《政府法制研究》2009年第6期（总第202期）

劳动合同法与劳动行政管理关系研究

●根据市劳动和社会保障局的调研情况，《劳动合同法》的实施给当前劳动关系带来的主要变化有：1、强化对企业的规制，企业违规导致用工成本提高；2、隐形成本逐步显性化；3、人力资源管理成本增加。根据用人单位的反映，《劳动合同法》实施后的主要问题有：1、影响企业用工权与竞争力；2、企业用工成本增加；3、企业与员工自主协调空间明显缩小

●《劳动合同法》的实施对于劳动行政管理的要求和带来的影响：1、《劳动合同法》对劳动监察提出了新要求；2、《劳动合同法》实施后劳动监察的执法风险及其原因；3、劳动者的维权意识提高、劳动争议案件大幅提高

●建议：完善相关的配套规定；制定劳动行政执法操作规则，统一执法标准；鼓励当事人的自力救济，与劳动保障监察形成合力；合理协调劳动仲裁与劳动监察，避免重复立案、重复处理；完善劳动关系协商机制，在源头上消解劳动争议的发生；积极开展劳动行政指导，实现劳动行政管理由事后处理向事前预防转变；建立执法协调机制，形成行政执法合力

劳动合同法与劳动行政管理关系研究

课题组顾问：沈国明 沙忠飞

课题组组长：黄 钰

课题组副组长：刘晓明 关保英

课题组成员：戴建平 张宪民 裘国梁 吴祖强 刘伟东

吴 薇 朱永康 陆敬波 崔 凯 姜国栋

罗 欣 金苗林 张福祥

我国现行的劳动合同制度是1994年全国人大常委会八届八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》确立的。劳动法所确立的劳动合同制度，对于破除传统计划经济体制下的行政分配用工的劳动用工制度，建立与社会主义市场经济体制相适应的劳动用工制度，发挥了十分重要的作用。随着我国市场经济的逐步发展与完善，劳动关系发生了巨大变化，劳动合同制度在实行过程中也出现了一些问题。为了完善劳动合同制度，进一步明确劳动合同双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系，2007年全国人大常委会十届二十八次会议通过了《中华人民共和国劳动合同法》。

毋庸讳言，劳动合同制度的推行并非一帆风顺。在一些用人单位，劳动者权益被侵害的现象时有发生，如用人单位不签书面劳动合同、随意解除劳动合同等等。针对劳动用工中的各种问题，我国逐步建立了以劳动监察为核心的劳动行政管理制度。《劳动合同法》则进一步丰富和发展了多年来我国在劳动行政管理方面的制度，对行政机关在推进劳动法律实施，保护劳动者合法权益，构建和谐劳动关系等方面，赋予了更多的责任。

为了更好地实施《劳动合同法》，认真研究《劳动合同法》与劳动行政管理的关系，无疑是当前一项十分紧迫而现实的任务。2008年6月，市立法研究所受市行政法制研究所委托，成立了“劳动合同法与劳动行政管理关系研究”课题组。课题组通过理论研究、实证调研和国内外比较分析，在反复研讨、修改的基础上，形成本研究报告。

第一部分 劳动法律与劳动行政管理的一般理论

一、劳动法律的调整对象和基本特征

（一）劳动法律的调整对象

在法学界，劳动法律的调整对象并无争议，认为其调整的是劳动关系以及与劳动关系密切联系的其他社会关系。

在现代市场经济中，劳动关系表现出下列一些特征：

1、劳动关系是一种人身关系与财产关系相结合的社会关系。由于劳动力的存在和支出与劳动者人身是不可分离的，劳动者向用人单位提供劳动力，实际上是劳动者将其人身在一定限度内交给用人单位，因此劳动关系实际上是一种人身关系。由于劳动者支出劳动力其目的在于换取生活资料，用人单位支配劳动者的过程中必须向劳动者支付工资等物质报酬，这里体现的是等价交换原则，就此意义而言，劳动关系又是一种财产关系。

2、劳动关系是平等性与不平等性兼有的社会关系。劳动者与用人单位之间通过相互选择和协商，以合同的形式确立劳动关系，并可以通过协商达成协议来续延、变更、终止劳动关系，这表明劳动关系是一种平等的关系，即平等主体之间的合同关系。然而劳动关系又是一种不平等的关系，表现在两个方面。一是在劳动力市场上，劳动者与用人单位之间实质上是不平等的，劳动者往往处于弱者地位，尤其在劳动力供大于求的情况下，劳动者更是处于弱势的地位。二是劳动关系一经缔结，劳动者成为用人单位的员工，用人单位成为劳动者的管理者，这使得劳动关系具有隶属关系，用人单位与劳动者之间是一种指挥与服从的管理关系。

3、劳动关系是对抗性与非对抗性兼有的社会关系。劳动者与用人单位各自的利益目标不同，劳动者追求的是工资利益的最大化，而用人单位追求的是利润的最大化，这在用人单位的财务上反映的是成本与利润，成本高了利润就少了，成本少了利润就多了，因此劳动者与用人单位在经济上的对抗性是非常明显的，处理得不好，这种对抗性有可能会酿成群体性事件。劳动者与用人单位之间又是一种利益伙伴关系，彼此处于相互依存的共生状态，

劳动关系的上述双重属性特征，必然导致相应的劳动法律规范，劳动关系的对抗性表明劳动关系协调的必然性，劳动关系的非对抗性表明劳动关系协调的可行性。劳动法律必然具有与其他部门法不同的特征。

（二）劳动法律的基本特征

劳动法律不同于民法、经济法、行政法，属于社会法。所谓社会法，通常认为是公法与私法相融合的法律，强调的是社会公益、社会公平、社会安全等社会发展目标的追求，强调对弱势群体和公共利益的保护。作为社会法，劳动法律有以下一些基本特征：

1、公法与私法兼容。允许用人单位与劳动者之间以合同的形式确立劳动关系，明确双方的权利义务，这反映了劳动法律的私法特征。同时，规定诸如最低就业年龄、最低工资标准、劳动安全卫生条件等劳动基准，将用人单位遵守这些劳动基准视作对劳动者和对国家的义务，并通过国家的强制力来保证实施，这反映了劳动法律的公法特征。

2、对劳动者的保护与劳动行政管理的统一。劳动法律首先是保护弱者，是向劳动者倾斜的，当今世界各国的劳动法律概莫能外。同时，为了提高劳动力资源配置效率，劳动法律又负有劳动行政管理的任务。在市场经济条件下，劳动力资源配置尽管依赖于市场机制，但仍需有劳动行政管理，至于和谐稳定的劳动关系，更是需要加强劳动行政管理才有可能形成和保障。

3、强调劳动关系的协调和劳动标准的结合。劳动关系作为一种利益关系，劳动者与用人单位之间客观上存在利益矛盾。为了使这种矛盾控制在不影响劳动关系正常运行的范围内，劳动法律虽然强调对劳动者的保护，同时也必须兼顾到对用人单位的保护。劳动法律通过设定劳动合同制度、集体协商制度、劳动争议处理制度等对劳动关系进行协调，而这些协调又都是建立在劳动标准基础上的。

二、劳动行政管理的概念和特征

根据国际劳工组织大会通过的《劳动行政管理公约》的规定，劳动行政管理是指“在国家劳动政策领域内的公共行政管理活动”，[1]是国家劳动行政管理系统依据劳动法律法规规定的权限、程序，对劳动法主体的劳动法关系进行监督管理的行政执法活动。劳动行政管理是行政管理的一个分支，属于部门行政管理。作为一种专业性的行政执法，有着与其他部门和群众监督不同的作用，其特征可以从以下两个方面进行分析。

一方面，劳动行政管理系统的监督管理是一种行政执法行为。这种执法行为具有六个主要特征：(1) 单向性。劳动行政执法行为是劳动行政管理系统单方发生的行为，其效力的发生不以行政管理相对人的意志为转移。(2)执行性。劳动行政管理系统的监督管理主要是将执行有关法律、法规和规章的规定作为劳动行政管理的手段。(3)具体性。劳动行政管理系统监督管理的相对人只能是特定的用人单位和劳动者。(4)强制性。劳动行政管理系统监督管理活动是以国家强制力作为后盾的，行政相对人只能接受并配合劳动行政管理系统的监督管理活动，不得拒绝履行为其设定的义务，否则劳动行政管理系统有依法强制执行或申请法院强制执行等权力。(5)优先性。劳动行政管理系统在行使行政职权时，相对于行政相对人而言处于优越的法律地位，依法享有行政优先权，即可以优先实现行政职权。

另一方面，劳动行政管理系统的监督管理是一种行政法律行为。这种监督管理的结果会导致一定的法律后果的产生，如对违法现象和不当行为采取制裁措施等。同时，监督管理主体要对这种后果负法律责任，监督管理对象对监督管理处理不服时，可以提起行政复议或行政诉讼。

三、劳动行政管理的原则

（一）行政管理的一般原则

劳动行政管理是行政管理的一个分支，因此它必然具备一般行政管理所具备的原则，即依法行政原则、行政便民原则、行政效率原则、行政公开化原则。

依法行政原则是指授予行政机关及其工作人员行使行政权，实施行政管理时，必须严格依据法律、行政法规、行政规章等，并不得与之相抵触。具体而言，就是指行政的主体、行为、目的、内容、程序、形式等应该符合我国的法律规范、法律原则或法律精神。行政便民原则是指行政机关及其工作人员在行使行政权力时，以方便公民、法人和其他社会组织为活动的宗旨，采取便利行政管理相对人的方式、形式、程序和行为来实施行政管理。行政效率原则是指行政机关及其工作人员在行使行政权力，进行行政管理的过程中，应充分发挥其主观能动性，积极行政，采取一切措施，尽量以较小的投入而获得好的行政效果，从而提高行政效率。行政公开化原则是指行政机关及其工作人员在行使行政权力，进行行政管理时，应当将其行政行为的内容、过程、形式及其所采取的措施等资讯告之民众、行政相对人或一定范围的外国人，保障并满足他们的知情权。

（二）劳动行政管理的特别原则

劳动行政管理作为行政管理的一个分支，也具有自己特别适用的原则，即保障劳动权原则、保护劳动者合法权益原则、三方协调劳动关系原则。

1、保障劳动权原则。保障劳动权原则是劳动行政管理的基本原则中最重要的原则。因为劳动权是劳动行政法的基本问题，劳动行政法中所规定的劳动者的其他权利，如休息权、劳动报酬权、劳动安全卫生权、物质帮助权等等，都是以劳动权的实现为前提的，劳动权可以说是劳动者生存权利的基础。保障劳动权原则要求：第一，凡是有劳动能力和意愿的公民都有平等地获得劳动机会的权利，有根据其志愿、才能、教育程度并在考虑社会需求的情况下自由选择职业及工种的权利。第二，劳动者有按其劳动的数量与质量获得不低于国家规定的最低数额的劳动报酬的权利。第三，国家有义务保障劳动者获得劳动权，当劳动者谋求不到工作时国家应给予帮助、扶持或提供必要的生活费。第四，必须尊重劳动者的劳动权，任何组织和个人不得侵犯他人的劳动权，对劳动力使用者滥用解雇权的行为应当加以限制。

2、保护劳动者的合法权益原则。保护劳动者的合法权益永远是劳动法的主旨，因此保护劳动者的合法权益自然应是劳动行政管理的重要原则之一。在劳动行政管理过程中，首先要求对劳动者的合法权益进行平等的保护。平等的保护是指所有劳动者不论其民族、种族、性别、年龄、文化程度、财产状况、宗教信仰、职业、劳动关系性质是否有所不同，其合法权益一律平等地受我国劳动法的保护，同时，要对特殊劳动者群体如未成年工、女工等进行特殊保护。其次是对劳动者的合法权益进行有侧重的保护，在特定条件下，当对用人单位利益的保护和对劳动者利益的保护发生冲突时，应侧重保护劳动者的合法权益。最后是对劳动者的合法权益进行全面的保护。即对劳动者的合法权益进行全方位的保护，既保护法定权利，也保护约定权利；既保护劳动者的人身权利，也保护劳动者的财产权利；这种保护既存在于劳动行政管理过程的始终，也存在于与劳动行政管理有关的任何环节。

