《政府法制研究》2015年第6期（总第274期）

政府透明度的法律规制研究

● 政府透明度要求政府机关在不涉及国家安全与国家秘密、个人隐私的情况下，及时、精确、适当地向公民提供信息资讯。其中，“及时”代表信息的时效性，“精确”代表信息的准确与完整性，而“适当”则代表取得信息的合法、合理性。

● 加强政府透明度建设的法治意义：强化权力运行制约和监督机制；保障公民知情权、监督权与参政权；顺应全球法治发展潮流；提高政府的财政与管理透明度；有效应对公共危机事件并稳定社会秩序。

● 上海市政府在透明度法律规制建设上，有必要提高政府及其公务人员的透明度意识，完善公共财政预算与财政监督，完善自贸区管理机制透明度，完善政府信息公开及诉讼体制，完善政府采购透明度，推进“阳光政府”评估等。

《政府法制研究》

2015年第6期（总第274期）

编委会主任：刘 平

编委：申海平 陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

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印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2015年6月18日

政府透明度的法律规制研究[①]

课题组组长：李瑜青

执笔人：李瑜青 吴亮 张建 李思豫 刘婧

在党的十八届四中全会全面推进依法治国，实现法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设的形势下，如何加强上海市的政府透明度建设，促进2017年率先建成法治政府的目标实现，已经成为社会关注的焦点。政府透明化程度是检验一个国家或地区民主法治水平的重要指标，只有行政执法过程中的行政权行使、具体行政行为的做出及其理由、法律的适用与执法程序做到公开透明，政府才能争取到当事人与人民群众的理解、信赖和监督。

习近平同志在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中明确指出：“全面推进政务公开”的目标，要求“推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”。这既是对国内外现代化发展经验的深刻总结，也是对时代发展趋势的高瞻远瞩。上海市于《关于2013年至2017年进一步推进法治政府建设的意见》聚焦于“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少”的目标，要求实现“职能转变力度最大，制度健全度、信息透明度、公众参与度、行政规范度和人民满意度最高”，并将“推进政府信息公开以及信息资源开发利用”列为法治政府建设的重点任务。

2014年是上海市在全国各省市率先实施政府信息公开制度的第十个年头。十年以来，上海市以贯彻十八届三中、四中全会精神和国务院有关要求为起点，按照“两高两少两尊重”的要求，坚持依法行政。然而，与完善现代市场经济体制、发展现代民主政治、实施依法治国方略的客观要求相比，上海市的政府透明度建设还存在不少缺陷和差距，面临很多矛盾和问题，亟需认真研究和妥善解决。随着自贸区建设的深化与上海市驱动转型发展的需要，现实呼唤上海市采取更加积极主动的姿态，加大信息公开步伐，努力实现行政审批标准化、行政权力清单化，切实提高行政透明度。本研究试图在归纳总结上海市政府透明度建设成就的基础上，对比参考国内外相关建设的经验成果，分析上海市未来政府透明度建设发展的总体形势，为上海市的立法完善提供建议。

一、政府透明度的内涵及其涉及的相关概念

（一）政府透明度的内涵分析

根据国际透明组织2004年的界定，政府透明度是指人人都可获得有关行政决策、服务信息的程度，具体包括三方面的内容：一是获得信息的平等性程度；二是信息与公民需求的相关性程度；三是信息的及时、可靠、充分、连贯、公平性程度。如果人民群众由于信息不足而产生对政府的信任赤字，就不容易理解与配合行政决策，行政部门的公信力与执法效率就难以提高。而且如果缺乏透明化的监督机制，行政部门内部的官僚主义、奢靡贪腐、舞弊滥权风气就难以得到有效的外部约束。

政府透明度要求政府机关在不涉及国家安全与国家秘密、个人隐私的情况下，及时、精确、适当地向公民提供信息资讯。其中，及时（timely）代表信息的时效性，精确（accurate）代表信息的准确与完整性，而适当（adequate）则代表取得信息的合法、合理性。[②]

（二）政府透明度研究涉及的相关概念辨析

1、透明政府。透明政府是指政府将自身所掌握的不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息向社会公开。之所以某些信息要加以保密，原因是“实现政务公开，建立‘阳光下的政府’固然是现代民主、法治国家在行政领域追求的目标，但不能因此简单认为行政保密是过时之物。在某些领域，它仍将发挥维护公共利益、保证行政效率的作用。”[③]同时，透明政府还指社会和公民可以依照相应的法律和程序参与进政府的决策与行动之中。透明政府是政府透明度建设的目标，政府透明度是透明政府建设所达到的实际程度。

学术界与实务界往往存在一个认识上的误区，亦即不加区别地使用透明政府与政府透明度概念，误认为两者在内涵与外延上是等同的。对于这一观念需要加以分析及反思。从信息流动角度看，透明政府实质是政府与社会间形成的释放机制与反馈机制构成的信息循环系统，其既要求政府向社会、公民公开相关信息，又要求政府必须建立并制度化相应的反馈机制，以便于社会与公民依法有序地参与进政府的相关决策。信息在政府与社会间循环系统的建立，既是一种规范性的应然要求，同时又是一种事实性的实然描述。在此，一个问题就逐渐地呈现出来：如何评价透明政府的构建情况。换言之，如何去评价信息的释放机制与反馈机制构成的循环系统？显然，这是一个价值判断问题。在我国字典中，“度”被解释成“事物所达到的程度”、“法则，应遵行的标准”。[④]从字面意思上来说，政府透明度是透明政府建设所达到的实际程度。基于此，本课题则认为对循环系统–透明政府构建情况的评价结果，则应该是政府透明度概念的应然内容，也恰好在这里，政府透明度与透明政府在内涵、内容的区别开始凸显出来。

2、政府信息公开。政府信息公开是政府透明度的重要内涵，也是政府透明度建设的核心内容。透明政府的构造，一定是要在两个向度上加以展开，其一是政府的信息释放，其二是公民对政府释放的信息的接纳或反馈，形成一种政府信息释放反馈的流变过程，并有相应制度与程序予以保障。而所构建的相应的制度与程序，以作为公民与社会参与进政府相关领域决策过程的依据和判准，根本上来说是公民监督政府的一种方式，公民通过接纳政府释放的信息以及自身对政府的要求，融入政府的决策过程中，从而实现政府与公民相互间的有效对话。基于上述分析，可以发现政府释放信息构成信息流变的开放机制，公民参与进政府决策构成信息流变的反馈机制，通过开放机制和反馈机制的相互补充，从而形成信息流变的循环系统。恰恰也是在信息循环流动过程中，透明政府逐渐地露出雏形并被构建出来，对此有学者论述道，“透明政府的组成因素强调了透明政府是政府和公众平等的互动和信息交换。”[⑤]政府信息公开实际仅仅完成了信息流变循环系统建立的半个部分，而透明政府则构建起完整的信息循环系统，使得国家与社会之间建立起良性关系、公民的知情权得以落实。“透明政府是重要的。它的重要性不仅在于提高政府透明度，可以提高政府的责任意识，还在于它能够有效地预防腐败，改善民主政体，提高政府效率。”[⑥]

