时，对市民（网民）提出的意见建议，相关政府部门分门别类地予以回应。市民有序参与决策，政府与市民加强互动，落实了市民参政议政的民主权利。（3）决策基础的广泛性。知情权是一项基本的民主权利。市民是城市的主人，有权知道和参与事关城市发展的决策。“开放式决策”有利于市民知情并提出利益诉求，体现了公共政策所具有的公共性，从而激发市民主动、积极参与经济发展和社会事务管理的热情。在社会利益诉求多元化、多样化、多层化的情况下，“开放式决策”既有利于保证不同利益群体通过正式合法的民主途径来表达自己的诉求，又有利于政府在决策过程中统筹兼顾各个阶层的利益，从而把民意的表达与吸收作为政府科学民主决策不可或缺的重要环节，最终有利于决策的顺利实施。（4）决策技术的时代性。电子信息和现代媒体技术使决策“公开、透明、参与、互动”成为可能。“开放式决策”充分利用电子信息和新媒体手段，通过市政府门户网站与《杭州网》、《杭州日报》、市民邮箱等，向社会公布市政府的决策事项、会议时间、参与途径等，让公众提前了解情况；有意列席会议或通过互联网视频连线发言的市民可以通过网上报名，并有针对性地进行民意收集等议政准备。会中听取市民网上意见，经过充分的讨论，市政府才做决策。这使决策的过程真正成为发扬民主、广开言路、群策群力、集思广益的过程。视频与网络技术的应用，使“开放式决策”的整个过程保持公开透明，参会人员在讨论和对话过程中支持或反对某项政策的表态为公众所知，会议过程中，市民能通过网站论坛或视频连线模式参会，提出意见建议；网络直播、媒体全程参与，决策过程高度公开透明，使得行政权力受到严密的监督，使决策更加理性，结果也更加客观公正。

自实施以来，“开放式决策”使许多百姓得到了实惠，获得了媒体和专家学者的高度评价，其成效主要表现在：（1）民意领跑政府，行政治理模式从“管理式”逐步向“参与式”转变。2009年3月，杭州市政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预决算报告“两会”前一个月网上公示征求意见，公示页面点击浏览量达16万人次，市民通过发帖或发邮件发表意见606件，有1147人次参与了网上调查投票。被《政府工作报告》直接采纳的内容涉及到意见建议177条，在报告中作了47处重要补充与修改。群众反映比较集中的扩大消费、公交路线、住房、新建小区配套设施、统筹城乡区域发展、外来务工人员生活保障、优化城市生态环境等合理建议被《计划报告》采纳。廉租房补贴、旅游设施投入、消费券发放、国有资产管理、人才引进机制、民生保障与从严控制会议、接待、出国和公车购置使用等被采纳写入《财政报告》。政府三大报告会前公示，在全国尚属首创。通过提前公示，告诉市民纳税人的钱都用在哪里、怎么用，重视市民对政府三大报告的了解和反馈，让民意切实地融入政府决策。（2）促进了公共决策的科学化。一是提高了公共决策的质量。二是降低了各部门间的协调成本；三是降低了公共政策的执行成本。得益于公开互动的参与，市民对决策结果的认知度大大提高，各部门对执行的内容、职责的理解更加透彻，增强了决策的认同感。（3）形成了对市各职能部门的有效监督。一是建立了一道阻断部门利益膨胀的防火墙，搭建了一个实体政府通过网络接受群众监督的平台；二是市人大代表、政协委员、各界专家学者、市民在决策现场对所拟政策的分析、建议形成了一种动力，无形之中督促各部门加强对拟出台政策的深入研究；三是各职能部门在执行中更加高效规范。据市纪委监察局效能监察室统计，杭州市“开放式决策”实施后，2008年比2007年的行政投诉率下降11.9%。

从对参与政府常务会议的各层面人士的调研情况看，杭州推行市政府常务会议“开放式决策”存在以下几个问题：（1）会议前期开放沟通工作准备不足。一些部门在起草决策草案过程中，与相关职能部门沟通不足或事先调查研究不够，以致影响了会议的质量与成效。（2）市民参与度有待提高。尤其是一些议题与民众利益的直接关联度不高或专业性较强，一般群众参与热情不高。（3）会务管理需要改进。主要表现在信息公开制度不健全，信息公开时间偏短，信息公开渠道偏窄；部分受邀人大代表、政协委员的参与质量有待提高；市民代表的遴选程序有待完善；会议程序和会场秩序有待规范，难以保证市民代表充分的发言沟通时间。（4）决策之后的开放回应机制还需进一步完善。不同程度地存在回应对象不全、回应内容过于简单、回应承诺时限规定过于绝对化、回应形式单一、回应问责机制尚未建立等。

（三）乐清市人大常委会“人民听证”

乐清市是中国市场经济发育最早、经济发展最具活力的地区之一，改革开放以来，乐清人扮演“弄潮儿”的角色，以敢为天下先而闻名四方，率先建立了以股份制为主要组织形式的经济发展格局，引起了海内外新闻界、经济界、学术界的普遍关注。就是在这样一个创新动力涌动的地区，政府创新的典型案例也层出不穷。自2007年始，乐清市人大常委会积极探索实行人民听证制度，把人民听证同人大工作有机结合起来，进一步加强和改善了人大监督，促进了法治政府建设，扩大了公民有序政治参与，引起了国内学术界和中央媒体的关注与肯定。