3、三方协调劳动关系原则。三方协调劳动关系原则是指政府、工会组织、企业组织代表三方共同参与劳动关系的协调。三方协调劳动关系原则应包括如下内容：第一，在立法活动中应体现三方原则。在制定重要的劳动法律、法规时，应由政府、工会和企业组织代表共同参与，政府在立法活动中处于主导地位，政府在立法时必须听取工会和企业组织的意见和建议，采纳其合理建议。工会和企业组织代表参与立法，能够及时的反映劳动关系参与者的意愿，使立法内容更切合实际，更具有可执行性；而且，也使政府的劳动政策和重大决策对工会和企业组织的活动产生更为直接的影响，便于劳动法律、法规的执行。第二，签订集体合同以及进行集体协商谈判要体现三方原则。集体合同的签订、集体协商谈判要由政府宏观指导和调控，具体来讲就是在劳动行政部门的指导下，集体合同双方当事人自行协商签订集体合同。

四、我国目前劳动行政管理的法律依据

我国目前劳动行政管理的法律依据具有多层次性，即不同的劳动行政管理的法的渊源由不同法律地位的主体创制，具有不同的效力，呈现出多层次性。到目前为止，我国已形成以《劳动法》、《劳动合同法》为核心和主干，以行政法规、地方性法规为重要补充的多层次的劳动行政管理的法制体系。

1、法律。包括：2008年5月1日开始实施的《劳动争议调解仲裁法》、2008年1月1日开始实施的《劳动合同法》以及《劳动法》、《工会法》、《职业病防治法》、《安全生产法》、《矿山安全法》等。
2、行政法规。包括：2008年9月18日开始实施的《劳动合同法实施条例》、《劳动保障监察条例》、《女职工劳动保护规定》、《禁止使用童工规定》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《企业劳动争议处理条例》等。
3、部门规章。劳动和社会保障部颁布的配套规章主要有《集体合同规定》、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》、《企业最低工资规定》等。
4、地方性法规和地方政府规章。《劳动法》赋予了省、市、自治区制定劳动合同实施办法的权力，各地制定了大量的地方性法规和地方政府规章，如2002年5月1日开始实施的《上海市劳动合同条例》、2007年1月1日开始实施的《上海市实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》等。

5、司法解释。最高人民法院于2001年发布的《关于审理劳动争议案件有关问题的司法解释》，对处理劳动争议也起了重要的作用。
此外，经我国批准的国际劳工公约也是我国劳动法的渊源。迄今为止，我国已批准了24个国际劳工组织通过的国际劳工公约，例如《消除就业和职业歧视公约》、《准予就业最低年龄公约》、《同工同酬公约》等等。

第二部分 《劳动合同法》实施过程中的矛盾和问题

《劳动合同法》自2008年1月实施以来，引起了全社会的广泛关注，该法为规范企业劳动用工行为、维护劳动者的合法权益提供了重要的法律保障，有利于促进劳动关系的和谐和经济社会的稳定发展,但是在贯彻实施过程中,也显现出了一些矛盾和问题。课题组主要借助市劳动和社会保障局提供的材料和课题组的调查研究，分析了这些矛盾和问题。

一、市劳动和社会保障局提供的情况

市劳动和社会保障局依托劳动保障管理信息网络，曾通过一个月点面结合的调查，对近2000户企业（约36万从业人员）进行了《劳动合同法》的相关问卷调查。此外，《劳动合同法》实施后的劳动监察举报、投诉，劳动仲裁申请等也出现了一些新情况。

（一）《劳动合同法》的实施给当前劳动关系带来的主要变化

1、强化对企业的规制，企业违规导致用工成本提高

（1）新增企业需要支付双倍工资的情形

书面劳动合同签订率低和劳动合同短期化是《劳动合同法》试图重点解决的两大问题，为此《劳动合同法》规定了企业需要支付双倍工资的情形。如规定：用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付二倍的工资。

目前，许多企业对书面劳动合同的签订问题还没有引起足够的重视，即便签订，一般也都会选择签订短期化的劳动合同，以尽量保持企业用工方面的灵活性。因此，新法实施后企业在这两方面的行为将付出较高的违法成本。

（2）劳动者无条件单方解除劳动合同中企业的过错情形增加

劳动者无条件单方解除劳动合同，是指如果出现了法定的情形，劳动者无需向用人单位预告就可通知用人单位解除劳动合同。由于劳动者行使这一解除权时，往往会给企业的正常经营带来重大影响，并且在此情形下企业还需要向劳动者支付经济补偿金，所以，法律为平衡企业和劳动者的利益，将法定的解除事由仅限定在企业有严重过错的情形。《劳动合同法》相比较《劳动法》，将此法定事由的内涵和外延上作了扩充，增加了如下情形：未及时足额支付劳动报酬的；未依法为劳动者缴纳社会保险费的；用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益的；用人单位违章指挥、强令冒险作业危及劳动者人身安全的。

上述规定的本意是促使企业能够合法规范的用工，但鉴于企业劳动用工的现状，这些规定将给某些企业带来严重影响。

（3）经济补偿金的支付范围扩大、标准提高

经济补偿金是劳动合同制度的重要内容之一，其性质是企业对于非主动性失业的劳动者在失业期间的一种经济帮助，以有效缓解失业者的生活困难。同时，经济补偿金也是调整劳动关系的一种手段，可以引导企业长期稳定的使用劳动者，谨慎行使解除权。《劳动法》规定，在某些情形下企业单方面解除劳动合同，应当依法支付经济补偿金。企业为避免支付经济补偿金，就不会随意解除劳动合同，从而达到稳定劳动关系的目的。

《劳动合同法》基本延续了《劳动法》关于经济补偿金的相关规定，但增加了支付经济补偿金的范围，如规定：劳动合同期满，企业不愿意续订劳动合同的，应当依法支付经济补偿金。同时《劳动合同法》取消了《上海市劳动合同条例》规定的部分情形下支付经济补偿金不超过劳动者十二个月工资的限制，实际上是提高了经济补偿金的支付标准。

（4）违法解除或终止合同按经济补偿金标准的二倍支付赔偿金

实践中，企业违反法律规定，任意解除或终止劳动合同的情形经常发生，对劳动者的权益损害较大。《劳动合同法》规定，企业违反法律规定解除或终止劳动合同，劳动者不要求继续履行劳动合同或者劳动合同已经不能履行的，企业应当按照经济补偿金标准的二倍向劳动者支付赔偿金。该规定通过提高企业违法的成本，可以在一定程度上遏制企业违法解除或终止劳动合同的行为，对企业是一种惩罚性的赔偿，使劳动者得到了相应的补偿。

2、隐性成本逐步显性化

（1）缴纳社会保险费

《劳动合同法》将社会保险规定为劳动合同的必备条款，旨在将双方的法定义务在劳动合同中明确，让用人单位和劳动者都清楚自身的权利和义务，以便自觉履行缴纳社会保险费的义务。

实践中，企业不依法为劳动者缴纳社会保险费的情况不在少数。根据上海市劳动监察部门的统计，2008年上半年从受理的举报投诉内容中，反映单位未依法缴纳社会保险费的举报投诉共4843件，占受理总数的35.3%，比去年同期增长五分之一,违法单位中大多数都是企业。《劳动合同法》实施后，再次强调了企业为劳动者缴纳社会保险费的义务。用人单位不依法缴纳的，劳动者可以此作为解除劳动合同的依据之一。

（2）依法支付劳动报酬

《劳动合同法》将劳动报酬条款作为劳动合同中必备条款，同时，劳动报酬的高低直接影响劳动者是否订立劳动合同。

当前，在劳动报酬领域的违法案件较多，特别是一些企业拖欠工资、不足额支付加班费等违法行为屡禁不止。根据上海市劳动监察部门的统计，2008年上半年在查实的欠薪违法案件中，未依法支付加班工资的案件占56%；无故拖欠工资的案件占22.7%，支付工资低于最低标准的案件占21.3％。从违法单位的行业分布来看，制造业是违法单位相对集中的行业，占违法单位总数的48.5%，其中又以纺织服装、鞋帽制造业等企业居多。实施《劳动合同法》后，企业在工资方面的成本会有所增加。

（3）依法保障劳动者休假的权利

休假的权利是每个劳动者应享受的权利，休假的具体时间根据劳动者工作地点、工作种类、工作年限等确定。根据我国法律规定，休假可分为有薪休假和无薪休假，但是大部分企业（包括企业）都将所有休假按照无薪休假处理，即劳动者在休假期间企业不支付工资。这实际上明显违反了法律规定。

《劳动法》规定，用人单位在元旦、春节、清明节、国家劳动节、端午节、中秋节、国庆节期间应当依法安排劳动者休假。2008年1月1日起施行的国务院《职工带薪年休假条例》规定，对于连续工作满一年以上的员工，可以按照累计工作年限享受5天至15天的带薪年休假。以上这些休假均为有薪假期，如果企业未安排劳动者享受上述休假的，必须按劳动者日工资收入300％的标准支付工资报酬。《劳动合同法》的实施促进劳动者休假权利的落实，同时给企业增加了人力成本，但是这些成本是企业本来就应当承担的隐性成本，只不过现在显性化了。

（4）提供安全的劳动保护和劳动条件

劳动保护，是指用人单位为了防止劳动过程中的安全事故，采取各种措施来保障劳动者的生命安全和健康。国家为了保障劳动者的人身安全和生命健康，制订了相应的法律和行政法规。用人单位也应该根据自身的具体情况，制订相应的劳动保护规则。劳动条件，是指用人单位为使劳动者顺利完成劳动合同约定的工作任务，为劳动者提供必要的物质和技术条件。

《劳动合同法》的实施，使广大劳动者意识到，提供安全可靠的劳动保护和劳动条件是企业的义务，对于自身的健康和安全非常重要。因此，企业必须在劳动保护和劳动条件方面加大投入。

3、人力资源管理成本增加

（1）招聘程序更严格

《劳动合同法》要求企业与劳动者订立较长期限甚至是无固定期限的劳动合同，在目前解除条件比较严格的情况下，企业欲解除劳动者的劳动合同会更加困难，于是企业在招工时更加谨慎。比如，企业倾向于细化招聘程序，增加测评的环节和入职前调查等内容，把原先试用期内考察劳动者的一些工作提前到应聘期间完成，以筛选到企业真正需要的员工，随之而来的就是增加相应的成本。

（2）人力资源管理方面的投入增加

《劳动合同法》不但对劳动合同的订立作了详细的规定，而且对于劳动合同履行、变更、解除、终止等过程中企业的管理权力作了较大的限制。企业原先习惯于人情化、非规范化的管理方式显然与此不相适应。为了避免由于管理中的随意性导致承担不必要的违法成本，企业必须严格管理，完善相关管理制度和流程，增加管理人员，导致人力资源方面的各种投入增加。

（3）留人成本增加

根据劳动法律，企业可以通过设定服务期来留住员工。服务期，是指企业与劳动者约定劳动者必须为企业提供劳动的期间，如果劳动者在服务期内辞职的，应当承担违约责任。当然，企业不是在任何情况下都可以与劳动者设定服务期，必须符合法定的情形才可以设定服务期。

《上海市劳动合同条例》规定，企业在出资招用、培训、提供特殊待遇的情形下可以与劳动者约定服务期。《劳动合同法》规定，企业为劳动者提供专项培训经费，对其进行技术培训的，可以与劳动者订立协议，约定服务期。相比较，《劳动合同法》缩减了可以约定服务期的情形，实际上是减少了企业可以合法留人的手段。企业想留住员工，仅靠服务期的约定远远不够，必须采取其他留住人才的手段，比如提高工资、职工持股、感情投入等方式，但是这些方式都需要资金的投入。

（4）劳务派遣成本增加

企业从自身的利益考虑，具有用工稳定性差、流动性强、季节性明显的用工特点，所以，较多企业通过劳务派遣的用工方式来解决自身短期化用工的需要。但是，《劳动合同法》对劳务派遣用工作了更严格的限制性规定。如规定：劳务派遣单位注册资本不得低于50万元；劳务派遣单位与被派遣劳动者应当订立两年以上的固定期限劳动合同；被派遣劳动者无工作期间，劳务派遣单位应当支付劳动者报酬；被派遣劳动者享有与用工单位的员工同工同酬的权利；劳务派遣一般在临时性、辅助性、替代性的岗位上实施等。

执行上述规定后，劳务派遣单位会将绝大部分法律义务和成本转嫁给实际用工单位承担，因此，对于企业而言，劳务派遣的用工方式将比直接用工付出更高的成本。企业原先可以通过劳务派遣方式来转嫁一些短期化用工风险的愿望将会落空。