（三）政府透明度研究的方法与范围

之所以要对政府信息公开、透明政府以及政府透明度概念进行辨析，根本目的还在于确定本课题的研究范围。本课题组认为，政府透明度法律规制研究范围，主要包括有三个方面：其一是政府的信息公开方面；其二是社会与公民参与进政府决策的方面；其三是作为评价主体的社会、公民与第三方组织之间的互动情况方面。同时，对于正在构建法治社会的当下中国来说，运用法治思维和法律方法来研究与分析相关问题则成为基本的规范性要求，同时，相关法律规范的建立则能够为透明政府的构建和提高政府透明度提供保障，有学者在对美国奥巴马政府打造“开放政府”的经验进行分析时就曾指出，“随着‘开放政府’理念的形成，相关的《电子政府法》、《阳光政府法》、《简明书写法》、《开放政府法》都一一加入到档案信息公开法律体系中，形成了非常完备的档案信息公开法律制度，为推进‘开放政府’，实施档案信息公开，提供了坚实的法律基础。”[⑦]具体到本课题来说则意味着，要从法治中国及法制构建的角度来分析政府透明度的相关问题。

基于此，课题组认为政府透明度的法律规制研究应该从这样几个方面开展：一是，需要对既有的相关法律规范进行梳理与分析，这其中又包含有三个方面，有关政府信息公开的法律规范、有关社会与公民参与进政府决策的法律规范以及有关社会、公民以及第三方组织对透明政府状况进行评价的法律规范；二是，毋庸置疑，无论是政府对透明政府理念、技术上的不足，还是不断发展的社会与公民意识的提升，都会使得既有相关的法律规范不能够满足当下社会对信息、参与及评估的要求，这要求课题组去研究与反思既有法律规范存在的不足及其原因，还需要课题组利用比较的制度分析方法去研究与借鉴国外的相关经验与法律规范；三是，本课题作为一个应用性、针对性极强的课题，还要求课题组经由研究、分析与反思后，能够形成有针对性的法律规范建议，从而使本课题的研究落到实处。

二、政府透明度建设的法治意义

（一）政府透明度建设强化权力运行制约和监督机制

政府透明度有利于破除权力运行的隐蔽性，为治理权力滥用和腐败提供预防机制。[⑧]2008年《政府信息公开条例》要求政府将政务内容与决策过程等向公众公开，加大了权力行使的透明度，把权力行使过程置于人民群众的监督之下。然而，政府信息公开还有进一步完善的必要，政府机关的透明度整体状况还有待提高。很多政府部门未能从管制型政府向服务型政府的角色转变，没有及时提高其自身的透明度，不愿接受广大民众和媒体的民主参与和依法监督。

根据中国社科院发布的《中国政府透明度报告》，2012年我国有将近六成的省级政府透明度不及格。而且，国家能源局、国家外汇管理局、抚顺市、齐齐哈尔市和兰州市等，在信息公开目录、公开指南和年报指标的考核上得零分。中国社科院和北京大学2013年的调研显示，我国地方政府的整体透明度不高，省级政府的及格率仅为38.5%，县级基层政府的及格率仅为26.3%。“郭美美事件”、“重庆雷政富事件”、“上海法官招妓事件”等网络反腐风暴表明，政府当前的透明化程度不足，给不法分子在政府决策中进行黑箱操作、监守自盗、以权谋私等提供了可乘之机。而且随着“微博问政”、“网络反腐”的兴起，机关部门透明度偏低，信息公开不力的弊端凸显，无法有效地应对网络舆情事件。《中国青年报》2012年的调研结果显示，有73.1%的受访民众认为网络谣言的盛行是源于权威部门不能及时发布准确消息。在此形势下，提高政府决策和机构内部的透明度，真正地尊重和接纳民意监督越来越成为政府无法回避的改革措施。

“阳光”是最好的防腐剂，政府信息公开将使整个行政系统透明公开，政府政策的决策和执行将完全暴露在众目睽睽之下，并且使得权力运行从隐蔽变成透明，无疑切断了权钱交易的链条，包括其交易背后的利益共谋渠道。因此，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出，“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”。四中全会《决定》强化了信息与政务公开。2008年出台的《政府信息公开条例》，对其中有一些问题没有明确，在四中全会《决定》中有了明确表述，即坚持以公开为常态、不公开为例外的原则。这实际上体现了未来政务公开的发展趋势。随着国家发展，法治进步，今后对公权力的行使，公开是基本原则，不公开是例外。

（二）政府透明度建设保障公民知情权、监督权与参政权

《宪法》第2条第1款“中华人民共和国的一切权利属于人民”；第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的建议和意见，接受人民的监督，努力为人民服务”；第35条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、游行、示威的自由”等，均是公民知情权受到宪法保护的体现。知情权不仅要求政府及时公布国家行政的大政方针和公务活动内容，还要求政府及时公布与公民利益有关的信息，使民众能及时保护自身的安全和利益。我国是人民当家作主的国家，公民掌握政府信息是应该和必须的，这是公民的基本权利，政府的义务。

法治社会是《党的十八届四中全会决定》新增加的内容，是指社会与公民有序参与国家管理，这是“法治国家、法治政府、法治社会”一体建设的基础。法治社会体现了增强国家治理的民主化要求，强调决策的过程要把集思广益的民主程序与首长负责制结合起来，通过透明程序与协商机制来保障公共利益，对抗少数人的特权利益。公民对国家管理的参与，有助于人民群众信赖和接受政府机关所做的改革决策，更有助于提高改革决策的正确性。过去，我们仅仅关注的是法治国家或者法治政府，如今我们需要建设的是包含了法治社会在内的法治中国。法治社会能够为法治政府、法治国家的建设提供社会基础与群众基础，让老百姓更加接受和配合政府的治理措施，提高政策的可接受程度。我们应当运用信息公开、公共监督等手段以及宽容、理性、商谈等法律思维，凝聚起社会各阶层对我国今后改革框架的基本共识，从而化解改革过程中出现的各种社会矛盾，保障社会转型的成功。另外，政府不仅应公布国家行政的大政方针和公务活动内容,还应及时公布与公民利益有关的信息，民众根据自身情况自定规划，这是一种社会调节的表现，使得众多行政管理信息、市场信息、服务信息、宏观决策信息等资源得到最大限度的开发应用。