“人民听证”制度的构建始于2007年5月10日，乐清市第十四届人大常委会召开第三次会议一改过去“闭门开会”的思路，通过网络和电视向公众直播7位副市长关于各自履职思路和重大问题及其进展情况的报告，邀请各界代表和市民参加会议。自此，乐清市人大常委会每年分三次召开专门的会议，分别听取市政府副市长年初、年中、年末关于重大事项的工作进行情况的报告，被媒体称为“广场政治”、“一年三考副市长”。2008年8月27日，乐清市第十四届人大常委会第十三次会议通过了《乐清市人大常委会关于“广场政治”议事方式的暂行规定》，从制度建设的层面上，对“广场政治”的议事方式作了进一步的明确和规范。2009年9月28日，乐清市第十四届人大常委会第二十二次会议召开。这是“人民听证”发展历程中具有里程碑意义的事件，成功实现由“广场政治”到“人民听证”的制度转变。“人民听证”有了新的形式和内涵。一是会议的议题来自议案，会议有讨论、辩论。二对政府的监督从副市长“延伸”至政府各部门负责人。

根据《乐清市人大常委会关于“广场政治”议事方式的暂行规定》和《乐清市人大常委会关于进一步加强常委会组成人员专题调研和审议发言工作的意见》的规定，乐清实施的“人民听证”，是指由人大常委会出面组织，有人大代表和群众代表参加，通过网络等媒体直播、向公众开放的，以政府官员为对象的质询和公共政策辩论制度。这一尝试和探索，其目的在于加强人大监督，扩大基层群众的有序参与。它有两个基本的内容，一是把对政府的一般性监督转移到对政府官员的监督上来。二是构建民意表达的平台，让民众有序参与重大问题的讨论和决策。“人民听证”会议的流程是这样的：在专门的人大常委会会议上，针对同一议题，副市长或政府部门首先报告该议题的工作开展及相关情况，人大把调研情况进行阐述，群众通过代表直接把自己的要求、意见带到会场，部门与部门之间、代表与部门之间对同一问题进行辩论、说明，会后人大相关工委根据会议讨论意见整理审议意见，经人大常委会主任会议研究通过后，以公告形式告知政府，并进行跟踪监督，要求副市长们在规定时间内作出答复，确保落实出成效。

“人民听证”制度着眼于发挥人大代表和人民群众的主动性和积极性，首创公共政策辩论制度，使人大对政府的监督经常化、具体化，为人民群众有序参与重大问题的讨论和决策提供了制度保障，是发挥人民代表大会制度优越性的积极探索。归纳起来，“人民听证”有五个特点：（1）现有制度框架内的创新，合法性较高。“人民听证制度”符合《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等相关法律的规定。其设立与运行并没有溢出现有法律对地方人大常委会职能、会议形式和提案程序的规定，其性质近似于地方人大对同级政府的专题询问。（2）形成了较为完整的制度链条。①在会前两个月定下议题。②通知政府有关部门，要求会前20天提交报告，人大同步调研并形成独立报告。③会议上政府部门和人大调研组分别作出报告。④会议就相关议题进行辩论。⑤会后一周人大常委会召开主任会议，就某些议题的意见向政府发出正式公函。⑥三个月一轮回，下一次专门会议上，副市长围绕人大公函的内容作出答复，必要时对落实报告进行评议票决。整个过程环环相扣、首尾相接，依法、有序。（3）议题来自于群众。会议讨论的议题来自代表的议案、建议，或调研中发现的突出问题，是民众普遍关心的事，与政府的政策和工作存在直接的关系。确定议题时，尽量做到是“党委力推，百姓关注，政府能解决”的问题。2011年开始，议题的确定由过去常委会决定，改为代表大会决定，使其更具权威性、严肃性。（4）注重会前调研。每次“人民听证”会议之前，市人大常委会都要进行若干项专题调研。每项调研都是针对市政府的某项具体工作的，或者是针对“一府两院”某一方面的具体问题。调研活动由市人大常委会各分管副主任、常委会各工委主任牵头，组织本市人大代表，邀请本市的浙江省和温州市人大代表，并根据工作需要吸收专业人士，通过视察、走访、座谈等多种形式进行，最后形成调研报告提交“人民听证”会议。（5）会议上有辩论。“人民听证制度”增设的辩论环节以及会场的布置，使决策制定和执行所涉的多元主体有了平等且有序的沟通平台。针对同一议题，群众通过代表把自己的诉求、意见带到会场，人大将调研情况告知群众和相关部门，部门与部门之间、代表与部门之间用辩论的方式对同一议题进行辩论。会后人大常委会根据各方意见委托主任会议形成审议意见，以公告形式告知政府，并进行跟踪监督，要求副市长们在规定时间内作出答复，确保落实。浙江日报称这种方式为“辩论式议政”。同时，会议通过视频和电视对全市同步直播。