（二）劳动合同法实施后用人单位反映的主要问题

在《劳动合同法》执行情况的调研过程中，企业不同程度地反映了《劳动合同法》在实际执行中存在的问题。

1、关于影响企业用工管理权与竞争力的问题

反映最集中的是对解除合同条件的规定过于严格的意见。企业反映，仅仅凭新法规定的解除条件，无法灵活调整人力资源，应对复杂环境，尤其在企业经济状况不好时解决冗员问题的矛盾将更为突出。在此情况下，还要扩大订立无固定期限劳动合同条件，必然产生一大批的“固定工”。现在，为了免责，企业只有选择业务外包、劳务用工、频繁招退工、只订一次合同就结束等办法规避“订了以后退不掉”的无定期合同。纺织、烟糖等国有企业都担忧，本市花十年时间形成的较适用上海企业发展的机制，如果走回头路，之前改革所付出的社会成本、经济成本都将付之东流。百联集团反映，现在仅有18％的职工订立无固定期限合同，如果照新规定执行，不出3－5年，95％以上的员工又变成了类似“固定工身份”无定期合同制工。

其次，《劳动合同法》将工作内容和工作地点作为劳动合同的必备条款，并规定变更合同必须协商一致。企业担心在此限制下，人力资源很难适应竞争需要进行配置，能上能下的用工机制将严重弱化。如百联集团、上海烟糖公司均有超市门店，如要将员工在各个门店之间调动只能在协商一致的前提下进行，操作难度极大。宝钢集团担心集团内部企业之间干部的正常交流、调整、轮岗等工作将受到影响。职工中“混年头”的趋势会越来越严重，劳动积极性将大大降低。

2、关于企业用工成本增加问题

我国的劳动标准较高，在某些行业企业按照最低工资支付员工报酬已经很困难，在调研中不少中小企业反映劳动力成本提高主要原因在于最低工资与不断上升的社保费。企业反映，政府调整最低工资的幅度过大、频率过密，这在经济形势高速发展时问题不多，一旦经济增长放慢或降低，矛盾就非常突出。此外，我国现行的法定福利制度已和现实的经济制度不相适应，如探亲假、家属劳保，这些一直是我国企业的负担。

在此前提下，《劳动合同法》的实施，进一步增加了用工成本。企业认为，这种用工成本不仅包括近期成本，也包括远期成本，既包括经济成本，也包括制度成本。扩大经济补偿金的支付范围、提高经济补偿的支付标准等形成的经济成本，是看得见的，但制度成本，如企业解除劳动合同的难度加大、发生劳动争议时需承担举证责任等由此产生的管理成本将难以预料。尤其新法中不少规定，对企业动辄处以支付两倍工资之类的惩罚，对经营不稳定的企业来说风险极大。为此，企业只能采取执法安全但对促进就业、和谐劳动关系不利的措施。

一是，招工意愿弱化。如百联集团过去每年要招用100－200名大学生作为“储备干部”，2008年一个也没有招。他们认为《劳动合同法》刚实施，先观望一下再说。锦江出租汽车公司除驾驶员岗位继续招用社会人员外，其他岗位只招退休人员。

二是，避免风险，宁可削弱凝聚力。有的企业考虑到试用期解除难，先通过劳务派遣形式对新员工进行考核。有的企业将原先试用期内的考察筛选工作前移至招聘环节，而且对员工的要求更为严格，对一些员工的缺点的容忍度也大为降低。一些民营企业表示由于退工不方便，不会再协助社会安置“两劳人员”。因为他们现在考虑员工必须谨慎招聘，严格管理，否则，会带来较大的争议风险与成本。

同时，部分企业还反映，在目前全国劳动力流动范围更大，劳动力素质更差，劳动力市场规范不完善的情况下，《劳动合同法》进一步减少对员工违约、侵权制约，企业深感一般员工难以流动，但优秀员工、骨干员工却难以留住的苦衷。如新法规定的服务期对员工违约实际没有有效约束，导致企业对于员工的培训积极性降低，将影响企业在人力资源方面进一步投入的意愿，弱化企业参与市场竞争的人力资源开发管理机制。

3、企业与员工自主协调空间明显缩小

企业反映，新法实施，看上去是国家对劳动者保护备至。然而，法律规定了如此高的劳动标准和劳动规范后，企业与劳动者自主协商的空间被大大压缩了。如一家国企改制的民营物业公司老总反映，本来年年在量力而行的条件下安排员工出去就近旅游，发些礼品，员工很满意，工作有凝聚力。现在国家年年加最低工资，强制执行年休假，好人都是政府做，这样，如企业没有力量确保实行，反而便成了恶人，员工也开始对企业斤斤计较。她认为，和谐劳动关系的主体是劳资双方，但现在国家是在唱主角。

新法对企业在劳动争议中的举证责任规定过重、证据要求过于严厉，导致企业一旦被员工申诉，往往是“十案九输”，也是企业普遍反映的问题。被调查企业认为，为规避长期合同或其他法律责任，会采取更严密、更严厉的管理措施，同时产生的后果是，劳资双方难以形成国家提倡的和谐协调的合作伙伴，只有泾渭分明的管理与被管理关系。相互防范，信任度降低，导致企业为违纪员工提供改正机会的情况越来越少，员工对企业指挥调度的不理解不合作情绪日益增加，企业内部的劳动关系协调机制始终不能形成，劳资双方一旦发生矛盾就会直接造成社会动荡，只能由政府介入处理。

4、其他的问题

一是，部分国有企业担心再就业政策受到冲击不能平稳延续。对历史遗留的再就业政策应考虑延续性平稳过渡，若要求所有就业现象都应订立劳动合同，则对下岗协保等人员将造成就业困难，引发社会矛盾。

二是，法律条文不明确之处甚多，亟待明确，以免不慎抵触法律，承担不必要的损失。

三是，部分企业反映一些媒体不恰当的宣传，误导了劳动者对新法的认识，给企业造成许多新的不必要的矛盾，导致企业执行《劳动合同法》及《实施条例》难度更大，希望媒体多坚持正面引导和宣传。

（三）劳动合同法的实施对于劳动行政管理的要求和影响

《劳动合同法》的实施不仅对劳动行政部门的行政指导工作提出了更高要求，同时对劳动行政部门的监督管理工作特别是劳动监察工作带来了较大影响。

1、《劳动合同法》对劳动监察的新要求

（1）劳动监察内容的变化

《劳动合同法》第七十四条中列举了涉及劳动合同制度的七项监察内容，与原有的法律法规相比较，增加了一部分具体的监察内容，例如“涉及劳动者切身利益的规章制度的执行情况”、“解除劳动合同的情况”、“劳务派遣单位和用工单位遵守劳务派遣有关规定的情况”、“支付劳动合同约定的劳动报酬的情况”，新规定扩大了监察内容的范围。

（2）法律责任的变化

《劳动合同法》第九十五条规定：劳动行政部门和其他有关主管部门及其工作人员玩忽职守、不履行法定职责，或者违法行使职权，给劳动者或者用人单位造成损害的，应当承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。与原有的法律法规相比，《劳动合同法》增加了行政赔偿的内容,与《国家赔偿法》比较，增加了行政不作为的赔偿。

2、《劳动合同法》实施后劳动监察的执法风险及其原因

（1）劳动监察行政执法的风险

《劳动合同法》实施后，劳动监察的对象、范围、内容均有了较大的扩充，导致劳动监察的职责大大增加，行政风险也随之增加。从《劳动合同法》实施后的情况来看，面临的风险主要有以下两个方面：

a、依据不足导致的行政风险。法理上的执法不当包括执法依据不当、执法事实不当、执法主体不当。客观公正的执法要求主体明确、事实清晰、依据确凿，其中合法有效的证据尤为重要。劳动合同作为劳动者维权的重要依据，其重要性不言而喻。但是在实际操作过程中劳资双方提供的劳动合同不一致，应当如何采信？此外，《劳动合同法》中还有大量“给劳动者造成损害的”表述，“造成损害”究竟有谁界定，如何界定？换言之，劳动监察在处理案件时势必会遇到证据收集、行政相对方质证等操作性难题，从而面临较大的行政风险。

b、因“不作为”和“乱作为”导致的行政风险。《劳动合同法》第八十条、八十一条、八十四条、八十八条、八十九条都有“由劳动行政部门责令改正；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任”的相关表述，但却没有明确监督单位履行这些责任的主体，如果劳动监察部门不受理此类举报投诉，则很有可能被劳动者认为是行政不作为，反之受理此类案子又因法律没有明确规定，可能会被用人单位认为是行政乱作为。因此，当前劳动监察执法急需细化的实施规则来保证监察执法工作的顺利开展。

（2）劳动监察行政执法风险的原因分析

a、劳动监察员的角色冲突。《劳动合同法》依赖劳动监察处理大量涉及劳资纠纷性的问题，使得劳动监察员不得不同时扮演“警察”和“法官”的角色。以支付赔偿金为例，《劳动争议调解仲裁法》第九条规定：用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的，劳动者可以向劳动行政部门投诉，劳动行政部门应当依法处理。《劳动合同法实施条例》规定，用人单位不按规定支付两倍工资以及赔偿金的由劳动行政部门责令整改。但是作为劳动监察部门而言，在出具整改书之前必须对劳动合同的解除和终止是否成立做出判断，而这样的判断在提高了监察员执法要求的同时也带来了相应的行政风险。劳动监察应当是以查处用人单位违法行为为主要目的，体现的是行政干预性。如果将劳动监察定位为处理用人单位和劳动者具体争议的部门，不但与劳动监察的性质不符，还会造成实践中的混乱，劳动监察部门将会因解决争议不力而屡屡成为被告。

b、劳动监察依据的法律、法规操作性不强。虽然《劳动保障监察条例》为贯彻执行劳动保障法律、法规和规章提供了重要保证,为开展监察执法提供了法律依据，但因条例的有些规定缺乏可操作性，也没有赋予劳动监察强制性的处理规定，更没有及时出台相配套的规章或规范性文件，缺乏操作性的规定让监察部门在实际操作中很难把握，处理中稍有不慎就会陷入“不作为”或者“乱作为”的两难境界。

c、劳动监察范围过大、门槛较低。从现有的法律法规来看，劳动监察范围过于宽泛，加上《劳动合同法》第七十四条新增的监察内容，使监察执法资源难以满足社会需求，过大的监察范围以及向劳动者倾斜的立法初衷导致劳动者对政府的依赖性变得愈来愈高，如果每一份劳动合同都依赖政府的监督来履行，这显然是劳动监察部门无力承担的一种无限责任。在“管不过来”的情况下，必然会产生“选择性”执法的现象，这不仅降低了劳动监察应有的功能，而且会引发新的社会矛盾。

3、劳动者的维权意识提高、劳动争议案件大幅提高

劳动合同法针对我国劳动用工制度改革过程中劳动者权益经常被侵害的现象，更强调劳动者的权益和用人单位的义务，从而大大地提高了劳动者维权的意识，加之劳动争议调解仲裁法的出台，降低了劳动者提出劳动仲裁的门槛，2008年劳动争议仲裁案件达到了历史最高水平。据市劳动社会保障部门的统计，2008年全市劳动争议仲裁机构受理劳动争议案件64580件，比2007年增长119.1%，与1995年劳动法实施时相比较，更是上升了25倍。宝山、金山、奉贤、南汇等区2008年受理的劳动争议仲裁案件，比2007年增长达3倍之多。从引发劳动争议的原因看，劳动报酬、经济补偿金争议要占总量的近60%。其中，劳动报酬争议占受理数的49.7%,比2007年增长182.8%,经济补偿金争议占受理数的17.2%,比2007年增长162%。从当年办结的案件来看，劳动者全部胜诉和部分胜诉的占结案数的82.8%；劳动者全部胜诉的占结案数的22.3%，劳动者的胜诉率比2007年有所下降。

劳动争议大幅增加，给劳动仲裁部门带来了巨大的压力，劳动仲裁机构普遍感到人员不够。2008年全市劳动争议仲裁员人均处理案件400余件，曾有一个仲裁员一天开6次庭。

二、课题组调查的情况

课题组采用了问卷调查与座谈会讨论相结合的调研方式。被调研单位主要分为三类：第一类，基层劳动行政管理部门；第二类，各级工会组织；第三类，用人单位。调研情况汇总与分析如下：