（三）政府透明度建设顺应全球法治发展潮流

政府透明度建设是国际公认的社会治理、社会民主和反腐利器。广义的“阳光法案”是泛指政府机关向公民公开政务信息的一系列法规体系，目的在于防止政府及其公职人员违法、滥权、自肥等行为，维护公民的知情权和监督权。其内容具体包括：公职人员财产申报、防止利益冲突、公职人员的伦理规范、立法与司法过程公开、政府信息公开、政党党务公开等。“阳光法案”的实质在于实现政治的透明化，防止黑箱操作和预防公职人员的假公济私，并使一些灰色行为得以受到社会伦理的考察与监督。

阳光法案具有“源头反腐”的功能，被誉为“最好的杀菌剂”。例如，财产申报制度对于腐败人员可以起到早期警报的作用。申报结果可以体现出一个公务员的持续消费水平，以及生活方式是否与其之前或现有的收入水平相符合，从而便于政府及早发现潜在的腐败行为。财产申报制度既给欲腐败公职人员心理上造成无形的压力，增大腐败行为的风险和成本，使他们心存忌惮，不敢轻易尝试腐败，又能使有关单位尽早发现公务员的腐败行为，尽早解决，减少腐败分子的腐败行为对国家和公共利益的侵害。

“阳光法案”、“源头反腐”、“政治透明化”等理念是国际治理贪腐规律的经验总结。如根据2003年《联合国反腐败公约》，“决策过程透明化”、“政府采购过程透明化”、“公开公职人员财务”是最主要的预防腐败措施。国际透明组织（TI）在其2001年“国家廉洁体系”中，将“透明决策与信息的公开”、“财政支出的有效监督和审查”、“公职人员言行的有效监督”视为良好的反腐策略。经合发展组织（OECD）也于1999年在《控制外国公务员在国际商业交易贿赂公约》、《扩大反腐败行动》中，明确提出要“揭露和处罚组织的高级管理人员”、“公开和陈列人民公仆的财务”。亚洲开发银行（ADB）在其2003年《亚太地区反腐败行动计划》中，强调要将“有效而透明的公共服务体制”、“支持公众的积极参与”等作为行动支柱。

中外反腐败的历史经验一再证明，治理腐败必须惩防并举，且防胜于惩。“惩”主要解决“不敢腐败”的问题，而“防”（包括教育防腐与制度防腐）主要解决“不想腐败”和“不能腐败”的问题。“不敢”只能治标，因为对许多意志薄弱的公职人员来说，即使刑罚再苛严，在强大的利益诱惑面前，他们也可能铤而走险，腐败仍难以遏制。“不想”和“不能”却能治本。通过制定“阳光法案”和建立“正当法律程序”制度及廉政法治理念教育制度，贪欲无存，或贪欲虽存，但欲贪而不能，进而使腐败得以遏制。正因为如此，党的十八大报告强调，要“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。党的十八大第一次把反腐倡廉建设放在了党的五大建设的第四位，并提出“建设廉洁政治”的目标，要求坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。

（四）政府透明度建设提高政府的财政与管理透明度

目前，政府的财政预算不公开，导致财务资金脱离公众监督，存在着被挤占挪用的极大风险。据清华大学2012年的调研，我国市级政府的财政透明度很低，达到全国财政透明度平均水平的仅占43%，超过60分的仅占8.6%。没有公开就没有监督，财政预算收支缺乏透明度，就容易导致政府机关及其公职人员任意将社会资源耗费在与国民切身利益无关的支出项目上，如超标准招待、公款旅游、公车浪费、形象工程与楼堂馆所建设等，并为贪污腐败行为提供可乘之机。在实践中，预算报告的格式不规范，内容细化不具体、规定不明确等现象难以有效监督。而且，预算数据报告和分析大多以内部文件向部门或负责人公开，没有真正向全体公众公开。这种情况导致民众参与财政预算监督困难，导致个别部门和人员在资金分配和使用上的随意性过大。另外，预算外资金游离于监管体系之外，容易成为个别部门或领导自由支配的“小金库”，成为腐败滋生的土壤。因此，政府透明度建设有助于提高政府的财政与管理透明度，让权力在阳光下运行。

（五）政府透明度建设有效应对公共危机事件并稳定社会秩序

在食品安全、公共卫生、地震等危机处理中，及时准确的信息公开对危机处理的进程和最后结果将产生重要的影响。公开化的应急方式，不仅有效避免了危机的扩散，还能有效挽救危机可能导致政府公信力的下降。危机的发生往往是政府平时治理不力的结果，政府公信力必然受到负面影响，但应对危机的方式则更加关涉民众心中对政府的最终评价，政府敢于公开危机信息，主动借助媒体，及时、真实地公开事实，让媒体在传播事实的基础上进行正确的舆论引导，不仅有利于危机事件的解决，而且有利于维护政府形象，有力提升政府的公信力。

同时，网络谣言止于信息公开。及时、准确地公布信息有利于平息紧张情绪、稳定社会，隐瞒事实反而会造成公众由于不知晓实际情况而更加猜测，同时各种传言、谣言飞速流行，导致人心惶惶，社会动荡，这是一种“群体极化现象”。政府在面对一些如灾难、政府公关危机或公共安全的传言时，应当把来龙去脉告诉公众，这是透明政府从保护每一个民众的角度应该做的，也是有效消除传言的最好方式。

三、上海市政府透明度建设的实践与问题

（一）上海市政府透明度建设的实践发展

1、上海市政府透明度建设的主要阶段

上海市政府在政府透明度的建设，大致包括以下三个阶段：

第一阶段是1978年至2001年，为探索起步阶段，主要是从实际工作需要出发，进行的小规模、小范围改革与创新。通过传统媒体（报纸、杂志、电视）发布信息，如全市重大事项的通报，以及热点改革问题的讨论等。

第二阶段是2002年至2008年，为加快推进阶段，重点加快推动政府信息公开工作，推进透明政府的建设。一是出台以《上海市政府信息公开规定》为主的系列规章，细化实施意见类包括《关于的实施意见》；规范流程机制类包括《上海市政府机关公文类信息公开审核办法（草案）》、《上海市政府信息公开统计制度》等；信息公开标准类包括《上海市政府信息公开联席会议办公室关于实施免予公开政府信息报备制度的通知》。二是初步形成政府信息公开的组织机制，2004年设立市政府信息公开联席会议制度；各区（县）政府相应设立政府信息公开联席会议制度；2008年在市政府办公厅成立政府信息公开处，完善了体制保障。三是基本形成多元化的信息公开渠道，形成“中国上海”门户网站、政府新闻发布会、“市民信箱”、社区信息苑和农村基层信息服务站，以及电子公告牌、便民手册等全方位的主动公开渠道；2005年开始市政府发布年度政府信息公开年报，各区县、委办局也相应发布。

