《政府法制研究》2017年第11期（总第303期）

上海社区基层治理法治化路径研究

——基于N街道的实证分析

● 法治国家最终要落脚在基层，法治政府最终要服务到基层，法治社会最终要体现在基层。推进基层治理法治化，是创新社会治理加强基层建设的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，是建设法治中国的根本需要。

● 加强社区基层治理法治化的对策建议：一是加强基层党的建设，找准工作立足点、着力点和切入点，以党建引领治理创新，推进基层治理法治化；二是构建面向社会开放和多方参与的基层行政决策体制，完善基层重大事项决策程序；三是建立事权下放评估机制，妥善解决基层治理中的权责不匹配和绩效不明确问题；四是完善“条块联动、管执联动”机制，适时制定综合管理和联合执法的实施标准；五是转换管控思路，创新公共法律服务形式，构建基层自治共治与法治相衔接的治理体系。

《政府法制研究》

2017年第11期（总第303期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：王天品

编委：陈素萍 陈书笋 史莉莉 王松林 赵如松 刘 莹

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

电话：（021）63840988×1923

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印刷：上海华教印务有限公司

印刷日期：2017年11月28日

上海社区基层治理法治化路径研究

——基于N街道的实证分析

执笔人：王辉 陈详勤

党的十八届四中全会指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。“九层之台,起于垒土”。基层是社会的微观组织，是国家与之发生关系的基本界面，基层治理法治化水平的高低，直接影响着整个国家的法治化进程。所以，法治国家最终要落脚在基层，法治政府最终要服务到基层，法治社会最终要体现在基层。推进基层治理法治化，是创新社会治理加强基层建设的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，是建设法治中国的根本需要。

按照上海市创新社会治理加强基层建设的总体要求，推进基层治理法治化，就要将法治作为基层社会治理的基本方式，将基层治理的各个环节纳入法治的统一体中。为此，法治的各要素要在基层形成有效聚集，政府的各执法部门要在基层形成有效整合，从而在法治的基础上，实现自治与共治、法治与德治的有机统一，以创新治理机制，提升治理效能。最终在基层建设层面，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

一、N街道的基本现状

N街道所辖区域，位于上海中心的核心区域，它在城市社区基层治理中所遇到的问题，对于上海整体性的基层治理来说，具有典型性和代表性意义。同时，N街道由于地理位置特殊，区位特征明显，是上海的地理中心、行政中心、文化中心，也是上海的商业服务中心之一和交通枢纽中心之一，同时，街道辖区内仍有大量旧式城区，本地居民或常住人口多属于耄耋老人或低薪群体，还有大量外来流动人口。它的治理现状、治理难题和治理经验也有着自身的独特性。

（一）N街道所辖人口结构的“三高（高流动、高密度、高龄化）”特征，使得基层治理缺乏内生性的自治共治依托

N街道所辖区域，地处上海的中心区，人口数量大、外来人口多、居住密度高、居民老龄化，在人口结构上有着明显的“三高”特征，即高流动、高密度、高龄化，使得街道治理所需的社区自治能力匮乏，难以与政府和社会（第三方）形成有效共治。

首先，外来人口的高流动性。对于上海这样特大型世界性城市而言，基层治理面临的最大问题是对“流动性”的治理。N街道所辖区域批发市场数量多，产业层级低，人口流动频繁，人群聚集密度高，外来人口导出慢，对于外来流动人口的管理始终是一个治理难题。外来流动人口是属于“导入”的群体，这一群体具有高流动性，这种高流动性的人口，对于当前的治理架构构成了一个持续性的挑战，这是因为，社会治理一般都遵循属地化原则，按照辖区对本地居民和外地居民做出明确区分。外来人口由于其高流动性，缺乏对所在城市的社区意识，无法真正融入城市社会，也难以形成有着稳定性联系纽带和内生性组织秩序的基层社会。这进一步导致了流动人口与城市社会之间的隔阂。本地居民可以通过居委会等自治机构进行“自我管理、自我教育和自我服务”，外来人口却没有这样的机制和渠道，一般也只能采取防范式管理、分割式管理和管控式管理，由于其高度的流动性和不稳定性，因而导致这种管理的风险和成本剧增。

其次，流动人口的高密集性。随着城市的发展、资源的聚集和对周边乃至农村人口的吸纳，导致外来人口流入或导入量大，因而与本地人口形成高密集性杂居的“二元”结构。N街道作为市中心核心区域和人口居住密度最高的区域之一，常驻人口6.5万，外来常驻人口2.74万，外来流动人口无法精确统计。其中，外地大量人口聚居于城中旧区转制社区。随着一部分富裕的原住民的搬出，本地居民和外来人口的数量差距更是呈一种扩大化的趋势，有的地方甚至数倍于本地人口，并且结成各种非正式的社会团体，很容易产生各种失范行为。同时，由于流动人口缺乏行使其相应社会权利的渠道，也很难纳入基层治理体系，在管理上似乎只能成为防范和管控的对象。所以，在外来流动人口占据很大比重的居民区，社区参与积极性总体偏低，这使得基层治理缺乏植根于社区层面的内生性的秩序和组织依托，也使得基于社区层面的自治共治缺乏内在的生长点。

再次，常驻人口的高龄化（或老龄化）。截至2016年，上海全市户籍人口1449.98万人， 60岁及以上老年人口457.79万人，占总人口的31.6%，其中，低龄老年人口占老年人口比例增长明显。根据上海老龄科研中心预测，上海老龄人口占户籍人口比例还将进一步强化，2018年将突破500万。在上海步入老龄阶段的人群中，80%以上都是独生子女的父母，相当一部分养老压力传递给基层政府；同时，随着家庭规模的日益小型化，传统的三代乃至四代同堂的家庭模式已经越发稀少，老人与子女分居的趋势愈加明显，因而“纯老家庭”现象也愈加突出。人口结构的老龄化，不仅对经济社会的可持续发展带来挑战，而且会导致基层治理的公共服务尤其是养老服务的压力增大。

（二）N街道所辖区域的人口、居住和城区的“二元结构”，导致基层的公共管理和公共服务压力增大

与人口的“三高”特征相关联的，就是南京街道所辖区域的人口分布、居住和城区结构的“二元”特征。如流动人口与常驻人口的“二元”结构，老龄人口与适龄人口“二元”结构，人户分离的“二元”居住结构，新旧杂陈的“二元”城区结构等等，导致基层的治理、服务和管控的压力加大。

一方面，新旧结合的“二元”城区结构所带来的基础设施、环境卫生和市容交通等治理难题。N街道所在的黄浦区，城区“二元”结构非常突出，一面是高楼大厦云集、商业商务繁荣；另一面却是上海旧房最为密集的城区之一，旧城改造和城市更新任务艰巨，城区顽症时有反复，城区建设和管理压力很大。同时，黄浦区作为记载城市历史记忆的城区，对于旧区改造又不能简单地搞“搬、拆、建”，而是要在保留历史记忆的前提下进行城市更新。旧城区危棚简屋多，居住条件差，卫生设施老旧，排水系统落后，道路拥堵不堪，改造、修缮和管理的难度大，因而给基层带来了诸如民生保障、卫生健康、生态环境、城市交通等治理难题。新旧城区的居住环境所导致的居民需求反差相当突出，也对社区的均衡和谐发展带来挑战，这同时也加大了社区治理的复杂化程度。

另一方面，人户分离的“二元”居住结构为基层治理带来户籍管理、人口安置和社会治安等治理难题。据统计，N街道的户籍居民3.08万户、10.15万人，实际居住2.5万户、6.5万人，人户分离人口数量巨大，居住地分散，户在人不在的情况尤为严重。人户分离的人口管理涉及公安、人口计生、劳动、民政、工商、房管、拆迁、物业等诸多方面。对于“人户分离”现象，传统的以“人户合一”为特征的“户籍属地管理”模式已经存在着明显的体制性障碍。人户分离人口数量庞大，居住地分散，以及对人户分离人口底数不清、分布不明，由此导致了人口管理成本和管理风险骤增。比如，在人口信息统计方面，结婚、怀孕、生育、居住、就业等信息重报、漏报现象时有出现；又如，部分人户分离人口访视难见面、管理难到位，服务难落实，违法行为难预防，很容易形成社会管理和服务工作的盲区。

