《政府法制研究》2013年第5期（总第249期）

申请法院行政强制执行实务研究

●《中华人民共和国行政强制法》对我国现行行政强制执行制度做出重大调整，明确要求行政机关自行强制执行权只能依据法律的规定，法律没有规定行政机关强制执行权的，行政机关应当向人民法院申请强制执行。

●实践中人民法院对强制执行模式的改革，主要是人民法院在现行强制执行体制之下，针对法院强制执行裁定之后的实施主体形式所进行的改革。改革的主要内容，就是将现行体制中应当由人民法院裁定和执行的做法，改为由人民法院进行审查和裁定，对于准予执行的裁定由申请执行的行政机关参与实施或者为主实施。

●建议全国人大常委会敦促最高人民法院明确“裁执分离”与“裁执合一”的具体适用情形，并明确人民法院对行政机关具体实施强制执行裁定的监督机制，强化人民法院在申请行政强制执行进程中的责任。

《政府法制研究》

2013年第5期（总第249期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

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印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2013年5月28日

申请法院行政强制执行实务研究

课题组组长：沈福俊

课题组成员：练育强 渠 滢 吕奕成

引言：问题的提出

近年来，“行政强制执行”是一个热门话题。国务院于2011年1月21日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第28条改变了存在多年的原《城市房屋拆迁管理条例》中“行政强拆”与“司法强拆”并存的局面，规定一律实行由行政机关向法院申请强制执行的“司法强拆”。《条例》意图通过司法的公平正义为房屋强拆提供一种保护性的制度设置，这无疑是法治观念与制度设计的一大进步。[1] 2011年6月30日通过的《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）中再次以法律的形式确立了我国长期以来存在的行政机关在没有行政强制执行权前提下的向人民法院申请强制执行制度。

然而，由于房屋拆迁行为在当今中国的复杂性、敏感性、艰难性以及影响的广泛性，2012年2月27日最高人民法院审判委员会通过的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《法院强制执行征收补偿决定案件规定》）的第9条对我国长期以来存在的行政机关在没有行政强制执行权的前提下向人民法院申请强制执行的制度中执行权的配置作了与以往不同的规定，即“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”而且，第10条还规定“《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的，参照本规定第9条精神办理”。至此，“法院裁定、政府执行”这一被称为“裁执分离”的模式得到了最高司法机关司法解释的确认。这一模式与我们所理解的传统意义上的向人民法院申请强制执行的模式存在很大的差异。其在法理上是否能够成立？其与我国行政强制执行制度以及《行政强制法》的规定是否相符合？……，都是值得研究的话题。为此，本课题在对我国现有的向法院申请强制执行制度进行分析研究的基础上，着重就《行政强制法》背景下我国向法院申请强制执行制度如何在现有执法体制下进行改革，尤其是包括申请法院行政强制执行的主体及其在执行程序中的功能定位、强制执行裁定的实施主体及其改革模式探索等问题进行分析与研究。

第一章 申请法院行政强制执行制度基本问题

一、申请人民法院行政强制执行基本制度分析

（一）我国向法院申请行政强制执行的制度依据及其演变

1、《行政诉讼法》的规定

在《行政强制法》颁布之前，对我国行政强制执行的基本制度进行统一规定的是《行政诉讼法》第66条，该条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据这一规定，我国对具体行政行为的强制执行分为两类途径：一类是行政机关申请人民法院强制执行，另一类就是依法拥有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。其中向人民法院申请执行具体行政行为的制度，与行政诉讼中对发生法律效力的判决的执行相对应，也被称为非诉行政执行。根据《行政诉讼法》的规定，行政机关向人民法院申请强制执行的前提，是相对人“对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的”，因此，这种行政强制执行与行政诉讼无关，也被称为“狭义的申请人民法院强制执行”。

2、司法解释的规定

（1）《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》[2]（以下简称《贯彻意见》）的规定

《贯彻意见》在《行政诉讼法》第66条规定的基础上，确立了行政机关向人民法院申请强制执行的基本规则：第一，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由人民法院受理并予以执行；第二，人民法院对于申请执行的具体行政行为拥有合法性审查权；第三，由人民法院的执行庭负责审查执行。

（2）《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）的规定

根据最高人民法院于2000年发布的《若干问题解释》第86条、87条的规定，行政机关向人民法院申请行政强制执行，应当具备的首要条件是“具体行政行为依法可以由人民法院执行”，而“依法可以由人民法院执行的具体行政行为”，主要是指两种情形：（1）根据《若干问题解释》第87条第1款，法律、法规没有赋予行政机关自行强制执行权，行政机关应申请人民法院强制执行。（2）根据《若干问题解释》第87条第2款，法律、法规虽然授予了行政机关强制执行权，但同时也赋予人民法院强制执行的权力时，行政机关可以申请人民法院强制执行。

关于人民法院在强制执行过程中对具体行政行为的审查机制，《若干问题解释》第93条明确了人民法院对于申请执行的具体行政行为，应当依法进行审查。第95条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：(一)明显缺乏事实根据的；(二)明显缺乏法律依据的；(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”

3、《行政强制法》的规定

《行政强制法》对行政机关申请人民法院行政强制执行作出了更为明确的规定：（1）依照法律行政机关没有强制执行权的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；（2）明确规定了行政机关向人民法院申请强制执行所应当提供的材料；（3）规定了人民法院对被申请执行的具体行政行为审查、执行的程序；（4）规定了紧急情况下人民法院的裁定、执行程序；（5）明确了申请费和执行费用以及金钱给付义务执行的要求；（6）明确了人民法院在强制执行中的法律责任。

（二）我国已有的申请法院行政强制执行制度分析

1、申请人民法院行政强制执行制度“从无到有”

建国以来到改革开放前，我国并未建立起相对独立的行政强制执行制度，由行政机关向法院申请执行行政机关的行政决定的制度更是难以形成。在改革开放之初，《行政诉讼法》颁布与实施前，由于人民法院的地位有了一定提高，由单行法律、法规规定的由行政机关自行强制执行和由人民法院依照行政机关的申请进行强制执行的双轨体制开始逐步形成。实际情况是，大部分行政强制执行权被授予了法院，拥有行政强制执行权的行政机关只占少数。改革开放后，体制的变革和社会的转型，使旧体制下许多传统的控制和监督手段的作用迅速减弱，甚至在较高程度上失灵，急需新的能够发挥作用的手段和方式跟进。与此局面相伴的却是行政机关的机构设置不健全，缺少必要的执行机构；行政执法人员的执法素质和依法行政的观念与意识不高，权力滥用的现象比较严重；行政管理的管理色彩比较浓厚，行政管理触及的领域既广泛深入，但又缺乏必要的内外监督。在这种情况下，不得不寻求行政以外——法院的力量介入强制执行，以确保行政行为的内容和行政职能的实现。同时，这也是保护人权和提高行政效率的需要。而且，也是当时立法的模仿和趋同效应所产生的结果。[3]可以说，《行政诉讼法》第66条的规定，不仅是在总体上建立了我国的申请法院强制执行制度，也是对当时法律、法规关于行政强制执行制度的一种认可。此后，最高人民法院通过司法解释又对申请法院行政强制执行制度进行了进一步的细化，进一步明确了法院对于可以依法强制执行的部分具体行政行为的执行权与执行体制。总的来看，《行政诉讼法》以及《若干问题解释》的宗旨是一方面尽量限缩行政机关自行强制执行的权力，另一方面尽量扩大法院强制执行的权力，以体现司法对行政的监督与制约。

2、法院对被申请执行的具体行政行为的审查机制逐步建立与完善

值得指出的是，由于拥有行政强制执行权的行政机关只占少数，于是没有行政强制执行权的行政机关只好申请人民法院依法强制执行，当时人民法院强制执行是按照《民事诉讼法》规定的民事诉讼强制执行程序进行的，《行政诉讼法》虽然对此模式加以确认，却没有规定法院对具体行政行为的审查权，其原因在于，法院对具体行政行为的强制执行一直是适用民事诉讼执行的相关规则，而民事诉讼执行对执行根据是以不审查为原则，以审查为例外的。法院对行政机关提交的执行申请是按照具有既判力的裁判文书来对待的，由于民事诉讼强制执行遵循的是既判力理论，除非被执行人或案外人有异议，法院一般不审查执行根据，故法院并不对具体行政行为进行合法性审查。[4]

1991年实施的《贯彻意见》第85条、第88条尽管规定了法院对被申请执行的具体行政行为的审查机制，但存在一定缺陷，其主要在于“由执行庭负责审查和执行”。为了改变这种状况，最高人民法院在1996年发布的《最高人民法院关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》中将原审查执行体制进行了修改，规定“行政机关申请人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查；需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理”。

《若干问题解释》进一步明确规定了审查机制，并首次就审查标准作了规定。最高人民法院的法官认为，由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查，这主要是基于以下几方面考虑：一是具体行政行为合法性审查的专业性比较强，适用法律上的疑难问题比较多，规定由行政审判庭组成合议庭进行审查十分必要；二是具体行政行为的合法性审查是一项严肃的司法行为，审查结果既关系到具体行政行为能否准予执行，也关系到公民、法人或其他组织合法权益的保护；三是由于具体行政行为合法性审查涉及的问题比较多，难度比较大，审查的标准也不易掌握，由审判人员个人承办不利于保证办案质量；四是根据本解释第95条的规定，人民法院对具体行政行为合法性的审查是一种实体性审查，审查的结论须采用裁定的方式作出，以合议庭的形式进行更符合法律的要求。[5]但是，人民法院行政庭对被申请执行的具体行政行为的合法性审查的标准，相对于行政诉讼中的标准有一定区别。《行政诉讼法》第54条规定，“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1．主要证据不足的；2．适用法律、法规错误的；3．违反法定程序的；4．超越职权的；5．滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。……”而根据《若干问题解释》第95条的规定，必须是达到“明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的”，人民法院才能裁定不予执行。之所以采用最高人民法院《若干问题解释》第95条的规定作为非诉行政行为的审查标准，有两个方面的理由：（1）可以提高行政效率；（2）从行政相对人角度看，具体行政行为的小节问题、一般违法问题，不影响法院裁定执行该具体行政行为。[6]

