《政府法制研究》2013年第9期（总第253期）

基层民主协商制度研究

●基层民主协商是一种社会主义协商民主视域下的以民主参与、民主决策、民主监督为核心的基层社会治理模式。

●我国社会主义协商民主主要有四个层面：一是中国共产党作为执政党，在党内外进行广泛协商，特别是同民主党派的协商；二是国家政权机关的立法、决策协商；三是人民政协的政治协商；四是基层民主协商。

●课题组立足于上海实际，总结出四种基层民主协商模式：一是听证式民主协商，主要适用于公共利益与特定地区公民特定利益有矛盾、容易引发决策方与部分人群利益冲突的公共决策；二是民调式民主协商，主要适用于与特定地区居民利益相关但又属于多元化的、开放性的公共决策；三是谈判式民主协商，主要适用于因私人行为引起的社区治理问题；四是票决式民主协商，主要适用于可以由全体利益相关人通过投票结果来做出决定的公共决策。

《政府法制研究》

2013年第9期（总第253期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

电话：（021）63840988×1923

传真：（021）63869128

印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2013年9月28日

基层民主协商制度研究

顾问：施伟东

组长：刘平

副组长：朱芒 程彬

成员：陈平 王天品 费文婷 张志军

党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。把协商民主正式写进党代会报告，是十八大的重要历史贡献，也是重大理论创新，对于发展中国特色社会主义民主政治具有重要指导作用。社会主义协商民主的思想和实践在我国有一个历史发展过程，从新民主主义革命时期，到改革开放时期，直至目前，协商民主已经广泛渗透到国家政治社会生活中，呈现广泛、多层、制度化特点，并且在不断丰富和发展。十八大报告中，在健全社会主义协商民主制度部分，提出了“积极开展基层民主协商”的要求，这在党的政治报告中也是第一次提出。足见这是我国政治实践中的一个新课题，这也正是本课题研究的意义和价值所在。

一、基层民主协商制度概述

（一）基层民主协商是社会主义协商民主的重要组成部分

民主概念经历了一个复杂的演变过程，即使在今天仍不能说它的意义空间已经封闭了。对于当下讨论而言，民主概念的两个历史转变显得尤其重要：一是熊彼得将古典的民主概念（直接民主亦即人民的自我统治）转变为工具性概念（代议制民主中选择政治精英的方式）；二是福利国家或行政国家的出现，凸显了行政民主的重要性。沿着这一思路，可以从一个特定的角度区分民主概念的两个方面：即权力的来源与权力的行使。第一个方面侧重于解决政府权力来源的合法性问题。在当今世界的绝大多数地方，选举已成为权力合法性的惟一基础（至少在理论上是如此）；第二个方面侧重于政府决策的公开性以及民众参与的问题。

就世界范围而言，协商民主兴起于20世纪80年代。这个概念的形成被认为标志着民主理论发展的新方向。协商民主的出现源于传统的选举民主在“真正的民主治理”方面做得不够，是对选举民主的一种修正和发展。一般来说，从不同的角度，协商民主可以理解成一种理性的决策方式，或者是一种组织形态，或者是一种治理形式。概括起来讲，协商民主是一种半直接民主的回归，是对代议制间接民主的补充和优化。其中，参与公共协商的公民是平等的、自由的，他们提出各种相关的理由，说服他人，或者转换自身的偏好，最终达成共识，从而在审视各种相关理由的基础上赋予立法和决策以合法性。综观学者们关于协商民主的描述，基本都认为协商民主应具有协商性、平等性、合法性等重要特征，具有对话、磋商、交流、听证、沟通等多种形式。

对中国政治生活而言，协商民主的概念既是个舶来品,更有着本土的政治文化渊源。新中国在建国之初,就是以协商的方式凝聚社会共识,通过中国人民政治协商会议的协商和选举而使新的政权获得了政治正当性和民众的拥护。1991年3月,江泽民总书记在七届全国人大四次会议党员负责人会议上的讲话中就明确地指出,选举投票和事前的内部协商是社会主义的两种民主形式,并且视之为与西方民主相比较而言的中国民主的优势所在，协商作为一种民主形式在国家层面得到了承认。我国社会主义协商民主主要有四个层面：一是中国共产党作为执政党，就经济社会发展中的重大问题在党内外进行广泛协商，特别是加强同民主党派的协商。二是国家政权机关的立法、决策协商。主要包括人大的立法协商和政府与社会的协商对话。三是人民政协的政治协商。这是协商民主的重要渠道。四是基层民主协商。主要包括恳谈会、听证会、咨询会等多种形式。比如，浙江温岭市探索创建的“民主恳谈会”制度，从最初主要是农村思想工作载体，逐步转向以民主参与、民主决策、民主监督为核心的乡镇基层政府治理模式。[1]可见，基层民主协商是社会主义协商民主的重要组成部分。

需要强调的是，我国社会主义协商民主与西方协商民主存在差别：西方协商民主是资本主义民主实践的产物，建立在资本主义经济制度和多党制的基础上；而我国社会主义协商民主是在总结社会主义民主实践的基础上提出来的，以坚持中国特色社会主义制度和中国共产党的领导为前提和基础。不少学者从传统文化、实践经验、经济制度等方面，对社会主义协商民主的内涵进行阐释。他们认为，我国传统文化中的“和”、“合”等基本因素，与协商民主具有天然的融合性；中国共产党在革命和建设时期积累了丰富的协商民主经验，建立了行之有效的协商民主制度；我国公有制为主体的经济体制，为协商民主营造了良好的外部条件等等。这些观点突破了西方协商民主的范畴，对于正确认识和把握我国社会主义协商民主的内涵具有重要意义。