第三阶段是拓展阶段，从2009年至今，主要是结合行政体制改革，在全国率先将施政透明度作为政府改革的指导目标，深化政府信息公开，开始注重改革的整体性和系统性的设计。明确把透明政府作为上海行政改革的重要目标。政府预算、“三公”的标准都已在网站上公开。同时，根据发展变化，不断创新政府公开的形式，率先推出了政府微博——“上海发布”。截至目前，在主流网站上有上海各级政府的政务微博约600多个。2013年，开设了微信版的“上海发布”等，达到了非常好的效果。

2、上海市政府透明度建设的既有成果及其分析

（1）上海市政府透明度建设的既有成果[⑨]

这里对上海市政府透明度建设既有成果的分析，基于上海市信息办所做的总结。概括一下，主要有以下内容：1）加强主动公开的硬件机制建设，切实增强公开实效。如加强新闻发布和重大政策解读工作；加强新闻发言人制度建设；注重信息公开平台建设等。2） 推进权力清单确权晒权，透明运行公共权力。如推行行政权力清单制度。不断扩大主动公开范围，细化公开内容。不断推进简政放权工作。制定《上海市行政审批批后监督检查管理办法》，加强事中事后监管。稳步推进行政处罚信息公开。加快推进行政处罚裁量基准信息公开等。3） 持续深化财政信息公开，透明使用公共资金。如预算信息公开步伐明显加快；“三公”经费信息公开取得突破性进展；进一步增强重要财政资金使用的透明度；深化财政预算执行和其他财政收支审计信息公开等。4） 以征收补偿信息为重点，透明配置公共资源。如做好征地、土地流转信息公开工作；加大房屋征收与补偿信息公开力度；全面推进保障性住房分配政策、分配房源、分配对象、分配过程、分配结果公开；加强政府采购信息公开；推进工程建设项目信息公开。全面推进政府数据资源向社会开放等。5） 围绕科教文卫民生保障，透明供给公共服务。如深化学校招生信息和高校财务信息公开；推动科技管理和项目经费信息公开；做好医疗卫生领域信息公开工作；推进就业信息公开；推进社会保障信息公开等。6） 及时披露监督管理情况，透明履职公共监管。如加强环境信息公开；继续做好安全生产事故信息公开；推进国有企业信息公开；深入推进食品药品安全信息公开；推动信用信息公开等。7） 规范信息公开申请办理，提升信息服务水平。如规范依申请公开办理流程；畅通依申请公开受理渠道；提升依申请公开服务水平；增强依申请公开处理能力；强化问题导向，建立整改机制等。8）完善信息公开制度建设，努力夯实工作基础。如建立经常性教育培训机制；严格落实信息公开属性源头认定机制；加强信息公开保密审查制度建设；建立政府信息公开指南和目录更新完善机制；建立健全信息公开监督保障机制；加强机构队伍建设等。

（2）上海市政府透明度建设既有成果分析

从上述对政府透明度概念的辨析可以看到，上海市政府透明度建设既有成果主要集中于政府的信息公开方面，而政府透明度建设涉及的另外两个方面即社会与公民参与进政府决策的方面、作为评价主体的社会、公民或第三方组织与政府之间的互动情况方面，并没有进入上海市政府自觉的建设范围，因而并没有进入总结的范围。这样，我们有必要进一步深入分析上海市政府透明度建设存在的问题。

（二）上海市政府透明度建设的存在问题

通过课题组的访谈、调研发现，本市政府透明度的实践在整体上肯定成绩的基础上，有以下一些问题值得重视。

1、传统行政官僚文化对政府透明度建设的束缚

传统的管理行政观念认为官民之间存在尊卑有序，政府将公民视为被动的被管理者，行政服务带有恩赐的色彩。政府成了社会的主人，高高在上地实施着对社会的统治和管理。由于政府在提供公共服务时处于恩赐者的地位，难以发现与回应社会多方面的需求，因而使得一些行政人员在工作中以完成布置的公开任务为目的，处于一种消极的态度。一些单位政府透明度建设中出现“四多四少”现象。一是抽象的多、具体的少。即通知、公告、规章等抽象性的文件多，具体指导部门如何执行、群众如何办事的政府信息少。二是静态的多、动态的少。数据更新不及时，有的行政机关平台长年无数据更新，或为应付检查在一个时间段突击更新数据。三是一般的多、关键的少。即信息公开主要停留在工作报告总结、领导活动等一般信息上，而政府部门有关职能、职权依据及事权、财权和人事权等关键性、深层次的内容信息公开较少，结果性的信息公开多，而事关人民群众切身利益的重大事项、重大决策的过程性信息公开较少，重要领域(财政财务、行政执法)无数据。四是事前告知的多，事后反馈评价少。即对群众评议和社会评价等方面的信息公开少。

2、政府透明度的具体工作机制存在缺陷

在这个方面涉及的主要有以下问题：第一，政府信息公开范围的进一步明确问题。如我市政府信息公开主要涉及三级政府及其各职能部门的政务公开、预决算公开、“三公”经费公开、党务公开等方面。而我市在预决算公开和“三公”经费公开问题上抓得比较紧，监督更为有力，而在政务公开和党务公开方面仍然有一些不明确。第二，公共财政的信息公开不到位。第三，部门协调机制不健全。据了解，政府透明度建设不仅仅是政府信息部门一家的工作，但其他部门配合不积极。第四，政府采购透明度建设不足。第五，形象展示多于知情权保障。存在领导活动信息过多，领导或单位形象展示重于实体内容的现象。第六，信息公开的保密审查机制缺乏标准。第七，对于一些重要的信息界定不清。第八，对易生腐败的关键领域关键环节的信息公开不足等。

3、对推动政府透明度建设缺乏有力的监督系统

这主要表现是：第一，有的部门在政府透明度建设上，没有理顺关系，存在相互推诿现象。尤其是大部制改革后，相同相近的职能没有整合，极大地影响了在政府透明度建设上的工作效率。第二，一部分政府行政人员为了其自身利益，阻止政府透明度制度的落实，但缺乏有力的监督系统予以纠正。第三，存在着奉命做事现象，影响整体的政府透明度以及建设监督系统开展工作等。