3、《行政强制法》对于我国申请法院行政强制执行制度的进一步规范与完善

根据《行政强制法》的规定，只有全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律才能设定行政机关的强制执行权，法律没有赋予行政机关强制执行权的，行政机关只能申请人民法院进行行政强制执行。《行政强制法》在维持“双轨制”体制的同时，又明确规定“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”，从而改变了司法解释中“法律、法规”的规定，明确要求行政机关自行强制执行权只能依据法律的规定，法律没有规定行政机关强制执行权的，行政机关应当向人民法院申请强制执行。这是《行政强制法》对我国现行行政强制执行制度作出的重大调整。

《行政强制法》之所以作出上述规定，主要是从执行效率角度做出的考量：法律赋予行政机关直接强制执行权的主要目的在于提高行政效率，迅速实现行政决定的目的。如果赋予行政机关直接强制执行权，又允许其申请法院执行，行政机关可能怠于行使自己的权力。这样会降低行政效率，达不到授权的目的。[7]因此，根据《行政强制法》的规定，只有依法律规定没有行政强制执行权的行政机关才能向人民法院提起强制执行的申请。为了保证生效行政决定的执行，行政机关申请人民法院强制执行既是其权利，更是其义务和职责。而人民法院受理行政机关依法申请的强制执行既是其权力，也是其职责。同时，《行政强制法》对于申请法院强制执行各项制度的规定与完善，较好地协调了行政权与司法权的关系。

二、申请法院行政强制执行制度中执行权性质的分析

课题组认为，对申请法院行政强制执行权性质的理解，是本课题研究过程中的一个关键问题。

（一）不同的模式决定了行政强制执行权的性质

从世界范围来看，行政强制执行权的设定和实施，以及行政强制执行制度的运行状况，在一定程度上取决于对行政强制执行权性质的理解。目前，一些国家和地区行政强制执行权的配置与实施主要有两种模式。一是德奥的行政机关自行强制执行模式。该模式集中体现在以德国、奥地利为代表的大陆法系国家和地区。主要特征是：作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行，或者由专门的行政强制执行机关负责执行。日本和我国台湾地区也实行行政机关自行强制执行的模式。[8]二是美英的司法机关强制执行模式。在美国，行政机关在相对一方不履行行政义务时，原则上自己不能采取强制执行手段，只能向法院提起民事诉讼，请求法院以命令促使履行，相对一方如果不履行法院命令，法院将以藐视法庭罪，处以罚金或拘禁。美国模式也可称为司法模式，以美国、英国为代表。司法对行政的控制重要表现即行政机关的活动，包括强制义务的实现，要接受法院的司法审查，换言之，在司法模式下，是通过民事诉讼或刑事诉讼由法院强迫相对人履行义务，原则上不赋予行政机关强制执行权。[9]上述几种模式的存在，除了历史、国情等因素外，更重要的原因是基于对行政强制执行权性质的不同认识。一般认为，普通法院国家把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大陆法系国家则把行政强制执行权看成是行政权的一部分。[10]

（二）申请法院行政强制执行制度中执行权性质的争议

我国关于申请法院行政强制执行制度中执行权性质的看法，主要存在两种观点：一种主张它是一种行政权，理由是，行政机关依法实施的行政强制执行与人民法院强制执行非诉行政行为是中国行政强制执行制度的两个重要内容，在性质上都属于行政行为的继续和延伸，即属于行政权的范畴。[11]另一种观点认为，人民法院执行非诉行政行为应当是一种司法权。理由是，从本质上讲，作为法院执行根据的行政行为的作出在于确定特定的行政法律关系，其核心是设定相对人的权利义务。其中，人民法院是主要的强制执行主体。强制实现行政行为业已确定的行政法律关系是一个行为过程，该行为过程由谁来实施，要由法律规定。“当法律明确规定行政义务由人民法院强制实现时，则人民法院独立行使审判权适用司法程序采取的强制执行措施是司法行为，执行的过程是司法强制执行”。如果将法院的非诉行政行为执行理解为行政行为的继续，则法院对行政行为的执行就成了被执行的行政行为的有机组成部分，这与建立非诉行政行为执行制度排斥或者阻止违法行政行为进入执行过程的初衷不相符。[12]

（三）申请法院行政强制执行制度中执行权应当属于司法权性质

1、关于申请法院强制执行制度中执行权性质：基于学术观点的分析

在我国《行政诉讼法》第66条作出规定之后，很多学者对行政强制执行中申请法院强制执行制度进行了必要的理论概括，结合多位学者的主流观点后可知，《行政诉讼法》第66条所规定的对具体行政行为的强制执行制度有以下涵义：第一，我国对具体行政行为的强制执行分为行政机关依法进行的强制执行和行政机关向法院申请强制执行两类，第二，该两类行政强制执行方式，是并行方式而非选择制，区分关键在于行政机关是否“依法”拥有行政强制执行权；第三，向法院申请强制执行制度中执行权的主体是法院。从上述观点可以看出，向法院申请强制执行制度中的执行权属于法院，而不是行政机关，当行政决定被交由法院强制执行时，权力性质已发生变化，成为司法权的一部分。

2、关于申请法院强制执行制度中执行权性质：基于制度的分析

课题组认为，人民法院所实施的强制执行权，属于司法权性质。从现有制度的分析中，可以得出这一结论。

（1）现有制度明确了申请法院行政强制执行的执行权属于人民法院

从现有规定来看，根据《若干问题解释》的规定，具体行政行为的合法性审查由行政审判庭进行，而审查以后的执行，则“由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”。由此可以看出，此前的“执行庭执行”虽然已经被有所改变，究竟由人民法院的哪一机构负责执行，不再一刀切地由执行庭来执行，也没有一律交给行政庭执行，而是由人民法院自行安排。然而，从审查与执行的主体角度而言，无论是执行庭执行，还是行政庭，或者是法院中其他“负责强制执行非诉行政行为的机构”执行，从法律角度来说，它们都属于人民法院，是人民法院内的具体工作机构。因此，无论是执行的裁定权，还是执行的实施权，其主体都是人民法院。

（2）将法院的非诉行政强制执行由《行政诉讼法》和司法解释规定，也体现这一执行权的司法性质

严格说，诉讼是指“司法机关和案件当事人在其他诉讼参与人的配合下为解决案件以法定诉讼程序所进行的全部活动”，[13]因此，诉讼法的主要功能之一，就是规范司法机关、司法活动或者说司法权的行使的。而司法解释，则同样对司法机关和司法活动有明显的约束力，正如学者所称的“司法解释的效力就是司法强制力”。[14]因此，从这项权力长期以来在《行政诉讼法》和司法解释这样的载体中被规定，就不难看出其理应具有的司法权性质。

（3）《行政强制法》确认了原有的行政机关申请人民法院强制执行体制

《行政强制法》第13条和第53条等规定，都基本上维持了我国《行政诉讼法》和司法解释所确立的行政强制执行的“双轨制”，而且，其第59条更是明确规定“因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行”，同时，在第67条中也明确规定了“人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”的法律责任。可见，《行政强制法》事实上并未改变原先的非诉行政强制执行权属于人民法院的规定。

（4）从其他类似制度看强制执行权的性质应当属于司法权

在我国法律制度中，向法院申请强制执行的制度不仅仅限于行政机关申请法院行政强制执行。第一，《公证法》第37条规定：“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”按照这一规定，那么债权人依法向有管辖权的人民法院申请执行，人民法院对于该公证文书的执行权，究竟是公证机构职权的延伸呢，还是司法权的体现？其答案理应是司法权，而不可能是“公证机构职权的延伸“。第二，《民事诉讼法》第273条规定：“经中华人民共和国涉外仲裁机构裁决的，当事人不得向人民法院起诉。一方当事人不履行仲裁裁决的，对方当事人可以向被申请人住所地或者财产所在地的中级人民法院申请执行。”同样的问题，在这里，法院对仲裁裁决的执行，难道是仲裁机构仲裁权的继续和延伸，或者是仲裁权的一部分，而不属于司法权？答案也应当是否定的，法院执行仲裁裁决，应当属于司法权。因此，认为法院对非诉行政行为所进行的强制执行“属于行政权性质、是行政权的延伸”的观点难以成立，其理应属于人民法院依法行使的一种司法权。

第二章 申请法院行政强制执行制度的实践层面分析

在实践中，申请法院行政强制执行案件的数量很多，甚至已经超过了法院所受理的一审行政案件。如根据最高人民法院统计，2011年全国法院行政非诉案件收案169354件，结案169912件，[15]而2011年全国法院所受理的一审行政案件则为136353件，结案136361件，[16]然而，作为法院来说，其根本的职责，或者说主要的功能在于裁决纠纷，而不是执行。应该承认，《行政强制法》并没有从法律上改变《行政诉讼法》第66条和《若干问题解释》所确立的申请人民法院强制执行体制。因为人民法院如何强制执行主要是适用《民事诉讼法》有关民事执行的规定进行。实践中，有的地方探索在法院审查作出执行裁定后，由行政机关协助法院执行。这种机制既维护了法院裁定的权威，又利于保障当事人的权益，还充分发挥了行政机关已经先期处理对当事人基本情况较为熟悉的优势。有的法院还创造性地通过执行令的方式来委托行政机关采取强制执行措施。[17]课题组认为，这些改革措施，实际上还是在原有的制度框架内，是实施主体模式的探索，而不是对执行权本身性质的改变。因为无论是人民法院（包括最高人民法院），还是行政机关（包括国务院），都无权对某一项由法律所设定的权力进行改变。