西方协商民主理论虽然也关注国家制度层面的协商民主实践，但更多的是侧重公民直接参与的现实社会层面的协商，即强调公民通过对话、协商、审议、沟通等方式达成共识，实现共同利益最大化。在实践中体现为诸如公民会议、协商民意测验、全国议题论坛与公民陪审团等协商民主形式。而由于中国特殊的政治发展逻辑，决定了长期以来中国的协商民主理论与实践关注的重点是落在政治制度层面上，强调中国共产党同各民主党派政治协商，而对其他领域问题的协商关注不够。因此在中国，最初对“民主协商”内涵的理解即特指为政治协商。经过30多年的改革开放，国家与社会关系发生了深刻的变化，社会主义协商民主的理论和实践得到了长足发展。此时，“民主协商”的内涵也有了拓展，不再只是一个专用名词，而是协商民主的一种形式，如中国共产党和各民主党派的民主协商,人民代表大会中的民主协商,基层民主协商等等。民主协商的内容也不仅限于政治性议题，而深入拓展到与公共利益相关的公共事务、与人民群众的切身利益相关的领域。基层民主协商制度正是这种发展的结果。

（二）基层民主协商制度的定位

如前文所述，作为我国社会主义协商民主第四层面的“基层民主协商”，是一种社会主义协商民主视域下的，以民主参与、民主决策、民主监督为核心的基层社会治理模式。

1、基层民主协商制度的基本特征

我国基层民主协商制度具有如下特点：一是主体的自主性。即作为协商主体的民众的意志是自由的，协商的过程是其表达意志、参与决策、作出选择的过程，而不是被动地接受强加给他们的决策结果。这也就是民主内涵的体现。二是利益的相关性。即协商的内容应当是与其切身利益有关，大多是直接关系到其基本民生和权益保障的事项，起码是涉及到与其相关的公共利益的。这种协商遵循着“当事人是自身利益的最佳的、最敏感的选择者”的理念。这与公众的政治参与有明显区别。三是决策的草根性。即协商的方式无需扩大到太多的人或较高的层次，只需在基层、社区的层面就能解决，且成本低、效果好，更容易操作。从行政层级角度来看，基层民主协商所指的“基层”，是指作为基础层级的政权组织和社区组织，应该是乡、镇、街道及以下层级的组织。从事项范围角度来看，一般是直接关系特定基层社区建设的公共事务和群体性的利益，包括基层政府的重大行政决策事项，或者是上级政府作出的直接关系某特定区域民众权益的公共决策事项、社区民众特定的群体性利益。

也正因此，基层民主协商制度与法定的、正式的公众参与不同。法定的、正式的参与权一般是把公民作为直接当事人，法律规定指向的是陈述权和申辩权，公民基本上只能表示反对或沉默。这种法定、正式的公众参与体现的是公民政治权利的实现。而基层民主协商是一种非正式的公众参与形式，立足于建设性地解决实际问题。

基层民主协商也不同于基层群众自治。基层群众自治制度，主要包括农村的村民委员会制度、城市的居民委员会制度，其主要特征是群众自治和直接民主，即在基层社会生活中，由群众自己决定自己的事，实行自我管理、自我教育和自我服务，其实质在于为广大城乡基层劳动群众充分行使宪法赋予的管理经济、文化事业和社会事务的民主权力，提供了有效途径和制度保障。而基层民主协商是一种以行政民主为特色的、以吸纳民众参与公共事务决策过程为主要内容、以改善基层政府的决策质量为直接目的的民主建设途径。

2、基层民主协商制度的主要功能

一是能优化基层政府的决策程序，提高决策质量。基层社会有着大量的公共事务，与基层百姓的切身利益紧密相关，利益多元化令基层政府很难做出令各方都满意的公共决策，而基层群众是自身利益最好的表达者，通过基层民主协商，各方利益主体能够互相理解、达成一致，不但能增进政府决策的科学性与合理性，也可以减轻政府决策的压力。

二是能增强基层政府对群众的愿望和要求的回应，密切干群关系。基层政府要代表基层群众的利益，回应群众的愿望和要求，这是由我们人民政府的性质所决定的。通过基层民主协商的途径，使基层政府的这种要求得以实现，同时也是政府“走群众路线”的具体体现。

三是能促进基层政府决策的顺利执行，提高执行效率，增强政府的公信力。基层民主协商能推动基层群众对政府决策的参与，为人民群众在政府行政过程中表达、维护和增强自身的利益提供了可能，因此有助于基层政府和人民群众之间在解决公共事务时建立起相互合作的良好伙伴关系，从而促进政府决策的顺利执行。

四是能推动信息交流，思想沟通和矛盾化解，增进社会和谐。基层社会中客观上存在着许多矛盾，其中有乡镇与村之间的矛盾，干群之间的矛盾，也有群众相互间的矛盾。产生这些矛盾有各种原因，但其中有一条共同原因即信息不对称、思想不交流，使矛盾双方彼此不了解或不理解。通过基层民主协商，使各方能够比较及时充分地了解情况，理清思路，协调关系，从而消除或缓解了各种问题，有效减少了各种矛盾发生的几率。

五是能改进和完善基层民主，促进基层民主政治的深化和细化。现在通常把基层民主政治的内容概括为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面，其中后三方面的内容就是民主治理的基本内涵。从全国范围来看，多数地方目前基层民主建设的主要内容主要是村民选举，基层民主协商则是进一步把民主的原则贯彻到城镇和农村公共事务的管理和决策中去，推动了城乡基层社会中的民主治理。

二、国外“协商式民主”实践的介绍

我国的基层民主协商制度，在国外被称为“协商式民主”，从20世纪80年代开始，在拉美、欧美、澳洲等地有许多实践。这里，我们收集了世界各地的一些实践案例，归纳为四种类型，作为可参考的借鉴。

（一）协商式民意测验

协商式民意测验是一种基于信息对等和充分协商基础上的民意调查，它旨在克服传统民意调查的诸多局限性。通常组织者会通过随机抽样产生参与者，然后将他们召集起来共同参与1至3天的协商论坛。