1、劳动合同法实施后给相关单位造成的影响，及有关影响中哪些属于劳动行政管理部门的职责？

（1）基层劳动行政部门的反映：

相对于劳动仲裁案件，劳动监察案件并没有明显的增长，但是有关案件的情况发生了新的变化。首先，突发性集体案件增多。多数表现为，中小企业一夜之间关门，企业经营者不知所踪，劳动者讨要劳动报酬及社会保险无门；其次，劳动监察执法成本增加。表现为，依据劳动合同法的规定出现了新类型的劳动违法行为，但是由于劳动保障监察条例没有规定劳动监察部门的处罚权，导致劳动监察部门只能查，不能罚，不能及时有效的处理违法行为；最后，监察职责与劳动仲裁职责发生重叠。相当一部分案件实际上牵涉到了个别劳动者的个人劳动争议，其应当提起劳动仲裁，但是有关劳动者执意要求劳动监察予以处理。

此外，除了劳动监察的相关案件发生变化外，劳动行政指导工作也存在一定的困难。依据《劳动保障监察条例》第十条的有关规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行。劳动监察部门已经按照“条线”深入到基层开展了《劳动合同法》的宣传工作，但是一旦有关当事人详细追问细节问题，则有关劳动监察人员却难以回答。因为劳动合同法及其实施细则有许多条文尚需进一步细化、统一认识，上海市也没有出台相应操作规定，故有关人员缺乏宣传口径，难以达到理想的宣传效果。

（2）各级工会组织的反映：

《劳动合同法》规定了劳动监察部门的大量职责，突出表现在该法第七十六条的相关规定上，依据该规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查：（一）用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况；（二）用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况；（三）劳务派遣单位和用工单位遵守劳务派遣有关规定的情况；（四）用人单位遵守国家关于劳动者工作时间和休息休假规定的情况；（五）用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬和执行最低工资标准的情况；（六）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；（七）法律、法规规定的其他劳动监察事项。但有关规定仍稍嫌原则，例如，劳动者与用人单位在制订规章制度时不能与用人单位达成一致时怎么办？劳动监察怎样按照临时性、辅助性及可替代性的标准对劳动派遣行为进行监察？等等，尚需进一步细化，增强执法可操作性。

（3）用人单位认为：

首先，劳动合同法并没有传闻中那样增加了企业的用工成本。有关用工成本的增加是有限的。但是，用人单位对劳动者的管理成本则出现了大幅度的增长，企业人力资源管理部门的工作压力骤增，工作难度增加。其次，《劳动合同法》颁布以后，某种程度上加速了高级人才的流动。由于劳动合同法对于劳动者离职给予了极小的限制，那些有能力的高级管理或经营人才经常发生跳槽。更为严重的是，某些“猎头”公司在其中起着推波助澜的作用，甚至公开与用人单位的在职员工发生不恰当的接触，诱导或怂恿其离开现有用人单位。最后，由于经常对劳动合同法相关条文发生不同理解，导致实践操作中莫衷一是，希望有关劳动行政部门予以明确。

2、劳动行政部门是否享有与劳动行政管理事务相符的行政管理职权，且有关职权应当怎样行使？

（1）劳动行政部门认为：

首先，有关法律法规是给予了劳动行政管理部门大量职权的，特别是劳动监察部门。但是，由于相关法律在对劳动行政部门进行授权的同时并没有明确相关权力的行使主体，导致部分职权缺乏可操作性，在这种情况下往往造成劳动行政部门受“夹板气”的现象。在有关规定不明确的情况下，依据行政法的基本原则——“法无明文规定不可行”，劳动监察部门不能贸然采取行动。例如，某些应当由劳动行政部门处理的问题，法律没有授权。这突出表现在非法用工主体的问题上。例如，某一个自然人，他没有进行工商登记即开业经营，并雇用了相当数量的员工。如果该自然人与雇佣劳动者发生争议，应当如何处理？依据劳动合同法第二条的规定，中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。即自然人不是该法所称的用人单位。如果该自然人不是用人单位，则劳动行政部门不能处理，因为有关当事人之间的关系变成了民事雇佣关系。在实际操作中劳动者往往要求劳动行政部门予以处理，劳动行政部门如果坚持有关争议仅仅因雇主没有进行工商登记为由不予处理恐有失妥当，不能有效的维护劳动者的合法权益。但是，如果对该自然人进行处理则于法无据。实践操作中，劳动行政部门只能无奈的向有关工商行政管理部门发出建议函。

其次，某些问题没有明确是否由劳动行政部门中的劳动监察部门处理。例如，由于未签订劳动合同导致支付双倍工资的问题。在《劳动合同法》中，应当由劳动监察部门处理的相关事务都作出了明确说明，例如，该法第八十条，用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。但是关于双倍工资的问题，《劳动合同法》是这样规定的，用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付二倍的工资。有关规定并没有明确双倍工资的问题是否由劳动监察部门处理。

（2）有关工会组织认为：

单纯依靠有关行政管理部门的行政职权对权利受到侵害的劳动者进行救济是不够的。首先，有关劳动部门的案件处理能力有限，在劳动争议案件大幅增长的现在，如果一味指望劳动行政部门能够处理所有的案件是有一定问题的。其次，劳动监察和劳动仲裁多为事后救济，有关案件发生后，权利已经受到损失的劳动者进行维权仍然需要支出成本。最好能有有效的事先控制手段。劳动监察部门的与会人员也强调，绝大部分被举报的用人单位都没有设工会。最后，在区域性重大案件中，劳动行政部门的作用毕竟是有限的。

工会的相关同志认为，依据《劳动合同法》第五条的相关规定，县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表，建立健全协调劳动关系三方机制，共同研究解决有关劳动关系的重大问题。故，应当由劳动行政部门牵头，加强劳动关系三方协调机制的建设。

由于劳动行政部门享有较多的权力，具有一定的权威性，故在三方机制相关工作制度的建设中，劳动行政部门应当起到组织者的作用。

此外，在劳动仲裁建设中也要加强对三方原则的贯彻。依据相关法律法规，工会成员中有部分人担任劳动争议仲裁委员会的仲裁员。有关工会仲裁员的作用应当如何发挥及对有关工会仲裁员应当如何考核，希望本市能够进一步制订明确规定。

（3）有关用人单位认为：

对上海市劳动行政部门的执法灵活性是认可的，同时能够感觉到有关行政执法部门还是较为公正的，不是“一边倒”，能够为用人单位和劳动者双方着想，提出切实有效的解决方案。同时也希望有关劳动行政部门能够加强行政执法过程中的互动。

首先，劳动行政部门在进行行政执法活动时，应当谨慎确认有关事实，给予用人单位充分的解释权。因为在劳动合同法颁布之后，用人单位的违法成本大大增加了，所以作为经济学上的“理性人”，用人单位也不想违反有关法律法规的相关规定。但是由于对法律的理解可能有所缺失，故犯错在所难免。只要有关劳动行政部门指出，他们是愿意改正的。希望有关行政管理机关不要直接作出处罚，而是在事前进行充分的告知。其次，应当设立某种对话机制，使得用人单位能够对劳动行政部门的操作方式及标准有深入的了解。并使得他们有机会将有关意见反映给劳动行政管理部门，以便有关部门能够采纳他们的合理意见。

3、劳动监察部门与劳动仲裁部门应当如何划分权限，并开展配合工作？

（1）劳动行政部门认为：

对于某些劳动争议，确实存在着重复救济的问题。如，依据《劳动合同法》第八十五条的规定，用人单位有下列情形之一的，由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿；劳动报酬低于当地最低工资标准的，应当支付其差额部分；逾期不支付的，责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金：（一）未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的；（二）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（三）安排加班不支付加班费的；（四）解除或者终止劳动合同，未依照本法规定向劳动者支付经济补偿的。但是，《劳动争议调解仲裁法》第九条又规定，用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的，劳动者可以向劳动行政部门申请仲裁。

即对同一个争议，有关劳动者既寻求劳动监察部门的救济，也寻求劳动仲裁部门的救济。这样的行为，某种程度上是对劳动执法资源的浪费，更严重的是，因此导致的重复救济可能会引起劳动仲裁部门与劳动监察部门间的法律适用冲突。

综上，由于法律上的相关规定，确实存在劳动监察部门与劳动仲裁部门的救济方式存在竟合的可能性。

由于劳动监察部门实际上属于监察部门，主要作用是处理用人单位的违法行为，而不是作为劳动者与用人单位之间的仲裁员居中公断，故要求劳动监察部门负责处理本应由劳动关系双方当事人自力解决的案件，可能导致“逼着警察当法官”的问题出现。

（2）有关工会组织认为：

不只是劳动监察部门与劳动仲裁部门的权限要厘清，劳动行政管理部门内部职能科室之间的权限也要分清。《劳动合同法》中多项条款中规定了劳动行政部门的职责，结合《劳动保障监察条例》可以明确哪些职责是劳动监察部门的。但是某些新增的劳动行政部门的职责也通通归由劳动监察部门负责吗？因为有关条款中使用的规定是劳动行政部门，而不是劳动监察部门。将所有《劳动合同法》赋予给劳动行政部门的职责都交给劳动监察部门有可能是不恰当的，毕竟劳动行政部门不等同于劳动监察部门，劳动行政部门内部还设有其他职能部门。

所以，建议劳动行政部门对内部职能部门的权限进行划分，对应的职责由相应职能部门完成，以便更好的行使劳动合同法赋予的权力，完成法定职责。

4、劳动行政指导工作与劳动行政服务工作应当如何开展？

（1）有关工会组织认为：

应当在如下三个方面中加强劳动行政部门的行政指导或行政服务工作：

首先，应当加强宣传工作和信息化工作。

劳动合同法颁布以后，劳动者和用人单位都迫切的希望了解法律的相关规定。由于受到专业知识水平的限制，在劳动者和用人单位中普遍的存在“误读”《劳动合同法》的现象。在很多时候，他们都片面的理解了法律中的相关规定。他们是希望能够从劳动行政管理部门这里获得一个较为确定的答案的。

同时，由于信息技术的发展，劳动行政部门的信息化工作也越来越重要，不涉及国家秘密的相关数据应当输入数据库对劳动者或专业部门开放，以便有关人员或部门能够及时了解现时情况。例如，某一用人单位的违法记录等。

其次，可以考虑发布一些没有行政强制力的指导性文件。

有关劳动行政部门能不能以行政指导的方式，发布一些没有强制力的指引文件，类似于倡议书或标准劳动合同文本等，表明有关劳动行政部门在相关问题上的立场，以便于暂时规范用人单位和劳动者的行为。

最后，加强在集体协商程序中的协调工作。

在《劳动合同法》中规定了规章制度的民主程序，同时也以专章的形式规定了集体合同，由此，集体协商制度在劳动法领域越发重要。但是，由于集体协商中产生的争议不具有可诉性，即劳动争议仲裁委员会及人民法院都不能受理，只能依靠劳动行政部门的调解工作进行处理。故，希望劳动行政管理部门能够加强相关方面的工作，推动集体协商制度。

（2）有关用人单位认为：

上海市的劳动行政部门是有服务意识的，确实能够给用人单位很大帮助。例如12333就是很好的例子。但是12333的专业性明显不强，还是停留在普法阶段，无法开展有针对性和更高层次的指导工作。故，希望劳动行政部门能够加强劳动法律咨询部门的建设或者单独设立官方的咨询部门。

5、劳动合同法颁布后，在实践操作中形成了哪些比较有效的劳动行政管理措施？

（1）劳动行政部门认为：

由于突发性集体案件增多，在基层部门的行政执法过程中，形成了特事特办的劳动监察工作方式。

突发性集体案件有以下特点：1、涉及人数较多，且有关劳动者的文化素质普遍较低，可能比较激进。尤其是某些外来务工人员可能不会通过法律途径解决问题；2、突然发生，事先没有任何征兆。往往是之前一天还在正常生产，但是一夜之间关门；3、用人单位本身问题繁多，没有任何可以抵债的资产，同时极有可能欠缴社会保险等费用；最后，有关用人单位的经营者往往是外地人或是外国人，一旦用人单位关门，涉案当事人很难查询到行踪。

针对以上几种情况，基层劳动部门形成了如下的处理方式：由劳动监察部门会同劳动仲裁部门、人民法院、公安部门及相关政府部门共同处理。或由劳动监察部门向有关部门发出通告，通报此类案件已发生，提醒有关单位做好准备工作。

但是前述这种特事特办的方式往往是基层劳动行政部门利用地域部门关系进行操作的，并不是法定的业务往来。如果地域部门关系不是十分良好，恐难进行前述操作。同时，由于涉案的企业经营者往往涉及外国人，由于基层劳动部门并没有限制离境的权力，也没有权力要求出入境管理部门进行相关操作，故有关当事人可能逃至国外。