所以，N街道所处的黄浦区，由于人口的“三高”特征使得居民对于所居社区缺乏认同感和归属感（尤其是具有高流动性的外来人口），缺乏参与社区公共服务的意愿和能力（尤其是需要赡养和关照的老龄人口），难以形成有着稳定纽带、持久关联和内在秩序的社会网络，因而使得基层治理缺乏内生性的自组织基础。另外，由于人口（外来流动人口与常驻人口、老龄人口对适龄人口）、居住（人户分离）和城区（新旧杂陈）结构的“二元”特征，都会导致基层的民生保障、环境卫生、市容交通、人口管理和公共服务的压力增加。基层社区自治的匮乏，社会共治力量的缺失，以及管控思维下的基层治理，在复杂性和综合性社会矛盾日益增多的情况下，导致基层的治理、服务和管控的压力与日俱增。

（三）基层矛盾和纠纷的“综合化”“复杂化”与矛盾调解重心的“下沉化”“基层化”导致基层治理陷入高负荷的运转之中

N街道地处上海市的中心地段，随着城市规模扩张、人口流动加剧、资源要素聚集，基层社会矛盾和纠纷的种类已经发生了巨大变化，已经不再局限于社区群众常见的婚姻问题、家庭矛盾、邻里纠纷，而是覆盖了民事矛盾、财产纠纷、刑事案件、治安案件、交通事故损害赔偿案件、医患矛盾、劳动纠纷等专业性、行业性领域。诸如房屋拆迁而引起的用户与政府和开发商的矛盾、企业改制重组引发的员工与企业管理层和主管部门的纠纷、居民最低生活保障引发的纠纷、公共安全和卫生安全所引发的纠纷，还有不当执法（如运动式执法、低透明度执法、不文明执法等）而引起的干群矛盾和纠纷，以及司法腐败、内幕操纵、金融诈骗等引发的矛盾和纠纷等，这些问题、矛盾和纠纷一方面向街道层面聚集，另一方面又呈现出超越街道层面的“社会化”、“综合化”和“复杂化”特征，同时，社会联系纽带和社会关系网络的日益原子化、陌生化和碎片化对于基层调解和治理矛盾纠纷的传统形式形成冲击。

随着此类复杂性、综合性、社会性的矛盾和纠纷在基层的聚集，政府为了将“矛盾化解在基层、问题解决在基层”，就必须推动执法的力量、资源和职能不断下沉。比如，按照“区属、街管、街用”、“区属、共管、街用”和“区属、共管、共用”等原则，通过党委领导，政府统筹，将司法行政、公安、房管、卫生、工商、综治等职能部门的事权下放到街道，推动“小城管”向“大城管”转变。执法力量下沉的确能够改变街道社区的城市管理责任与行政执法权限相脱节的“两张皮”现象。但是在执法体系里，城市管理属于末端执法，法律所赋予的执法手段有限，没有前期管理、审批和监督权，只有最后的处罚权，因而执法方式也比较单一，而且行政执法和民事维权之间很难不出现矛盾和冲突。为了将矛盾化解在基层，相当一部分问题的解决都采取“不管用什么方式，摆平就是水平”的执法和管控取向，基层执法在这样的执法路径依赖下，法治将会陷入“说起来重要、做起来次要，忙起来不要”的困境之中，执法行为将越来越不受法律约束，法律虚无主义将在社会蔓延。而这只能积累更大的矛盾和纠纷，导致基层治理面临更大的责任和负担。

所以，随着基层聚集的矛盾和纠纷的复杂化、社会化和综合化，随着政府执法资源和力量的下沉，以及与之相伴随的相关事权的不断下放，使得街道层面的治理陷入高负荷和高运转的怪圈之中。

这些问题，总结起来就是城市社区在城市规模扩张、人口流动加剧，资源要素聚集的态势下，基层治理缺乏社区自治的组织承接，社区自治缺乏内在的组织基础，社区难以与政府和社会形成良性互动的共治关系；由于社区自治力量的薄弱、社会共治资源的匮乏，导致基层治理难以摆脱管控思维；在推进基层治理法治化的进程中，由于基层矛盾和纠纷的复杂化、综合化和社会化，以及执法力量下沉和相关事权下放，导致基层治理的高负荷运转。

二、N街道基层治理法治化的探索

近些年来，N街道在创新自治、共治、法治“三治融合”的治理实践中，对于基层治理法治化的推进有着积极的探索和大胆的尝试，街道试图在基层党的建设引领下，试图以法治为基本途径，推动自治和共治、法治与德治的良性互动和有机统一。从现有的实践来看，这些探索和尝试正在逐渐显现出预期的成效。

（一）在党和政府的领导下，以党建引领基层治理为抓手，明确将全方位加强基层法治化建设作为当前街道治理的工作重点

党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，这对于推进国家治理体系和治理能力现代化、维护改革发展稳定大局,全面建成小康社会,具有十分重要的意义。而在我国的法治建设中，基层治理的法治化是中国的法治社会建设和法治国家建设的重要一环。

N街道在推进基层治理法治化的进程中，牢牢把握“加强基层党的建设，巩固党的执政基础是贯彻社会治理和基层建设的一条红线”的核心要求，认真贯彻落实市委“1+6”文件精神，始终坚持党建引领，优化党建“1+2”新体制。在此前提下，N街道以街道社区党组织为核心，以党建引领基层治理为抓手，通过理顺区级职能部门与街道内设机构之间的权力关系，明确基层条块之间的责任关系，将资源、力量和职能下沉，在法治化的基础上对街道的工作职责进行流程设计和功能再造，初步建构职能边界清晰、权限分工合理、责任落实到位、条块管控联动有效的综合性基层执法体系。在充分发挥基层党的领导作用的基础上，通过创设各种有效的运作平台和服务通道，将政府主导、街道统筹的综合性基层执法体系与公共性基层法律服务相衔接，与基层的社区自治和社会共治相衔接，不断“抓重点、补短板”，充分发掘和有效整合基层治理的要素和资源，努力强化党建引领下的法治、德志、自治、共治一体化的基层治理新格局，全面提升基层社会治理的法治化水平。

（二）持续推进“四张清单”、“三重一大”等制度从文本化到实体化的运作，提升基层政府依法行政的能力和水平

基层社区的和谐运转离不开基层党和政府的领导和引导，而不断提升政府在基层的依法行政能力和水平是依法治国、依法治区的根本要求，也是实现社会治理现代化、有序化、法治化和基层社会安定团结的根本保障。

近些年来，随着社会治理法治化程度和广大人民群众法治意识的快速提升，N街道在推进法治化的路径上进行了诸多摸索。包括建立了以权力清单、责任清单、服务清单和效能清单等为内容的“四张清单”制度，重新修订了以重大行政决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用为内容的“三重一大”集体议事决策制度，同时还建立了相关备案、分析、风险评估、责任追究、社会信用体系建设等制度，在主题、内容、对象、程序和方式上力争实行全面的制度化和规范化。这为建立健全程序化和合法化的民主科学决策体制和公正廉明执法体制，实现对行政决策进行跟踪反馈和监督并形成常态化机制准备了充分的条件。这些制度实践一方面充分展现了N街道追求法治化社区治理的理念和信念，也大力增强了行政决策的科学性、民主性、合法性，体现了制度从文本到实体的社会发展需求。