协商式民意测验的具体做法是：（1）参与者由随机抽样产生；（2）参与者具有科学代表性；（3）参与者人数较多（通常为几百人)，组织规模较大；（4）在协商之前，向参与者送发说明材料让其充分了解协商议题的相关背景和信息；（5）小组讨论和大会讨论相结合；（6）参与者在协商前后两次填写民意测量表，比较两次的差别可反映协商对参与者偏好的影响。

协商式民意测验克服了传统民意测验的主要弱点，协商讨论时间充分(一至三天)，事先提供了详细的、公正的、中立的说明材料。随机抽样产生的代表、开放式的程序和不拘一格的辩论，使得协商的结果通常难以被操纵。在协商期间能够运用各种辩论模式，比如小组讨论，大会交流。最后也是最重要的一点是，协商民意测验具有科学抽样意义上的代表性。但是由于需要支付给参与者以一定的经济补偿，故协商民意测验方法的花费可能会较大。另外，两次民意调查问卷的制作和分析需要一定的专业人士参与，以保证可靠、中立和科学。

适用情形：该方法一般适用于较大规模的规划制定问题以及地方重大事项的决策。在需要解决有争议的问题时，该方法也特别有用，因为其一系列规范的程序可以避免对立看法的偏激化。

（二）公民陪审团(或称“公民会议”、“共识会议”)

公民陪审团源于美国历史上的陪审制，现发展成为一种现代公民参政形式。德国将类似的方式称之为“规划小组”。英国和澳大利亚也引入并使用了该方法。丹麦盛行的共识会议与前两种方法相类似，细节略有差别。公民陪审团由一个官方委员会创设而成，该委员会享有解释公民陪审团建议并按建议行使的权力。公民陪审团的集会和他们所讨论的议题将公布于众。

公民陪审团制度的主要做法是：（1）参与者由委员会随机抽样产生；（2）参与者具有一定的代表性；（3）参与者人数较少(一般为12-25人）或略微多些，可达到50-60人；（4）需要独立的受过培训的主持人或协调者的参与；（5）参与者进行会面商议要持续2-4天；（6）参与者在被召集之前能够得到书面的与议题相关的讯息；（7）参与者可以请教专家或者证人（通常由作为组织者的委员会指定），专家和证人可以在商议程序中提供特别的知识或经验；（8）商议所得的结果以正式的报告形式公开，最后陪审团将出具一份推荐报告给委员会；（9） 要公开说明为何要采取这样的建议或充分的说明持异议的理由。

公民陪审团制度允许多层次的知识、技术和经验进入协商程序，要求参与者像处理法律案件一样进行激烈辩论，这样协商讨论的质量就会提高。这一方法所要求的参与人数相对于协商民意测验要少，协商可以更加深入和全面。同时，由于参与者在完成协商后提交的建议报告确实可知，这就能够对公共参与协商的效果有无真正达到公众参与的目的和影响决策制定进行公正的评价。参与者和专家或证人在参加协商讨论期间都需付给一定的补贴，这样的花费还是可以接受的。特别是当由志愿者团体组织成员参与时费用会减少很多。与协商民意测验相比，公民陪审团的人数少，参与面不广，而且它不搞两次民意调查，不能够声称其结果是在统计意义上代表某个社区的民意，但其技术性强，协商辩论层次高。

适用情形：当提供的议题相对比较清晰时，公民陪审团的协商形式就能适用。当在决策制定过程中碰到技术问题需要向专家咨询，同时又需要听取公民意见时，这种高层次的公民陪审方法较为有用。当议题特别复杂时，这一方法也能适用，例如美国曾用此方法讨论全球气候变化问题。

（三）专题小组

专题小组，又称焦点组，是由与该议题有关联的和知晓该议题的人员组成，这一群体里面可能包含利益集团、支持者的组织或者监督者，他们在这一议题上各有各的利益取向，各自坚持己方观点。专题小组讨论是作为制定计划的一种协商方法，它也能同其他协商方法结合运用。如专题小组讨论能够作为计划制定的前置程序，以便于确定议程，然后可采用前述的公民陪审团或者协商民意测验的方法。澳新南威尔士州政府曾用此方法讨论城市发生紧急情况时反应措施的问题。

专题小组协商方式的主要做法是：（1）这种协商方法的影响力或结果并不覆盖全社区，它只涉及社区中某一特殊利益的分配问题，并且参与者通常不是通过随机抽样而产生的；参与者团体由当地公共机构或非政府的中立机构指定。各种利益群体的成员都有可能参与到协商中来。（2）参与人数相对较少（最多不超25人）；（3）根据需要，专题讨论可以进行一次、多次或者有规律性的定期举行。（4）利益群体可以通过他们各自的参与人员向专题小组提供各自特殊的信息，这对于大规模的协商方法来说不容易做到。（5）从各利益群体反馈得来的各种形式的信息或者书面材料可以再次反馈给委员会。

各利益群体所掌握的独特的知识或信息，往往能够使他们创造出一些令人耳目一新的观点或解决方法。利益群体内部会有一些积极参与的成员，但是他们并不能必然地代表整个利益群体。同时，长时间的协商不利于参与人员的选择，也不利于参与者保持他们观点的一致性。由于该协商方法的参与人员带有既存的知识或观点，且不易退让或妥协，这就往往不能像其他协商方式那样展开充分的协商。

适用情形：这一方法能够适用于局部的、专业的、带有强烈个体或小团体利益要求的议题。它可获得各种利益群体的态度或观点，当采用大规模的民意咨询方式不能得到满意的答案时亦可采用该方法。

（四）大规模的协商大会（亦称21世纪城镇大会）

该方法最早源于非营利性组织America Speaks策划、组织的新型城镇会议。该方法采用小组协商讨论同计算机联网技术相结合的方法。巴西Porto Hegre市自从1988年以来每年在16个区举行1000人参加的讨论市政财政预算大会。让公民直接参与讨论财政预算极其重大发展项目问题。这是社区自治参与机制最富有实质性的例子。美国华盛顿地区曾举行公民“高峰”会议，为了避免代表的偏见，高峰会议注重黑人、妇女代表的参与。澳大利亚珀斯市组织了一次有1100名公民参与的大规模的协商民主试验，共同协商讨论如何更好地促进未来珀斯地区的发展，具体讨论的目标是如何使珀斯在2030年时成为世界最适宜人类居住的城市。