（2）有关工会组织认为：

在相关区县中可能发生重大影响的劳动争议案件，尤其是集体案件，应当充分发挥三方机制的作用。在发生集体争议的情况下，劳动行政部门的作用是有限的，可以通过工会组织进行说服教育工作，缓和气氛。

三、本市有关行政管理部门在贯彻实施《劳动合同法》中所做的主要工作

（一）加强宣传引导，营造贯彻实施《劳动合同法》的良好社会氛围
《劳动合同法》颁布后，本市开展了大规模宣传教育活动，积极引导企业、劳动者和社会各方面学法、懂法、守法、用法。首先，政府在宣传教育中发挥主导作用。仅市政府相关部门就组织了《劳动合同法》培训五千余场，约46万人次参加学习培训。在此基础上，市政府职能部门还专门组织编写《劳动合同常用条款解读》等相关资料并实行免费发放，既起到了宣传普及《劳动合同法》的作用，也为企业和劳动者正确理解和应用《劳动合同法》提供了指导。同时，通过劳动关系和谐企业和和谐园区的评选，总结一批较好的典型，带动用人单位认真贯彻执行《劳动合同法》。其次，动员全社会力量开展宣传教育。《劳动合同法》实施前，市政府相关部门和市总工会、市工商联、市企联等组织一起开展了《劳动合同法》宣传月活动。通过电视宣讲、网上热线、上街宣传、知识竞赛等各种形式，在全社会形成了贯彻实施《劳动合同法》的良好氛围。与此同时，通过各相关组织的积极工作，全市百万职工参加了全国总工会组织的《劳动合同法》知识竞赛，劳动者维护自身合法权益的意识和用人单位的法制意识、社会责任意识都有所增强，为《劳动合同法》的平稳实施创造了良好的条件。
（二）强化检查指导，密切关注《劳动合同法》实施前后的新情况、新问题
针对部分用人单位在贯彻《劳动合同法》过程中出现的新情况、新问题，本市各级政府通过强化监督指导，确保了《劳动合同法》的平稳顺利推进。在《劳动合同法》实施前后的一段时间里，部分用人单位试图通过“一退一招”、“买断工龄”等方式，规避与劳动者签订无固定期限劳动合同，因而出现了一些不正常的招退工现象，致使2008年1月份全市用人单位招退工总量比去年同期增长50％以上。对此，本市各级政府和相关职能部门及时开展监督指导。对存在问题苗子的单位，组织力量提前介入。对已经发生问题的单位，按规定程序快速查处。经过努力，从二季度开始，单位招退工情况趋于正常，全市没有发生集中裁员等引发社会不稳定的群体性事件。在《劳动合同法》实施逐步走上正轨以后，随着劳动合同的订立、履行趋向规范，劳动者对工资、社会保障、工作时间和休息休假方面的诉求明显上升。本市劳动保障监察部门2008年前三季度共受理劳动者举报2.1万件，其中涉及欠薪、欠保、超时加班问题的就占了80%之多。为此，本市加强了相关的集中监察行动，维护了劳动者的合法权益。
（三）认真调查研究，明确本市贯彻《劳动合同法》的原则
《劳动合同法》颁布以后，市政府有关部门深入调查研究，对相关地方性政策法规进行了梳理，及时和市人大沟通，确定了过渡期的适用原则，以确保《劳动合同法》的平稳贯彻实施。2002年，市人大颁布实施了《上海市劳动合同条例》。《劳动合同法》颁布以后，市政府有关部门经过调查研究专门就《上海市劳动合同条例》的适用问题向市人大作了汇报。在此基础上明确了《劳动合同法》实施后《上海市劳动合同条例》的适用原则，即：《上海市劳动合同条例》与《劳动合同法》的精神基本一致，表述上略有差异的，《上海市劳动合同条例》的规定可继续执行。《上海市劳动合同条例》与《劳动合同法》不一致的内容，按照《劳动合同法》执行。《劳动合同法》未规定，《上海市劳动合同条例》有规定的内容，并且该内容符合《劳动合同法》基本精神的，按照《上海市劳动合同条例》执行。
（四）建立长效机制，促进劳动关系的和谐稳定
贯彻实施《劳动合同法》的根本目的是构建和发展和谐稳定的劳动关系，而劳动关系的和谐稳定，需要体制机制的切实保障。《劳动合同法》颁布以后，本市在建立发展和谐劳动关系的长效机制上作了许多努力。一是制订了《上海市发展和谐劳动关系三年行动计划（2007年－2009年）》。以推进劳动合同制度作为发展和谐劳动关系的重要抓手，提出了切实维护劳动者的合法权益，建立健全发展和谐劳动关系长效机制的各项要求。二是加大对劳动用工的监管力度。建立了劳动用工管理服务平台，实时监控用人单位办理用工手续与职工签订劳动合同的情况，对违反《劳动合同法》的用人单位，进行重点监控，实施主动监管，确保《劳动合同法》的贯彻实施。三是健全劳动关系协调的体制机制。稳步推进劳动争议处理机构实体化，目前已在浦东新区、闵行区、嘉定区、南汇区、青浦区、宝山区建立了劳动争议仲裁院。积极推进劳动争议的协调调解，多数劳动争议以比较和缓的方式得以快速处理。同时，本市还加大劳动关系三方协调，研究处理影响全市劳动关系和谐稳定的重大问题，及时化解由劳动关系产生的各类社会矛盾。
通过全市上下积极努力，本市贯彻实施《劳动合同法》的工作平稳推进，并取得了明显成效。2008年下半年，市政府有关部门组织了以贯彻《劳动合同法》为重点的执法调查，并通过组织召开座谈会、实地走访企业等方式，听取社会各方面的意见和反映。同时，市总工会、市工商联、市外商投资企业协会、市企业联合会、原市社会服务局等单位也按各自职责对《劳动合同法》贯彻实施情况开展调研。从各部门和单位的调研情况看，《劳动合同法》颁布实施以来，本市用人单位及劳动者对劳动合同的法制意识不断增强，劳动用工行为不断规范，劳动关系总体是和谐稳定的。主要表现在：
（一）劳动合同签订率上升。从市政府有关部门开展的调研看，本市劳动合同签订率达到98.58％，比去年年底又提高了2个百分点。这一情况，可以从市总工会调查的98.03％的签约率得以佐证。
（二）劳动者就业稳定性增加。本市相关数据显示，一年以内的短期劳动合同备案数明显减少。据市总工会、市国资委、市工商联5－8月份的调查，一年以上期限的劳动合同占到劳动合同总数的近80%，其中国有企业的比例更高一些。
（三）企业规章制度进一步规范。从调研情况看，近90％的用人单位已经经过民主程序建立了相关规章制度。其中，在《劳动合同法》颁布后对原有规章制度进行修订完善的用人单位逾70％。

通过前阶段的扎实工作，本市贯彻实施《劳动合同法》工作取得了一定成效。但应当看到，这项工作具有长期性与复杂性。只有按照科学发展观的要求，坚持不懈地从实际出发抓紧抓好，才能真正取得实效。

第三部分 结论与建议

《劳动合同法》从2008年1月1日起实施以来，从总体上来看，本市贯彻实施情况是好的，这与本市劳动行政管理等部门的努力，与劳动行政管理措施比较得当等因素是分不开的。但是，正如上述分析，《劳动合同法》的实施仍然存在一些问题，调整劳动关系的体制机制尚需进一步完善，要解决这些问题，强化劳动行政管理是必不可少的。

一、完善相关的配套规定

1、对特殊群体的特别规定。《劳动合同法实施条例》第十二条已对这一问题有所涉及，规定：地方政府有关部门为安置就业困难人员提供的公益性岗位，其劳动合同不适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定。但是，除了无固定期限以及经济补偿，其他内容是否适用以及各地扶持就业的其他人群（如上海的协保人员）权益如何保障，则需要进一步明确。

2、对合同瑕疵的处理。例如，未签订书面合同的，需进一步区分是用人单位还是劳动者不签订，并细化不同情况下的法律责任。又如，对劳动合同履行过程中程序性违法的情况（如变更合同未采用书面形式、解除合同未通知工会等），如何予以补救。

3、对多重劳动关系的规范。对同一劳动者与多个用人单位建立劳动关系的情形予以规范，避免出现劳动关系与工作时间、劳动保护等规定冲突的情况。

4、对区域性、行业性集体合同的规范。根据《劳动合同法》，行业性、区域性集体合同对当地本行业、本区域的用人单位和劳动者具有约束力。通过何种程序可使行业性、区域性集体合同对行业和区域产生普遍约束力等问题，需要进一步明确。

此外，还需要根据《劳动合同法》及其实施条例，对现有的规章和规范性文件予以清理。如《关于本市劳动者在履行劳动合同期间患病或者非因工负伤的医疗期标准的规定》、关于实施《上海市劳动合同条例》若干问题的通知等等。同时，还应根据社会形势和执法形势及时出台相关解释和配套政策，为预防和打击劳动保障违法行为提供有效的法律政策依据。在完善配套规定的基础上，适时提出修改《上海市劳动合同条例》的建议。

二、制定劳动行政执法操作规则，统一执法标准

1、建立和完善劳动监察工作规程，明确办案程序，细化流程规则，使劳动监察工作具体操作程序规范化、制度化。

2、细化制定处理规则、合理利用执法资源。《劳动合同法》的贯彻实施过程必将带来大量的投诉和举报，制定统一的投诉举报处理规则有利于执法资源的合理配置。例如制定统一的投诉、举报特别是匿名举报的立案要素，即必须在几个要素齐全的前提下实行上门监察，避免因虚假举报导致的资源浪费。

3、监察仲裁及时沟通，统一相关规则。对于劳动监察和劳动仲裁两部门面临的大量案件可重复受理的实际情况，监察和仲裁应当加强沟通，共同研究处理相同案件时的程序、口径，及时制定专门的处理规则，例如受理时的比对规则、审理时的证据确认规则等，充分运用内部局域网的资源，做到监察与仲裁的信息共享，除案件受理时的比对工作之外，还要加强两部门案件处理结果的比对工作，遇到已有处理结果的监察投诉或者仲裁申请，应当谨慎对待，保证相同案件处理结果的一致性，避免不必要的行政风险。

三、鼓励当事人的自力救济，与劳动保障监察形成合力

劳动法大多属于强制性规范，尤其是劳动基准法，它是国家对用人单位设定的义务，用人单位必须严格遵守，不能降低标准，只能在最低标准之上给予劳动者更好的劳动条件和工资福利待遇。即使是调整劳动合同关系的任意性规范，也与调整一般民事合同关系的任意性规范不同。例如，在劳动合同关系中，合同自由原则既要受法定劳动基准的限制，还要受集体合同的限制，凡是与法律相冲突或低于集体合同标准的条款都无效。从这一特征也可看出，劳动法不属于以意思自治为核心理念的私法，而是典型的社会法。劳动合同法作为社会法，既有“公”的因素，又有“私”的因素。过于强调行政救济或行政干预将导致劳动者与用人单位私权空间的急剧缩小。这一方面违背了尊重劳动合同双方当事人意思自治的原则，另一方面也大大加重了劳动行政部门不必要的工作负担。

劳动关系虽然有别于一般的民事法律关系，但其源于民事法律关系，因此，在现实矛盾已日渐突出的情况下，应通过适当的方式增强当事人自主协调劳动关系，充分发挥当事人的自我救济。《劳动合同法》中，对于绝大多数违反法律或者约定的行为，都规定了行政救济的渠道。通过行政机关的监督、检查甚至处罚固然有利于强化当事人遵守法律和合同。但是，劳动合同作为当事人之间的一种契约，通过行政方式保障其履行，显然是不经济的。并且，有限的行政资源也无法处理好当事人之间纷繁复杂的权利义务。基于劳动合同的合同属性，应鼓励当事人按照法律规定的条款进行自力救济。劳动保障监察这种行政方式，则应主要用于纠正并惩处违反法定标准（如最低工资、最高工作时间等）的行为。

劳动者或用人单位维权不是只有行政救济一条路，双方协商、基层调解组织调解、劳动仲裁、甚至是民事诉讼都是解决劳资争议的必要救济方式。在这些救济方式中，有关当事人能够充分行使作为劳动关系主体所能享有的“私法”性质的权利，他能够凭借意思自治的原则处分自己的权利。相较行政救济而言，这种“私法”上的救济一方面节约了社会成本，另一方面可能更有效的实现当事人所预期的救济效果，而不是由劳动行政部门代为“当家作主”。