4、影响政府透明度的技术性因素

这主要表现是：第一，政府门户网站依旧以“消息发布”为主要功能，未形成互动机制。第二，年度信息公开重点工作专栏比率低，不足两成，没有很好落实《国务院办公厅关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》要求，建设专栏公开财政预决算、保障性住房、环境保护等8项重点信息。第三，政府网站尚未全面整合各类行政权力信息，与中办文件提出的“编制行政职权目录，向社会公布”有较大差距。第四，对特殊人群如残疾人、老人、入城农民工等弱势群体，通过网络来获知政府信息方面，目前缺乏制度和技术支持。第五，阳光政府的评估不到位等。

5、政府透明度建设缺乏完善的公众参与机制

政府透明度建设要保障公众的知情权、参与权，但在这个方面存在不少缺失。就行政信息公开内容而言，一般仅涉及到政府及其职能部门公开的一些规章制度与办事程序等，而对公众更为关心的诸如公共职位求职、税款缴纳、福利医疗保健等层面信息则公布得少。而就公开方式来说，政府信息公开的主动性不够，也很少或基本没有从公众角度考虑来规定当事人依法申请公开的方式等。在政府透明度建设参与权方面，还基本是空白，公众的权利主体地位存在被忽视的情况。

四、政府透明度的国外建设经验及其借鉴

行政信息公开制度开始于北欧国家瑞典，但其成为潮流是在经济大萧条和二次世界大战之后。由于经济危机和大规模战争的影响，西方国家政府普遍从消极行政转向了对社会和经济生活的积极干预。在此趋势下，政府规模不断扩大，行政权力日益膨胀，国家的权力结构模式也由议会主导演变为行政主导。在这种背景下，行政公开立法作为保障公民参政和制约行政权力的制度安排，随民主和民权运动的兴起在各国发展起来。美国在1946年制定了《联邦行政程序法》，以后历经修改，先后补充制定了《联邦会议法》（1964年）、《信息自由法》（1966年）、《隐私权法》（1974年）、《阳光下的政府法》（1976年）和《电子信息自由法》（1996年），确立了以行政公开为核心，以保护公民、法人或者其他组织权利为目标的行政程序法典。美国的政府透明度建设产生了世界范围内的影响，世界其他各国纷纷仿效。我们在这里主要分析美国、日本等国家政府透明度建设情况。

（一）美国的政府透明度建设情况

美国是世界上政务公开制度比较发达的国家，有关政务公开的法律制度有着两百年的历史，其主要法律制度有版权法、信息自由法、隐私法、削减公文法、电子信息自由法修正案。美国政府信息公开法律主要由《信息自由法案》 (Freedom of Information Act) 、《隐私法案》(Privacy Act) 和《阳光法案》(Sunshine Act)组成。其中最重要的是1966年制定的《信息自由法案》，在其政务公开制度建设历史上具有里程碑式的意义。美国《信息自由法案》奉行“政府文件公开是原则，不公开是例外”的立法原则，规定政府信息原则上向公众公开，并以完全列举的方式规定了九项免除公开的情形。《信息自由法案》第1款第6项规定，行政机关拒绝公众的请求时，应告知请求人有权向该机关首长请求救济。请求人必须按照规定穷尽行政救济，否则法院不能取得诉讼管辖权力。但如果行政机关不遵守做出复议决定的法定期限时，视为请求人已穷尽行政救济，请求人可以立即提起诉讼。美国国会非常重视行政公开，《信息自由法案》于1974年修改时增加了国会的监督。

美国在政府透明度建设上有以下特点: 第一，明确公众有权向联邦政府机关索取任何材料，政府机关有义务对公众的请求做出决定。第二，明确了“公开为原则，不公开为例外”的原则。第三，制定了政府机关拒绝公众的特定请求，必须说明理由的制度。第四，建立了公众参与政府透明度建设的机制。如公众书面评论机制、听证会机制和咨询会议机制等。

（二）日本的政府透明度建设状况

日本的政府信息公开制度起步较早，1999年日本颁布《行政机关信息公开法》，标志着日本正式执行信息公开制度。这一制度运行至今，经过不断完善，取得了成效。而在政府透明度建设上也有建树。有以下一些突出特点：第一，公开文件范围广泛。不仅包括已形成的文件，在形成过程中的文件除做出例外规定的，也可以公开。第二，文件公开的程序明确。对依申请公开的文件，行政机关在接到申请后的30天内必须作出决定。第三，实施信息公开的具体措施便民。有政府文件管理指南、政府信息介绍所、文件阅览窗口等便民服务。第四，公众参与制定建设。由情报公开审查会进行监督。

五、上海市透明政府建设的法律规制及其完善

总结上述的一些研究，在上海市透明政府建设的法律规制及其完善上，课题组提出以下一些思考：

（一）确立“全面推进依法治国”理念，为行政执法提供理论基础

党的十八届四中全会决定将“公开公正”列为法治政府建设的六项目标和标准之一。“公开”是法律对政府行政行为程序的要求,“公开”的宗旨首先在于保证行政相对人对政府行为的知情权,以保护公民、法人和其他组织的实体合法权益。其次,“公开”也是防止政府官员腐败、滥权的需要。

在政府透明度建设上，要确立如下观点：其一，确立“法无授权不可为”的观念。这意味着，行政机关的任何行为都必须有法律依据，要建立权力清单，划一个边界出来。其二，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。其三，从秘密行政的观念转变为公开行政的观念。服务行政是公民“参与式决策模式”的行政，更好的政策取决于公民参与而不仅仅是依靠官僚人员或技术专家。同时，“参与式决策模式”还主张“开放式行政”，即政府制定政策的相关信息应当更多地让公众知道，公民如果认为政府服务不佳或制度运作不当，则有权提起申诉。

（二）完善让权力在阳光下运行的制度体系

1、公共财政透明度的完善

虽然上海市在全国率先颁布了《关于进一步推进区县预算信息公开的指导意见》，开启了财政信息公开的先河，但在这个方面建设的成绩还不理想。为了进一步提高上海市的公共财政透明度，应采取如下措施：（1） 建立咨询意见程序和预算听证程序。让公众了解政府的有关政策。通过相互沟通，促进政府与公众的相互理解，使预算最大限度地体现公众的意愿。（2）向社会公开预算执行情况的审计结果，提高财政预算执行透明度。（3）进一步拓宽公开渠道，方便群众对预算情况进行了解和监督。（4）按照《政府信息公开条例》的规定，进一步规范公共财政信息公开的各个组成部分。包括：编制、公布政府财政信息公开指南和政府财政信息公开目录，并及时更新。5. 合理扩大信息公开范围，充实信息公开内容。公共财政预算的本级支出应当基本细化到款级科目，教育、医疗卫生等重点支出应当细化到项级科目；扩大中央国有资本经营预算的范围等。

2、自贸区管理机制透明度的完善

中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）的建设是我国全面深化改革和扩大开放的重要举措，在这个方面已取得不少成绩。但仍有一些需要完善，大致包括如下方面：