乐清市的“人民听证”制度，在地方政治中首创了公共政策辩论制度，使人民群众对地方与基层的政策和公共事务有更多的表达、参与及其影响。实施至今取得的成效体现在以下四个方面：（1）推动政策实施，促进热点难点问题解决。据统计，列入“人民听证”的重点建议办结率和代表满意率均达到95%以上。如该市104国道虹桥过境段改线工程于2004年立项，是市重点工程，由于各种原因，迟迟不能上马，群众意见很大。经过“人民听证”，建议市政府成立高规格的工程建设指挥部，着力推进，体现民意。另外，人大代表建议中有关房地产市场管理、违法用地整治、幼儿园清理整顿、危房鉴定和审批等等23件建议列入“人民听证”的议题，跟踪式调查表明相关政策实施绩效良好。（2）增强了政府工作动力，提升行政执行力。在“人民听证”会上，政府可以把工作考虑、工作成效以及遇到的困难及时向人大代表和群众进行说明和解释，得到社会更多的理解，减少工作阻力。同时，通过“人民听证”这个平台，政府及有关部门面对面听取代表意见，直接感受来自代表和社会的压力，从而更好地推动工作。2009年起，乐清市人大常委会创新工作方法，召开代表议案工作评议会，96名人大代表，就17个职能部门办理代表建议情况，进行现场评议。这项举措进一步加强了政府部门与代表的沟通联系，推进了政府相关工作的开展。在此后的议案建议办理中，评议会渐成常态工作方法。（3）人大代表履职热情得到激发，人大监督实效进一步增强。代表建议被重视，一些高质量的建议还列入常委会“人民听证”议题，由人大常委会进行督办，人大代表感到自己的权利受到尊重，履职更有保障，履职热情得到了激发。人大代表普遍认为，现在提建议管用，是真正为民代言，发挥了自身的作用。（4）公民的政治参与权进一步实现。“人民听证”制度正是在加强监督的过程中引入了公民参与机制，成功将加强人大监督与扩大公民有序政治参与很好地结合了起来。“人民听证”会议不仅允许市民旁听，旁听市民在听取政府的工作报告和人大的调研报告之后进入审议阶段时，还有权发言，对政府或者人大的工作提出批评、意见或者建议。

作为一种新的基层民主实践形式，襁褓中的“人民听证”制度在实施中尚存在以下问题或局限性，还需要在实践中不断加以充实和提高。（1）“人民听证”的顺利实施较大程度地依赖于非制度化因素。学者和媒体对该制度的介绍和评价中都不约而同地表达了该制度是否会成为人大改革“孤本”的担忧。实事求是地说，在改革初期乐清市政府及其相关职能部门自觉接受“人民听证”的监督，并非出于对人大权力的认同，更多地依赖于改革的推行者（即乐清市人大常委会主任赵乐强）的改革魄力和政治影响力，这也是此项改革可持续发展的重要阻碍。（2）“人民听证”的政策辩论在实践中主要推动了决策的实施，对决策制定环节发挥的作用较小，有待于将人大代表的监督和市民的参与前移到决策的议题设置和方案审议环节。（3）现有的机制适用性限于县级人大。“人民听证”制度在省、市级人大的运行会在议题的提炼、与会代表的遴选、会议特别是辩论的组织等环节将遇到较大的困难；而这一制度在乡镇人大的运行会因为缺乏可依托的常设机构而无法运转。（4）“人民听证”的有效性以人大与政府权力的合理边界为限。该制度在实施过程中，较多地涉及到政策实施中的具体问题，客观上促使人大在地方治理中扮演更为积极主动的角色，与现行体制中人大与同级政府的权力配置模式存在一定的分歧。

五、开放式决策机制的基本框架

基于对上述温岭市“民主恳谈”、杭州市政府“开放式决策”和乐清市人大常委会“人民听证”三个创新案例的分析，课题组认为我国地方政府推行的“开放式决策”机制是指党政机关等决策主体将公共决策的相关信息充分公开，并在此基础上吸纳广大公民以听证会、网络互动等形式参与决策的议题设置、备选方案设计与选择、政策执行、监督反馈等决策全过程，通过有效的互动协商，提高决策科学化民主化水平的一系列规则与程序。这一机制应具备的主要特征有决策过程的公开性、决策机制的民主性、决策基础的广泛性、决策程序的规范性、决策技术的时代性。其基本制度框架包括以下内容：

（一）开放式决策的组织领导

浙江省的三个决策体制创新案例分别代表了三种不同的决策组织形式：党委主导的“民主恳谈”、政府组织的市政府常务会议“开放式决策”与人大推动的“人民听证”。比较分析表明，组织领导主体的差异决定了开放式决策适用事项、互动模式、参与主体以及具体程序设计的不同，因此组织领导机制应是整个开放式决策制度体系的首要内容。

课题组认为，我国地方政府在长期的政治实践中已形成了“党委建议—人大审议—政府执行—社会监督”的决策分权模式。开放式决策的组织领导机制应与这种决策模式相适应，根据党政机关的职能划分适用不同的开放规则，以形成与现有政治制度体系相融合的，贯穿决策全过程的协同决策机制。例如在决策的议题设置阶段，应更多地发挥各级党组织团结群众、组织群众的优势，构建反映民情、表达民声的制度化渠道，尽可能地将群众关心的热点难点问题纳入议事日程；在决策的方案设计阶段，相关政府职能部门在充分发挥自身技术与资源优势的同时，应通过专家咨询和广泛深入的民意调查，全面接纳社会各阶层公民对既有政策的质疑和对未来政策走向的诉求；在决策方案的选择和合法化阶段，人大以及其他拥有最终决定权的决策部门，应在充分发挥人大代表作用的基础上，适度扩大参与主体的范围，在议决过程中强化民意的决定性作用，逐步让“群众同不同意，群众满不满意”成为政策出台的必要条件。此外，在公民社会发育较为成熟的地区，也可委托第三方的民间智库、高等院校、科研院所作为中介，组织开展专业的民意调查。概言之，理想的开放式决策制度设计应当充分发挥各级党委、政府及相关职能部门、各级人大、大众媒体与社会组织在决策各环节中的优势和作用，形成“过程分工、多方协同”的组织机制。

（二）开放式决策的适用事项

选择什么样的议题对民众开放，既决定了开放式决策对现有决策体制的革新程度，也决定了公众参与及政府回应的有效程度。已有的实践案例也说明开放式决策并不意味着所有决策都要直接向社会开放，也不是任何人都适宜参与政府的公共决策。因此，在适用事项的选择上，课题组认为应在排除危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定以及涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的事项基础上，贯彻“有限适度、循序渐进”的原则。