（三）持续推进基层社区的综合执法、统筹执法和重点执法，形成与基层自治共治相衔接的综合性基层执法工作体制

基层自治是开放时代追求现代化治理社会的重点内容。我国的基层群众自治制度是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的，主要组织是城镇社区居民委员会和农村居民委员会。由于历史的原因，居委会曾经“无所不能”，社区出现的大小事务几乎都能通过居委会在各种内外力量的协调中获得完满的解决。但是全能的居委会无法适应基层自治的现代化转型，这种转型要求基层政府必须不断扩大基层民众的参与权、知情权、决策权和监督权，不仅需要面对开放时代条件下各种利益群体或个体的各种诉求，而且还要求居委会自身及基层政府从管理到治理和服务的职能和理念转变。这就必须要探索在党的领导下更加多元的群众自治途径，尤其是在推行社区和周边商业及社会组织的合作过程中，把自治和共治相结合，实现多层次、多渠道、多途径的推进法治建设的社会化动员和参与，将群众的问题解决在基层。

为此，N街道根据《上海市委关于进一步创新社会治理，加强基层建设的意见》，积极行动，在街道网格化综合管理中心的牵头下，实行执法管理力量下沉的工作机制，促使运用包括城管、公安、市场监督、房管执法管理力量的联动联勤，通过权责匹配、街道统筹、社区协调，针对性地持续推进N街道社区的综合执法、统筹执法和重点执法，使得基层治理成为一盘包括基层自治组织、社会组织以及党和政府力量在内的共同参与的生机勃勃的活棋，并由此不断推进基层社会治理的法制化和法治化。

（四）持续推进“零距离家园理事会”、“法律顾问”、“公益律师”等运作平台建设，提供多元化、精细化、程序化和常态化的基层公共法律服务

在N街道，目前花的力气比较大，而且也取得了良好成效的举措是推进“零距离家园理事会”、开展“律师进社区双结对”、设立“社区公共法律服务中心”、“微型法庭”进社区等工作。街道通过购买法律服务，盘活社会资源，来吸引律师参与信访、调解等工作，吸收相关专家参与基层纠纷解决；同时，通过在街道和居民区配备法律顾问制度，探索社区法律服务新模式。N街道为了强化街道对法律服务资源的有效整合和成分运用，实现社区公共法律服务设施网络全覆盖和互联互动，在区、街道和居民区建立了公共法律服务的三层支撑体系，特别是在推进律师进社区，和居民区合作并参与社区治理方面，通过街道层面，组织部分律师事务所和律师与街道、居委结对的形式，为社区单位和居民提供公益法律服务、打造基层公共法律服务体系，努力满足不断增长的社区依法治理和居民法律服务需求，深受社区欢迎。

重点需要提及的是刚运作不久却发挥重大作用的“零距离家园理事会”，理事会明确赋予居民区、职能部门、法律专家、专业社会组织和居民代表以理事长、秘书长、理事等身份，把法治与自治、共治结合起来，综合政府、社区和社会的力量，把各相关部门的职能实行交叉并联合行动，由居委会书记统一协调，把社区工作从原来的“被动应对”向“主动服务”，“单打独斗”向“群策群力”、从“兵来将挡”向“防患未然”、从“为民做主”向“由民做主”转变，即时分析和处理基层社区发生的问题，受到了居委会以及社区居民的积极认同和支持。而为了确保理事会运作的高效，N街道明确了快速反应与分类处置机制、固化定期和适时召集会议机制、细化协商讨论和现场办公机制，并分别进行了流程细化（见图1），从而加强和提升理事会的法治化和程序化水平。

图1、“零距离家园理事会”工作步骤

		具体内容
第一步	强化快速反应与分类处置机制	明确每周四为联络员联系基层走访日，“面对面”与居民区对接，发现单一的、容易解决的问题，由联络员依据职责及时联系解决，综合性问题提交“三治理事会”协调解决，疑难复杂问题由居民区上报网格中心或提交街道“零距离服务分析会”研究解决。
第二步	固化定期和适时召集会议机制	通过居民区联席会议的形式开展工作，要求至少每月召开一次，同时根据工作需要，可以适时召集。会议由理事长或委托秘书长召集并主持，由专人负责通知、签到、记录和存档。对会议商定事项，由相关成员按照职责分工认真办理落实，并及时反馈办理结果。
第三步	细化协商讨论和现场办公机制	会上，充分协商讨论社区公共事务、公益事项、突出矛盾和居民反映强烈的“急难愁盼”问题等；会后，由“三治理事会”成员单位共同开展居民区巡查和现场办公，发现问题联手出击，当场告知、纠正或出具法律文书，提高处置效能。

（五）持续推进治理资源和治理要素的挖掘和整合，为基层治理法治化奠定内生性的自治共治基础

从动态来看，基层治理法治化的根本逻辑在于政府执行权力与基层社会权利的均衡协作与有序互动，而从静态来看,它又内含着彰显法律权威、规范社会事务和完善治理机制等基本内容。基层治理法治化不仅需要政府推动、执法部门力量和职能下沉，以及街（镇）层面的统筹协调，同时还要与基层社区的自治机制衔接起来，与第三方的市场和社会力量衔接起来，挖掘治理资源，整合治理要素，形成一个政府管理、社区自治、社会共治三者互动联合的法治化的基层治理结构。

为此，N街道以基层自治机构为抓手，通过创设各种有效的运作平台和服务通道，引入市场要素和社会力量参与共治，在加强基层法治机构和基层法治队伍建设基础上，建立重心下移、力量下沉的法制工作机制，为下辖的各个社区的法治建设发挥了关键作用。例如，N街道通过开展“项目制”等运作方式，既“放”又“管”，盘活基层的社会资源，充分发挥基层群众、社区工作者和第三方社会力量的积极性和能动性，在社区安全、环境卫生、社区融合等问题上开展诸多活动，其中“逢九回娘家”就是比较有代表意义的活动之一，这些活动为增强社区凝聚力、提升群众心理认同、培育基层治理的内生性要素方面等做出了积极的铺垫和引导。从根本上来说，社区治理的法治化还是要靠居住在该社区的群众的理解、沟通、支持和参与，还是要有基层的自治共治结构的内在支撑。构建法治化的基层治理结构，仅仅靠外部的力量下沉和压力强制是不够的，还必须与基层社会的内生性的法律和法治需求结合起来。否则，基层治理的法治化是无根的，那种无根的，或者说没有内生性的法治需求的，仅靠外部的强制和加压的法治工程很可能会陷入治理成本的内耗之中，难以发掘其中的治理绩效。所以，盘活资源，整合要素，为基层治理法治化培植基层自治共治的内生性根基，基层治理法治化建设才能最终达到内外的协调统一，有着自治共治支撑的法治结构才能运作有效。唯有如此，法律才会实现从有形到无形，从而发挥出自身最大的社会治理价值。

三、N街道基层治理法治化存在的问题

N街道在基层治理法治化建设道路上所取得的经验和进步是明显的，但N街道并未因此停下脚步。为了更好地反映这个问题，我们一方面在N街道下辖的社区（单位）进行了“居民法治意识及需求”的调查问卷[①]，同时与龙泉居委、江阴小区、均乐小区等居民区书记以及街道管理办、平安办、房管办、绿化市容所、城管中队、市场监管所、公安派出所等相关职能部门进行了面谈，并参与了街道办事处定期召开的网格中心指挥长会议，现场观摩了司法信访综合窗口接待服务。我们的调研结果显示，群众的法治意识和行为已经走到了执法行动的前面，城市基层法治化建设还有不少问题需要未来进一步思考和研究。

（一）街道在基层治理中存在的“法律属性”、“功能定位”和“综治职责”之间的矛盾，引发了基层依法行政和行政执法的诸多难题

实现基层治理的法治化，基层政府及其派出机构首先要依法行政，实现行政决策的科学化、民主化、法治化和行政执法的公正性、合法性、权威性。在“两级政府，三级管理”的体制下，街道与乡镇不同，乡镇是一级政府，因而是行政主体，具有相对集中的行政权力，但街道只是市区或区县政府的派出机构，不是一级行政主体，它只是一个协调机构，在“条块结合，以块为主”的基层治理格局中有着先天不足，因而在整合资源和要素、统筹职能部门，满足基层综合管理需要方面总是力不从心。