（1）在实行“负面清单”管理模式的同时，推进外资准入的透明化机制，力争全面消除隐性壁垒。这涉及进一步细化“负面清单”列举的产业投资项目；进一步明确管理措施究竟属于“限制类”还是“禁止类”项目；进一步明确法规冲突的解决方式；建立透明化的多元投资争议解决机制等。

（2）赋予外商起诉“红头文件”等抽象行政行为的权利，推动行政诉讼的制度完善。目前，“红头文件”滥用的弊端日益凸显，不少“红头文件”僭越法律底线，以其为依据的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益。例如2008年上海红头文件给外商投资设坎事件等。然而，公民、法人依据现行《行政诉讼法》并不能对“红头文件”这一抽象的行政行为提起诉讼，导致“上面有规定”成为一些行政执法人员恶意违法屡试不爽的借口。

对于抽象行政行为纳入司法审查，学界并无分歧，也是其一贯主张，难点在于如何划定可诉的边界。[⑩]普遍的共识是，首先应当将规章以下的抽象行政行为纳入其中，集中力量对违法侵权最为突出的“红头文件”提供司法审查，这对保护民众权益具有最现实的意义。

3、政府信息公开及诉讼体制的完善

信息公开制度作为政府透明度建设的重要环节，有效地保障了公民了解、参与社会管理和监督政府作为。为了加强政府的透明度建设，完善政府信息公开及其诉讼机制，应当采取如下措施：

（1）完善与落实《上海市政府信息公开规定》、《上海市关于进一步加强政府信息公开工作的若干意见》等立法规范。具体而言，有以下一些问题。1）科学梳理信息公开立法在整个法律规范体系中的位置，对涉及不公开的其他立法条款作出全面审查与限制。当然，我国政府信息公开制度实施有时受到《保密法》、《档案法》等其他立法文件的制约，不在上海市人大的权限范围，但有必要全面整理和审查其他地方性法规、部门规章中的不公开条件。2）实现免于公开事项的判断标准明确、合理化。《政府信息公开条例》规定的免于公开事项内涵不清，判断要件模糊，因此衍生出诸多问题。最典型的就是“国家秘密”要件滥用的现象。在现有政府信息公开申请中，大约有7%至20%不予公开的理由是“涉及国家秘密”，甚至有些政府信息在申请人申请前不属于国家秘密，在申请人提出申请后就成了国家秘密。3）“过程性信息不予公开”条款显失公平，应当废止。《上海市政府信息公开规定》第10条第1款规定：“除行政机关将文件草案公开征求意见外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，不得公开”。我们认为，把行政决策或行政决定作出过程中制作或获取的各种信息全部界定为过程性信息并排除在公开范围之外，不符合《政府信息公开条例》的立法目的。政府工作的透明不应仅指行政决策或行政决定之结论的透明，更应该指向行政决策或行政决定过程的透明。

（2）完善政府部门的主动公开制度，拓宽与优化公开渠道，提高依申请公开制度的社会效果。具体而言包括以下几个方面：1）做好主动公开工作，推动重点领域的信息公开建设，具体包括：全面落实保障性住房信息公开，高度重视食品安全信息公开，深化环境保护信息公开，稳步推动招投标信息公开，推进生产安全事故类信息公开，加大房屋征收补偿信息公开等。2） 继续发挥政府网站、新闻发布会、政府公报、国家档案馆、公共图书馆、公众查阅点、政府热线等主要公开渠道的作用，同时进一步拓展和优化公开渠道，注重公开的便捷性、服务性，提高政府透明度的可及性。3）提高依申请公开制度的社会效果，最大限度地方便市民咨询、求助和反映问题。为公众提供社会保障、公安行政管理、住房保障、绿化市容、城乡建设等与民生领域息息相关的信息服务，努力提高市民的综合满意率。4）完善公开管理机制，着重把握“公开”和“保密”界限。要建立一整套的信息筛选和发布机制，建立相应的归类查询制度。在政府网站上，以专栏的形式，将群众急需的信息及时地向外发布。政府部门还应该加强调研，到基层群众中了解群众最想知道的信息，建立与群众的经常沟通机制。同时，在信息提供中应该强化服务意识，把它当成一种面向社会公众提供的服务，才能更好地向群众提供信息。进一步修改和完善《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等与《政府信息公开条例》有冲突的法律法规。同时，将《政府信息公开条例》从行政法规尽快“升格”为法律，更好地推进整个公权领域、公共领域的透明化，更为全面地保障公民的知情权。

（3）建立健全信息公开的行政复议与司法救济程序。 “有权利必有救济，无救济即无权利。”社会公众若要在政府透明度制度中充分地享有知情权与参政权，必须有赖于完善的行政复议与司法救济程序，在这个方面要解决如下问题：

1）健全信息公开复议案件在受案范围、申请人资格方面的规定。《政府信息公开条例》第十三条规定，申请人只有基于 “生产、生活、科研等特殊需要”，才可以申请获取相关的政府信息。对此课题组认为，实践中要求申请人对这种“特殊需要”进行充分举证，事实上很难做到，如果作强行要求，实质上是变相地阻碍了其申请权和知情权的行使；另一方面这种“特殊需要”也很难作出界定，因为主观性和裁量性较大，如果一定要进行实质界定，有可能需要付出高昂的取证成本，也不符合行政效率原则。[11]