因此，应当充分发挥单位内部劳动争议调解委员会的作用。本市应当推动建立单位内部的劳动争议调解委员会，对委员会成员开展培训，制定统一、规范的劳动争议基层调解程序，鼓励劳动关系双方当事人回归“合同本位”，通过协商、和解、仲裁等方式自主解决劳资纠纷，与劳动保障监察形成合力，共同实现保护劳动者合法权益的目标。

四、合理协调劳动仲裁与劳动监察，避免重复立案、重复处理

劳动权利保障与救济方面的法律制度主要包括劳动监察法和劳动争议处理法。由于劳动关系具有身份属性，劳动者与用人单位之间形成了管理与被管理的关系，用人单位往往会忽视甚至侵犯劳动者的劳动权利。因此，劳动监察对劳动法律制度的实施和劳动者劳动权的实现起着至关重要的作用。在劳动关系存续中，劳动争议是难以避免的，关键是要建立起有效的解决劳动争议的制度，以此作为解决纠纷、保障当事人合法权益的最后屏障。目前，我国劳动争议处理包括调解、仲裁和诉讼三种方式。

但根据目前我国法律规定，劳动监察与劳动争议存在着大量的冲突。劳动合同法第74条关于劳动合同监察的事项规定为“县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查：（一）用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况；（二）用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况；（三）劳务派遣单位和用工单位遵守劳务派遣有关规定的情况；（四）用人单位遵守国家关于劳动者工作时间和休息休假规定的情况；（五）用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬和执行最低工资标准的情况；（六）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；（七）法律、法规规定的其他劳动监察事项。”劳动争议调解仲裁法第二条关于劳动仲裁事项的规定为“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议；（二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（六）法律、法规规定的其他劳动争议。”因此，往往发生同一件事即要求劳动监察处理，又申请劳动仲裁的情形，浪费了有限的行政资源，又容易造成同一事项不同的处理结果，影响行政机关的公正。例如，劳动监察部门依据劳动保障监察条例开展工作，根据该条例第二十条的相关规定，劳动行政机关的处罚时效为两年，大大高于劳动争议调解仲裁法规定的一年。如此一来，同样的案件可能导致不同的结果，这不可能不影响司法机关的权威。

作为劳动行政执法部门的劳动监察部门与作为依据三方机制建立的作为准司法部门的劳动争议仲裁委员会之间，在处理某些可能交叉的劳动事务时应当加强协调。

综上，对于非法定情况，如果有关争议已经经过或正在经过劳动仲裁处理的，劳动监察部门不再予以处理；有关争议已经经过或正在经过劳动监察处理的，劳动仲裁不再予以处理。两个部门之间应当设立有效的立案信息查询系统，避免重复立案，重复处理。

五、完善劳动关系协商机制，在源头上消解劳动争议的发生

劳动合同与民事合同不同，劳动合同法确立了由政府、工会、企业建立的三方协调机制，劳动行政部门作为政府的主管部门应当督促当事人履行义务，防止争议的发生，也有责任在劳动争议的处理过程中发挥作用。这也是一些国家的通行做法。“三方机制”是我国劳动法律制度中的基本制度，具有极其重要的法律地位。依照《劳动合同法》第五条的相关规定，县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表，建立健全协调劳动关系三方机制，共同研究解决有关劳动关系的重大问题。

在劳动合同法颁布之后，由于集体协商事务的需要，三方机制更显重要。除了加强在市级层面的建设外，区及街道（镇）等二级的三方机制建设也十分重要。有关三方机制的常设机构、议事程序、工作内容等都应当尽早通过规范性文件的形式予以确定，以保证有关制度的稳定性及可执行性。

因此，本市应当突出三方机制的基础地位，明确三方机制的功能及工作开展方式。

六、积极开展劳动行政指导，实现劳动行政管理由事后处理向事前预防转变

劳动监察或劳动仲裁多为劳动者权益受到侵害的事后救济，有关争议发生之时，劳动者的经济损失往往已经发生。即使能够将劳动者所受的经济损失予以完全恢复，有关劳动者在维权过程中也支付了相当的时间成本及精力成本。通过行政指导的方式提供的行政管理，则可能是事前的，有效降低了劳动者权益受到损害的可能性。所谓的行政指导，是指行政机关在其职责范围内实施的劝告、建议、说明、提醒、警示等柔性管理行为，具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等特点，有别于传统的刚性的行政管理和行政执法模式。具有柔性管理特征的行政指导在调整用人单位与劳动者之间复杂的利益博弈过程中，有助于调解双方的矛盾，推进和谐劳动关系的形成。因此，今后在劳动行政管理中应当更加自觉主动的采取。例如，可以编印发放《劳动法律实务指南》、《劳动业务指南》等指导用人单位和劳动者正确理解和实用劳动法律；为劳动关系双方提供咨询服务、业务指导，避免双方矛盾激化等等。

劳动行政管理部门恰当地运用行政指导方式是积极行政的表现，由于劳动行政管理部门具有掌握劳动政策信息方面的优势，因此具有指导的权威性。通过行政指导的方式向管理相对人提供智力支持、解释劳动法律、政策，可以提高行政管理效率，降低劳动关系双方收集、整理相关信息和维护各自权益的成本，促进行政管理部门更好地为社会服务。同时，通过有关的行政指导工作，可以发现行政管理工作中处理救济工作的工作重点及目标，真正达到以指导促管理的目的。

七、建立执法协调机制，形成行政执法合力

在劳动行政部门的具体工作中，相当部分案件的处理需要其他部门的配合，例如：非法用工主体及突发性群体性劳动争议事件等。但由于相关部门之间没有隶属关系，共同上级部门（一般为区县人民政府）又未形成有效的协调机制，故相当部分劳动事务综合执法往往由具体区县的相关职能部门之间凭借私人感情和部门关系开展。这一方面导致有关综合执法机制无法可依，处于无序状态中；另一方面也导致综合执法的效果受限，对当事人救济效果大打折扣。

因此，在各区县及市级建立类似于三方机制的劳动事务综合执法的长效机制，各部门之间应当及时通报情况，尽早消除隐患或确定处理预案。

参考资料

1、信春鹰：《中华人民共和国劳动合同法释义》，法律出版社，2007年。

2、周长征：《全球化与中国劳动法制问题研究》，南京大学出版社，2003年。

3、[英]琳达·狄更斯：《英国劳资关系调整机制机构的变迁》，北京大学出版社，2007年。

4、[德]杜茨：《劳动法》，法律出版社，2005年。

5、林晓云：《美国劳动雇佣法》，法律出版社，2007年。

6、《劳动行政管理公约》（1978年由国际劳工组织大会通过，我国全国人民代表大会常务委员会于2001年10月批准）。

附件

国外劳动行政管理概况

为了更好地探索劳动合同法的实施与劳动行政管理的关系，本课题组查阅了有关国家的相关制度。

一、国际劳工组织关于劳动行政管理的规定

劳动行政管理是国家劳动政策领域内的公共行政管理活动。这是国际劳工组织1978年劳动行政管理公约第1条对劳动行政管理所下的定义。

首先，这种活动属于公共管理范畴。人们把“劳动行政管理”简称为“劳动管理”，实际上“管理”有两种范畴，第一种是国家对全面事务或某一方面的事务的行政管理，另外一种是企事业的管理。前者属于公共管理范畴。后者在西方国家大多属于私人管理范畴。行政管理有其特定的含义，指的是国家政府部门的工作管理。在国家政府部门对某项工作进行管理时，需要取得社会有关方面的合作，有时还需要组织社会力量参与，但不论这种合作和参与涉及的范围如何，行政管理都是在以国家政府部门的主导的情况下进行的管理。政府的管理职能起源于国家产生之时。劳动行政管理是政府职能演变过程中产生和发展的一种专业的行政管理。

同时，劳动行政管理也是在国家劳动政策的指导下进行活动的。劳动政策是国家社会政策的一个组成部分，与国家的经济基础和政治体制有着密切的关系。他还取决于劳动领域的状况，如就业水平、雇主和工人的组织程度、已有的公共设施的效率的范围等。尽管劳动行政管理活动体现了政府在国家政策范围内行使其职权的行动，这一点在世界各国是共同的，但是由于各国的劳动行政管理在内容体制和水平上有很大的差别，没有一个统一的模式，也不可能制定一个适合一切国家的标准模式。

当前有一种共同的趋势，即劳动行政管理在各国政府的行政管理工作中起着越来越大的作用，成为政府按其政治经济目标而制定、实施和协调社会总政策的一个重要手段，从而使劳动行政管理活动的范围日益扩大。

国际上普遍认可的劳动行政管理的范围包括劳动立法、劳动监察、确定最低工资、就业、培训、改善工作条件、职业安全和处理劳动关系、推进集体谈判、处理劳动争议、进行社会保障和失业救济的一切与劳动有关的事务。

全面开展劳动行政管理活动需要政府财政支持。在不同的国家，劳动行政管理活动的开展因受资金的影响而有很大的差别。

在组织结构方面，随着活动范围的扩大，不可能由一个单独的机构去完成全部任务，而需要有关单位的协作，由此形成了一个劳动行政管理系统。国际劳工组织1978年劳动行政管理公约第1条对“劳动行政管理系统”所下的定义是：“劳动行政管理系统”负责从事劳动行政管理的一切公共行政管理机构——无论是政府部门或是公共管理机构，包括准国家性和区域性，或地方性的行政管理分权机构——和为协调此类机构的活动、为与雇主和工人及其组织协商并使其参与管理的任何组织机构。

根据以上定义，劳动行政管理系统包括按照国家法律和条例规定处理劳动事务的一系列政府机构和公共机构。这些机构在制定和开发劳动政策的活动中应取得雇主和工人以及各自的代表性组织的咨询和参与。在大多数国家，由于机构众多，需要一个中央机构来协调。这个中央机构一般是劳动部（或就业部、人力部、社会事务部和福利部之类）。由于劳动事务涉及经济活动的各个方面（如农业、工业、交通运输业、采矿业等），以及劳动事务具有多面性（如可分为劳动保护、劳动关系和劳动就业等方面），因此劳动部门往往要同其他部门进行协同工作。同时，一些职责明确又需要社会各界配合的劳动行政管理项目（如就业、培训、社会保障、监察、调解等）需要交给为此而设立的并由法律管辖的特定国家机构、准国家机构或者地方机构、或其他分权机构去完成。此外，大多数西方发达国家和发展中国家均应用“参与性行政管理原则”，除由政府建立专门的咨询机构外，有时还由劳动部门邀请或发起，或委托某些机构，特别是雇主组织和工人组织对全面劳动业务和对某项劳动业务提供咨询或参与管理。[2]

我国已批准的国际劳工公约中包括了1978年的《劳动行政管理公约》。该公约规定，劳动行政管理的作用和职能是：从事国家劳动政策和相关法律法规的准备、实施、协调和监督检查，对就业、失业和不充分就业问题，以及劳动者的工作和生活条件各方面问题进行研究解决，为雇主和工人及其各自组织提供服务。我国劳动监察对保障劳动法的实施，维护正常的劳动法制秩序以及促进劳动保障机构依法行政都具有重要作用。

1978年国际劳工组织大会通过的第150号《劳动行政管理公约》和第158号《劳工行政：作用、职能及组织建议书》。公约规定各会员国应以适合国情的做法，保证组织和有效实施一项劳动行政系统制度，其任务和职能应予适当协调，保证公共行政机关同最有代表性的雇主组织和工人组织进行协商、合作和谈判。主管机关在劳动行政制度内应负有主要责任，对公约的实施要做出相应的安排，并为有关人员“提供有效完成其任务所必须的地位、物质手段和资金来源”。[3]公约和建议书还强调了劳动行政管理部门的职能需要扩大和加强，以便能和其他部门合作，承担人力资源开发、人力资源分析和就业政策的制定等方面的新责任。

二、其他国家的劳动行政管理

（一）美国

美国的劳动行政管理职能主要体现在以下几个方面:

1、就业调控。1946年美国国会通过战后第一部《就业法》，确定了联邦政府的经济政策目标，肯定了政府对控制就业承担责任，就是通过相应的财政与经济货币政策，防止经济衰退，刺激经济复兴，以实现最大程度的就业，由此正式确立了政府就业政策体系。[4]

与就业调控相关的就是美国的反就业歧视立法。美国国会1964年通过了《民权法》，该法第七章要求雇主不得有基于种族、性别、宗教、民族血统、年龄及残疾的歧视，美国国会还通过了1963年的《同工同酬法》、1967年的《就业年龄歧视法》、1972年的《公平劳动机会法》、1973年的《复职法》等法律，严格限制劳动领域内的各种歧视，保护劳动者权益，这些法律规定构成了美国劳动领域内的公平就业与职业机会的标准。