大规模的协商大会的主要做法是：（1）将参加者分成若干小组，如每10个参与者组成一个讨论小组，同时配备一名经过培训的主持人；（2）从每个小组的参与者当中选出一名记录员；（3）每个小组有30到40分钟的时间对议程中所给出的问题进行回应和讨论，并将他们的意见输入电脑。在讨论开始前，每个参与者都有机会将自己的看法写在活动面板上；（4）当小组讨论开始后，每个参与者的意见，小组共认的观点和少数异议的看法都将被输入电脑；（5）各联网的计算机将所有的输入信息再传输给由分析者组成的主题中心。中心根据所得信息将诸多信息综合成为10条主要的意见或议题。这一结果将展示在大屏幕上；（6）参与者需要在多种方案当中选择，每一个方案都综合了不同的意见，而且这些方案在讨论之前就已通过分发背景材料，通过电视节目的介绍等方式进行了披露和讨论；（7）每个参与者都被要求对遭遇两难困境的计划问题提出实用性的解决方法。参与者必须通过充分的互相协商和权衡。从反馈的信息可以看出，用此方法参与计划的设计相比通常的商议会引出更多尖锐的、实在的谈话和争论。（8）为了保证实现参与者继续对这些议题进行跟踪关注，在大会结束之后，每个参与者会收到一份载有所有重要建议的初步报告。几周之后，他们又会收到一份具有深度的最后分析报告。

此方法运用当代电子技术进行大规模的民意咨询和协商讨论，参与面十分广。但该方法成本高、费用大、技术要求高。

适用情形：在城市一级对城市重大发展计划或重大问题上需要广大市民协商咨询时可采用该方法。在会议过程中，让公民充分发表意见，并通过计算机技术处理，立即综合各种看法和它们的优先性排列。

三、我国基层民主协商的实践探索

对于协商式民主的内涵与功能，世界各国已基本形成共识。但是，由于国家传统与社会发育程度的差异性，决定了协商式民主表现方式的多元性。我国基层民主协商最早的实践是浙江温岭的“民主恳谈会”，始于2005年，上海也有多种探索实践。具体的案例介绍如下：

（一）“民主恳谈会”

协商式“民主恳谈会”，是浙江省温岭市泽国镇首先探索实践的，始于2005年。当年，泽国镇城镇建设的预选项目包括城乡规划、道路桥梁、环境建设等多个方面，预计实际需要的资金，远远大于镇政府的预算资金。为选出合乎民意的建设项目，镇政府决定采用“民主恳谈会”的形式，听取民众对预选项目的看法，为镇政府最后确定建设项目提供民意支撑和决策依据。泽国镇的这一探索曾受到国内外学者及媒体的广泛关注与肯定。

协商式“民主恳谈会”的民主协商过程，主要分为以下三个阶段：

1、筹备阶段。主要完成三项工作：（1）代表的产生。民主恳谈会的代表分三个层次：一是民意代表，是本地居民的代表，采用随机抽样的方法产生。按全镇人口总数的2‰分配到全镇97个村，要求做到村村有代表。二是参议代表，是指外来人口的代表，从具有一定规模的企业的外来人员中随机抽取。参议代表有发言权，但没有调查问卷的填写权。三是人大监督员，由镇人大主席团推荐产生，主要行使监督权。（2）邀请专家参与。恳谈会会邀请熟悉镇经济社会发展实际情况的技术性专家组成专家组。邀请的原则是公认原则。在民主恳谈过程中，要求专家组能够提供中立、公正的可行性分析，并回答民意代表的质询。（3）填写第一次调查问卷。民意代表既有发言权，又有调查问卷的填写权。民意代表会提前收到恳谈会的相关基础材料，并参加恳谈会预选项目说明会，听专家对项目的解说，并对部分恳谈项目进行实地考察。在对恳谈会项目有了初步了解后，民意代表第一次填写恳谈会调查问卷。

2、恳谈阶段。这是民主恳谈会的核心阶段。具体恳谈过程包括两次小组讨论和两次大会交流，即第一次小组讨论——第一次大会交流——第二次小组讨论——第二次大会交流。在小组讨论中，每一位民意代表都有发言的机会；而参与大会交流的民意代表，由各小组推荐产生，需要填写大会发言表；大会主持人从抽签表中随机抽取一名民意代表作为发言抽签人，由其抽取大会发言者；对于民意代表在发言中提出的问题，由专家组中的相关专家予以回答。在经过两次小组讨论、两次大会交流听取和吸收各小组及专家分析意见的基础上，民意代表将第二次填写调查问卷。

3、民意集中阶段。恳谈会结束后，镇政府委托市统计局对民意代表在恳谈会召开前后两次填写的调查问卷进行统计分析。从统计分析的结果来看：两次调查问卷的结果有明显差异，因为在第二次填写调查问卷时，民意代表的看法一般会发生变化，并重新作出选择。

从实际来看，“民主恳谈会”的民意结果都得到了镇政府和镇人大的尊重，成为预算制定的依据。

（二）旧区改造中的“二次征询意见”制

旧区改造中的“二次征询意见”制度，是上海在旧区改造和房屋征收领域率先探索的一种基层民主协商形式。其动因是：《物权法》实施后，传统的政府拥有绝对主导权的动拆迁模式受到了挑战。旧区改造是否属于公共利益，在学界和实务部门也有争议，旧区改造的目的是为了城市功能发展，还是改善居民居住条件，也成为争议中的议题。“二次征询意见”正是在《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，为体现旧区改造以改善居民居住条件为本，因此要尊重居民意愿的理念而设计的新制度。