2）在信息公开诉讼中加重行政机关的举证负担。目前的信息公开诉讼的举证面临如下两方面的困境：[12]第一，在对以信息涉及国家秘密为由而不予公开的决定进行审查时，有关涉诉政府信息是否属于国家秘密的认定，法院通常的做法是尊重行政机关在该问题上的裁量权，并不会对系争政府信息进行直接审查。只要行政机关依照法律、法规和国家有关保密规定提供书面证据材料，证明其拒绝公开的政府信息已经依法定程序被确定为国家秘密，或者能够提供有关主管部门出具的政府信息公开保密审查结论，或者能够提供同级保密工作部门出具的属于国家秘密的确认结论，法院就会认可这些证据并支持行政机关的不予公开决定。如此一来，在整个司法审查过程中，作为被告的行政机关占据了主导地位，法院的作用非常有限，使得行政机关在原本就不积极的政府信息公开问题上更加地随心所欲。第二，当行政机关以信息不存在为由拒绝公开时，法院也会陷入难以取证的僵局中。根据证明责任分配的两条基本法则:“主张者承担证明,否定者不承担证明”和“事物的性质上不要求否定者承担证明”，有关涉诉事实的证明基本上都是围绕积极事实展开的。也就是说，行政机关无须对“信息不存在”这一消极事实进行举证。反之，如果要求行政相对人就信息存在承担完全的举证责任也是不符合客观实际的，在信息严重不对称的现状下，无疑等于直接宣告行政相对人败诉。[13]因此应当适当加重行政机关的举证负担。在涉及国家秘密的政府信息公开诉讼中：第一，要求行政机关提供证据证明系争信息的定密程序合法，经过国家有权机关的确认；第二，要求行政机关提供系争信息属于国家秘密的外围证据，如提供相关定密目录清单证据，对其进行分类和整理，并说明理由；第三，对“秘密”一级的政府信息，在前述两种证明材料仍不足以证明时，可以要求行政机关提供具体的涉密信息进行直接审查。在涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开诉讼中：第一，要求行政机关提供证据证明系争信息确实涉及商业秘密、个人隐私；第二，要求行政机关提供相关权利人反对公开系争信息的书面材料；第三，要求行政机关提供其对系争信息进行公共利益和个人利益衡量的全过程，充分说明是否构成重大影响的基本事实根据，特别是进行比较权衡时所选用因素的科学性、完整性、现实性。在涉及信息是否存在的政府信息公开诉讼中：第一，要求行政机关提供完备的文件检索过程，并说明检索方法和检索结果；第二，如果该政府信息确实自始自终不曾产生，可要求行政机关提供证据证明其没有制作、获取并记录保存该信息的职责或义务。[14]

3） 建立健全行政救济的法律规范。2014年出台的新《保密法》规定，对是否属于国家秘密或者属于何种密级不明确或者有争议的，由保密行政主管部门确定，但关于公民对是否涉及国家秘密能否提出异议，是否可以申请国家保密行政管理部门进行重新认定等问题，却加以回避。条例规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中以国家秘密为由作出的不予公开行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。但是，此行政复议是对政府信息公开中具体行政行为的复议，并不是直接针对国家秘密的争议。

实践中，我国某些行政机关易作出不予公开的决定，却怠于说明申请信息成为国家秘密的理由。除了一句国家秘密，其他皆无可奉告，理由也因国家秘密而秘密。国家秘密应该定性为结论而非理由，有关机关应当进一步阐述保密的理由，甚至还应允许申请人提出不同的意见。这不仅是满足公民知情权的需要，也是公众参与的起点。因此，依现代行政法学原理，保密机关具有行政主体地位，其保密决定有可能会侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。因此，应当允许当事人对国家秘密提出异议，向国家保密行政管理部门提起行政复议。为了配合该制度的实施，还应当完善说明理由制度，强化公开指南和公开目录的编制。

4）完善法院的司法审查职责。第一，强化法院的职权取证。在政府信息公开诉讼中，行政相对人的举证能力欠缺，行政机关的举证积极性亦不高。法院应在调查取证方面比一般的行政诉讼更有作为，法官应当有意识地主动行使职权调查，查明案件事实和背景情况，以发现真实和避免错误，只有如此才能做到实质平等和公正。例如，在涉及信息是否存在的诉讼中，可以根据原告提供的信息名称、制作时间、文号线索等，依职权调取行政机关怠于提供的相关证据材料或卷宗材料。第二，组织有效的质证环节。在涉密的政府信息公开诉讼中，有学者因为担心在公开质证中会使不得公开的国家秘密泄漏，而提出适用特殊的审理规则。主要是参考美国的“秘密审查”模式，即法官对机密文件或可能具有机密性质的文件，在私人办公室内审查，不对外界公开，以决定文件是否具有机密性质，或者全部或部分具有机密性质。[15]就我国目前的司法现状，不论是法院的地位，还是法官的专业素质，或者是原告对法院秘密审查得出结论的接受程度来讲，尚不具备引入秘密审查制度的基本条件。所以，在现有审查方式下，法院直接审查涉密信息的可能性较低，原则上只需要行政机关提供能够证明政府信息涉密的外围证据即可。这类证据在适用一般证据规则上毫无障碍，可以当庭出示，并允许双方当事人对其进行公开、直接质证。通过质证程序既有利于当事人积极参与诉讼，也有利于避免原告怀疑司法暗箱操作，不失为现阶段保证司法审查有效性的重要一环。

4、政府采购透明度的完善

有关统计资料已证明，政府采购并没有做到物美价廉，特别是协议采购的价格与公众期待相去甚远。政府采购中暗箱操作、监管缺位等现象还普遍存在，为使信息公开制度贯彻到底，确保信息公开制度的可操作性，政府采购信息的公开应当符合全面性、真实性、合法性、最新性、易得性和易解性标准，并规定违反公开原则的法律责任，这样才能保证公开原则充分落实。具体对策包括：

（1）认真执行有关采购法规，严格规范操作程序。遵循先易后难、稳妥推进的原则，逐步扩大集中采购范围，对列入政府采购目录的采购项目，无论资金来源于预算内还是预算外，都必须集中组织采购。采购操作中，要严格招标、投标、评标和定标的程序和纪律，坚持公开、公平、公正的原则，自觉接受社会各界监督。

（2）完善政府采购的制度建设。例如，应当推进政府采购领域信用建设，加快建设全国统一的政府采购管理交易系统，提高政府采购活动透明度，实现信用信息的统一发布和共享。加强政府采购信用管理，强化联动惩戒，保护政府采购当事人的合法权益。制定供应商、评审专家、政府采购代理机构以及相关从业人员的信用记录标准。依法建立政府采购供应商不良行为记录名单，对列入不良行为记录名单的供应商，在一定期限内禁止参加政府采购活动。再如，完善政府采购市场的准入和退出机制，充分利用工商、税务、金融、检察等其他部门提供的信用信息，加强对政府采购当事人和相关人员的信用管理。加快建设全国统一的政府采购管理交易系统，提高政府采购活动透明度，实现信用信息的统一发布和共享。

（3）提高采购公开信息的质量。一是提供更加详细和完整的信息。二是增强预算公开信息分类的实用性和可读性。三是提高信息公开的及时性。

5、“阳光政府”评估的推进

建立政府透明度的评价制度，对推进政府透明度建设十分重要，第三方评估更具有优越性。[16]第三方评估由于自身具有的专业性、客观性而能使其更加全面、客观而专业地评价政府透明度问题。但当下所存在的政府透明度建设的评估，主要还是通过政府自身的内部评估进行的，这种评估存在封闭性、行政性等特征，没有平台可以为民众参与到评估工作中。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了一个非常深刻的论断，即“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”由此可见，制度建设的重点应当落实在“管权”、“管事”和“管人”三个方面。其中“管权”是制度建设的“重中之重”。“管权”的关键是“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。至此可见，政府透明度制度对于治理腐败的意义不言而喻，它是治理腐败最为根本的长效机制。有鉴于此，我们有必要通过政府透明度的评价制度建设，以倒逼的方式，不断完善政府透明度制度建设。而具体的评估指标，依据政府透明度建设的范围，涉及如组织机构、制度建设、主动公开、依申请公开、监督救济、民众参与度、社会组织参与度、政府系统与社会系统关系度等诸多方面。同时还要考量这些指标的静态性、动态性等情况，指标与指标权重关系等。以开放、专业化的评估方式，让政府和民众在这个平台上对话，以民主法治的精神推进政府透明度建设。