在开放式决策制度构建初期，要充分考虑到决策事项的专业性、利益相关性、社会关注度、政府回应性以及决策的成本效能等因素，选择公众愿意积极参与、能够有效参与的议题作为开放式决策的适用事项。实践经验表明，事关民生的议题较适宜作为开放式决策的对象，一般包括以下事项：（1）拟提交人代会审议的政府工作报告（征求意见稿）；（2）城市总体规划、重点专项规划；（3）重要的行政法规；（4）事关群众切身利益的重要改革方案与公共政策；（5）群众日常办事服务和社会公共服务事项等的重大调整；（6）涉及群众生产生活的重大公共活动、重大突发公共事件应对方案；（7）其他涉及公共利益的事项。

同时，开放式决策也应是一个多层次逐步提升的过程。决策开放的事项应表现出与决策主体的行政层级、参与主体的议政能力相适应的有序演进的特点。一方面，省、市、县、乡镇和基层自治组织的决策开放事项应有显著区别，与相应的行政职权匹配，避免决策开放事项溢出组织者职权范围的现象，确保开放过程中吸纳的公众意见能够得到决策者的有效回应。另一方面，开放式决策也是一个让广大公民践行公民权以提升议政能力的过程，随着公众参与热情与能力的提高，在实施开放式决策一段时间后，决策的开放事项可逐渐向纵深发展，逐步涉及财政预算、发展战略、政府投资等专业性较强的重大决策事项。

（三）开放式决策的参与主体

开放式决策的开放程度不仅取决于“开放什么”（即开放式决策的适用事项），也有赖于“向谁开放”（即开放式决策的参与主体）。对浙江省相关案例中成功经验与存在问题的分析表明，吸纳哪些主体参与到开放式决策中来，应兼顾针对性、专业性、广泛性的要求。

首先，开放式决策应首先确保将政策目标受众纳入政策互动过程。在开放式决策过程中，无论是决策草案起草、会议现场议决还是视频网络互动中都应选择与该次政策议题直接相关的政策目标受众或其代表作为参与主体，通过赋予其知情权和话语权，充分保障他们的权益。这既是公共决策程序正义的必然要求，也是尊重不同利益阶层特别是相关利益群体的利益诉求并进行充分整合的必然要求，更是提升“开放式决策”的决策质量，达成多方共识，减少决策执行阻力的必然要求。

第二，对于专业性较强的决策议题，应选取相关领域的专家学者或具备相关知识的专业人士参与决策过程。为确保决策互动讨论环节的充分有效，开放式决策应吸纳专业知识或经历丰富的人参与。这些专业人士的参与，既可以直接为相关决策的方案设计提供有针对性的专业意见，也可以为其他参与主体提供足够的理论与知识支持，使多方参与主体能够在充分理性的基础上互动协商，兼顾决策的科学化和民主化要求。

第三，建立健全开放式决策的参与主体遴选制度，同时借助自治组织与大众媒体扩大决策的开放范围。现有实践中市民代表等参与主体的遴选标准和程序不明确，参会代表的选择随意性较大，致使其代表性和议决能力存在较大的疑问，很大程度上影响了参与主体间的有效互动。因此，要通过完善参与主体的遴选标准、投票规则、表决程序等制度，扩大决策公众参与的范围，特别是要加大弱势群体对决策的影响力，降低强势利益集团将其意志强加于公共决策的风险。其次，由于社区等自治组织工作人员在日常工作中频繁、直接接触广大市民，将他们纳入开放式决策的参与主体，可以更为真实、高效地了解市民的各种利益诉求并进行较好的整合。最后，充分发挥主流媒体在相关信息公开中的权威作用，同时利用网络等新兴互动式媒体搭建“开放式决策”的虚拟平台，将有效突破决策会议的时间空间限制，大大提高开放式决策参与主体的广泛性。

（四）开放式决策的程序规则

公平正义是社会主义制度的首要价值。就公共决策而言，实体正义是公共决策追求的目标，则程序正义则是实现实体正义的有力保障，也是实现公共决策目标的前提条件和手段。杭州市和乐清市决策体制创新实践表明，单一环节的公众参与难以实现改革的初衷，公众事实上仍然处于一种被动配合的状态，他们对问题的识别、议题的选定以及备选方案的设计缺乏足够的影响力，又如何能期望公民的参与能够对公共决策产生实质的影响呢？所以，“开放”的要求必须贯穿决策全过程，形成始终由民众参与的民意征集、确定决策问题、拟定方案、社会公示、人员遴选、会议协商、监督反馈等七个环节构成的一整套操作流程（如下图所示）。除人员遴选和决策事项确定环节（上文已有论及）外，信息公开、会议协商中的议事表决和决策后的监督问责规则对“开放式决策”机制的良好运行也有重要影响。