“二次征询意见”，是指在旧区改造的两个不同阶段，征收者与被征收者以及被征收者之间所进行的协商与沟通。

1、第一次意见征询，是对居民“是否愿意接受旧区改造和房屋征收”的意见征询。只有同意搬迁的户数超过规定比例，才能够办理地块房屋征收的前期手续；如果达不到规定比例，旧区改造暂缓。因此，意愿征询的结果将直接决定旧区改造项目能否启动。目前，同意的比例一般设定为不低于旧区改造居民总户数的85%以上。

2、第二次意见征询，是对征收补偿安置方案的意见征询。此次征询结果将直接影响旧区居民签订“附生效条件补偿安置协议”的比例，而规定期限内签订附生效条件补偿安置协议的比例达到居民总户数的三分之二以上，即67%以上，附生效条件的补偿安置协议才会生效，旧区改造项目才能够真正进入实施阶段；如果达不到67%的规定比例，已签订的附生效条件的安置补偿协议无效，第二次征询活动中止，旧区改造项目暂缓启动实施。

“二次征询意见”制度中民主协商的基础是信息公开透明。所以，“二次征询意见”要求做到信息的全面公开：一是意愿征询过程及情况公开。二是基本情况信息公开，包括被拆迁房屋的面积及户籍人口等基本信息情况。这些基本信息，由动拆迁小组上门与动拆迁户逐一核实后，予以公开，旧区改造地块范围内的居民都可以翻阅、查询。三是补偿安置方案公开，包括动拆迁方最初制定的方案、根据征询居民意愿不断优化的方案以及经过公示旧区居民认可确定的最终方案。补偿安置方案的内容，不但包括旧房屋的市场评估价格、补偿的方式及计算标准，还包括房屋拆迁费用、居住面积、动迁费、集体奖、名码补贴、廉租户补贴、住房托底保障金额等等。四是签约情况公开，旧区居民签订的附生效条件的安置补偿协议不但在第一时间公布上墙，而且协议签订统计情况也会适时更新公布。旧区居民能够随时清楚地知道已有多少户签约，哪些户已经签约，签约比例达到多少，全过程地了解签约情况。五是补偿安置结果公开，居民不但能够知道自己补了多少，也能够知道邻居补了多少，同等条件的其他人家补了多少。对于每一户动迁家庭来说，动迁补偿安置费用，都不再是笔“糊涂账”。

（三）社区巴士线路设置的民主协商

社区巴士主要是以某一特定区域内的居民为主要受益对象。上海浦东新区在社区巴士线路设置中重视与社区居民的协商沟通，不但有力地推动了公交优先发展理念深入社区，而且在与居民的良性互动中较好地解决了居民最后两公里出行难问题。

浦东新区社区巴士线路设置，由浦东新区建设和交通委员会牵头，各功能区、街镇和公交企业配合，从2006年开始，在花木等街道陆续开始就社区巴士如何设置与社区居民进行协商沟通。通过与社区居民民主协商，在2007年至2010年的３年内，开通40条社区巴士。

社区巴士线路设置民主协商的具体步骤是：（1）街镇提出需求。社区巴士线路的开辟需求及具体走向由所属街镇提出。街镇提出的需求，实际上是对日常工作中掌握的社区民意的汇集和反映。（2）拟定初步方案。在收到街镇开辟或调整社区巴士线路的需求后，新区建交委公交处和运管署从有利于社区居民出行及与其他线路衔接的角度出发，会对线路走向做业务上的论证，形成初步方案。（3）征求居民意见。初步方案拟定后，通过召集听证会等形式，听取居民的意见。在征求意见的过程中会发现：居民考虑问题的出发点与政府部门和公交公司有所不同。比如：居民认为，社区巴士作为最后两公里出行的短驳车，不一定需要票价两元的空调车，票价一元的非空调车更经济实惠。（4）确定线路方案。在广泛征求居民意见的基础上，公交处和运管署会对不同居民的意见进行平衡，根据居民的意见，修改线路方案。比如：花木社区巴士的运营方案，就根据居民意见，将巴士车型由原先票价２元的空调车，改为票价１元的非空调车，运营时间也比原方案增加了１小时，站点也进行了相应的调整。（5）踏勘线路。方案确定后，运管署、交警、街镇代表共同踏勘线路，确定站址。也就是说，线路走向、站点设置基本由街镇来定。线路走向主要覆盖轨道交通站、主要干道、街道事务中心及医疗服务中心。（6）公示。社区巴士设置中，不但会将编制好的线网计划上网公示，而且在线路实施前10天，社区巴士的站牌上、车厢内、调度室外都会张贴线路开辟或调整改线通知。在公示期间，对于线路调整居民反映强烈的，将暂缓调整。

（四）社区听证会

将涉及社区大多数成员切身利益或有较大影响的重大事务，通过听证会的形式广泛征求居民代表的意见，从而作出民主决策，“大家的事大家办”，在本市的各区县街镇层面正成为一种被越来越多运用的方式。其动因是：社区居民构成的复杂性，导致社区居民间出现的一些利益冲突，较难运用公权力来调和，比如：宠物扰民问题，小区私家车停车难问题等等。为此，市民政局的《上海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法》（以下简称《试行办法》），将听证会作为居民区居民群众参与民主管理、民主决策、民主监督的组织形式，要求居委会在日常工作中要予以贯彻落实。

本市的社区听证会，除按照《试行办法》的规定与程序组织开展外，听证会的议题也越来越宽泛。比如：杨浦区五角场镇莱茵半岛小区先后围绕养狗和停车问题组织召开了两次居民听证会，都非常成功。

1、规范养狗的听证会。杨浦区五角场镇莱茵半岛是建于2002年的大型住宅区，共有1102户、3000多人。近年来，养狗的住户越来越多，宠物乱窜、随地大小便已成小区“不和谐音符”。莱茵居民区党总支在日常工作中了解到这一情况后，组织召开了由养狗户和部分居民代表参加的听证会。会上，有居民提出，原来小区门口的欧式长廊是老人和孩子的乐园，现在却成为集中遛狗的地方，经常引发纠纷。还有居民提出，能否成立一支文明养狗监察队。这一提议得到多数业主的赞同。不久，一支由志愿者组成的文明养狗监察队成立了，队员在小区里宣传、劝阻，要求养狗户遛狗带上“三个一”，即一张报纸、一根绳子、一只塑料袋，又提出限定遛狗路线和时间的倡议。这些做法实施以后，收到了很好的效果。