一、我国申请法院行政强制执行体制存在的问题

自《行政诉讼法》开始确立的申请法院强制执行制度，都属于人民法院为主体的一种强制执行制度，是司法权保障合法有效的行政权加以实现的一种途径和表现。然而，我国在行政强制执行方面所实行的“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”的体制确实也带来了一些问题。有学者指出，原有申请人民法院强制执行制度存在如下问题：（1）受形式审查之限制，司法审查的力度不足，往往流于形式。只要行政机关的申请材料无卷面错误，合议庭就很难发现其中存在什么问题，故司法审查的结果大多有利于行政机关，法院有沦为行政机关执行机构之嫌。（2）司法审查的标准过低。首先，由于只进行合法性审查，对具体行政行为是否明显不合理、显失公正置之不论，这种机械的审查标准难免造成个案不公。其次，即使是合法性审查，在程度上也以“明显”为限，也就是说，即使具体行政行为一般违法（缺乏事实根据、缺乏法律依据，或有其他违法情形），如果不“明显”，也可以通过审查，至于何为“明显”，则有赖于审查者的具体裁量。但遗憾的是，《行政强制法》并未改变这一标准。（3）对人权的保障不足，有违程序正义之嫌。表现在被执行人在法院审查过程中没有陈述和申辩机会，其对执行行为不服时，不能上诉只能申诉。（4）执行拥堵，效率不足。拥有自行强制执行权的行政机关毕竟只是少数，大多数行政机关并没有这一权力，于是法院便承担了大部分行政决定的执行任务，但法院的人力、财力资源总是有限的，于是不少案件只好暂时耽搁下来，这客观上也是行政机关越权强制执行的原因之一。[18]

值得关注的是，随着经济社会的发展，行政机关申请人民法院强制执行的案件逐年增长，尤其是社会转型时期利益冲突加剧，一些涉及人民群众切身利益、社会影响较大的土地、房屋、环保等强制执行案件数量上升很快，行政非诉执行的难度也在加大，这些都给人民法院强制执行工作带来了一定压力。来自最高人民法院的统计数据显示，2005年以来全国法院年受理行政非诉执行案件数量显著上升，2009年和2010年分别达到193923和183828件，而同期受理的行政诉讼执行案件分别只有9908件和9353件。与此同时，在一些地方，人民法院执行难的问题日渐凸显。尽管最高人民法院曾经明确规定行政非诉执行案件由执行局（庭）负责执行，但由于人员编制等原因，执行局（庭）的主要精力往往都投入在对诉讼案件的执行上，而没有足够的时间和精力顾及行政非诉执行案件。一些地方法院将行政非诉执行案件交由行政审判庭负责执行，而一些基层法院的行政审判庭往往只有三名左右审判员，主要时间和精力只能投入在行政案件审判和行政非诉执行案件审查工作上。“在一些地方，许多案件如果没有政府部门的参与，人民法院很难胜任强制执行裁定的组织实施工作，特别是强制拆除违法建筑物、责令停产停业等执行工作，只有政府相关部门的协调和参与才能完成”。[19]由此可见，法律所规定的申请法院强制执行使法院的实际执行工作面临着一定的困难，为此，法院开展了对执行模式的探讨与改革。

二、各地人民法院对执行模式的探索

不可否认，我国长期以来所实施的由行政机关向人民法院申请强制执行体制中，执行权的性质是司法执行权，其主体是人民法院。然而，实践中申请法院强制执行案件的具体实施模式正在悄悄地发生着变革。在《行政强制法》颁布与实施前后，最高人民法院和各地法院就申请法院行政强制执行的模式进行了一定的探索与改革。

根据国务院法制办组织编写的相关著作所披露的有关资料介绍和课题组的调研，实践中人民法院对强制执行模式的改革，主要是人民法院在现行强制执行体制之下，针对法院强制执行裁定之后的实施主体形式所进行的改革。改革的主要内容，就是将现行体制中应当由人民法院裁定和执行的做法，改为由人民法院进行审查和裁定，对于准予执行的裁定由申请执行的行政机关参与实施或者为主实施。其主要的改革模式大致有下列几种情况：

（一）法院执行令状模式

执行令状模式，是上海市金山区人民法院和闸北区人民法院在上海市高级人民法院的研究部署下，自2008年开始实行的针对非诉行政案件采取执行令状的方式予以执行的模式。而所谓行政非诉执行令状，是指法院在对非诉行政执行案件审查后认为应当予以执行的，签发督促执行令，由申请执行的行政机关持督促执行令督促被执行人在一定期限内自动履行。令状期限届满后，申请执行的行政机关应向法院提交执行情况说明书，对当事人未自动履行，需要强制执行的，再由法院执行。执行令状制度将执行督促催告环节委托给行政机关实施，没有改变申请人民法院强制执行的基本制度框架，也不涉及强制执行权实施权的委托。在实践中，其适用范围已经从小额金钱给付案件扩大到了包括行为罚在内的所有强制执行案件。[20]这实际上是法院在立案审查后，认为需要执行的案件，由行政机关去督促相对人尽快履行的方式。如果通过行政机关的督促使相对人在规定的期限内履行了义务，则人民法院就可以省去采取强制执行措施的程序。这应当对于减轻法院强制执行的负担具有一定的帮助。

据课题组的调研，该模式在上海市金山区人民法院的运行经历了两个阶段：第一，试行阶段。从2008年6月——2009年5月。在试行阶段，该院审判委员会讨论通过了《非诉行政执行令状操作规程（试行）》，以该规程作为试行阶段的工作准则。根据该试行规程的规定，将试行阶段的案件确定为：“督促履行令，适用于行政机关申请人民法院执行的对行政相对人处以的小额金钱处罚或者款项的征收。适用该令状的金额为，对个人为人民币三千元以下，对单位为人民币一万五千元以下。对当事人没有争议的非诉行政执行案件，也可以适用督促履行令。此种情况则不受上述数额的限制。”上海市金山区卫生局和上海市金山区食品和药品监督管理局被选为试点单位。第二，推广阶段，从2009年5月——至今。在推广阶段，该院首先通过了《非诉行政执行令状操作规程》，规定除劳动和社会保障类案件外，非诉执行令状开始适用于其他所有类型的行政非诉执行案件，且不再受到执行标的数额的限制。

执行令状制度模式，在实际运行中包括两个环节：一是执行审查。行政庭对案件的可执行性予以审查，听取被申请执行人的陈述和申辩，并在必要时组织听证会，听取双方当事人的意见。经审查后，行政庭认为符合执行条件的，签发准予执行的行政裁定书，由执行部门负责执行（目前金山区人民法院非诉行政执行案件由行政庭负责执行）。经审查后认为不符合执行条件的，行政庭将作出不予执行的裁定。二是督促履行。执行部门向申请执行的行政机关签发督促履行令，由申请执行的行政机关持令督促被申请执行人履行行政文书确定的义务。行政机关凭督促履行令要求被执行人履行行政义务，应在法院规定期限内完成。期限届满，申请执行的行政机关应向法院出具执行情况说明书，提出处理意见。法院根据具体情况作出处理：全部执行到位的，归档报结；部分执行到位，对未执行到的部分转入法院执行；需要采取强制执行措施执行的，由法院强制执行。

从实际运行的情况来看，应该说该制度取得了一定的效果。首先，在一定程度上提高了执行效率。在非诉执行令状实施之前的四年中，该院非诉执行案件的平均结案天数分别为199.32天、103.92天、60.26天、29.50天。在令状制度实施的当年中，未采用令状制度的124件案件的平均结案天数为34.73天，而采用令状制度的98件案件的平均结案天数为25.54天。通过令状制度的实施，平均结案天数降至五年中的最低点。其次，节约了一定的司法资源。在令状制度实施的一年中，98件案件中有78件是通过令状执结的，令状执结率为79.59%。这意味着，在通过令状方式执行的案件中，约80%的案件通过当事人的自动履行或者行政机关的督促履行即获得了解决，而仅有约20%的非诉行政执行案件最终需要法院强制执行。最后，促进了执行和解。在98件令状方式执结的案件中，有3件案件是通过和解方式执结的。虽然数量不大，但由于这3件案件的执行难度都比较大，其中还有1件涉及行为罚的执行问题。执行和解的意义不仅仅在于个案的顺利执结，还在于增强了行政机关执法的大局意识。但总体而言，课题组认为，这并未对既有的行政机关申请法院行政强制执行的制度有多少改变。

（二）法院委托行政机关执行模式

在行政非诉执行主体的改革探索中，一些地方人民法院将是否准予执行的审查与准予执行后的组织实施作了适当分离，即人民法院对行政机关强制执行的申请进行审查，审查后裁定执行的，人民法院委托行政机关组织实施。在不同地方，人民法院委托给行政机关的权限有所不同。2008年浙江省金华市中级人民法院出台《关于非诉行政执行案件的执行操作规程》，建立了在行政机关申请人民法院强制执行的案件中，人民法院与行政机关分工负责的工作机制。具体做法是，不需要采取司法强制措施的案件由行政机关负责组织实施，需要采取司法强制措施的案件则由人民法院负责组织实施，行政机关参与。再如，2009年以来，福建省莆田市城厢区人民法院先后与区公安局、人口与计划生育局、质量技术监督局出台了委托执行的规定。根据规定，人民法院可以委托给行政机关强制执行的权限较多，具体事项包括：（1）送达法律文书；（2）接受被执行人履行；（3）调查被执行人的去向、身份信息、财产状况；（4）调查收集被执行人拒不履行裁定义务和妨碍执行的证据材料；（5）实施查封扣押措施；（6）实施排除妨碍、拆除建筑物、责令停业、恢复原状等执行措施；（7）张贴强制执行公告等。其中前四项为一般性执行措施，经法院一次性委托即可，后三项强制执行措施必须由人民法院明确委托，重大执行行为还应当制定执行预案并经人民法院同意后实施。人民法院根据案件情况可以派员到场指导、监督。[21]