首先是街道的依法行政难题。由于没有一部基本法律明确街道的工作职责，而涉及街道的法律、法规、规章之间或政策之间经常出现相互冲突，如此一来，无疑加大了依法行政的难度。街道的上一级区县政府都设有法制办公室，而街道没有独立的法治部门，因而有的街道将法制工作纳入行政领域，有的则划归司法行政领域，有的划归纪检监察领域，由此造成上下不对口，法治工作难以统筹协调，依法行政处于虚置的尴尬地位。由于法定职责不清，街道依法行政的内容、范围等方面没有统一明确的界定，具体行政行为存在着“无法可依”的情况，职能部门的工作需要街道办事处配合，而又没有明确的依据可以遵循，使街道行政管理弱化，致使属地管理难以统筹。

其次是街道的行政执法难题。由于街道不是一级行政主体，没有相对集中的行政审批权和行政执法权，因而在职能部门力量下沉和事权下放中导致街道机制运行不畅。在“条块结合”的管理格局中，下沉街道的各项行政执法权，如果加强“垂直管理”（区属、区管、街用），街道便缺乏充分有效的协调、统筹、执行和监督手段，如街道对于下沉各职能部门的协调统筹不能到位，对于下沉力量的人事考核权不能落实，街道话语权往是“挂在墙上”的“一纸空文”；如果加强“横向管理”（街属、街管、街用），由于职能部门的部分权责划归街道，导致“条条”关联（上一级部门对下一级部门的工作指导和业务培训）弱化，降低了基层的执法能力和执法水平，同时，由于下沉力量失去相应的行政执法权，其治理效能、监管力度和威慑力量也大打折扣。

三是街道的权责不配难题。在基层治理格局中，街道一方面是政府的派出机构，承担着基层管理的协调、统筹和监督职能，另一方面又将街道视为政府在基层的一级管理主体，让其承担综合性的治理职责，希望其在城市管理工作中有着“基础性的作用”。这种职权与职责之间的不匹配导致一些涉及居民权益、社区治安和政府管理的诸多事项无法执行。街道没有审批权和执法权，却承担了多项前期审核、出具相关证明文书等职责。有些事项核实起来困难较大，没有明确的事实证据，无法出具证明，而如果不给证明，居民就认为街道不作为。这种由于权与责、条与块、期望与现实之间的不匹配，街道在“条块结合，以块为主”的格局中往往衍变为“由块负责，由块托底”的现状。

四是街道运行机制不畅的问题。由于街道的法律性质所限，它对政府职能部门在基层的派出机构没有直接的管辖权，只有统筹协调的权力。由于受到“条块分割”的限制，因而在诸多执法力量下沉的过程中，虽然有关事项下放到街道，但下沉力量往往陷入“两头不靠”的困境，一些下沉机构所缺失的行政执法权，街道没有权限进行承接。因而街道在资源统筹、部门协调、联合执法和综合治理方面的完全权力和能力很难得到有效落实。由此导致职能执法部门在将相关权责下放到街道过程中，出现了在街道层面缺乏顺畅的运行机制。

（二）在基层执法中，存在着执法力量“下沉粗放”、职能部门“条块分割”等问题，导致街道层面协调统筹联动执法的难度加大

近年来，街道的属地管理责任逐步强化，许多原本应由条负责的执法任务，被下放到街道承担。事权下沉，确实使街镇拥有更多的管理权、对相关的执法队伍有更多的指挥权，能更直接、精准、有效的开展社会管理、提供公共服务。但是，与事权下沉相应的保障措施和街镇的实际执行能力考虑较少。由此导致以下几个方面的问题：

一是存在法律障碍，影响职能履行。法律法规规章对执法主体有明确界定，一般来讲，区城管行政执法局、区房管局、区市场监管局等部门是执法主体，而在街道层面的城管执法中队、房管所、市场监管所都没有独立的执法主体资格，包括街道办事处也不能作为独立的行政执法主体。对于下沉的事权，街道层面执法队伍依照法律规定，还是应当以区职能部门的名义作出行政执法行为。但是，实践中，由于该项事权已经下放，区职能部门均不愿意在执法文书上作为执法主体出现。这就使街道层面不少行政执法行为，陷入主体不合法的困局。

二是表面性下沉，部分职责和职权在下沉时缺乏相配套的资源支撑。据了解，区职能部门下沉街道准入管理办法虽然已经制定，但有些职能部门仅仅将工作事项直接下沉街道，或者向街道派发临时性工作任务。职能部门力量下沉后，很多工作方式还是停留在原来的模式之中，没有树立以基层为重点的理念。街道对下沉力量的人事和工作考核权没有得到有效落实。

三是甩包袱式下沉，不利于矛盾的根本解决。城市管理本身是一项复杂的社会系统工程,而目前下沉的部分事项，更是城市管理上的难点工作，更需要各级政府相关职能部门进行综合治理。然而部分职能部门在力量下沉后，认为职权和职责都已经划归街道，因此应当承担的业务指导和工作培训也一放了之，导致下沉力量无法有效提高自身的执法能力和执法水平。

同时，力量下沉的职能部门在基层执法活动中，因为部门职能交叉，权责不明，存在着“重复执法”和“执法真空”并存的问题。这方面的突出和老大难问题最后归根到底都是因为问题本身在解决过程中所面临的复杂性所导致的，因为这类问题的解决往往需要多个部门的相互协调和合作，但又因为各部门之间的衔接有空白。虽然各职能部门在街道层面极力协调统筹，联合执法，但因为一些部门立法存在重复、交叉、冲突，法律、法规赋予的权限不明，因而在基层执法中往往相互冲突，“重复执法”；尤其是对于地下空间、群租民宿整治、人口疏解、城市环境管理等治理顽疾，职能部门往往缺乏依法主动履职的意愿，很容易在基层执法中导致部门间相互推诿扯皮，形成基层执法的“真空地带”。

此外，对于普通居民来说，基层执法中“无法可依”与“有法不依”的问题最为突出。一种是没有现行明确法律法规支持的情况。比如楼道堆物占用公用楼道问题，本应属于物业管，但实际是无法可依，城管更无法律依据来管。问卷调查在问到“您认为当前基层执法过程中存在的主要问题”时，近一半的受访者选择了“超越法定职权”、“不按程序执法”和“不文明执法”，这个结果对问道“您认为执法人员在执法活动中存在的主要问题的答案相一致（见图2、3）。

图2 您认为当前基层执法过程中存在的主要问题是

图3 您认为执法人员在执法活动中存在的主要问题是

到目前为止，对于“无法可依”的情况，似乎唯一的可行的就是多部门联合执法。只不过在这种情况下，联合执法也是没有明确法律依据的，如果行政执法与民事维权之间发生冲突，引起矛盾和纠纷，那么由于执法部门众多，很难明确责任主体，因而对执法者也就法不责众了。

另一种是虽有法律法规的支持，但难以取得有效成果的情况。在访谈中有部门认为，因为基层治理现状的复杂性，造成只有宽度、没有深度，民众的需求和政府的要求之间有差距，而执行行动短期内也看不到效果。还有就是，目前的部分法律法规和实际并不适合，手段和目标之间不匹配，有些事情差强人意，那是因为基层执法的执行力度不够。这大概也是为什么问卷中对“你认为社区自治存在哪些问题”的回答有近三成的居民选择了“缺乏强制手段”的原因之一。

与此形成鲜明对比的是，有相关法律法规支持的为民造福项目，虽然在推进过程中受到了些许阻挠，但是因为采取的具体措施比较宽容，而且“师出有名”，所以群众的满意度是相当高的。以为了创建全国文明城区所开展的大规模的“五违四必”工作为例，对这项工作的满意度则超过了八成（见图4）。