2、私家车停车位听证会。随着私家车数量的增长，小区停车成为许多业主的烦心事。小区原有的550个车位已经无法满足业主需求，机动车乱停放、车辆被划事件时有发生，甚至引发了业主与物业之间的矛盾，有的业主拒交物业管理费，要求物业赔偿损失。莱茵居民区党总支在进行广泛深入的调查摸底，掌握基本情况后，牵头召开了由业委会、物业公司、居委会代表参加的几次听证会，并请来消防、交警部门人员实地指导论证。业主代表在会上各抒己见，反复讨论、协商，最终“少数服从多数”，通过了一个整治管理的方案——在不影响出行、绿化，以及消防部门确认不影响特种车辆通行的前提下，在小区里划出80个固定车位。随后，物业分配车位，使众多排队登记的业主“各就各位”。

另外，杨浦区五角场街道北茶园居委会召开的安装监控设备听证会，原卢湾区五里桥社区文化活动中心免费开放如何有秩序利用的听证会，都取得了很好的化解矛盾、统一思想的效果。

（五）业主自治整治群租

“群租”，是本市城市管理中“痼疾”。有关部门虽然在全市范围内开展过数十次的集中整治，但是，突击整治后，很多小区的“群租”现象很快会再度回潮。中远两湾城8号楼业主通过民主自治的方式整治“群租”，为本市整治“群租”提供了一个较好的解决问题与矛盾的方式。具体整治过程主要经历了以下4个阶段：

1、与群租房业主联系沟通。这是业主之间的内部协商。2009年夏，8号楼的部分业主决定自发整治群租。由于群租房多为二房东、中介借出，群租房的真正业主很多并不知情。在全面摸清群租房的基本情况后，8号楼中热心并且具有一定威信的业主通过各种渠道和方式联系群租房的业主，从卫生、安全、责任等各个方面想办法做通业主的思想工作,得到了大部分群租房业主的理解和支持。自发整治取得了初步成效。

2、与物业协商加强“门禁”管理。为进一步减少群租房，经与物业沟通，物业明确：每户人家最多只能发5张“门禁”卡。另外，在地下车库进入大楼的通道处，物业也加装防盗门，防止无“门禁”卡人员“钻空子”。这是业主与物业之间的协商。

3、业主自发值班。群租客没有“门禁”卡，只能尾随其他业主出入楼门。为防止“门禁”系统被破坏，8号楼业主自发到大堂看管“门禁”。时间一长，群租客感觉到种种的不方便，陆续搬离。自发整治取得了进一步的成效。

4、利用现代科技巩固“群租”整治成果。8号楼业主自发自治整治“群租”的做法，启发了中远两湾城的物业。物业在广泛征询业主意见的前提下，投资在小区的四个出入口安装了双向桥式摆闸。小区门岗现已成为拦截以“群租客”为代表的不规范租客的第一道“门卡”。中远两湾城通过居民自治走出了一条整治“群租”的成功之路。

（六）治理噪音扰民问题

社会生活噪音，是困扰许多城市的普遍问题。在2012年上海有关噪音的2万7千件投诉中，超过半数的投诉来自社会生活噪音污染。在处理社会生活噪音所引发的社会矛盾过程中，既要考虑受影响群众安静生活、学习和休息的权利，也要考虑广大市民正常开展娱乐活动的权利。目前，对社区居民休闲活动噪音引发的矛盾，解决途径主要还是协商。具体协商的途径概括起来，主要包括以下5种：

1、小区物业出面协商。小区物业一般是在接到业主的投诉后，由具体工作人员对组织社区居民休闲活动的居民进行劝说，并就活动的时间、场地、声音的大小等方面和参与活动的居民进行协商。

2、居委会出面解决。对于本居委会内部的噪音扰民，目前，居委会一般会通过改善管理与服务的方式予以解决，比如：根据小区实际情况，成立小区全民健身总会，按照年龄和活动项目分成不同的分会或协会并备案，通过与居民协商，共同确定好活动的固定时间和地点。

3、业主委员会协商解决。业主委员会作为业主参与物业管理的自治组织，对于社区内业主之间的矛盾与纠纷，在部分业主提出相关建议和要求后，会组织矛盾与纠纷的各方业主代表进行沟通和协商。

4、公园管理者出面协商。2013年3月1日开始实施的《上海市社会生活噪声污染防治办法》将干预的权力下放到了公园管理者，其第八条规定：对于健身、娱乐等活动噪声矛盾突出的公园，公园管理者可以会同乡（镇）人民政府或者街道办事处，在区（县）环保、公安等相关管理部门的指导下，组织健身、娱乐等活动的组织者、参与者以及受影响者制定公园噪声控制规约；通过合理划分活动区域、错开活动时段、限定噪声排放值等方式，避免干扰周围生活环境。

5、乡镇政府、街道办事处出面解决。《上海市社会生活噪声污染防治办法》第八条同时规定：对于健身、娱乐等活动噪声矛盾突出的公共绿地、广场、道路等特定公共场所，所在地乡（镇）人民政府、街道办事处可以在区（县）环保、公安等相关管理部门的指导下，组织健身、娱乐等活动的组织者、参与者以及受影响者制定噪声控制规约，合理限定活动范围、活动规模、噪声排放值等。

概括而言，前三种途径，是社区居民对社区内部噪音扰民的解决途径；后两种途径，是特定公共场所噪音干扰毗邻社区居民正常生活的协商解决途径。

四、基层民主协商的模式与适用

国外协商民主实践以及国内不同形式的公众参与模式，为本市推进基层民主协商制度提供了丰富的借鉴与参照。课题组立足于上海实际，针对不同的基层治理问题，归纳总结出四种基层民主协商模式。