（三）人民法院组织实施，地方党委领导、协调和政府及其部门配合的模式

2011年6月，北京市高级人民法院出台《北京市高级人民法院关于〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见（试行）》，根据该意见，“原拆迁许可项目所涉补偿安置裁决经人民法院生效判决认定合法后，被拆迁人、房屋承租人在规定期限内仍不搬迁的，拆迁管理部门或拆迁人可以向人民法院申请强制执行”，“被拆迁人、房屋承租人对原拆迁许可项目所涉补偿安置裁决，在法定期限内不提起诉讼又不搬迁的，拆迁管理部门可以向人民法院申请强制执行”，同时，该意见从维护公共利益和当事人合法权益，以及维护社会稳定、防范社会管理风险的角度出发，规定“受案法院准予强制执行的案件，经多方协调仍无法促成当事人自动搬迁，最终确需采取强制搬迁措施的，应当在执行前报上一级法院审查同意”，“实施强制搬迁，受案法院必须事前向当地党委报告，并在党委统一领导、协调和政府及有关方面的配合下进行”，“实施强制搬迁中，发现执行预案不完备或者强制搬迁行为存在不宜再继续执行情形的，受案法院应停止强制执行”、“对执行中可能引发社会不稳定因素的案件，受案法院应及时向当地党委和上级法院如实报告有关情况”。[22]

（四）法院审查裁定、政府实施的“裁执分离”模式

法院审查裁定、政府实施的“裁执分离”工作模式，最初主要适用于房屋拆迁领域。2011年1月国务院《征收与补偿条例》颁布不久，上海市高级人民法院就根据《征收与补偿条例》第35条的规定，发布了《上海市高级人民法院关于〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见》。根据该规定，行政机关依法申请人民法院强制执行房屋拆迁裁决，人民法院经审查裁定准予执行的，由作出该房屋拆迁裁决的行政机关组织实施。就总体而言，自2011年至2012年6月底，上海市各级法院共收到行政机关拆迁申请强制执行案件1001件，经协调化解321件，裁定准予执行418件，分别占申请案件总数的32.06%和41.76%。[23]而上海市黄浦区人民法院的受案量，截至2012年7月25日，共立案受理非诉执行拆迁案件99件（2011年53件、2012年46件），其中裁定前协调化解10件（2011年6件、2012年4件），裁定准予执行89件（2011年53件、2012年36件，其中最高人民法院司法解释《法院强制执行征收补偿决定案件规定》出台后裁定24件）。裁定后，继续协调化解44件（2011年25件、2012年19件），监督有关政府部门组织实施25件。“裁执分离”的工作模式，实践中包括这个几个环节：[24]

1、“受理”环节。行政机关向法院提出行政强制执行的申请。法官经初步审查，对于符合立案受理条件的申请，予以立案受理。该环节应重点审查行政机关提起强制执行申请的期限是否符合要求，申请的材料是否齐备等。

2、“审查”环节。法官审查的内容包括对强制执行申请的合法性、合理性以及可执行性进行审查，一般由行政庭来审查，上海市黄浦区人民法院的做法是专设行政二庭来进行审查。审查以“书面审查”为主，但也可以与被申请人进行谈话，必要时可组织听证。合法性审查主要包括：执法主体是否适格；认定事实是否清楚；执法程序是否合法；适用法律是否正确等。合理性审查则主要体现为对于所涉具体行政行为明显不合乎生活常识、普遍认识的，则裁定不予执行。可执行性审查主要包括两个方面的内容：一是要求申请人提交对被申请人执行的社会稳定风险评估报告等证明可执行性的材料；一是对强制执行预案是否合法、强制执行措施是否完备、案件执行是否以及在多大程度上具有社会稳定风险等进行审查。

3、“裁定”环节。法院在审查后需做出是否准予执行的裁定，裁定做出之后即予结案。对于未经诉讼的申请执行案件，法院应依法做出是否准予执行的裁定。而对于经过诉讼的申请执行案件，由于行政判决书主文的基本要素不包含执行标的和执行内容，因此法院也在审查执行申请时做出是否准予执行的裁定。对于准予执行裁定主文的表述，上海市黄浦区人民法院的做法是“对上海市黄浦区住房保障和房屋管理局申请执行黄房管拆[2012]××号房屋拆迁裁决予以准许，由上海市黄浦区人民政府组织实施”。

4、“监督”环节。在“裁执分离”模式中，行政强制执行的实施虽然由政府部门具体操作，但法院还应当依法对执行行为进行监督，防止在执行过程中出现侵害被执行人合法权益情况的发生。法院对于被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，还应当受理。

据课题组调研，上海市黄浦区的具体做法，在2012年4月10日最高人民法院颁布《法院强制执行征收补偿决定案件规定》之前，采取的是“法院审查裁定、政府具体实施、法院监督执行的工作模式”，尤其是在执行阶段，专门派员参加强制执行的预备会议，以完善强制执行的预案，并现场监督强制执行工作的进行，对于可能发生影响人身安全的执行拥有强制执行叫停权。而在4月10日之后，在执行阶段，黄浦区人民法院只是派员现场观察，由政府相关部门负责具体实施。

三、对实践中几种改革模式的简要分析

课题组认为，实践中人民法院所进行的强制执行模式的改革，基本上延续了我国原先的行政机关申请人民法院强制执行的体制。这些改革模式并未改变我国申请法院行政强制执行的基本框架与制度。如上海市金山区人民法院等采取的“执行令状模式”，是在法院裁定执行后多了个给行政机关签发督促执行令状的程序，如果相对人不接受督促执行令状，不按照督促执行令状的要求自觉履行义务，则最终还是由法院实施强制执行措施；浙江省金华市中级人民法院所采取的“委托行政机关执行模式”，则是在肯定法院作为执行主体的前提之下，将一部分执行事务的具体实施权委托给行政机关行使，同样没有改变人民法院的执行主体地位；而北京市高级人民法院所采取的“人民法院组织实施，地方党委领导、协调和政府及其部门配合”的模式，更是明确肯定了人民法院是强制执行权的实施者这一基本制度与基本事实。可以说，这些探索，与其说是改革，不如说是在原有的申请人民法院强制执行的框架之内对一些具体的操作方法进行了一定的创新而已。至于“法院审查裁定、政府实施”的“裁执分离”模式，确实在一定程度上对我们原有的申请法院强制执行制度与理念带来了一些冲击，值得以专门的篇幅进行分析。

四、“裁执分离”工作模式专题研究

（一）“裁执合一”与“裁执分离”体制

严格说，我国长期以来所实施的申请法院强制执行的制度，采取的是“裁执合一”的体制。即根据《行政诉讼法》和司法解释的规定，行政机关在依法不拥有行政强制执行权或者行政机关与人民法院都依法拥有行政强制执行权的情况下，向人民法院申请行政强制执行，由人民法院行使对被申请执行的具体行政行为的审查权、裁定权和执行权。而人民法院采取的强制执行方式，则依据《民事诉讼法》的规定进行。可以说，自《行政诉讼法》实施以来，我国在申请人民法院行政强制执行的制度发展进程中一直奉行“裁执合一”的体制。

“裁执合一”的体制受到挑战或者说是质疑，是缘于2011年1月《征收与补偿条例》的颁布。该条例第28条改变了原《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“行政强拆”与“司法强拆”并存的“双轨制”，明确了只能向人民法院申请强制执行的“司法强拆”单轨制。该条规定也是《征收与补偿条例》较之于原《城市房屋拆迁管理条例》颁布实施后的最显著变化之一，在全社会引起了广泛热议和巨大反响。尤其是在人民法院内部，对此更是反响强烈，对由人民法院具体实施强制搬迁裁定产生了较为强烈的“畏难”情绪，其主要原因在于法院固有的中立地位与实际司法资源的有限。为此，一些地方法院开始探索采取“法院审查裁定，政府实施”的“裁执分离”模式。如本课题前文所介绍的上海市高级人民法院在《征收与补偿条例》颁布实施以后发布的《上海市高级人民法院关于〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见》中第23条所规定的“强制搬迁在法院监督下由政府部门具体实施”的体制。这一模式最终得到了《法院强制执行征收补偿决定案件规定》第9条的肯定。“裁执分离”模式改变了我国原有的申请人民法院强制执行机制中由人民法院统一行使执行权的格局。