在美国各项反就业歧视的法律是由就业均等委员会（The Equal Opportunity Commission，EEOC）实施和解释的。EEOC有5名委员和1位总法律顾问。其任命均由总统提名，参议院确认。EEOC有下述几项职能：（1）颁布行政条例和指南。（2）对涉嫌违反联邦反歧视法律的雇主行为作出调查或对其提起民事诉讼（有关其执法权力的授权，参见美国法典第四十二章，2000e-5；2000e-5 of Title 42 ）。（3）向公众宣传联邦平等就业机会法律政策。（4）对全国雇主（尤其是中小型企业）提供反就业歧视的方面的培训。

2、就业服务

1935年美国国会通过了《联邦职业介绍法》，规定了就业与人力资源开发方面的标准，将职业介绍作为一种促进就业的主要途径。第二次世界大战后，美国颁布的职业培训和职业教育方面的立法不下几十个，重要的有：《人力资源开发与培训法》（1962年）、《职业教育法》（1963年）、《就业机会法》（1964年）、《紧急就业法》，《综合就业与培训法》（1973年）和《就业培训法》，这些法律所确定的标准在促进就业和加强劳动者的人力资源开发方面发挥了积极的作用，这些法律的实施达到了全社会重视并支持职业培训的目的。

3、美国的劳动争议处理机制

美国的劳动争议处理机构包括联邦调解调停局(FMCS)、独立仲裁员和联邦法院三个方面。由纯民间的仲裁员独立仲裁劳动争议案件是美国劳动争议处理体制的最显著特征。

FMCS是由政府出资成立的一个独立机构，局长由总统在参议院通过人选后任命。调解员分为专职和兼职。专职调解员按照公务员管理，兼职调解员依照有关规定享受待遇。FMCS的职责是免费调解除就业歧视争议(美国的就业歧视案件由雇用机会均等委员会调解和处理，并且是强制性的，未经雇用机会均等委员会调解，不得向法院起诉。)外的集体争议和个人劳动争议案件，调解是自愿性的，调解协议不具备法律约束力。

美国的劳动争议仲裁也是自愿的。是否进入仲裁程序，大部分情况下都是由企业的集体合同作出事先规定，没有集体合同的企业也可以由个人劳动合同约定。无论以哪种方式，只要选择了仲裁，便排除了司法管辖权。如果当事人对仲裁约定发生争议，由法院判定，通常法院都会确认仲裁管辖。美国的劳动争议仲裁由纯民间的仲裁员以自己的名义独立进行，仲裁员通常挂靠在仲裁员协会等组织名下，由当事人自由选任。仲裁员的裁决具有法律效力，当事人可以就仲裁裁决向联邦法院起诉，但法院只做程序监督，不做实质审查。只要仲裁管辖无误、没有欺诈、腐败和违反法定程序，法院即确认仲裁裁决的法律效力。

联邦法院是美国处理劳动争议案件的司法机构。如果争议当事人没有就仲裁达成协议，可以向联邦法院巡回法庭起诉。联邦法院处理劳动争议案件适用民事程序。

美国的劳动争议处理程序为：劳动争议发生之后，当事人可以在企业内部自主协商解决。自主协商通常包括向上司申诉、工会协助、同事审查委员会协商等阶段。在美国，越来越多的企业成立了由雇员代表或雇员和雇主双方代表组成的同事审查委员会。同事审查委员会作出的决定，在大部分案件中属于向雇主方提出的建议(通常都会被接受，从而达成和解)，在一部分案件中甚至具有约束力。劳动争议未能自主协商解决的，根据当事人的申请或者征得双方当事人同意，由FMCS指定调解员进行调解。FMCS调解仍然未能达成协议时，如果受约束的集体合同或个人劳动合同中规定了仲裁管辖，则任何一方当事人可以申请进入仲裁程序，由指定的独立仲裁员仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以向联邦法院申请司法审查，联邦法院只审查仲裁程序；如果当事人事先没有仲裁协议，事后也未就仲裁达成一致，则可以向联邦法院巡回法庭起诉。当事人对巡回法庭的判决不服，可以依照民事诉讼程序上诉。

（二）英国

英国的劳动行政管理主要表现在以下几个方面：

1、就业管理

1919-1920年期间，英国政府首次引入工作许可制度，主要限制英联邦国家以外的劳务的涌入。对来自英联邦国家的劳务，英国一直推行自由流入的政策，直至《1962年英联邦移民法》对英联邦国家的劳务流入加以控制（爱尔兰除外）。1972年英国政府实施《1972年移民法》，规定工作许可不再颁给来自欧共体（EEC）以外的非熟练工及半熟练工人，相对于其他EEC成员国公民，英联邦国家的居民从此不再享受任何特权。1975年英国出台《就业保护法》，从保护工人权益的角度出发，反对雇主对工人的不公平解雇，帮助就业人员依法保住就业岗位。

在反就业歧视方面，英国1970年颁布了《同工同酬法》（Equal Pay Act，1983年修改），1975年制定了《性别歧视禁止法》（Sex Discriminaton Act）,1976年制定了《种族关系法》，禁止种族歧视。1995年出台了《残疾人歧视法》，禁止就业中歧视残疾人，2004年又出台了两部反就业歧视法，即禁止就业中的宗教歧视法案和就业中的同性恋歧视法案。

2、就业服务

英国1909年的《劳工交换法》（Labor Exchange Act）被认为是世界上第一部就业服务法。1948年制定的《就业训练法》（Employment and Training Act，1973年修订），对非教育机构开展职业培训和职业指导作出了规定，并把劳工市场所有的主要服务机构合并在一起，以保证雇主、工会和地方政府的共同利益进行管理。1964年，出台了《工业训练法》，以保证为工商业的的所有部门提供充分的、有技能的工人。1988年制定《就业法》（Employment Act）。1995年1月实施的《取消限制法》，废除了对民营职业介绍所和劳动派遣的审批制，即对其介绍的职业不再加以限制，基本上可以完全自由经营。此外，英国教育法不仅对职业教育和职业培训进行了规范，而且对教育机构开展职业指导作出了规定。

法律和政策在英国的促进就业中都发挥着重要的作用。在英国的劳动标准和劳动关系调整、社会保险领域，主要靠法律手段调节。在这些领域的工作主要是依法规范雇主、雇员和政府各主体之间的关系，并且在有关主体不遵守法律规定的时候采取执法行动。

3、英国的劳动咨询调解仲裁委员会（ACAS）

劳动咨询调解仲裁委员会（ACAS）成立于1974年9月。ACAS是一个独立于政府成立的机构，是由公共投资设立，它的运行由三部分成员组成，即管理者、工会和独立成员。ACAS的主要活动有两部分。第一部分是从事个人案件的调解，另外的是为劳资双方提供咨询。目前社会对ACAS的信息咨询和服务的需求的增长非常明显。ACAS在政府的指导下为社会提供电话、网络和其他形式的咨询服务，这些咨询涉及劳资关系的方方面面，但最为频繁的问题涉及假日薪金和权利、解雇、病假工资、旷工、裁员及裁员赔偿等方面。英国的雇员和雇主都选择ACAS来解决纠纷，其原因非常相似。因为，他们都不仅希望所提供的信息是准确和权威的，还希望提供信息的一方是独立和中立的。这种相对独立的咨询模式在中国目前还处于起步和发展阶段。[5]

4、劳动争议的处理机制

英国处理劳动争议和调整劳动关系的成文法的颁布与处理劳动争议的判例法紧密的揉和在一起。英国的劳动争议处理制度，在调解和仲裁领域都尊重当事人的意思自治。英国处理劳动争议的机构主要有两种：（1）劳动咨询调解仲裁委员会（ACAS）。（2）专业法庭。它是司法部下设的处理劳动争议的专门机构，有20个产业法庭和一个上诉法庭，由1名职业法官和工会雇主协会委派的法官各1名组成。产业法庭无强制执行力，上诉就业庭才有此项权力。劳动争议处理程序为：基层单位协调；社会调解、仲裁；司法裁判。对调解不成或由法庭直接受理的案件，产业法庭开庭听证，并进行裁判；当事人不服裁判的，可向上诉就业法庭上诉。如果争议的问题是对现行法律的质疑，应继续到普通法院审理，普通法院经二审终局。

（三）德国

德国的劳动行政管理主要表现在以下几个方面：

1、就业管理

德国早在1967年颁布的《促进经济增长法》中就提出俗称为“魔力四边形”的总体经济目标，成为世界上第一个用法律形式把充分就业、经济增长、通货稳定和对外经济平衡确定为宏观调控四大目标的国家。

德国在制定职业培训方面的法律有：1965年《手工业规程》，1969年《职业培训法》，1969年《就业促进法》，1972年《企业组织法》，1976年《青少年就业保护法》等。德国创立的“双元制教育”举世闻名，约70%的青年中学毕业之后进入职业学校学习专业技能，每周3至4天在企业实际操作。

2、解雇保护机制

德国1969年的《解雇保护法》规定，雇主解雇大批人员要向劳动局申报，同时，要求向被解雇人员支付提供补偿费。1972年颁布的《企业基本法》规定，雇主解雇职工必须向企业职工委员会通报，职委会为维护职工利益，可以提出异议，如果双方争执不下，可由仲裁处调解或交劳动法院裁决。

3、德国的劳动争议处理机制

德国现行的劳动和社会保障法制是根据德国宪法的规定而建立的。德国法学界将劳动关系细分为调整劳动合同关系的劳动法和调整社会保障的社会法（即社会保障法）；前者属于私法的范围，后者则属于公法的范围。调整劳动关系的具体法律纷繁复杂，不同的劳动纠纷也由不同的法院管辖。

（1）劳动法院受理的劳动纠纷

1952年，联邦德国颁布了《劳动法院法》，不仅规定了劳动法院[6]的设置和组织机构，而且明确规定了劳动法院审理劳资纠纷案件的特殊程序。劳动法院的案件受理范围涉及劳动关系纠纷、集体合同纠纷以及企业委员会与雇主之间的纠纷。根据德国《劳动法院法》，劳动法院分为三级，即：基层劳动法院、州劳动法院和联邦劳动法院。由于全德只设一个联邦法院，所以它实际上是德国劳动法院的最高法院。与普通法院审理一般民事案件不同的是，审理劳资纠纷案件的法庭采取职业法官与名誉法官相结合的形式组成。名誉法官来自企业，往往由雇主和雇员两方的代表组成，名誉法官在审理案件中有与职业法官一样的权力，如有相同的询问权、查阅案卷权以及相同的表决权，这样既可以帮助法庭对劳资纠纷作出比较符合实际的裁判，又可以在一定程度上避免或防止职业法官的独断，提高法庭裁判的公正性。

劳动法院处理劳资纠纷一般遵循便捷原则、不告不理原则、裁判前听审原则[7]、直接取证原则、口头审理原则[8]、调解原则、公开审理原则等。在长期的实践中，德国劳动纠纷的诉讼程序有其自身特点，比较突出的体现为以下两点：

第一，强调调解，把调解作为初审法院审理劳资纠纷案件的必经程序。在初审中，每一个案件都必须经过庭内调解，否则，不能收取诉讼费用。调解达成协议依法记录在案后，即具有法律效力；调解失败即另行确定开庭日期，如期按程序进行开庭审理。

第二，设置“裁判程序”和“决议程序”，以适应解决不同类型的劳资纠纷案件的需要。裁判程序适用于一般的劳资纠纷案件，比如单个的雇员与雇主之间发生的劳资争议；而决议程序则适用于集体劳动合同纠纷案件的处理，比如涉及《企业章程法》方面的雇主与企业委员会之间的争议。两种程序除在适用的案件范围不同外，其区别还表现在如下几个方面：1、当事人在诉讼中的地位不同。在裁判程序中，诉讼是由当事人引导的，即诉讼请求是由当事人提出，并由其提出证明其请求所依据的事实，法庭对争议则根据当事人双方的陈述进行审理；而决议程序中，诉讼的进行主要取决于法庭，比如在某一集体劳动争议中如果涉及到企业委员会，法庭首先要对该企业委员会是否是合法产生的进行必要的调查，然后根据法庭所采的证据，对争议进行审理。2、举证责任不同。裁判程序中所采取的是由当事人举证的原则，即当事人对自己的主张负举证责任；而决议程序中负责举证的是法庭。也就是说，在决议程序中所采取的是类似行政案件中的由官方举证的原则。这样不同的规定其意义在于，适用裁判程序的劳资争议案件的劳资双方只是单个的雇员和雇主这种主体，而决议程序所要解决的是集体争议案件，它所涉及的是群体的利益，如果依靠当事人举证就可能使群体的利益受到影响，因此审理这类纠纷则由法庭来负责搜集证据，谁到庭作证完全由法庭决定，传谁出庭作证，谁就有义务出庭作证。3、诉讼费用的收取不同。适用裁判程序的劳资纠纷案件按规定收取诉讼费用，而适用决议程序的劳资纠纷案件，一律不收取诉讼费用。