（三）培养现代化国家治理体系观念，造就公众参与建设阳光政府的意识

公众参与是政府透明度建设的重要方面，结合调研情况，课题组认为应当从如下几个方面加以完善。

1、扩大公众参与渠道。对于关系到公众切身利益的公共领域问题，如财政预算、党政领导升迁、反腐倡廉以及官方数据等重要领域，对于涉及到公民切身利益的重大决策等，都应当事先通过一定方式让民众知晓，让公众能充分参与其中。此外，要建立社情民意反映制度，通过各种渠道，保证公民的利益诉求能及时反映到决策中枢系统中来。目前，互联网已成为民意表达的重要渠道，是传统利益表达渠道的重要补充。

2、加大政府信息公开宣传。政府自身可以借助政府网站、新媒体等工具积极投入到公众信息流通当中，对公众开展政府信息公开宣传，减少公众知情权行使的不便，节约行政资源。比如针对不属于本机关公开职责权限范围答复比例偏高的情况，可以借助政府网站、新媒体等渠道在主动告知各部门法定职责外，还就一些经常被错误申请的特定政府信息主动列举，以降低非本机关公开职责权限范围的答复比例。

编后语：课题组通过对政府透明度内涵及范围等理论研究，对上海市政府透明度的建设历程及其存在问题进行了认真探讨，最后借鉴国外经验比较研究，认为在确立起“全面推进依法治国”的政府执政理念前提下，要进一步完善公共财政透明度建设，完善自贸区管理机制的透明度，完善政府信息公开及诉讼体制，建立健全信息公开的行政复议与司法救济程序，完善政府采购的透明度，完善“阳光政府”评估等。这些对策建议对解决上海政府透明度建设的实际问题具有一定的参考价值。

课题组长简介：

李瑜青，男，现为华东理工大学法学院教授、法律社会学研究中心主任、博士生导师。

（责任编辑：陈素萍 核稿：陈书笋）

[①]本课题是2014年上海市人民政府决策咨询研究政府法制专项课题的招标课题，由华东理工大学李瑜青教授领衔的课题组中标。

[②] 陈穗红:《我国财政信息透明度的改善途径探析》，载《中国行政管理》2008 年第 9 期。

[③] 张莉：《法国政务公开述评》，载《行政法学研究》2004年第2期。

[④] 《新华字典》，《商务印书馆》2012年版，第112页。

[⑤] 赵雅丹：《信息分享结构与透明政府建设》，上海社会科学院出版社2012年版，第27页。

[⑥] 刘承礼：《透明政府》，中央编译出版社2013年版，第4页。

[⑦] 张江珊：《基于“开放政府”视角的美国档案信息公开探析》，载《档案学研究》2013年第6期。

[⑧] 贪污腐败现象是一种具有广泛腐蚀性的社会传染病。它不仅扭曲政府的公共决策，而且会激化地方民怨、扩大社会财富与机会的分配不均，严重地影响到社会稳定和经济发展。美国智库组织卡耐基基金会的调查显示，我国公职人员索贿受贿和职务侵占的金额约占当年政府支出、合约或者交易费用的10%。另据学者测算，贪污腐败现象造成的直接损失每年高达人民币3—6万亿，约占当年GDP的6%—10%。贪污腐败现象还给社会带来难以估量的间接损失，如公共资源使用的低效与浪费、损害市场公平竞争、破坏生态环境、恶化社会服务、损害社会伦理道德、败坏社会风气、危及民主法治的权威性等。贪污腐败现象及其伴随的贫富差距、职工下岗、农民失地等社会问题，更会激化社会民众对政府无能的不满情绪，并由此引发每年数百起严重的社会群体性事件，对政府的公信力、社会的和谐稳定造成严重的损害。

目前，腐败问题日益成为影响我国干部清正、政府清廉、政治清明的重大威胁。随着市场经济的发展和社会结构的转型，地方建设规划、房地产、政府采购、公共事业建设、金融服务等领域的贪污腐败问题不断滋生与蔓延。根据国家预防腐败局的官方统计，从1982年到2011年这三十年间我国共有420余万党政人员因贪污腐败受到惩处，其中薄熙来、陈希同、令计划、徐才厚、谷俊山、陈良宇、刘志军、郑筱萸等90余名省部级官员被追究司法责任。国际透明组织（TI）公布的“全球清廉度排行榜”（CPI）显示，我国政府的清廉度近年来一直处于下滑趋势，从2002年的第59名降至2012年的第80名，在世界各国中处于中等偏下的位置，远远落后于新加坡、中国香港、日本、韩国、中国台湾、马来西亚、泰国等其他东亚国家和地区。

违法分子的贪污金额也呈现逐年大幅攀升的势头。例如据最高人民检察院统计，2005年以前我国鲜有超过亿元的大案，但是自2005年到2010年间，平均每年查获贪污金额过亿的刑事案件6起，案件数量猛增6倍以上。另据商务部的统计，我国从上世纪90年代至2011年外逃的党政人员、企事业单位管理人员约有4000人，携带款项高达500亿美元，相当于1978——1998年二十年的全国教育财政拨款总和。其中，外逃贪官人均卷走近1亿元，相当于一个贫困县全年的财政收入。

[⑨] 本部分内容具体参考上海市法制办网站http://www.gov.cn/zhuanti/2014-12/23/content_2795381.htm

[⑩] 阿计：《司法审查红头文件开闸》，载《民主与法制》2014年第3期。

[11] 参见浙江省高级人民法院课题组：《政府信息公开行政诉讼案件疑难问题研究——以浙江法院审理的行政案件为实证样本》，载《行政法学研究》2009年第4期。

[12] 李广宇著：《政府信息公开诉讼：理念、方法与案例》，法律出版社2009年版，第2页。

[13] 潘牧天：《论我国行政诉讼举证责任规则的配置与适用》，载《河北法学》2010年第1期。

[14] 林鸿潮、许莲丽：《论政府信息公开诉讼中的证明责任》，载《证据科学》2009年第1期，第39页。

[15] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第1001页。

[16] 钱弘道等著：《法治评估的实验—余杭案例[》，法律出版社2013年版，第22页。