（二）《征收与补偿条例》实施后强制执行实施主体模式的探索与改革

1、《征收与补偿条例》实施以后法院对强制执行实施主体模式的探索

《征收与补偿条例》颁布实施以后，对这一条文所规定的执行方式产生了不同的理解，[25]其最大的争议点集中于：如果被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁，经过市、县级人民政府向人民法院提出强制执行申请并经法院审查做出准予强制执行的裁定后，哪个机关拥有强制执行实施权？第一种主张，认为强制执行权由人民法院行使。其主要理由，一是在于强制执行的审查权与实施权不可分离，完整的强制执行权能包括了审查权和实施权，两者应当统一于某个部门，不宜分离。无论是以前《城市房屋拆迁管理条例》所规定的行政强拆制度，还是司法强拆制度，两者在“双轨制”下是由行政机关可选择的非此即彼的两套制度，并无两权分离的先例。二是法院行使强制执行实施权更具有权威性。政府作为房屋征收主体，是当事人一方，不应有行政强拆权。而《征收与补偿条例》取消了行政机关自行强制拆迁制度，规定政府只能依法申请法院强制执行，有利于加强对政府征收补偿活动的制约等。三是现行法律和司法解释中“申请法院强制执行”的涵义明确了强制执行的实施权就在法院，而目前的司法实践此类情况也是由法院实施的。四是从执行文书的特点看，法院的生效裁定理应由法院负责执行。虽然行政机关是就补偿决定的强制执行提出申请，但一经法院审查并作出裁定后，就得到了司法认可，强制执行的依据不仅是补偿决定，也是法院生效裁定。法院对自己作出的裁定具有强制执行权。五是从现实国情和法治建设需要看，取消行政强拆，统一归口于人民法院强制执行有利于社会稳定和民生权益的保护等。第二种主张认为行政强制实施权由行政机关行使。其主要理由是：一是强制执行的审查权和实施权可以分离。“申请人民法院强制执行”并不意味着人民法院的审查权和实施权不可分离。即使前无先例，也可因时而设。二是从司法本身特点看，由法院实施强制搬迁容易角色错位。司法本身有中立性，由法院负责审查补偿决定有利于保持人民法院的中立地位，使广大社会公众正确认识人民法院的职能定位。在涉及被征收人切身的财产权、人身权方面，如果由法院强制搬迁，极易使人民群众误解为法院就是政府的执行机构，损害人民法院公正司法的形象。三是从执行文书特点看，执行的是行政法律文书。行政非诉执行案件的特点决定了其执行依据就是生效的行政法律文书，法律和司法解释的基本表述也就是行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为。因此，本条中行政机关申请强制执行的是补偿决定，不是法院裁定。补偿决定本身是基于国家权力而形成的生效法律文书，经过法院的非诉审查进一步肯定其强制执行的效力，法院做出裁定的形式也主要是“准予”或“不准予”执行补偿决定，具有鲜明的许可特征。四是由行政机关实施强制拆迁，有利于对强制执行的司法监督和事后救济。由于法院对行政非诉执行的审查过程不像诉讼案件一样严密，同时在执行过程中还可能暴露出一些新问题（如执行范围、执行对象错误等），因此，由行政机关实施强制拆迁，人民法院才可能有余地及时审查和纠正强制执行中发现的违法性问题，为当事人提供必要的司法救济；而如果由法院直接执行，就可能少了许多发现问题和为被征收人和其他相关人员提供司法救济的机会。此外，在强制搬迁过程中，人民法院也可根据情况派员实时监督。五是从现实国情和法治建设需要看，完全归口于人民法院强制执行，不符合当前实际情况。首先，人民法院司法资源非常有限，如果涉及补偿决定的全部诉讼与非诉讼强制执行案件大量涌入，现有执行力量严重不足；其次，人民法院多年来强制执行的征收房屋案件占全部强制执行案件的比例较低，且效果也不尽如人意；再者，行政机关不仅具有强制力量，而且各地政府已积累了不少强制执行经验，如果由政府负责强制搬迁，便于组织协调各方因素做好工作；最后，从提高征收工作的效率，保证建设活动的顺利进行，避免司法程序慢等弊端出发，有必要由行政机关负责强制执行的实施，但应对条件和程序作严格限定，以不断提高实践操作的可行性，保障经济社会顺利发展等。第三种主张，认为强制执行权由人民法院和行政机关共同行使。该观点首先主张审查权和实施权可以分离，尤其是强制执行实施权并非一个主体所享有，可以由不同的主体享有。具体就强制搬迁的实施权而言，可以由法院和行政机关共同享有。即使政府组织实施强制搬迁，也必须依法申请法院裁决后方可进行。同时，法院依职权也可进行强制搬迁，并享有由谁实施的决定权。对于上述观点，最高人民法院行政审判庭有法官倾向于第二种观点，即由法院审查补偿决定、行政机关实施强制搬迁，法院同时对执行过程加以监督的“法院裁决，政府执行，法院监督”模式，建议将《征收与补偿条例》第28条所规定的补偿决定非诉强制执行的实施权，统一交由市、县级人民政府实施，“法院应市、县级人民政府的申请经审查做出裁决的过程，只是发出一个通行证，而不是接过一根接力棒”。[26]可见，从法官的角度而言，是对“裁执分离”的执行模式充满期待与憧憬！这主要是基于房屋拆迁的复杂性，尤其是其矛盾的敏感性所进行的考虑。

2、《征收与补偿条例》实施后实践中产生的问题

随着我国城市化发展乐章的不断谱写，因房屋暴力强拆引发的各类社会问题有如一个个不和谐音符跳跃在城市线谱的每个角落，因强拆引发的自焚血案和暴力抗拆等恶性事件层出不穷，引起社会的广泛关注。正是从这一角度而言，《征收与补偿条例》第28条规定的进步意义是毋庸置疑的，其改变了原《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“行政强拆”过程中政府部门“既当裁判员，又当运动员”的不合理的现象，从而可以在相当程度上缓和因房屋拆迁而激化的官民矛盾。然而，正当社会各界对《征收与补偿条例》所规定的“司法强拆”充满期待的同时，实践中“司法强拆”并未带来多大改观，暴力对抗、自焚等事件依旧不断。仅从《征收与补偿条例》实施后一年多的实践效果来看，司法强制搬迁模式的设置并未发挥出应有的功效，因强拆导致的恶性事件仍时有发生。实践证明，《征收与补偿条例》的颁布并未达到平息拆迁纠纷、化解强拆矛盾的效果，司法强制搬迁在现实执行过程中遇到了激烈的对抗与巨大的挑战，产生的负面影响严重而且深远。被强拆者并不会因为由原先的政府强拆改为法院强拆而停止他们的抵抗，城市房屋强拆执行中出现的矛盾所指向的对象也只是从一方主体转向另一方主体，而矛盾本身并没有从根本上得到解决，从某种程度上来说，这与司法强制搬迁模式设定的初衷相悖。

3、最高人民法院对积极探索“裁执分离”模式提出要求

为了应对这类事件的发生，最高人民法院于2011年9月发布了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（法明传【2011】327号）（以下简称《紧急通知》），特别指出“凡在执行过程中遇到当事人以自杀相威胁等极端行为、可能造成人身伤害等恶性事件的，一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全，并建议政府和有关部门做好协调、维稳工作，确保执行活动安全稳妥依法进行”，“坚决反对和抵制以‘服务大局’为名、行危害大局之实的一切错误观点和行为，坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件”。《紧急通知》的发布是为了防止司法强制搬迁执行过程中恶性事件的发生，同时也反映出司法强制搬迁在现实的执行过程中确实面临着诸多难题。引人关注的是，该《紧急通知》第一次从最高司法机关的角度提出了“裁决分离”模式，指出“鉴于目前有关征地拆迁的具体强制执行模式尚待有关国家机关协商后确定，各级人民法院要紧紧依靠党委领导，争取各方理解和支持。凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件，必须事前向地方党委报告，并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行。同时，积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势，共同为有效化解矛盾营造良好环境。”由此可见，《征收与补偿条例》实施以后“司法强拆”所产生的恶性事件“虽属少数或个别，但引起的社会关注度极高，造成的社会影响极为恶劣，其中的教训也极为深刻”，[27]面临如此的困境，最高人民法院在《紧急通知》中呼吁积极探索“裁执分离”模式，其焦虑之情可见一斑。面对如此严峻的局面，其心情之迫切尚属情理之中。

4、《法院强制执行征收补偿决定案件规定》对“裁执分离”模式的正式确立

2012年2月，最高人民法院通过了司法解释《法院强制执行征收补偿决定案件规定》，正式确立了向人民法院申请强制执行补偿决定的“裁执分离”原则。该司法解释第9条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由做出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”根据该规定，对于人民法院准予执行的裁定，一般情况下由做出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，但也可以由人民法院执行。我们注意到，《法院强制执行征收补偿决定案件规定》在提到市、县级人民政府时，用的是“组织实施”，而在提到人民法院时，用的则是“执行”。这也说明，即使“由市、县级人民政府组织实施”，也与人民法院的强制执行有所区别。这实际上确立了在房屋征收与补偿领域原则上的“裁执分离”模式和特殊情景下的“裁执合一”体制。对此，最高人民法院行政审判庭法官指出，在强制执行方式上，司法解释规定了法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。这主要是基于探索以“裁执分离”为主导的强制执行方式的需要。所谓裁执分离，是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。“这一规定的意义在于：征收补偿决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督，经人民法院审查确认合法有效的，才能进入执行程序”。“就人民法院内设机构而言，行政机关申请法院强制执行其作出的具体行政行为的，由行政审判庭进行审查并作出裁定，需要由人民法院强制执行的，由人民法院的执行机构组织实施”。“明确了人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施。这也是从现实可行性出发，经有关国家机关反复协商后形成的共识，符合裁执分离的司法改革基本方向。同时，在个别例外情形下，人民法院认为自身有足够能力实施时，也可以依照《规定》由人民法院执行。应当说明的是，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施的规定，与《条例》关于申请人民法院强制执行的规定并不矛盾，前者的意义在于实现裁执分离接受司法监督，后者的意义在于经司法审查确认并明确具体实施方式”。[28]同时，最高人民法院已于《法院强制执行征收补偿决定案件规定》公布后下发专门通知，要求“人民法院不得与地方政府搞联合执行、委托执行；对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，应当依法受理。这种模式和相关要求，既有利于人民法院有效监督、支持行政机关依法行政和实现公共利益，也有利于人民法院切实履行保障被征收人合法权益的职责”。[29]

此外，《法院强制执行征收补偿决定案件规定》还确立了申请机关提供的材料要求以及法院审查的标准。如第2条的规定，行政机关向人民法院申请强制执行房屋征收补偿决定，除要提供申请书及附具材料外，还应当提供的材料有：（1）征收补偿决定书及相关证据和所依据的规范性文件；（2）征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；（3）社会稳定风险评估材料；（4）申请强制执行的房屋状况；（5）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关财产状况等具体情况；（6）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期。第6条规定，征收补偿决定如具有“明显缺乏事实根据”、“明显缺乏法律法规依据”、“明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障”、“明显违反行政目的，严重损害公共利益”、“严重违反法定程序或者正当程序”、“超越职权”、“法律法规规章等规定的其他不宜强制执行的情形”等情形之一的，人民法院应当裁定不予执行。从以上规定可以看出，一般情况下，人民法院就申请其强制执行的案件主要是就合法性进行审查，而在申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件的审查中，就不仅仅针对合法性进行审查，还要就合理性进行审查，

值得关注的是，目前，由最高人民法院所主导的“裁执分离”执行模式，不仅在国有土地上的房屋征收与补偿领域得到运用，而且还逐渐向其他领域拓展，如在浙江省台州市玉环县，一起由县环保局向玉环县人民法院申请强制执行环境行政处罚的案件也是适用“裁执分离”的模式进行执行。法院经审查，认为该案事实清楚、程序合法、适用法律正确，裁定准予执行，并在裁定书中明确具体执行工作由县环保局组织实施。该案系玉环县人民院首次运用“裁执分离”模式审查终结的环保非诉行政执行案件。因为，2012年5月，浙江省高级人民法院规定“裁执分离”可适用于其他非诉行政执行案件。6月，浙江省台州市中级人民法院与市环境保护局、市工商行政管理局等单位召开联席会议，出台《关于建立台州市环境执法联动协作机制的意见》，明确法院审查裁定准予执行的环保行政非诉案件，应由环保部门具体组织实施。“裁执分离”模式的推广，有利于缓解法院执行难问题。[30]这可能预示着我国申请法院行政强制执行体制改革的一种方向，即：向人民法院申请强制执行的行政决定，由人民法院审查裁定；裁定准予执行的，由申请执行的行政机关具体实施。