图2 “开放式决策”流程示意图

第一，信息公开规则。信息公开规则是开放式决策有效运行的前提条件之一，这种公开应当坚持“3T”原则，即Tell it your own（以我为主提供信息）、Tell it fast（尽快提供信息）、Tell it all（提供全部信息）。首先，信息公开的内容应尽可能全面。不仅包括决策事项草案及起草说明，还应涉及决策事项的确定过程、决策事项的法律依据和政策背景、决策对社会的影响程度及对策措施等，特别应公开决策起草和议决的过程，全面展现公众在决策过程中提出的建议及政府相关部门的回应。其次，信息公开的时间应尽可能提前。杭州市“开放式决策”由市政府办公厅在会前5个工作日公布会议时间、内容及市民参与方式等信息，实际操作中这么短的时间难以确保参与决策的市民代表有充足的准备时间，直接影响了决策过程中互动协商的有效性。所以确定信息公开的时效不仅要考虑行政系统的效率问题，也要为公众参与的事先准备留出足够的时间。最后，信息公开的渠道应在主流媒体的基础上尽可能扩大。政府公报、政府门户网站、广播电视等主流媒体在发布信息中的权威性自然不容忽视，知名的地方报纸、网站以及互动性优势显著的人气论坛、手机短信等也可成为信息发布渠道，以有效拓展决策开放的受众范围，更重要的是可以促使开放式决策从单一的“公开”走向双向的“参与”。

第二，议事表决规则。开放式决策机制的作用是为各种利益的博弈提供了一个平台，而在资源有限的客观条件下，“不同的价值之间冲突实所难免，即使是出于善意或公心的目的以及具体诉求，相互之间也有抵牾之处，需要适当的权衡和调整”。为使最终的决策者能够在整合利益的基础上做出正确的决定，中立的、客观的、有效率的技术性方式是直接、可靠的路径。这种技术性方式就是以议事规则为核心的一整套程序设计。虽然从程序的结果上看，决策会议最终也是一个少数服从多数的民主集中制过程，但开放式决策的意义不仅在结果，而且在于议决的过程。因此开放式决策中的议事表决应是一个“审慎”的多数决，即少数意见得以充分表达、不同意见之间进行了充分辩论之后的多数决。据此，我们首先要突破会议的组织形式，将新的技术手段纳入程序的制度设计中，一方面加强市民代表、专家与政府部门之间的沟通和信息共享，另一方面让无法参加会议的市民能够通过网络的形式与会场上的参与者进行实时的沟通，确保决策的参与主体能够在同样的信息与知识支持下开展有效的协商。其次，考虑到会议审议的有效性，我们无法期待参与主体的知识结构和分析能力能够完全满足各类重大事项决策的专业要求，但可以通过提高对提案的要求，由备择方案设计者提供方案前景预测分析、相关咨询专家提交审查意见的方式，使参与主体突破专业和会期的限制，进行有效的、有针对性的议决。最后，会议的表决形式应根据决策议题的不同有所差异，与会的市民代表能够在多大程度上影响决策的最终结果要根据决策事项的专业性、利益相关性等因素来确定。

第三，监督问责规则。一项公共决策只有成为一个闭合的循环系统，具备完善的政策执行的反馈与监督机制时，才有可能真正解决政策问题。因此开放式决策应建立公开的反馈修正机制，以实现政策持续优化的目的。一是政府相关决策部门应加强对政策执行及其后续反馈信息的收集，并利用信息公开平台让市民获取政策执行情况的相关信息，以利于市民就政策执行及其改进提出建议意见，而这些意见将成为有关部门进一步调适政策的有力依据。让政策的执行、反馈、修正的过程处于广大市民的监督之一，既可以防止相关职能部门执行走样等情况的出现，也有助于强化政府的责任意识，从而优化整个政策执行过程。二是应建立开放式决策责任机制，明确规定决策过程中各职能部门的相应权责，并对失职、渎职行为的责任追究机制也作出明确规定，将决策前公示、决策中互动、决策后反馈等过程及决策质量等都纳入责任体系，并与已有的绩效评估制度相结合，真正做到“有权有责，权责相称”，强化开放式决策机制的制度刚性。

六、开放式决策机制在上海市的适用性分析

如上所述，虽然已有不少地方政府开展了与开放式决策相关的创新实践，但省级政府构建开放式决策机制尚无先例可循。上述国内外的改革经验与理想的制度构架能否移植于上海市人民政府，还须对这一机制的适用基础和障碍作两方面的深入分析。

（一）开放式决策机制在上海市的适用基础

开埠以后的上海具有“东方巴黎”的美誉，长期处于中西文明的交汇点上，海纳百川，文化多元，既是较早融入经济全球化、市场化比较充分的城市，也是拥有深厚海派文化积淀的城市。改革开放30多年来，上海的市场化和全球化相辅相成、融合发展，一直处于全国的前沿；开放包容的城市精神与理性公民共同成长成熟；以改革创新精神不断推进的政务公开、公民参与等制度，加之活跃的基层民主自治实践，为开放式决策机制在上海市的广泛深入实施奠定了经济、文化和制度基础。

第一，率先成熟的市场机制与开放格局。从1990年代开始，随着浦东新区的开发，中国改革开放的重心逐渐向以上海为核心城市的长江三角洲地区推进。走到了改革的前沿，扮演起改革开放道路上“领跑者”角色的上海，开始打破许多的传统模式，实现一个接一个的“率先”：率先建立土地批租制度、率先建立要素市场体系、率先建立现代企业制度，率先采取BOT、TOT等方式进行城市基础设施建设。由此，从陆家嘴金融城，到外高桥保税区，再到洋山深水港、浦东国际空港，以及南汇新城等，几乎囊括上海金融、航运、贸易等领域的所有主题都在这一新的空间里集聚，远不止于产业类型和产值的简单叠加。进入新的世纪，回应中央深入推进改革开放的总体布局和对上海的寄望，建设国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心的“四个中心”和“四个率先”成为新时期上海发展的战略目标，即率先转变经济增长方式，把经济社会发展切实转入科学发展轨道；率先提高自主创新能力，为全面建设小康社会提供强有力的科技支撑；率先推进改革开放，继续当好全国改革开放的排头兵；率先构建社会主义和谐社会，切实保证社会主义现代化建设顺利进行。今天，上海已然成为中国的经济商业中心，2012年地区生产总值在大中华内地区城市中居首位；被全球化与世界级城市研究小组与网络列为中国内地唯一的Alpha+第一级世界都市，也是中国大陆唯一一个人类发展指数超过0.9，被列为极高人类发展指数的城市。2013年8月22日国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，该自由贸易园区总面积为28.785平方公里（相当于上海市面积的1/226）范围涵盖上海市外高桥保税区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。与全国大部分城市相比，上海率先成熟的市场机制与全方位的开放格局客观上为政府职能与治理模式的转型提出更高的要求，全能型的政府定位、管制型的行政手段越来越不适应现代化大都市的治理实践。体现在公共决策领域，政府迫切需要打开封闭的“决策黑箱”，形成多元参与的协同治理结构，及时吸纳并回应广大市场主体和社会公众的需求，通过政府与社会的合作治理，确保公共政策的制定与实施始终运行在“善治”的轨道之上。