图4 对当前政府的“五违四必”工作

（三）基层公共法律服务中存在的“需求-供给”和“成本-收益的”匹配均衡和分配补偿问题，很难进行资源和要素的社会化整合

基层公共法律服务涉及方方面面，包括婚姻问题、房产纠纷、养老问题等在内，涵盖了基层大众的全部生活空间。我们已经注意到，N街道在衔接社区和法律服务力量方面做出了诸多的努力，已经基本建立起了基层公共法律服务制度和体系，并受到了基层民众的大面积认可。

问卷显示，被调查者超过四成会去“寻求居民区结对律师的帮助”，超过三成会“到街道司法信访服务窗口寻求帮助”，反映了居民区的结对律师和街道司法信访窗口在居民中的信任度还是很高的（见图5）。

只不过比较尴尬的是，问卷同时还显示，居民们还“认为获得救助的最佳途径”是居委会（47.1%），远超过“社区律师”（22.8%）。（见图6）

图5 如果有需要，您会到哪里寻求法律服务？

图6 您认为获得救助的最佳途径是

这其中的原因，一方面是受社区律师自身的专长所限，因为没有任何一个律师是会涉及诸如婚姻法、经济法、刑法、民法等几乎所有的领域，但是对广大的社区居民来说，他们的需求则是多方面的，甚至全方位的，这就是需求和供给之间没有实现匹配均衡。而且因为资源的有限性，每个社区的结对律师一般只有一个，且有的律师和基层服务社区的联系非常有限，所以社区律师在解决居民实际问题上所展现出来的有效性比起时刻都在身边的似乎“万能”的居委会无疑就弱了许多。另一方面也有可能是居委工作自身的惯性所致，即居委干部往往倾向于将基层治理中出现的社会问题转化为法律问题，并寻求法律途径来解决。

基层公共法律服务的另一个问题就是街道法律顾问和社区律师的付出与收益问题。黄浦区街道和居委的基层公共法律服务职能主要是由社区结对律师承担，后逐渐延伸到探索律师事务所与街道、居民区结对共建，目前正在向组织律师与居委结对转变，引导律师为社区提供公益性、便民行法律服务。很显然，因为公共的性质，社区律师的“付出－收益”与同行业内其他律师相比是比较低的，虽然已经是维持了比较低限度的每周一次或每月一次的频率，但是付出与收益之间的分配与补偿仍然是摆在律师眼前的显要问题。这极易带来一种后果，比如会出现是实习律师而非正式律师来结对，其专业深度和经验往往不够，再加上流动性强，少部分律师责任心不够，和居委之间的联系变成可有可无。这也导致了有相当数量的律师因为各种原因无法在接到居委提出的服务需求时，能够及时回应居委，有的律师甚至半年才联系居委一次，这显然无法满足社区常态化、制度化、多元化的法律服务需求，而社区法律服务工作，除了对法律专业本身有要求，还要考虑居民工作自身的特殊性，换言之，结对律师需要具备一定的群众工作经验，需要一定时间的社区参与甚至培训，才能适应基层社区工作需求。因此，对居民来说，如果得不到及时有效的专业的回应，也会对结对律师产生不信任感和距离感。或者更确切地说，就是结对律师的法律服务时间不能保证、服务质量难以满足社区期待、社区法律服务需求受到抑制，更重要的是，在管理手段上难以实现有效监督。这都是需要引起重视的问题。

另一个极易出现的后果是，如果不能把律师的专业性和居民的需求实现恰当对接，就会如图7所示那样，“如果社区法律救助无法解决问题”，接下来的一步就必然是“寻求司法路径，让法院解决”或“向上级部门申请复议”。这与党和政府大力推进社区自治并力争把矛盾解决在基层的初衷是格格不入的。

图7 如果社区法律救助无法解决问题，你会采取什么方式解决？

在此更能明显的看出，居民的法治意识和法律自我保护意识近些年来明显大大提升。也可以认为，现有的基层社区法治化工作还没有完全跟上广大群众的思想和行为发展进度。这个结论在问卷统计结果中也表现的淋漓尽致，在对“您认为当前的社区居民的法治意识”的回答中，居民选择“非常好”的占32.8%，“还可以”的占57.5%，两者加起来这个比例达到九成以上（见图8）。虽然这和对“在平时生活中，您是偶注意运用法律手段进行维权”的回答有稍微的出入，但是并不影响该结论的正确性。

图8 您认为当前的社区居民的法治意识

由于基层公共法律服务中实际存在的“需求-供给”关系的不匹配问题和“成本-收益”分配的不对称问题，因而加大了政府盘活社会资源、购买法律服务、满足居民法律服务需求，推进基层治理法治化的难度。

（四）从基层社区和基层居民的角度看，基层治理的法治化缺乏“自治-共治”的内生性基础，难以形成自治、共治、法治、德治“四治联动”的治理结构

N街道下辖各区域，无论是居民年龄构成，还是房屋类型构成等方面都呈现了典型的“二元”结构，社会资源和要素呈现高流动性，这也为基层自治和共治带来了一定程度的困难。

这里，以居民的参与性为例，只有当居民认同自己所居住的社区，比如具有本地户籍，其参与的积极性才会较高，反之，就会较低。皮尔逊相关性分析也显示，是否为上海户籍与是否“参与基层社区治理方面的意见征询和决策”之间有着高度的正相关关系（见图9）。

图9 户籍与社区参与之间的相关性

此次问卷统计中，参与调查的本地户籍人数占了多数，所以对于“是否参与过基层社区治理方面的意见征询和决策”的统计结果是“经常参与”和“偶尔参与”的都达到了近四成和超四成的比例，但尽管如此，这个统计结果所显示的参与度仍然是偏低的。这也是民主化参与和动员式参与的重大时代差异（见图10）。

图10 您是否参与过基层社区治理方面的意见征询和决策？

据调研分析，本地户籍与外地户籍，常驻人口和流动人口在参与社区事务和邻里互动中存在着明显差异。这是因为本地户籍居民或常驻人口与社区有更多的利益关联，如房屋产权、房屋的维护与保值、社会福利等，他们必须参与社区事务来实现或保障自己的权益；而外地户籍居民和流动人口与所住社区的利益关联度比较低，参与社区事务的机会少。

但是N街道所辖社区有着高度流动的人口^[②]，他们大多在此繁华区域经商，但是却和社区治理，包括居委会等社区组织之间保持了一定的距离，因而社区事务的自我管理、自我服务和自我教育的内生性基础相对缺乏。要推进基层治理法治化，仅仅通过政府执法的资源、要素和力量下沉是不够的，同时，还需要基层社区的内生性的自治共治结构为支撑。但是当前上海各区县在推进基层法治化的过程中，更多是以政府的力量下沉、强化执法、组织引导和资源购买为基础和后盾的，其内生性的组织、秩序和资源基础还是相对比较匮乏，居民与社区更多地是被动的配合和参与，这很容易造成政府与基层之间缺乏有效衔接和联动融合，造成基层的自治-共治空间的萎缩。

而实际上，这种内生性的自组织和自秩序基础与外生性的管理要素和管理资源之间是相辅相成的。如果我们把基层社区当作一个动态的系统（如图11所示），那么，社区内部的各种组织和要素必然是要能实现自洽，并且能保持和系统外部力量的良性互动。

图11 社区动态系统图示

如果在外部力量的强制下，系统就会渐趋丧失内生性的自组织能力，那么基于内生结构的自我管理、自我服务、自我协调和自我服务功能就失去了依托机制，同时也会导致外部性的治理和管理成本高；反之，如果系统内部内生性的要素和资源比较充沛，系统也会倾向于自组织和自运行，因而也能与外部性的资源和要素形成良性的配置组合。所以，如果基层在内生性的自治共治要求上有着充分的自觉和行动，那么，它与外部性的诸如政府和社会资源之间就处于良性有序的和谐共存和正向联动状态；如果基层缺乏内生性的资源和动力，那么，为了维持社区的正常运转，唯有通过外部力量的不断注入，如此一来，这种缺乏内生性资源支撑的“治理”或“管理”，很容易沦为外部性的“他治”，那么，“自治-共治”也就失去了它所具备的基本内涵。