（三）《行政强制法》视角下“裁执分离”模式的法律分析

1、国务院和最高人民法院均不宜对申请法院行政强制执行作出规定

根据《行政强制法》第13条的规定，行政强制执行应当由法律设定。司法强制搬迁其本质也是一种行政强制执行行为，对于该执行制度的设定应当符合《行政强制法》的原则与精神，由法律设定。从这点上来说，《征收与补偿条例》第28条对司法强制搬迁的规定，本身就有越位之嫌。而且，这一越位并不仅仅是越了在其后面出台的《行政强制法》之位，而且还明确违背了《立法法》的相关规定。《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：……（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；……”第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”可以说，《行政强制法》第13条的规定，是对《立法法》要求在行政强制执行领域实施的具体肯定。应当承认，要求法院履行行政强制执行的职责，实际上是给作为司法机关的人民法院配置了一项职权，而作为国务院行政法规的《征收与补偿条例》，是根本不应具有这一功能的。

那么，作为最高司法机关的最高人民法院，是否能够以司法解释的形式对法院的强制执行作出规定？司法解释作为“人民法院在审判工作中具体应用法律的问题”的解释性文件，[31]其功能在于具体运用全国人大或者常委会制定的法律，对法律应用中的具体问题进行解释，而不是创制某一个制度。同样，根据《立法法》第8条、第9条的规定，最高人民法院并不具有运用司法解释创制或者分解一种行政强制执行职权的权力，因为法院的非诉强制执行本身属于一种司法职权，应当由法律规定。更何况，最高人民法院在此之前已经用连司法解释都不是的《紧急通知》就要求各级法院积极探索“裁执分离”模式，更是与法不符。同时，根据《行政强制法》第13条“行政强制执行由法律设定”的规定，最高人民法院也不宜对本已由法律规定的非诉行政强制执行权按照自己的需要进行规定、理解和分解。2006年初，曾经有学者对于人民法院所进行的“司法改革”提出了尖锐的批评，“在涉及审判体制的司法改革中，人民法院没有什么可以自作主张、自行推行改革的余地”，“人民法院工作的一切出发点和归属，都是依照法律的规定从实体和程序两个方面独立行使审判权，它绝对没有任何对法院体制和诉讼制度等事项进行改革的权力”，“人民法院的组织和职权以及国家诉讼制度的事项只能制定法律，任何一级人民法院包括最高人民法院都不得染指”。[32]这就非常明确地指出了人民法院只能是法律的执行机关，只能严格按照法律的规定从事民事、刑事和行政审判工作，而不能在法律之外另搞一套。

因此，根据本课题对申请人民法院行政强制执行制度中执行权的理解，该执行权属于司法权，司法机关不能自我规定和理解，行政权更不能为其配置，涉及到行政权与司法权权限分配的，只能由全国人大或者常委会以制定法律的形式加以规定。

2、《行政强制法》并未改变我国原有的申请人民法院行政强制执行制度

《行政强制法（征求意见稿）（第四稿）》中曾经根据我国行政强制执行的长期制度与实践，就申请人民法院强制执行的案件，统一实行审查权与执行实施权合一的模式，即审查权和实施权均由人民法院行使。但最后于2011年6月30日颁布的《行政强制法》则删除了第四稿中的相关规定，对于是实施“裁执合一“还是”裁执分离“并未作任何规定。对此，立法机关的解释是：草案四次审议稿第60条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行。”最高人民法院提出，实践中向人民法院申请强制执行的案件，除依照现行体制由法院审查裁定并执行外，还正在探索对有的案件原来由行政机关强制执行或者申请人民法院强制执行的双轨制，改为均需由行政机关申请人民法院强制执行的单轨制，法院审查裁定执行的，由行政机关组织实施，建议《行政强制法》对此予以体现。法律委员会经同最高人民法院、国务院法制办公室研究，考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，为法院探索改革执行方式留有空间。因此，建议删去草案四次审议稿上述的规定。[33]

立法上最终未对此作出明确规定，说明立法上对“裁执分离“的执行模式也没有作出明确的肯定性规定，“其最大的争议焦点便是有关权力尤其是行政权力与司法权力的配置问题”。[34]“立法者的这种审慎态度，表明了其对行政强制权违法侵害私人合法权益的担忧，也反映出行政强制领域所涉及利害关系人的复杂性，相关立法须继续‘攻坚’”。[35]既然还必须继续“攻坚”，就不能将其作为立法上的定论来看待。课题组认为，《行政强制法》删除了草案（第四稿）“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”的内容，并不表明该法律已经授权最高人民法院甚至地方人民法院可以对强制执行的具体实施进行“自由探索”，其不做规定，一是默认了原有制度的延续性和有效性，二是“为法院探索改革执行方式留有空间”，便于今后其他法律对具体执行方式作具体规定，并非是对目前申请法院行政强制执行制度实施过程中法院积极探索的“裁执分离”模式的法律确定。而在法律并没有明确授权的情况下，最高人民法院通过司法解释将我国原有的非诉强制执行制度中的具体职权加以分解，将实际上难以掌控的“司法强拆”的具体实施权强制性地分配给行政机关，是难以在法理上成立的。就像有学者认为的，“若果真由人民法院以司法解释的形式对行政强制执行的具体实施问题作出安排的话，在理论上将会形成一个悖论——司法机关为行政机关设定职权。……由司法解释来作行政强制执行的具体制度安排，总起来说是讲不通的”。[36]

3、“裁执分离”模式中行政机关与人民法院还是申请者与执行者的关系

“裁执分离”模式的理论依据是将强制执行权分为强制执行的裁决权和实施权两部分，其中强制执行的裁决权属于司法性质的判断，由人民法院行使，而实施权不涉及判断的问题，应交由行政机关行使，由行政机关负责执行，在行政机关实施强制执行超出原行政决定的范围，或者有其他损害被执行人合法权益的情形时，被执行人既可以事前寻求司法救济，又可以事后通过行政赔偿程序要求执行机关承担行政赔偿责任，对被执行人的权利保护更为充分。而且，这种赔偿程序由中立的第三方（法院）对执行机关与被执行人的争议作出裁决，更加具有公信力，符合权力监督的原理。相反，如果强制执行权的决定权与实施权均交由法院行使，在实施强制执行过程中出现超范围执行等损害被执行人合法权益的情形下，被执行人只能通过事后的国家赔偿程序寻求救济，且根据《国家赔偿法》相关规定，这种国家赔偿程序是由法院赔偿委员会（或理赔小组）对是否应予赔偿做出决定，容易使人产生“自己监督自己”的质疑，对赔偿决定的公正性产生合理怀疑。此外，该理论还认为，若由法院来组织实施行政机关所作的行政决定，实际上是变相将法院转变为了行政机关最大的执行机构，这不仅不符合国家对于法院职能定位，有悖于《行政诉讼法》、《行政强制法》等法律的立法初衷，而且在逻辑关系上更行不通。

然而，依据《行政诉讼法》、《行政强制法》等法律的规定和《若干问题的解释》第93条所规定的内容，法院作准予执行裁定后，由其负责强制执行非诉行政行为的机构执行。无论从司法强制搬迁的内涵还是相关规定上都可以看出，司法强制搬迁执行主体应当为人民法院。虽然“裁执分离”已经被最高人民法院通过司法解释所确立，但仍属于操作性问题，[37]并非权力的性质与归属问题，仅仅是一种操作方式上的改革，并非是对权力性质与权力归属的改变。更何况，在我国目前体制之下，最高人民法院作为司法机关根本也无权对此进行改变。为此，课题组认为，

第一，《征收与补偿条例》第28条第1款所规定的“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的内容，仍然属于我国原有的向人民法院申请行政强制执行的体制，既然如此，无论是行政机关，还是人民法院，都理应按照相关的法律（《行政诉讼法》、《行政强制法》）以及司法解释的规定，依法履行强制执行申请和强制执行实施的职能。

第二，在我国目前行政强制执行体制之下，“裁执分离”仅仅属于工作模式或者操作方式上的一种改变，而非执行体制的根本改变。

然而，鉴于向人民法院申请强制执行体制，尤其是在“司法强拆”以及其他相关方面的执行领域，其“裁执分离”的工作模式已经由最高人民法院通过司法解释进行确认或者默认的客观事实，我们应当对这一工作模式从法律上进行必要的分析：

首先，“裁执分离”模式中，行政机关与人民法院的法律地位并未得到改变。作出行政决定并向人民法院申请强制执行的行政机关是强制执行程序的具体启动者，而人民法院仍然是非诉行政强制执行的执行机关。具体理由，除了前面已经提到的《征收与补偿条例》第28条第1款所规定的内容以及我国长期以来向法院申请行政强制执行制度实际上并未得到改变之外，我们从《行政强制法》关于责任机制的规定中也可窥见一斑。《行政强制法》第8条第2款规定：“公民、法人及其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”根据该条规定，如果确实存在法院在强制搬迁过程中因违法行为或扩大范围侵犯被征收人合法利益的情况，被征收人有请求赔偿的权利。《行政强制法》第67条也作了相关规定：“人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。可见，这些规定明确了法院在违法强制执行情况下应当承担的责任后果。从这一责任机制的确立，可以非常明确地看出《行政强制法》是将人民法院作为非诉强制执行的主体来看待的，否则，法院在行政强制执行中责任机制的确立将丧失基础。[38]

其次，从《行政强制法》的其他规定中也可明确看出申请法院强制执行制度中强制执行权的主体为人民法院。如《行政强制法》第59条规定：“因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。”第60条规定：“行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。”从上述规定可以明确地读出“申请法院强制执行制度中强制执行权的主体为人民法院，而不是行政机关”的含义。