模式一：听证式民主协商

听证式民主协商主要适用于公共利益与特定地区公民特定利益有矛盾、容易引发决策方与部分人群利益冲突的公共决策。这类公共决策有如下特点：一是该决策往往会给某地区带来的负外部性远远大于正外部性，甚至是单一的负外部性，这就造成该地区全体居民对该决策均持抵制态度；二是该决策的正外部性虽然使更多人受益，但是鉴于“搭便车”的心理，该部分不确定的人群不可能为该决策进行辩护，因此就该决策进行民主协商，容易形成社会上只有反对的声音，没有赞成的声音；三是这类公共决策往往具有较强的专业性，难以通过协商谈判的方式消除决策的负外部性。

以架设高压线为例。首先，暂且不论高压线对邻近居民的身体健康是否有害，但其必然降低邻近住宅项目的价值，而高压线项目又是为其他地区供电，因此，高压线邻近地区只承受了该项目的负外部性，而没有享受其带来的正外部性。这就造成邻近居民会对该公共决策具有强烈的负面评价，进而与决策者形成利益冲突，其实质是更为广泛的公共利益与特定地区居民的局部利益之间的冲突，因此，无法在单一地受负外部性影响的地区内实现利益平衡。其次，享受供电带来的正外部性的居民，并不会为该高压线项目进行辩护，因为，他们将供电视作政府应当提供的公共服务。最后，高压线架设是否会影响身体健康，不是由公众讨论决定，而是应当由科学论证决定。因此，协商的重点不在于架设标准，而在与如何让邻近地区的居民更为接受架设方案。浦东新区社区巴士线路设置的协商民主也属此类情形。

听证式民主协商的定位：协商成分相对较少，政府更多需要做的是如何让该部分利益受损群体理解整个决策的公益价值。在此基础上，了解这部分群体的建议，在可行的前提下，改善原决策内容。因此，该模式并不试图将受影响者都聚合在一起，通过集体协商达成解决方案。而是通过“适当考虑”相对人利益诉求，通过适当优化方案，化解决策风险。

听证式民主协商的基本程序：（1）公开与说明。政府应当全面公开决策的内容、依据和形式（即举行听证会），接受公众的质询，并做好说明解释工作。（2）听证代表的产生与公示。听证代表从利益相关的居民中推选产生，具体参与人数由听证组织机关核定，一般来讲，听证代表不超过10人。听证候选人产生后，由听证组织机关以一定方式进行公示，公示期满，没有异议的，听证代表正式产生。（3）召开听证会。听证会议程可以分为4个阶段：一是决策机关介绍该决策的主要内容和背景情况；二是专家陈述专家意见；三是听证代表陈述代表意见；四是提问与商讨。民主协商的内容主要体现在最后一个阶段，即听证代表既可以向决策机关或者专家提问，也可以就决策方案提出自己的意见和建议，作为中立第三方的专家可以就听证代表的意见和建议作出专业上的回应。通过这样的三方商议，寻求决策的优化方案。（4）公布听证意见及采纳情况。将达成一致的意见和存在分歧的内容，以及未采纳意见的理由，予以重点说明。

模式二：民调式民主协商

民调式民主协商主要适用于与特定地区居民利益相关但又属于多元化的、开放性的公共决策。这类公共决策有如下特点：一是该决策没有预设的最终方案，可以根据利益相关的居民的意见进行设计或者调整；二是所需决策的内容往往是利益多元化的，不同群体有不同的诉求，要求决策过程更多地反映各方利益诉求；三是在利益表达的基础上，政府应当组织不同利益群体进行商议、博弈；四是决策最终方案的选定权仍旧在公权力部门。

以公共项目的预算安排为例。首先，公共项目预算方案具有开放性，政府没有任何倾向性的意见，可以完全根据公众的选择来决定具体项目建设与否或者优先程度；其次，在不同群体利益诉求差异性很大的情况下，政府不必单方面进行项目预算调整，可以组织不同利益群体，让他们自行协商，寻找一个多方都能接受的方案；最后，公共项目的预算安排仍然由政府向同级人大提出议案，由同级人大表决通过。因此，预算安排的决定权仍然在公权力部门，但是，并不能由此否认民调式民主协商在其中的作用。一方面，通过民调式民主协商让公众的利益诉求全部得以反映，使政府决策、人大表决有一定的事实基础。另一方面，经过民主协商这一程序，政府所提交的议案必然会反映协商结果，人大代表在表决议案时也会将协商结果作为行使表决权的重要参考。浙江温岭的“民主恳谈会”属于此类。

民调式民主协商的定位：协商成分较之听证式民主协商要多，政府在了解不同群体利益诉求的基础上，可以公开民意调查结果，引导不同群体自行协商讨论决策方案。因此，该模式立足于民意表达基础上的利益平衡，利益平衡既体现在政府决策过程中对各方民意的吸纳，也体现在不同利益主体之间对各自利益主张的博弈与妥协。

民调式民主协商的基本程序：（1）参与代表的产生。参与代表可以有三种途径产生：一是按照管辖地人口随机抽样产生；二是由各个利益群体自己推选代表；三是政府按照民意调查结果从不同利益群体中选择代表。无论哪种途径，代表都需要经过公示后方能确定。（2）组织召开说明会。会上应当将公共决策的背景情况向公众做详细说明，并通过民意调查问卷的方式搜集公众意见。说明会可以采取若干个小组的形式召开，每个小组都有专门的工作人员进行说明和解答。（3）参与代表按照个人意愿，填写第一次民意调查问卷。（4）整理、统计意见。列出集中反映民意的事项（以得票多少为序），并在参与者范围内公布。（5）组织召开讨论会。民调式民主协商的重点在于给不同利益主体表达自身利益诉求的机会，通过不同利益主体之间的交流、协商，为互相理解、达成妥协提供一种可能。因此，讨论会的议程可以分为三个阶段：一是小组讨论，每位成员发表意见，最后推出代表小组意见的发言人；二是大组交流，不同利益群体的代表提出本小组的利益诉求或者支持的决策方案并说明理由；三是与会代表之间可以互相提问和商议，寻找互相都满意的利益平衡点。（6）填写第二次民意调查问卷，通过问卷调查的形式体现利益协调结果。（7）公布讨论会结果。一方面是将第二次问卷调查结果予以公开；另一方面是将讨论会的会议记录供公众查阅。