第二，开放包容的城市精神与理性公民。上海的历史和现实都证明，上海的政治经济发展与相对发达的市民社会和公共领域有着密切的联系。从历史上看，经过100多年的曲折历程，上海培育了“海纳百川、追求卓越、开放睿智、大气谦和”的城市精神以及“公正、包容、诚信”的价值取向等。这种上海精神的历史积淀，始终伴随着私人理性的消退和公共理性的增长。商业经济的迅速发展和开埠后西方文化的巨大影响，使上海市民较早脱离了土地束缚和人身依附，率先从传统社会宗法束缚下的“乡民”转变成了服膺现代经济规律的自由平等的“市民”，并逐渐从世俗平民走向理性公民。从现实看，上海作为中国具有代表性的国际化大都市，当前正处于快速发展时期，正朝向世界一流的目标迈进，一个多元的、开放包容的、充满活力的大都市正在逐渐形成。与之相适应，上海市民社会于近代以来形成的城市精神更具国际视野和创新意识，蕴含了公平理念、竞争意识、公共精神、价值取向、商业伦理、契约观念的现代市民价值观在新的历史条件下日臻完善成熟。从市民个体视角分析，上海市社会科学联合会2011年的《上海市民人文社会科学知识与素养状况调查》结果表明，上海市民人文社会科学知识与素养整体水平处于中等偏上，尤其是年轻一代的80后、90后知识素养较高。综上，成长中的理性公民越来越迫切地要求参与公共治理、融入公共生活，这不仅反映了当前全面构建开放式决策机制的现实紧迫性，也为开放式决策机制在上海市的广泛实施奠定了坚实的文化基础。

第三，民主法治的制度设计与基层实践。上海早在2003年就提出了建设“法治政府”的目标，努力使上海成为法治环境最好的地区之一。具体到决策领域，早在2004年，上海市政府颁布了《上海市政府信息公开规定》（这是我国第一个省级人民政府制定发布的信息公开规定），围绕着改革和完善决策机制这一内容，在第九条中明确规定：“政府机关拟作出的决策、制定的规定或者编制的规划、计划、方案等，涉及公民、法人和其他组织的重大利益，或者有重大社会影响的，在制定过程中，起草机关或者决定机关应当将草案向社会公开，充分听取公众意见”，从而建立了重大决定草案公开制度。2005年，上海市政府信息公开联席会议办公室还发布了《关于实施重大决定草案公开情况备案制度的通知》，对重大决定草案公开的备案时间、备案内容、备案提交机关和受理部门等内容进行了规范和要求，为重大决定草案公开制度提供了制度上的配套。此外，在政府信息公开工作领域，也已先后出台了相关的推进和保障制度，如，为使市民全面了解和监督信息公开工作，建立了信息公开年度报告制度，每年3月31日以前公布本市政府信息公开的年度报告，及时汇总信息公开工作的情况，总结经验，分析问题，提出改进方案等。

在规范和深化政府信息公开的同时，上海市人大常委会、法制办等立法相关机构不断探索立法过程中的公民参与。自2003年以来，除继续通过各种途径征询有关机关、团体意见，组织专家论证外，每一件政府规章草案都通过“中国上海”(www.shanghai.gov.cn)门户网站向社会全文公布，公开征询公众意见。同时在本市主要报纸、广播电视媒体上发布规章草案征求意见的消息，指引市民上网查看并提出意见。现在，市政府门户网站还开设了“政府规章草案征询民意平台”，方便市民直接在网上提出意见。而且还明确要求起草部门要把对群众意见的采纳情况书面报告市政府，并在网站上向社会公布。规章正式出台后则在市政府门户网站、政府公报和《解放日报》上全文刊登，供市民查阅。就地方政府规章的立法听证，上海市政府法制办曾在2002年对《上海市消费者权益保护条例（修订草案）》和《上海市快件递送管理办法（草案）》探索性地进行了两次立法听证会。为进一步规范听证会的流程，法制办制定了《市政府法制办规章草案听证工作规范（试行）》。2008年9月11日，上海第一个公开举行的政府规章立法听证会召开，通过公开报名和邀请参加相结合的方式产生的听证代表就《上海市旅馆业管理办法（草案）》中的焦点问题展开了激烈的辩论。听证会后，听证报告作为规章草案的附件报送市政府常务会议审议。作为地方性法规的立法主体，上海市人大常委会自2001年5月18日就《上海市中小学生伤害事故处理条例（草案）》首次举行听证会至今，已经举行了八次立法听证会，在立法听证范围的扩大、听证程序的更加公开透明、结果的反馈上都取得了进步。而2008年7月就《上海市房地产登记条例（修订草案）》举行的立法听证会更是与前七次有了重大的不同：上海人大公众网对听证会作全程文字直播，这在上海尚属首次。