再次，既然我们认为虽然“裁执分离”模式并没有实际改变我国既有的申请法院行政强制执行的体制，那么，目前已经客观存在的“裁执分离”模式中，具体负责实施法院强制执行裁定的行政机关与人民法院应当是一种什么样的法律关系呢？课题组认为，鉴于我国申请法院行政强制执行法律制度的现实，和最高人民法院并无权力对这种法律制度建议改变的事实，结合《行政强制法》、《行政诉讼法》和最高法院自己所制定的《若干问题解释》等相关规定，强制执行的主体理应是人民法院，至于行政机关具体实施了法院的强制执行裁定，其与法院之间只能是一种由法院统一行使执行权前提下的委托关系。换句话说，由于“人民法院司法资源非常有限，‘执行难’问题长期没有得到解决，如果涉及补偿决定的全部诉讼与非诉讼强制执行案件大量涌入，现有执行力量严重不足，难以承受”，由行政机关受法院的委托去具体实施强制执行裁定，以解法院难以克服的“燃眉之急”也并非不可以。[39] 但以司法解释或者“通知”就将一个由法律所确定的执行制度中的执行主体、责任主体改掉，则是不可取的。

为此，课题组认为，在行政机关受委托实施具体强制执行裁定的过程中，法院理应进行必要的监督。犹如行政法上的委托原理一样，由委托者对受委托者实施的行为进行监督，符合法理。具体办法，在由行政机关具体实施行政决定的过程中，法院应当派不少于2名的法官予以监督，以保证行政机关严格按照法院的裁定具体实施执行行为。

4、“裁执分离”模式应当如何确立

客观地说，《征收与补偿条例》中规定了在房屋强制搬迁领域只能申请法院强拆执行，司法强制搬迁单一化模式意味着法院将承担城市房屋拆迁中的所有任务及压力，而房屋强制搬迁执行最大的特点就是案件数量多、执行难度大，这需要法院有足够的人力、财力、物资条件来应对这一变化。以江苏省为例，2002年至2010年期间，全省法院共受理各类一审行政诉讼案件44776件，其中拆迁案件达7733件，占各类案件总数的17.27%，在全部案件中连续多年数量位居第一。[40]每年如此多数量的拆迁案件如果全部交由法院审查执行，对法院现有的执法资源来说是一个不小的挑战。而且，因为房屋拆迁直接影响到被拆迁人的重大利益，又与地方财政收入与经济发展紧密相连，具有矛盾冲突激烈、化解难度较大、不当干预突出、群体抵抗普遍等特点，所以在强制执行案件中房屋强拆的执行难度是最大的，这对于法院人员力量及执行手段、化解方式提出了更高的要求。然而，法院在应对这些挑战与要求时并未凸显司法强制搬迁所具有的优势，最关键的原因是因为法院相关资源配备还不够充足。首先，法院主要承担的是审判职能，这在我国宪法对于法院职能规定中可以体现，法院的执行相对而言只是附带性的权力，为了作出的判决与裁定可以在现实中得到实现，以保证司法的权威性。因此在相关资源的分配方面法院比较偏向于保证审判职能的发挥，而在执行方面相对薄弱，当执行案件大量涌入司法机关时，法院往往会显得力不从心，无法应付；其次，基层法院本身存在着诸多缺陷，包括人员不充足、资金不到位、机构不完善等，使得其无论在人员配备、物资装备还是执行方式方面都无法承担数量众多、执行困难的房屋强拆工作，执行强拆尚且困难，更不用说在执行中还要注意遵守各种条件与原则。再者，法院资源的不充足，往往会迫使法院在司法强制搬迁执行过程中寻求政府帮助，行政机关与司法机关这种帮助与被帮助的关系同样也不完全利于制度目的的真正体现。

保证司法独立性是达到司法强制搬迁公正目的的前提，司法强制搬迁模式的设定本身就是为了强化司法监督制约，避免行政审裁合一。[41]司法强制搬迁交由法院执行在公正性方面优于行政机关执行，这个逻辑假定是立足于司法独立基础之上。[42]实际上，法院担心的是，从行政机关执行转向司法机关执行，在事实上造成了大部分的拆迁矛盾与风险不断转移给缺乏独立机制保障的人民法院，将本应为中立者的法院推向了剧烈对抗、尖锐矛盾的一线，在多重阻力和冲突下，法院可能，或者已经承担了难以想象的拆迁压力。从最高人民法院自2011年9月发布规范司法强拆的《紧急通知》不到1年，2012年6月又再次发布《最高人民法院关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》，指出“今春以来，一些地区违法征收拆迁的恶性事件又屡有发生，并呈上升势头”，要求各级人民法院“严把立案、审查、执行关，切实体现‘裁执分离’的原则，不得与地方政府搞联合执行、委托执行”，由此可见法院受“司法强拆”困扰之严重。

课题组并不反对最高人民法院积极探索“裁执分离”的强制执行模式，相反认为这对于创新我国申请法院行政强制模式有一定积极意义。然而，这一模式应当如何创建，以及其是否应当在法律没有作出具体安排的情况下就予以广泛地推广和实施，则是值得研究的。

课题组认为，“裁执分离”模式的建立，应当在法律的框架内实行。本课题在前面的论述中已经阐明，无论是强制执行的裁定权，还是实施权，都属于强制执行权的范畴，至少在目前的法律框架内是如此。依据《行政强制法》第13条第1款“行政强制执行由法律设定”以及《立法法》第8条、第9条关于“人民政府的职权由法律设定”的规定，应当通过制定相应的法律来解决“裁执分离”模式，如果法律规定强制执行的裁定权属于司法权，由人民法院行使，而强制执行的实施权属于行政权，由行政机关行使，则应当根据法律的规定进行。但在法律对这一权力中的具体行使并没有作出拆解性质的规定之前，由人民法院，哪怕是最高人民法院进行自行拆解与处置，无论如何与法治的要求不符。

同时，在目前状态下，鉴于最高人民法院《法院强制执行征收补偿决定案件规定》的第9条仅仅规定“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”，其中并没有对“裁执分离”与“裁执合一”的具体情形作出规定，也没有对人民法院的监督措施进行规定，建议全国人大常委会敦促最高人民法院明确“裁执分离”与“裁执合一”的具体适用情形，并明确人民法院对行政机关具体实施强制执行裁定的监督机制，强化人民法院在申请行政强制执行进程中的责任。

第三章 课题涉及到的其他相关问题研究

一、立即申请法院强制执行的具体情形以及判断标准

根据《行政强制法》第56条—第58条的规定，从行政机关申请人民法院强制执行到法院裁定准予执行，一般需经过一两个月的时间；而从人民法院裁定准予执行到人民法院实际采取强制执行措施，法律则没有作出规定。这在一定程度上是为了维护相对人的合法权益，体现了强制权慎重行事的指导思想，但是由于行政管理的复杂性以及及时性，有些行政决定如不能及时执行，将会导致严重后果，因此《行政强制法》又规定了立即申请强制执行的制度。

根据《行政强制法》第59条的规定，行政机关立即申请强制执行要符合两个条件：一是情况紧急；二是为了保障公共安全。只要符合上述条件，即可申请人民法院立即执行，而不受第56条、第57条以及第58条的限制。人民法院收到行政机关的申请后，应当对立即执行的申请进行审查，审查程序包括形式审查、书面审查和实质审查，审查的内容除了具体行政行为的合法性外，还要审查相对人拒不履行行政义务是否会影响公共安全和情况是否紧急等。人民法院经审查认为申请成立的，应由本院院长批准，做出立即执行的裁定，并自做出执行裁定之日起5日内执行。此外，需要注意的是如果发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，则不应适用该条关于立即申请法院强制执行的规定，而应适用《行政强制法》第3条第2款的规定，即“发生或即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”

但由于“情况紧急”以及“公共安全”都是不确定法律概念，存在判断问题，首先由行政机关进行判断，然后由法院再次判断。就行政机关的判断，课题组认为以“比例原则”作为判断的基础。行政机关必须在通过立即强制执行这一手段所达到的行政目的，与如不使用立即强制执行可能产生的公共安全两者之间进行权衡，如后者利益是大于前者的就可以提起申请立即强制执行。就法院的判断，其也应以比例原则作为判断的基础，但司法在判断时，应确立行政裁量尊重论以及司法谦让主义，更多应从程序上进行审查，审查行政机关的判断是否是建立在比例原则之上的，必要时可以要求行政机关出具“社会稳定的风险评估报告”。

二、申请法院强制执行的实施方式——和解协议

由于《行政强制法》对申请法院强制执行的实施未作明确规定，那么在具体的强制执行裁定的实施过程中可以采取什么样的举措也就自然不可能予以规定，《行政强制法》第42条[43]关于行政强制执行和解协议的相关规定能否应用到申请法院强制执行的实施中也就成为需要讨论的话题。

对此，课题组认为，虽然《行政强制法》没有明确规定行政机关申请人民法院强制执行的案件可以适用执行协议，但也未作出明确禁止。此外，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的第86条规定，“在执行中，双方当事人可以自愿达成和解协议，变更生效法律文书确定的履行义务主体、标的物及其数额、履行期限和履行方式。”因此，在申请人民法院强制执行的实施过程中，完全可以参照《行政强制法》第42条的规定，允许执行机关与当事人在不损害公共利益和他人合法权益的前提下，达成执行协议。具体实施过程应注意以下几点：

第一，协议的达成必须坚持自愿的原则。在行政机关申请法院强制执行过程中，应当重点保障被申请执行的当事人一方在调解或和解过程中的平等地位，行政机关应以平等协商者身份与相对人对话。但也要警惕一些被申请执行人以人民法院或者行政机关畏惧发生公共安全事件的心态为要挟，迫使行政机关违法放弃职责的现象。

第二，协议的内容不得损害公共利益、他人的合法权益。具体包括这样几方面内容：一是不得放弃法定的行政管理职权；二是不得违反法律、法规的强制性规定；三是不得违背授予相关行政职权的立法目的。此外，协议也不得以牺牲第三方合法权益为代价。协议涉及第三人的，应当征得第三人同意，未经第三人同意，涉及第三人合法权益的执行协议应当属于无效的协议。协议的具体内容只能包括两方面内容：一是履行期限，由于不涉及行政决定所确定的实体内容，履行期限是双方可以首先协商的领域，行政机关可以同意适当的推迟履行期限或者分阶段履行；一是减免加处的罚款或者滞纳金，如果行政相对人积极采取补救措施，可以在协议中决定减免其新增加的义务。