这个逻辑同样适用于“法治-德治”之间的关系。实际上，在基层社会，法治-德治的关系处理往往变的非常微妙，很多时候法治-德治之间的关系问题，通常与传统文化、风俗习惯、伦理道德等糅杂在一起，变成熟人社会、半熟人社会、陌生人社会的综合性治理问题。

尽管如此，在城市社区基层法治化路径建设问题上，运用法治和德治的力量并最终实现法律规则的内化及行动依然是法治建设的最终目的。《管子·权修篇》中说：“教训成俗，而刑罚省，数也”。也就是说，“教（化）”和“训（戒）”、“劝（赏）”和“禁（罚）”都是治国理政的重要方式，这里的“教”和“训”其实就是通常所讲的德治和法治，当“教”“训”成了风气和风俗，那么刑罚惩诛就会减少，这是自然之理。这里谈到的是法律和道德在治理过程中由“他律”转化为“自律”的问题，转化为百姓日用而不知的伦理习惯问题。这也是一个外部治理结构的内生化问题。因此，不断和积极培育基层治理法治化中的内生力量，深入挖掘内生动力，增强基层社会认同，并和外部力量的努力方向保持一致，才是基层社会法治化建设最终获得成功的根本保障。

四、对策建议

社区作为社会治理的基层单元和“末梢神经”，其治理水平的高低直接影响社会治理的整体成效，法治是治国理政的基本方式，也是社会治理的基本途径。对于N街道在推进基层治理法治化所存在的上述问题，我们拟从强化党建引领、街道依法行政、基层行政执法、基层法律服务和基层自治共治等五个层面提出以下对策建议。

（一）加强基层党的建设，找准工作立足点、着力点和切入点以党建引领治理创新，推进基层治理法治化

准确把握党的领导与社会治理的关系，是坚持创新基层治理正确方向的前提。所以，要推进基层治理的法治化，实现自治、共治、法治、德治的“四治联动”，就要以基层党的建设为抓手，以党建引领基层治理创新，以解决突出问题为突破口，推进基层法制建设。

第一，加强基层党的建设，巩固基层党组织在推进基层治理法治化进程中的领导核心地位。以党建引领基层治理创新，就要明确基层党组织是基层各项工作的领导核心。为此，应当不断强化街道党工委在基层治理中的领导核心地位，推进落实《中国共产党上海市街道工作委员会工作条例》，充分发挥总揽全局、协调各方的作用，推动街道党工委和社区党委规范化运作；落实《中国共产党上海市街道行政组织党组工作细则》《中国共产党上海市街道社区党委工作细则》，增强街道党工委协调解决社区治理难题的领导力和执行力，增强社区党委在推动驻区单位党建、“两新”组织党建和居民区党建中的基层纽带作用；健全区、街道、居民区三级区域化党建联动机制，通过诸如项目化运作，提升区域化党建工作实效。

第二，改进党的领导方式，进一步强化基层党的工作对基层治理工作的领导作用。基层党组织实现其领导核心作用的方式，不是加强对其他基层组织的直接管理和直接控制，而是转变到领导、引导、服务、宣传和教育上来。同时，合理划分基层党组织与其他基层组织的权责边界，使基层党组织能够依法行使职权，引领其他组织，有序开展工作。充分发挥基层党组织在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐当中的作用；充分发挥党的理论优势、政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众的优势，努力把基层党的政治资源、组织资源和社会资源转化为基层治理法治化的资源，以基层党的建设带动基层治理创新，以基层治理创新带动基层党的建设。

第三，把握基层治理法治化的内在规律，创新适应基层治理法治化要求的基层党的工作体制。以基层党建引领带动基层社会治理法治化，必须正确处理基层党组织与其它多元社会主体之间的关系，从体制上保证基层党组织在基层治理中的领导核心地位。这就需要进行体制创新，构建适应基层治理法治化要求的基层党组织领导体制。

一方面，由于街道是政府的派出机构，社区是居民的自治组织，因而基层党组织与行政权力的关系发生了变化。基层党组织已不再与行政权力结合在一起，不再以一级政府的行政资源为依托。随着经济结构和社会结构的变化，“无行政依托的党组织”（包括非公企业党组织、新社会组织党组织、社区党组织等）出现并不断增加，这部分党组织已不可能用行政资源来推进基层社会治理。另一方面，基层党组织与社会的关系发生变化。由于实行政经分开、政企分开和政社分开，社会资源的自由流动和市场化配置，改变了国家对资源的垄断地位。在社会领域，那种由党和国家的无所不包的垂直控制已经让位于社会的内生性的必要自治和开放的横向协调，基层社会自组织能力增强。基层社会聚集了多元的社会主体，自下而上表达多样化的利益诉求，具有较大的自主性。基层党组织已经很难通过行政方式进行利益配置和资源整合，基层党组织对社会的传统规范控制能力下降，引领带动社会治理的难度加大。这就迫切要求创新符合基层社会自主性特点的、适应基层社会治理要求的基层党组织工作体制。

基层社会自主性增强决定了基层党组织工作体制必然区别于传统的单向垂直型领导体制，而表现为职权分明、各司其职、互相联动、形成合力的多向网状工作体制。在这种体制下，基层社会的利益整合与和谐有序主要不是依靠纵向的组织隶属关系，而是靠横向的基于共同利益的各种协商机制。因此，基层党组织的协调能力、纽带作用与核心地位与它能否建立基层社会共同利益目标的能力是休戚相关的。这就要求基层党的领导地位和领导作用的落实建立在党在基层的先进性、代表性和影响力的基础上，提升基层党的工作对社会共同利益的整合、协调、吸纳能力，更好地凝聚多元社会主体，共同参与社会治理，推进基层治理的法治化。

（二）构建面向社会开放和多方参与的基层行政决策体制，完善基层重大事项决策程序

从管理走向治理，已经体现了基层治理中政府与社会关系的转变，表明基层的行政决策和行政执法，要更多地面向社会开放，纳入多方参与的变量。由于街道的“法律属性”和“功能定位”与乡镇之间有着显著区别。N街道目前推进依法行政，履行重大决策的主要依据是《N街道党工委贯彻落实“三重一大”集体决策制度实施办法》和《N街道党工委议事规则》。这两份文件更多的是行政决策的内部程序规范，而对决策的公众参与、法律审核没有做出明确规定。上海市于2016年制定的《上海市重大行政决策程序暂行规定》（以下简称《暂行规定》），要求市、区人民政府部门及乡镇人民政府、街道办事处的行政决策，参照该规定执行。虽然，部分街镇政府在行政决策中，采取过公众参与、法律审核等方式，但至今尚未有一个街镇就哪些决策事项必须经过参与和审核程序作出明确规定。

第一，制定重大行政决策目录。《暂行规定》明确，重大行政决策，包括下列事项：一是经济和社会发展等方面的重要规划、计划；二是公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；三是重大公共建设项目；四是法律、法规、规章规定或者决策机关认为应当纳入重大行政决策事项范围的其他事项。并要求决策机关可以结合本地实际，确定重大行政决策事项目录、具体标准，向社会公布，并根据实际情况进行动态调整。

街道办事处作为区政府的派出机关，虽然其管理职责较为宽泛，涵盖了与基层有关的公共服务、公共安全、城市管理、社区发展等，但是大多数都是执行权，较少涉及政策制定。因此，街道办事处的重大行政决策更多体现为——具体公共项目的安排、公共资金的使用。所以，可以率先根据《暂行规定》进行细化，制定街道的重大行政决策目录。