除立法过程中的公民参与之外，上海市政府各部门、区县尝试在城市规划、拆迁安置、预算监督、社区管理等领域引入社会的力量，涌现出了旧区改造中的“二次征询制”、闵行区的财政预算项目初审听证会等成功的实践案例。部分领域的公民参与决策已从成功经验上升成为了刚性的法律条文，部分地方性法规、政府规章对某些决策事项规定了明确的听证要求，如：《上海市停车场（库）管理办法》第十七条规定: “在本市外环线以内的公共停车场（库）300米服务半径内设立道路停车场的，市公安交通管理部门应当会同市交通行政主管部门举行听证”。《上海市标准化条例》第二十三条规定，“地方标准由市质量技监部门组织专家进行审查。其中，强制性地方标准的审查应当通过听证会的方式听取相关企业、事业单位的意见；必要时，可以通过媒体向社会征求意见”。《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》第十七条规定，“市物价管理部门、市市容环卫部门在起草居民生活垃圾处理费缴费标准方案时，应当举行听证会，听取公众意见”；《上海市轨道交通管理条例》第二十条规定，“轨道交通票价应当与本市其他公共交通的票价相协调。票价的确定和调整应当按照规定召开听证会，广泛听取社会各方面意见，经市物价管理部门审核并报市人民政府批准”；《上海市设定临时性行政许可程序规定》“市政府规章拟设定临时性行政许可，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，或者有关机关、组织、个人有重大意见分歧的，起草单位应当举行听证会”。

（二）开放式决策机制在上海市的适用障碍

上海市作为GDP总量排名中国各城市第一的国际大都市，2012年实现生产总值GDP20101.33亿元，世界排名第11位，约占中国的4%，居大中华圈城市之首，超过首尔、香港、新加坡等其他亚洲大都市；至2012年末，全市常住人口总数为2380.43万人，其中，外来常住人口为960.24万人，城镇人口占总人口的98.4%，人口密度为每平方公里4704.11人，是中国人口密度第四的城市；下辖16个区、1个县，共108个镇、2个乡、99个街道办事处、3742个居民委员会和1702个村民委员会。与我国其他城市相比，上海市政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的复杂程度和困难程度显著较高，而这也形成上海市政府全面实施开放式决策的客观障碍。具体来说，当前在上海市一级层面适用开放式决策机制的难度体现在：

第一，理论上难以解决开放式决策的规模约束。开放式决策作为区别于代议制民主的一种民主形式，旨在“让所有受此决策影响的人或其代表参与决策的过程”，其实施的有效性随着规模增大而递减。我国和世界各国的相关民主实践证实，大部分开放式决策的成功案例都集中在小规模行政区域的治理之中，虽然在诸如华盛顿特区的大规模行政区域有“共识会议”（consensus conference），甚至在欧盟等国际组织有“欧盟的明天”等类似的民主实验，但后者对真正决策主体以及决策结果的影响显著低于前者，其意义更多地在于公民教育和一定程度上的发现民意。从理论上看，开放式决策的规模约束事实上源于集体行动的困境。上海市旧区改造的“二次征询制”之所以得以有效实施，其重要原因在于该项决策涉及的利益相关主体明确且有限，利用票决制这种直接民主的形式能够有效地概括集体的偏好，在此基础上才有可能通过制度的设计使这种明确的集体偏好影响政府的决策过程。当决策主体放大到上海市政府，其管理幅度之大、复杂性程度之高决定了相关决策事项涉及的利益相关主体是庞杂甚至根本无法确定的，这样的一个群体限于“集体行动的困境”是难以形成明确的集体偏好的，更遑论影响决策的过程与结果。如何结合不同层级政府的治理实践，准确定位开放式决策的目标，解决规模对开放式决策有效性的约束难题，将是上海市全面推广这种决策机制首先要考虑的问题。

第二，制度上缺乏开放式决策的顶层设计。如上所述，开放式决策在上海市的治理实践中并非“零起点”的制度创新，在不少专业领域或区县以下的决策过程中已经积累了丰富的相关实践经验。不少成功经验也通过地方性法规、政府规章的形式上升到了制度层面，但这些散在的制度规范不能为开放式决策在上海的全面实施提供整体化的解决方案。上海市现行的《市政府工作规则》、《市政府常务会议制度》，其效力停留在行政主体的内部规则，且关于决策的主体、权限、程序等规定较为原则，无法为开放式决策提供直接的制度支撑。上海市政府要全面实施开放式决策，亟待就这一决策机制进行顶层设计。

第三，实践中缺乏开放式决策的典型样本。开放式决策区别于普通的公民参与，是指在政务信息充分公开的基础上实现公民对决策的议题设置、备选方案设计与选择、政策执行、监督反馈等决策全过程的参与。相比之下，上海市现有的大部分公民参与实践与典型的开放式决策机制尚存在一定的差距。即使是社区治理、预算监督、城市规划等公民参与相对活跃且成熟的领域，决策的开放都局限于在备选方案的设计环节征求民意或通过听证、投票等方式进行方案选择，民意对于决策议题的设置、政策执行及其监督反馈等决策环境的作用甚微，开放式决策未形成完整的回路。上海市全面推广开放式决策缺乏一个本土化的典型样本，这对上海市政府因地制宜地设计并适用这种决策体制制造了不小的障碍。