2、社会法院受理的社会保障案件

1953年9月，德国颁布的《社会法院法》规定，社会法院专门负责涉及社会保险、社会福利和其他有关社会保障方面的争议案件的审理。社会法院是特殊的行政法院性质，属于公法范畴。联邦德国的社会法院分设三级，即：基层社会法院、州社会法院以及联邦社会法院。其中，联邦社会法院仅负责对有关社会保障争议案件的复审，因此，一定的意义上讲，它纯粹是审判监督机关。联邦和州社会法院的职业法官实行终身任职制。

相比于劳动法院审理劳动纠纷案件，社会法院审理社会保障方面的争议案件具有以下主要特点：

第一，在诉讼主体上，由社会法院审理的社会保障争议案件的诉讼主体更为广泛。既可以是自然人和私法或公法范围内的法人，也可以是具有法定资格的社会团体，如工会、雇主协会、社会保险经办机构等，其中一方是特定的，即必须是社会保险机构。

第二，此类诉讼的提出必须以有关社会保险机构作出过处理决定，并经过复议程序为前提。[9]

第三，在证据收集方面，采取官方调查、取证的原则。《社会法院法》规定，以官方身份，调查取证，弄清事实，是社会法院的法定义务。

第四，在结案方式上则有以下几种：1、判决结案，2、调解结案；3、认可结案；4、撤诉结案，等等。所谓“认可”，是指被告对原告的诉讼请求予以承认，从而使纠纷终结。被告“认可”是相对于原告“撤拆”的一种结案方式，判决结案方式与后几种结案方式的主要不同之处在于，判决是由法官作出的，后几种方式由当事人自己作出处理。

此外，德国工会及有关团体等组织在有关劳动、社会保障争议的处理中也发挥着非常重要的作用。工会除通过参与立法活动，对立法施加影响外；还通过为工会会员提供法律帮助来影响司法。同时，按照1952年颁布、1989年修订的《企业宪章法》的规定，一切企业中均应设立企业委员会。由就业者或者就业者代表组成，享有代表就业者讲话以及决定部分企业内部关于就业者事务的权利。企业委员会不同于工会，因它是法定组织，有法定权利，只在企业内部活动，而工会是自愿成立的社团，其权利来源于组织章程，工会可以是行业性的，也可以是地区性的，甚至还可以是全国性的组织。

德国较为健全的劳动及社会保障制度使德国一度以高福利国家著称，不过现在已不堪维持。劳动纠纷案件大幅度上升，诉讼时间太长，法官数量有限，法院办案经费紧张等一系列的难题困扰着德国的劳动司法。德国劳动司法改革迫在眉睫。

（四）法国

1、就业服务

法国明确规定禁止私立的收费职业介绍所的存在，实行职业介绍免费制。

《法国劳动法典》不仅明确提出了平等就业原则，即任何人不得因为出身、性别、家庭、籍贯、宗教状况、政治观点等被拒绝在招聘程序之外，还规定了数条禁止性条款来对女性进入劳动力市场给予保护。

2、法国的劳动争议处理机制

法国的劳动争议处理机制相对完善。《法国劳动法典》规定了劳动争议的处理制度，其中，个人劳动争议有个人劳资委员会处理。劳资委员会是基于地理经济或社会多方面的因素并根据相应法院的管辖范围而设立，委员会主席由一名雇主或者雇员轮流担任。主席和副主席不能同时由雇主和雇员同时担任。劳资调解委员从雇主和雇员中选任，任期5年，可连选连任。劳资调解委员会在调解劳资关系遇有障碍，无法运转时，上诉首席院长应根据检察官的诉请，另行指定其他劳资调解委员会处理该事务；在不能指定其他劳资调解委员会处理时，可以指定一初审法院履行该职责。劳资调解委员会持续中断工作或特殊原因无法正常运转时，根据司法部长的提议可以解散调解委员会。此外，《法国劳动法典》还规定了劳资调解委员会管辖、上诉、异议、回避以及经费等程序性内容。

集体争议的处理程序和机构与个人劳动争议的处理机构和程序不同。处理集体争议的机构是地区或全国调解委员会，调解委员会除了雇员组织和雇主组织人数相等的代表外，还有公共权力机关的1/3的代表参加。一般情况下，集体劳动争议应经过调解程序。集体劳动争议调解程序失败，如双方达成协议可通过仲裁程序寻求解决。在调解程序之外，法国劳动法规定了中间人调停制度，即由负责劳动事务的部长，按照一方当事人提出说明理由的书面申请，由该部长决定是否实施调停程序，调停人由行政主管部门从具有道德诚信、经济与社会方面资历较深的人士中挑选。调停人在调解的基础上向各方提出劝告，并提出解决争议的建议。当事人在收到调停建议8日内通知调停人是否拒绝调停人的调停建议。调停人认为所发生的冲突涉及法律条例或者协定的条款的解释违反此条款时，必须建议当事人通过仲裁或诉讼程序解决纠纷。

（五）日本

1、日本的就业管理

《就业措施法》（1966年，又译作雇佣对策法）从经济增长促进就业的角度，规定了政府进行宏观调控和总体规划的责任。规定政府必须通过发展经济来促进就业，必须制定并实施基本的就业措施计划；政府人员提供就业信息、职业指导、就业培训、和职业技能测试服务，须采取特别措施稳定中老年人就业。《就业安定法》（1947）具体规定了职业安定机构推进职业介绍和职业指导的原则和措施，以及非公共职业安定机构经办的有关就业、就业派遣、劳动力招聘和劳动力供给方面的原则和措施。该法明确禁止私人以职业介绍为业，职业介绍由国家机构无偿进行，职业介绍和职业指导必须对任何人都平等。《促进地方就业开发法》规定了地方政府在特别就业开发促进地区和紧急就业安定地区开发就业岗位、防止失业和促进再就业的原则、计划和措施。

2、就业服务

《就业能力开发促进法》（1969）、《人力资源开发促进法》（1969）规定了完善的个人职业技能开发，提高求职者就业能力的措施。《对夕阳产业工人安定就业特别措施法》（1983）规定了政府采取特殊手段保障特别困难行业和地区的失业人员的基本生活和开发就业岗位的措施，包括对夕阳产业的下岗工人提供就业指导、就业培训和就业安置等措施。在促进就业方面，日本政府的主要工作包括三个方面：一是对企业，包括对因经济或产业结构调整而暂时解雇工人的企业、延长和稳定老年人就业的企业和在失业严重地区安置办企业以增加就业机会的企业，规定了实施就业援助的措施；二是对求职者，规定了对其实施就业安置，包括就业指导、就业介绍和其他就业援助；三是对职业培训和职业技能测试服务机构，规定了向其提供全部或部分经费支持的措施；四是对失业者，规定了对其提供基本生活保障和帮助他们尽快提供再就业的措施。

3、日本劳动争议的解决机制

日本在历史上以终身雇用制闻名于世，劳动关系调整偏重于集体劳动关系方面。但自上个世纪末期开始，雇用形式日渐灵活化，个别劳动争议案件逐渐增多。与之相适应，日本政府越来越关注个别劳动争议的处理。日本有关劳动争议的处理主要依据以下法律作为依据：工会法[10]、劳动基准法[11]、职业安定法、雇佣保险法、最低工资法、劳动安全卫生法、劳动关系调整法、个别劳动争议解决促进法、劳动审判法等。

日本的个别劳动争议处理机构包括政府部门、公共机构、民间机构和法院等多个方面。政府机构主要是指劳动基准署、公共职业安定所、雇用均等办公室和地方劳动部门。按照日本《个别劳动争议处理促进法》，相关政府部门有义务促成争议当事人和解，并接受当事人的请求开展调解或调停。公共机构是指劳动委员会。劳动委员会是传统的集体争议处理机构，但也有义务促成个人劳动争议当事人和解。当前，日本社会各界要求劳动委员会在解决个人劳动争议方面发挥更大作用的呼声很高。民间机构主要指仲裁协会、律师协会等民间组织。它们主要是根据当事人的申请开展个人劳动争议调解或仲裁。法院是日本非常重要的个人劳动争议处理机构，也是兜底机构。所有未能通过诉前程序处理的案件都可以通过法院解决。按照日本2004年新制定的《劳动审判法》，法院处理劳动争议案件实行审判委员会(相当于审判庭)制度。审判委员会由1名劳动审判官和2名劳动审判员组成。劳动审判官由职业法官担任，劳动审判员由劳动关系专家担任。法院审理个人劳动争议案件首先进行调解，调解不成则进入审判，审判及其后的上诉完全按照民事诉讼程序进行。

日本个人劳动争议的处理程序为：劳动争议发生之后，首先应在企业内部自主协商，在内部协商过程中，政府部门和公共机构有义务提供援助。内部协商达不成一致时，当事人可以向政府部门、公共机构或相关的民间机构申请调解或仲裁。调解或仲裁未能解决争议的，可以向法院起诉。当事人也可以不经调解或仲裁直接向法院起诉。法院处理个人劳动争议案件，首先进行调解，调解不成的，依法审判。当事人不服法院判决的，可以按照民事诉讼程序上诉。

编后语：20世纪90年代，《中华人民共和国劳动法》的颁布实施，确立了我国的劳动合同制度。《劳动法》所确立的劳动合同制度，对于破除传统计划经济体制下的行政分配用工的劳动用工制度，建立与社会主义市场经济体制相适应的劳动用工制度，发挥了十分重要的作用。随着市场经济体制的逐步完善，《劳动法》所确立的劳动合同制度在实践中遇到一些问题，例如，一些制度需要做进一步细化，一些与实践情况不符的制度需要进行调整，还有一些新型劳动关系需要通过新的制度加以确认和规范等。2007年，《中华人民共和国劳动合同法》颁布，进一步丰富和发展了我国在劳动行政管理方面的制度。长期以来，我国劳动者相对于用人单位，处于弱者地位。劳动权益得不到保护是劳动争议中反映比较突出的问题。《劳动合同法》通过提高经济补偿金、赔偿金标准，以及签订无固定期限合同等措施，体现了对劳动者倾斜保护的理念。但同时，也给劳动行政管理部门，以及用人方带来了很大挑战。本课题意在研究《劳动合同法》与劳动行政管理之间的关系。课题组采用问卷调查与座谈会讨论相结合的方式，对基层劳动行政管理部门、基层工会组织、用人单位等进行了调研，对反映的矛盾和问题做了分析，在此基础上，对贯彻实施《劳动合同法》，提高劳动行政管理水平提出了相关建议。课题报告具有现实性、及时性特点，具有一定的实践参考价值。

（本期责任编辑：史莉莉 核稿：陈素萍）

[1] 引自《劳动行政管理公约》（1978年由国际劳工组织大会通过，我国全国人民代表大会常务委员会于2001年10月批准）第1条。

[2]张伟：《外国劳动法和劳动行政管理》，中国劳动出版社1990年版，第143页。

[3] 国际劳工组织：《劳工行政：作用、职能及组织建议书》，第21条。

[4] （美）斯蒂利格茨：《经济学》，姚开建译，中国人民大学出版社1997年版，第5页。

[5] （英）琳达·狄更斯：《英国劳资关系调整机制机构的变迁》，北京大学出版社2007版，第28页。

[6] 德国的法院体系包括宪法法院和普通法院、行政法院、劳动法院、社会法院和财税法院六大系统

[7] 即法院裁判前要充分听取双方当事人的陈述，以了解当事人的诉讼请求和根据。

[8] 这种形式下，当事人当庭直接回答问题，以查清事实，法官通过口头审理进行调解。

[9] 也就是说，当事人在有关保险机构作出处理决定后，对决定不服的，可以在接到行政决定书之日起一个月之内向有关部门申请复议，如果当事人对复议结果仍然不服，一方方可向社会法院起诉。

[10]它是根据日本宪法关于团结权的规定制定，适用于处理工会代表劳动者同雇佣者（资方）发生劳动争议的关系。

[11]它是根据维护最低劳动条件权的规定制定，适用于处理个别劳动者同雇佣者发生劳动争议的关系。