第三，协议的形式与效力。《行政强制法》未对行政强制执行的和解协议的形式作出明确规定，课题组认为，该协议应以书面形式作出，并根据当事人的实际人数，制作副本，人手一份，人民法院以及行政机关均应将相关调解书、和解协议书入卷归档。

三、申请法院强制执行的期限

就行政机关申请法院行政强制执行的期限，根据《行政强制法》、《行政复议法》及《行政诉讼法》的相关规定，[44]会出现三种结果：（1）在复议终局的情况下，如果当事人在60日内没有申请行政复议又没有主动履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以在当事人收到行政决定之日起60日后的第2天起三个月内申请法院强制执行；（2）在复议前置的情况下，如果当事人在法定期限内不申请行政复议，又不主动履行行政决定的，则行政机关在法定履行期限届满后的三个月内可以向人民法院申请强制执行；（3）在法律规定行政相对人可以直接向人民法院起诉的情况下，当事人如在三个月内没有提起行政诉讼又不履行行政决定的，行政机关可以在期限届满后的三个月内申请人民法院强制执行。就申请法院强制执行的期限，在实践中除《行政强制法》规定的3个月与《若干问题的解释》中规定的180天相冲突外，还应注意以下两个方面：

第一，三个月的期限为除斥期间还是诉讼时效？争论该三个月的期限是除斥期间还是诉讼时效，关键在于能否认同执行时效的中止与中断 。根据立法者的解释，“由于行政机关申请人民法院执行其行政决定，是出于公共利益，与民事案件当事人申请法院执行是处分自己的私权利不同。为了提高行政效率，维护公共利益，行政机关应在一个不变的期间内向法院申请强制执行，因此，本条规定的三个月即为除斥期间，没有中止、中断之说。”[45]对此严格的规定，有观点提出了疑问：“《行政强制法》从严作出三个月的规定，虽然有其积极意义，但此规定是否过于激进，是否符合当前行政管理的国情，人民法院在执行过程中是否需要考虑因不可抗力或者其他正当理由而存在的延期情况，尚有待于实践去回答。”[46]

第二，申请人民法院强制执行的起算点。由于《行政强制法》缩短了行政机关申请强制执行的期限，且规定这三个月为除斥期间，因此，如何确定起算点十分重要。按照《民法通则》规定，期间计算方法是以历法为计算方法的，即以日、月、年计算期间的，开始的当天不计算，而是从下一天开始计算。因此，行政机关申请人们法院强制执行的三个月的起算日应为当事人申请行政救济的期间届满之日的第2日。此外，还需要明确的是，三个月的期限届满之日的最后期限为人民法院正常工作日的下班时间为止。行政机关以邮寄方式申请的，必须在届满之日邮局的正常收件时间前投递，并以邮戳所显示的日期为准。如期限届满的最后一日为法定节假日，则应自动顺延至正常工作日。

编后语：课题组对我国申请强制执行制度的建立和演变过程进行了梳理，从理论和实践两个层面对申请法院行政强制执行制度中执行权的性质进行了分析和定位，明确了向法院申请强制执行制度中的执行权属于法院，而不是行政机关，当行政决定被交由法院强制执行时，权力性质已发生变化，成为司法权的一部分。同时，课题组对我国在行政强制执行方面所实行的“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”的体制存在的各种问题和“裁执分离”等实践模式进行了阐述和分析，最后就申请法院强制执行的实施方式、期限、费用等实践中存在的疑难问题予以解答，对本市实践工作具有一定的指导作用。

课题组组长简介：

沈福俊：现为华东政法大学法律学院教授，博士生导师。

课题组成员简介：

练育强：现为华东政法大学法律学院副研究员。

渠 滢：现为华东政法大学科学研究院助理研究员。

吕奕成：现为华东政法大学法学硕士、现上海市闵行区人民检察院干部。

（责任编辑：陈素萍 核稿：潘旭山）

[1] 参见王锡锌：《司法强拆：挑战还是机遇》，载《中国审判》2011年第8期。

[2] 《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》于1991年7月11日起试行，已于2000年3月8日废止。

[3] 参见傅士成：《行政强制》，应松年主编《当代中国行政法》第十九章，中国方正出版社2005年版，第898—899页。

[4] 莫于川主编：《中华人民共和国行政强制法释义》，中国法制出版社2011年版，第277页。

[5] 江必新主编：《解读最高人民法院司法解释之行政•国家赔偿•综合卷》，人民法院出版社2011年版，第50页。

[6] 胡建淼主编：《行政诉讼法学》，高等教育出版社2003年版，第270—271页。

[7] 江必新主编：《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第272页。

[8] 参见袁曙宏主编：《行政强制法教程》，中国法制出版社2011年版，第143页。

[9] 参见王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第581页。

[10] 参见袁曙宏主编：《行政强制法教程》，中国法制出版社2011年版，第144页。

[11] 参见罗豪才主编：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第363页；袁曙宏主编：《行政强制法教程》，中国法制出版社2011年版，第144页。

[12] 参见郭修江：《非诉执行若干问题研究》，中国法学会行政法学研究会2000年（青岛）年会论文。转引自江必新、梁凤云：《行政诉讼理论与实务》（下卷），北京大学出版社2009年版，第1315页。

[13] 《法学词典》编辑委员会编：《法学词典》（增订版），上海辞书出版社1984年版，第459页。

[14] 董皥：《司法解释论》，中国政法大学出版社1999年版，第21页。

[15] 《2011年全国法院执行案件情况》，http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201206/P020120628452153017284.xls，最后访问时间2012年9月28日。

[16] 《2011年全国法院审理行政一审案件情况》，http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201206/P020120628451878418099.xls，最后访问时间2012年9月28日。

[17] 江必新主编：《中华人民共和国行政强制法条文理解与实务指南》，中国法制出版社2011年版，第204页。

[18] 莫于川主编：《中华人民共和国行政强制法释义》，中国法制出版社2011年版，第280—281页。

[19] 袁曙宏主编：《行政强制法教程》，中国法制出版社2011年版，第170页。

[20] 参见袁曙宏主编：《行政强制法教程》，中国法制出版社2011年版，第172—173页。

[21] 参见袁曙宏主编：《行政强制法教程》，中国法制出版社2011年版，第171—172页。

[22]参见袁曙宏主编：《行政强制法教程》，中国法制出版社2011年版，第173页；《北京市高级人民法院关于〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见（试行）》，http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?gid=17289489，2012年12月5日访问。

[23] 应勇：《上海法院系统“裁执分离”的基本模式》，载《法制日报》2012年9月26日，第12版。

[24] 应勇：《上海法院系统“裁执分离”的基本模式》，载《法制日报》2012年9月26日，第12版。

[25] 参见王晓滨：《浅议国有土地上房屋征收中的强制执行实施权》，《行政执法与行政审判》2011年第2集，中国法制出版社2011年7月版，第97页以下。

[26] 参见王晓滨：《浅议国有土地上房屋征收中的强制执行实施权》，载《行政执法与行政审判》2011年第2集，中国法制出版社2011年7月版，第103—104页。

[27]《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（法【2011】327号）。

[28] 赵大光、马永欣、王晓滨：《〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民司法》2012年第11期。

[29] 《最高人民法院关于认真贯彻执行〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉的通知》，法【2012】97号。

[30] 参见方玲艳：《我院首次运用“裁执分离”模式审查终结一起环保非诉行政执行案件》，，2012年10月22日访问。

[31] 《最高人民法院关于司法解释工作的规定》，法发〔2007〕12号。

[32] 刘松山：《再论人民法院的“司法改革”之非》，载《法学》2006年第1期。

[33] 全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国行政强制法（草案）审议结果的报告》。转引自信春鹰主编：《中华人民共和国行政强制法释义》，法律出版社2011年版，第276页。

[34] 杨建顺：《司法裁判、裁执分离与征收补偿——〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的权力博弈论》，载《法律适用》2011年第6期。

[35] 孙乾：《行政强制法草案四次审议未通过》，载《京华时报》2011年4月23日。

[36] 杨建顺：《行政强制法18讲》，中国法制出版社2011年版，第135页。

[37] 我们从“裁执分离”的各种论述中，就可以看出，阐述者基本上都谨慎地使用“工作模式”、“操作模式”等语言来概括，很少使用“执行方式”甚至“执行权”等词语表述，就连最高人民法院在司法解释中也称“一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”说明对于执行权的性质与归属，应当是明确的。

[38] 但是，按照目前“裁执分离”的理论，其最终的责任主体却变成了申请执行的行政机关，而法院从一个执行者变成了仅仅具有事前审查和事后监督权力的享有者，却可以不负任何责任！这不能不说是最高人民法院通过司法解释对自己责任的推卸，也是对《行政强制法》相关规定的扭曲。

[39] 执行权委托的方式行使，在立法草案中本来也是有规定的，《行政强制法》（草案三次审议稿）第59条曾经规定：“行政机关向人民法院申请强制执行排除妨碍、恢复原状等义务案件，裁定执行的，由行政机关委托没有利害关系的其他组织代履行；必要时，人民法院可以派员到场监督”。

[40] 参见朱建新：《制度变革的司法应对与思维更新——析房屋征收行政审判的新形式与新思路》，载《法律适用》2011年第6期。

[41] 参见孙瑞灼：《“司法强拆”公正的前提是司法独立》，载《中国国土资源报》2010年12月2日，第8版。

[42] 参见彭小霞：《我国司法强拆制度之困境研究——以被拆迁人权利保护为视角》，载《长白学刊》2011年第5期。

[43] 《行政强制法》第42条：实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

[44] 《行政复议法》第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”

《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”

[45] 信春鹰主编：《中华人民共和国行政强制法释义》，法律出版社2011年版，第175—176页。

[46] 江必新主编：《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第274页。