第二，建立重大行政决策公众参与制度。按照《暂行规定》第七条的要求，当根据决策事项的具体情况，通过座谈会、听证会、问卷调查或者实地走访等方式听取公众意见。决策草案形成后，可以公布草案征求公众意见，并可以通过媒体访谈、专家解读等方式对社会公众普遍关心的问题作出解释说明。为此，对于涉及基层治理的重大决策，可以召开座谈会、论证会，征求相关部门意见，举行专家论证会，或者通过公众媒体征求意见等方式让公众参与到行政决策中来，确保每一项重大行政决策都经过基层公众协商、讨论。

第三，健全重大行政决策法律审核制度。按照党中央、国务院对重大行政决策的要求，以及本市《暂行规定》的具体规定，合法性审查是重大行政决策的必经程序；未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交集体讨论决定。而街道层面没有专门的法制机构，目前连专职的法制工作人员都欠缺。目前主要通过政府法律顾问制度等渠道，借助外部的法律力量承担起基层重大决策的合法性审查职责。

根据党的十八届四中全会要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”，明确了政府法律顾问人员主体，将各具优势的三类人员进行组织和融合，相辅相成，激发综合效能。根据中央的要求，政府机构人员是政府法律顾问队伍中的关键主体。作为政府法制机构的工作人员，更为了解和熟悉政府机构的工作情况，更能准确定位工作性质、把握工作意图、掌握工作程序。因此，街道在吸收律师作为法律顾问的同时，要充分考察所聘律师是否拥有政府法治工作经验，明确法律顾问的人员构成、职责范围、工作要求和选聘方式，健全服务框架，完善工作规则，确保法律顾问制度规范有效地运行。

（三）建立事权下放评估机制，妥善解决基层治理中的权责不匹配和绩效不明确问题

事权下放是当前行政管理体制改革的核心工作，属于当前时代背景下的制度变迁。而制度变迁就是一种制度向更有效率、更方便、更科学的制度转换的过程。因此，事权下放应当具有一定的评估机制，在事前需要建立事权下放的基本标准；在事后需要跟踪评估事权下放的实际效果，以便解决权力下沉后基层执法过程中出现的权责不匹配问题。

第一，建立事权下放的基本标准。目前，上海市“两级政府、三级管理”（街）和“三级政府、三级管理”（镇）的管理与执法职能配置尚未完全理顺。至于哪些管理和执法事项适合市级层面行使，哪些适合区级和街镇，没有明确的标准。因此，事权下放过程中，就存在较大的随意性和随机性，甚至出现困难下沉、矛盾下沉的问题。我们认为，下沉街道的事权应当符合以下几点标准：一是能有效提升管理或者执法效率。比如，通过城市网格化管理发现的违法行为，对这些领域的管理或者执法事项都可以下沉至基层，使得违法的“发现-查处-管理”机制在同一层级快速运转；二是能借助社区平台实现多方联合治理。比如，群租问题，在政府单向管理和执法中已经遇到了很大的阻力，下沉后可以通过与自治和共治相衔接，寻求分散化的公共治理。

第二，建立事权下放的评估制度。对于下放的事权运行效果如何，需要街道对实施情况进行全面评估。重点评估以下几方面内容：一是法律性评估。事权下放属于改革举措，在实施之初，可能还来不及修改法律法规规章。但当事权下沉一段时间后，应当及时修订相关的法律法规规章，为街道实施相应的管理权、执法权提供明确的依据，否则有违法行为的风险。二是执法情况评估。对下沉前后该领域的执法数量、执法行为被确认违法的数量进行比较分析。如果执法数量增多，说明事权下沉有利于执法；反之，则不利于执法。如果执法行为被确认违法的数量增多，说明事权下沉后，基层并未能很好地掌握管理与执法的业务知识，相关能力还有所欠缺；反之，则不存在这个问题。三是社会效果评估。对下沉前后该领域的投诉量进行比较分析。如果投诉量上升，说明事权下沉并没有取得更好的社会效果。

第三，建立事权下放的配套机制。要“以基层为中心，以基层为理念”，推动执法、管理和服务事务真正下沉到街道。一是区委区政府要严格执行职能部门职责或职权下放街道的准入管理办法，坚决把好街道事务准入关，要随时发现和制止各职能部门随意越界向街道派发工作任务，将约请制度做实做强。二是相关职能部门要在事权下沉后，坚持“放手不甩手”，加强事项下放后的业务指导和工作培训，资源下沉要与管理保障相配套，对于下沉力量，原职能部门要明确执法授权，赋予执法职能，健全复议、应诉、法制等培训机制。三是街道对下放事项准入进行评价，定期向区委区政府汇报工作，在事权下放和力量下沉后，街道要增强对下沉力量的招录、考核与管理的话语权。

（四）完善“条块联动、管执联动”机制，适时制定综合管理和联合执法的实施标准

街道直接面对社会，街道办事处作为区政府的派出机关，在基层统筹相应的管理和执法职能。而各个条线上的职能部门，他们的管理目标不是以整个城市管理需求为目的，而是以各个专业管理部门的管理需求为导向，形成了若干个有所交叉的独立的权力运作体系。在这样的情况下，城市管理中的某个问题，很容易变成某个部门的问题，而其只能在自己的权力运作体系内去寻求解决问题的方法，而有时这是无解的。但是，街道办事处必须有“整体性治理”的思路，需要将这些部门职能统筹起来，通过多部门的合作来实施公共治理。

第一，加强街道与区相关职能部门之间的“条块联动”。N街道目前已经通过指挥长联席会议这个平台，由街道层面的各个职能部门共同商议解决管理与执法中的难点问题。在此基础上，我们认为还必须跨出街道本身，加强与区相关部门之间的“条块联动”。区政府相关职能部门对街道管理的具体事务，在本部门职责范围内应当履行以下职责：一是对派驻街道或者街道所属的执法单位进行业务指导和培训；二是监督派驻街道或者街道所属的执法单位的执法活动；三是根据街道实际需求，安排机动执法力量参与街道执法活动。此外，街道在与职能部门做好明确职能，清理职责的工作的同时，还要增强街道对于“区属、共管、共用”、“区属、共管、街用”等下沉力量的指挥权、监督权和考核权，以增强街道在推动条块联动，深度整合的执行力度。

第二，围绕难点问题，加强基层治理中的“管执联动”。在座谈中，部分单位反映，事权下沉后，管理权下沉到街道，但是执法权仍然在区里。这时街道管理权的行使往往会缺少执法权的有效保障，有时就会以联合整治的名义，打执法的擦边球。因此，必须建立“管执联动”机制：一是街道与区属部门定期分析管理与执法中的热点、难点问题，共同制定管理措施或者执法方案，按照各自职责，分头实施；二是法律明确规定由区属部门执法的事项，街道应当建立违法行为的发现机制，及时将违法信息上报区属部门，并配合其执法；三是区属部门在执法过程中，认为需要街道给予其他管理措施配合的，街道应当予以研究后落实。比如，黄浦区在老城厢地区拆违中，街道不仅为拆违工作先期进行摸底，确认违法行为人的生活条件等情况，而且针对历史遗留问题和居民生活居住切实的困难，制定民生保障措施，在拆违的同时给予必要的改建和更新，将管理寓于执法之中，以管理带动执法，以执法推动管理。

对于基层执法的“条块联动、管执联动”所遭遇的法律“适用性”问题，可以在在已经形成习惯性做法的地方，可以制定综合管理的实施标准。与丰富的实践相比，法律法规总存在滞后性、原则性等问题，这使得在具体执法中，总会存在法律空白。比如，不少执法部门都反映对“民宿”、“微影院”难以执法，这也反映了立法存在滞后或者空白的地方。其实，很多情况下，这不是立法空白的问题，而是立法需要在执法实践中不断丰富的问题。所以，虽然没有专门针对“民宿”、“微影院”的立法，不等于没有法律法规对其违法行为进行规范。如“民宿”倘若没有身份登记管理，“微影院”倘若涉及黄赌毒，公安部门就可以按照现有法律规定对其予以执法。通过行政执法，将立法条文中的含义不断明确，并给予必要的扩充。比如，违法建筑的认定标准问题。没有任何一部立法，可以将违法建筑的各种形态都予以穷尽，立法永远只是提供一个概念。城管执法部门就通过执法实践对违法建筑的认定标准进行总结、归纳。但执法部门单方对立法条文的解释，很可能不被法院所支持。因此，有必要在条块联动、管执联动的过程中同利益相关方，同公众一起制定联合执法的管理标准和执行标准，从而做到基层执法的有规可循、有章可依。