七、对上海市建立开放式决策机制的几点建议

诚如上海市委书记韩正所言，“上海创新驱动、转型发展到了关键期，比以往任何时候都更加需要科学决策、民主决策”，开放式决策机制的建立对提高上海市政府的决策质量与水平，积极应对特大型城市发展中的人口、环境、交通、产业升级等热点和难点问题都具有十分重要的意义。同时，上海市的治理实践决定了国内外相关实践经验的直接移植存在较大的障碍，必须立足上海政治、经济、文化实际，将开放式决策的基本框架转换为具有可操作性和地方特色的制度设计。在此，本课题组就上海市建立开放式决策机制提出以下几点建议：

第一，修改现有议事规则，为开放式决策的合法性提供制度空间。在现有《市政府工作规则》、《市政府常务会议制度》等议事规则中，增加开放式决策的原则规定，为开放式决策机制的制度设计提供法理依据。特别是要明确开放式决策在适用事项上与同级人大重大事项决策权的边界，明确开放式决策的目标定位，减少其与现行相关法律规范的冲突，使这种决策体制的创新能够融于现有的决策制度框架。

第二，根据开放式决策的理论框架，出台制度化的整体解决方案。立足上海市的治理实践，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等上位法和《上海市政府信息公开规定》、《上海市行政规范性文件制定和备案规定》等地方性法规、规章的要求，制定出台《上海市开放式决策规定》。这一规定首先要明确上海市一级政府实行开放式决策的基本框架，包括目标原则、组织领导体系、适用事项、参与主体以及具体的程序规则等（详见本研究报告第五部分）；同时将该规定作为上海市下辖各区县、各部门推广开放式决策机制的范本。

第三，分层次分领域推进，针对具体决策事项制定开放式决策实施细则。根据理论研究成果，开放式决策的制度设计是“高度情境化”的，不同的决策事项适用不同的开放式决策机制。因此开放式决策在全市的推广必须分层次、分领域进行，根据具体决策事项的专业性和复杂性程度、涉及的利益相关者的规模、社会影响的程度，选择不同的信息公开方式与渠道，采取听证会、民主恳谈、票决制、民意调查、网络互动等不同的协商互动模式，确保各级政府在不同的政策领域均能有效地吸纳并概括民意，在此基础上就参与对决策结果的影响制定刚性的规定。

编后语：课题组对开放式决策制度在西方发达国家、发展中国家以及我国浙江省各地的建立演变过程、实施成效等进行了系统梳理和比较分析，同时，运用公民参与理论与协商民主理论，结合我国决策体制改革的宏观背景和国内外的实践经验，提出了地方政府开放式决策机制的理论观点与实施机制。结合该机制对本市的适用基础与障碍进行了分析，在此基础上提出了上海市建立和实施开放式决策的具体政策建议，对推动和完善本市开放式决策实践具有较好的参考价值。

作者简介：

周 盛，女，现为浙江大学公共管理学院博士研究生。

陈国权，男，现任浙江大学公共管理学院教授,博士生导师。

（责任编辑：陈素萍 核稿：陈书笋）

[①] 本课题为2013年上海市人民政府发展研究中心发包的政府决策咨询课题，由浙江大学公共管理学院陈国权教授领衔的课题组中标。

[②][美]约翰•克莱顿•托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社2005年版，第3页。

[③]李国强：《现代公共行政中的公民参与》，经济管理出版社2004年版，第37页。

[④]转引自陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第102-103页。

[⑤]马振清：《中国公民政治社会化问题研究》，黑龙江人民出版社2001年版，第138页。

[⑥]李图强：《现代公共行政中的公民参与》，经济管理出版社2004年版，第37页。

[⑦]Joseph Bessette, “Deliberative Democracy: The Majority Principle in Republican Government”, in How Democratic is the Constitution? Robert Goldwin & William Shambra(eds.), American Enterprise Institute,1981.

[⑧]Bernard Manin, “On Legitimacy and Political Deliberation”, Political Theory,1987, 15:338-368.

Joshua Cohen, “Deliberation and Democratic Legitimacy”, in The Good Policy: Normative Analysis of the State, Alan HamlllinΦlip Pettit(eds.), Oxford: Basil Blackwell,1989,p.17-34.

[⑨][德]哈贝马斯：《民主的三种规范模式》，上海人民出版社2002年版。

[⑩]Robert Goodin, “When does Deliberation Beg in? Internal Re flection versus Public Discussion in Deliberative Democracy “, Political Studies , 2003, 51:269.

[11]马修•费斯廷斯泰因：《协商、公民权与认同》，毛里西奥•帕瑟林•登特里维斯主编：《作为公共协商的民主: 新的视角》，王英津(译) ，中央编译出版社2006年版，第43页。

[12]杜英歌、娄成武：《西方协商民主理论述评》，《国家行政学院学报》2010年第5期，第60-64页。

[13]陈家刚：《协商民主与当代中国政治》，中国人民大学出版社2009年版，第5页。

[14]黄冬娅：《以公共参与推动社会问责：发展中国家的实践经验》，载《政治学研究》2012年第6期，第99-107页。

[15]陈家刚：《协商民主与当代中国政治》，中国人民大学出版社2009年版，第154-155页。

[16]World Bank, “Social Accountability in the Public Sector: A Conceptual Discussion”, Working Paper,2005, 82.

[17]World Bank, “Social Accountability Sourcebook”, http://www.worldbank.org/socialaccountability_sourcebook/

[18]Clark, A.M., “The Sovereign Limits of Global Civil Society”, World Politics,1998,51(4):1-35.

[19]郎友兴：《商议式民主与中国的地主经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”》，载《浙江社会科学》2005年第1期，第33-38页。