（五）转换管控思路，创新公共法律服务形式，构建基层自治共治与法治相衔接的治理体系

在调研和座谈中，虽然多家部门都认为解决目前的执法难点问题，需要借助社区自治，实现政府与社会的共治。但却都认为目前社区自治能力太差，很难与之形成有效共治，政府管理还是得“一竿子插到底”。对于一些明显可以通过社区自治解决的事务，仍然还要运用行政执法的方式进行整治。这就造成了事权不断下放，街道责任越来越大；而街道履行治理责任，又基本采用单向的、强制的方式，无法把基层治理责任分散到各个社会主体身上，社会仍然很难进行自我服务和自我管理。所以政府不得不成为“百姓有所呼，政府有所应”的唯一依托。长此以往，街道不堪重负，社会仍然不习惯进行自我管理，事事都投诉，依托政府解决，陷入了“小政府、大责任；大社会、无责任”的怪圈。

要摆脱这一怪圈，我们应当转换管控思路，将政府和街道层面的管理服务与社区和社会层面的自治共治衔接起来，使得基层治理、基层矛盾的化解、基层公共品的供给不仅有着政府的行政和执法力量的依托，而且有着内生性的组织、秩序和管理基础。

新时期的基层法律服务，应当以促进社区自治为目标，以引导和规范基层自治为重心。一是法律服务要向制度供给延伸。以往的法律服务都是体现为对个案的服务，即对具体矛盾纠纷的调解和帮助。就社区治理中所发生的问题来看，很多纠纷具有同质性，一方面是居委会、业委会等自治主体组成人员法律知识的欠缺，另一方面，法律规定过于原则，无法回应现实中各种情况。在这样的情况下，法律服务如果还是以个案指导的思路开展，不仅耗费成本，而且不利于矛盾的根本解决。在居民或业主自治方面，N街道可以率先探索制度设计方面的法律服务工作。对于基层中出现的量大质同的矛盾纠纷，由街道牵头共同进行研究，从制度设计层面打通法律实施的“最后一公里”。二是法律服务向整体合规转变。以往的法律服务更多是根据个人的需求，进行咨询类或者援助类服务。这种法律服务模式，有助于解决个性化的法律问题，针对性强。但是，在社区治理过程中，很多法律问题存在共性，部分矛盾纠纷的引发，正是因为自治过程中存在程序上的法律瑕疵。因此，需要法律专业机构对社区治理中的法律风险点进行梳理分析，从各个风险点出发，研究所需要的相关法律服务，再配以相应的服务，推动法律服务由个性服务向整体配套服务转变。

鉴于N街道所辖的很多社区是常驻人口和流动人口杂居的“二元”居住结构，因而在治理的方式和路径上有着不同的要求。常驻人口对于基层管理和基层服务的参与度高，也容易形成内生性的自组织结构，因而也比较容易在“自治”的基础上形成与政府和其它第三方良性互动的“共治”结构；流动人口由于居无定所、缺乏认同，对于基层管理和服务的参与度低，基层自治缺乏内生性的基础，因而对于流动人口的治理更多是管控性质的，基层秩序的维持、公共产品的供给也更多是外部性的，或者通过以政府为主导的外部性力量进行“共管共治”。

第一，对于有着常驻人口和稳定居住依托的社区，街道应当转换管控思路，通过创新机制和创设平台，接纳公众参与，引入多元力量，将基层的行政执法同居民的“自我管理、自我教育、自我服务”衔接起来，将基层的法律服务与居民自身的法律需求结合起来。比如，街道可以根据驻区单位的多元化需求，发挥枢纽平台功能，整合各方资源，引进、培育、发展社会组织，鼓励并支持这些社会组织承接运作基层法律服务项目，有效发挥基层社区自治机构和社会服务组织在参与基层治理中的积极推动作用。

第二，对于流动人口，以及流动人口居住的社区，可以通过“以企管人”、“以房管人”和“以卡管人”等方式，强化流动人口调控和网格化管理协同联动，实施流动人口动态管理和科学监测，落实流动人口与常住人口同管理、同服务，将他们纳入基层治理结构，维护流动人口基本权益，解决流动人口在就业、就医、子女入托、入学、贫困救助、法律援助等要求。当然，这种针对流动人口的治理也应当以社区为平台和载体，同时政府各执法部门下沉基层，再通过政府购买、定向委托、公益性招投标等购买服务机制盘活第三方资源，引入第三方的社会力量，推动形成政府、基层社区和多元社会力量“共管共治”的治理格局。

结 语

街道处于城市基层和社会治理第一线，在城市管理工作中有着基础性的作用，它是城市辖区政府向基层社区延伸的触角，是密切政府与居民联系的桥梁和纽带。如何落实好依法治国方略，推进基层治理法治化，是当前街道在推进基层社会治理创新中面临的一个新课题。

N街道（及其所处的黄浦区），从自身处于上海市中心区域的区位特征出发，在推动基层法治化的进程中取得了一系列可复制可推广的治理经验：如将法治作为基层社会治理的基本方式，以基层党的建设引领基层治理创新，从依法行政、基层执法、基层公共法律服务和基层社区自治共治等各个方面将基层治理的各个环节纳入法治的统一体之中，推进基层社会依法治理、系统治理、综合治理和源头治理；又如，根据市委市政府“1+6”文件精神，配合区委区政府职能部门资源和力量下沉的综合体制改革，进一步增强街道在公共管理、公共服务、公共安全等方面的职能，在“条块联动”、“管执联动”和“政社联动”中强化自身的统筹和协调功能，推动基层社区在法治化的方向中形成与自治、共治、德治联动融合的“四位一体”的治理新格局。N街道在推进基层治理法治化的进程中，初步形成了管理到位、服务优化、民主自治、和谐共治的基层善治的局面，为实现政府治理、社会自我调节和基层自治共治在法治平台上的良性互动提供了可资借鉴的新思路、新途径和新办法。

编后语：街道作为城市基层政权的派出机构,是党和国家在城市各项工作的落脚点,是各项惠民政策的具体落实者,发挥着党和政府联系广大居民群众的桥梁和纽带作用。课题以N街道（及其所处的黄浦区）为例，总结了N街道在推动基层法治化进程中所取得的一系列可复制、可推广的治理经验，包括以基层党的建设引领基层治理创新、推动基层社区在法治化的方向中形成与自治、共治、德治联动融合的“四位一体”的治理新格局等。同时，对N街道在基层治理中存在的问题进行了梳理，最后从强化党建引领、街道依法行政、基层行政执法、基层法律服务和基层自治共治等五个层面提出了对策建议，课题对在本市推进街道基层治理法治化有一定的示范意义。

执笔人简介：

王辉，男，现为上海市绿化市容局法规处副处长。

陈详勤，男，现为上海社科院研究员。

（责任编辑：陈素萍 核稿：史莉莉）

[①]鉴于N街道下辖社区状况大致相同，问卷在19个居民区和街道司法所随机发放，各50份，共1000份，收回有效问卷985份。若无特别说明，本报告中所有的统计数据均来自此次调查问卷。

[②]需要在此说明的是，这些流动人口并不包括已经获得了上海户籍的外来媳，只不过外来媳和本地户籍人口之间的“隔阂”仍然存在，对社区决策的参与度也不高。