模式三：谈判式民主协商

谈判式民主协商主要适用于因私人行为引起的社区治理问题。这类社区治理问题有如下特点：一是该问题是由于私人行为而引起，而且该私人行为的动机是为自己谋利，而非为公益；二是该私人行为对特定社区同时产生正外部性和负外部性，而且正负外部性同时作用于同一人群；三是行为人与受影响群体之间存在一定的共生关系。

以设摊为例。首先，摆摊是某一个人的自主选择，是纯粹的私人行为。其次，摆摊在为小区居民的日常生活带来便利的同时，又会给这些居民的交通出行或者社区环境造成一定影响，可见设摊行为的正负外部性统一作用于同一人群。最后，小区居民与摊贩的关系，从摆摊行为的负外部性角度来看存在矛盾冲突，但是，相反从摆摊行为的正外部性来看，他们两者之间又是相互依存的，小区居民需要摊贩提供便捷的生活服务，而摊贩也需要小区居民光顾其生意。正是存在这样一种依存关系，因此，他们之间的利益冲突完全可以通过谈判、协调的方式予以解决。

该模式也可适用于另一种私人行为引起的社区治理问题。这类社区治理问题也由私人行为引起，但是该行为会引起的正外部性与负外部性是分离的，分别作用于不同人群。比如，小区晨练的噪音问题、小区路面停车问题、群租问题等。

谈判式民主协商模式的定位：立足于利益双方既有冲突又存在一定的依存关系，即利益互惠关系，这使得利益协调更具基础。因为存在利益冲突，使协商有了需要；因为存在依存关系，使这种协商有了解决的可能。

谈判式民主协商的基本程序：（1）推举社区代表。由社区居民共同推选社区代表，具体参与人数视该私人行为影响程度决定。一般来讲，代表不超过10人。（2）召开协调会。协调会可以由当地人民调解组织召开，相关政府部门的工作人员可以列席。会议主要议题即由社区代表和行为人进行协商，共同寻找治理对策。政府部门的工作人员作为管理部门对具体建议提供专业意见。（3）签订规约或协议。对达成的协商结果，以书面的形式确定下来，并在社区内予以公布，接受大家的监督。

模式四：票决式民主协商

票决式民主协商主要适用于可以由全体利益相关人通过投票结果来做出决定的公共决策。这类公共决策有如下特点：一是此处的公共决策应当做广义理解，既包括政府的行政决策，也包括社区自治中的集体决策，前者如“旧区改造”，后者如“小区地面停车位设置”；二是该公共决策是为谋求公益或者集体利益，能给整个社区带来正外部性，但是，鉴于个人利益的多元化，该公共决策可能会影响部分社区成员的私人利益，即对某些个体存在负外部性；三是必须有制度明确规定票决结果对公共决策具有刚性约束，此处的制度既包括政府出台的立法或者规范性文件，也包括各种自治规约。例如，本市实施的旧区改造“二次征询意见”制度，即要求第一次征询意见，达到85%同意才可以进行旧改；第二次征询意见，安置补偿方案要达到2/3以上同意才可以通过。可见票决结果直接影响公共决策作出与否。

以“平改坡”为例。首先，“平改坡”工程实行“三个一点”，即：政府补贴一点、承包商让利一点、居民自理一点，需要财政给予部分补贴，因此，是否实施“平改坡”，需要纳入政府行政决策的范畴。其次，“平改坡”不但能美化小区环境，可以大大改善广大居民的生活环境和居住条件，更能从根本上解决楼顶屋面漏雨和防寒隔热差的问题。可见“平改坡”能给整个社区及其居民带来正外部性。但是，“平改坡”也会导致楼房高度增加，影响底层居民日常光照；还有居民在屋顶饲养信鸽，因为“平改坡”而无法继续自己的爱好。因此，也不是所有人都欢迎“平改坡”。其中仍然会存在利益冲突。最后，“平改坡”工程一般需要征得小区居民中绝大多数比例以上人的同意后，方可实施。

票决式民主协商模式的定位：政府在实施某项公共决策时，由全体利益相关者参与投票，以规定的能体现绝大多数人意愿的比例，作为决策的依据，低于规定比例的，政府将暂缓或停止实施相关决策事项。所以，这是四种模式中民主程度最高，基本体现直接民主特征的一种模式。

票决式民主协商的基本程序是：（1）公开决策事项与说明。政府或者自治组织应当全面公开决策的依据和内容，并确定表决的基本规则，包括认定为表决通过的投票数量或比例（不低于三分之二为底线）。（2）异议登记。对整体决策内容有异议的，可以到指定部门或者自治组织登记，并详细说明理由。具体部门或者组织应当根据登记的内容，进行分类整理，形成若干个有待协商解决的具体问题。（3）分别组织召开专题协商会。就不同的议题召开不同的专题协商会，协商会由支持决策的业主、提出异议的业主、相关政府部门共同参加，讨论解决方案。（4）提请表决。根据分组协商的结果，完善决策内容，照顾到各方利益。最终将完善后的决策方案提请全体利益相关者表决。（5）根据表决结果，由组织者宣布是否实施提请决策的事项。

编后语：

随着我国经济加速转型、社会加快转轨，人们的价值取向和行为方式趋于多样化，迫切需要通过沟通、协商、对话、合作等形式凝聚共识、消解矛盾。基层民主协商正是回应了当前我国经济社会转型期间群众有效表达利益诉求、有序参与公共事务管理的期盼，对于拓宽政治参与渠道，疏导社会矛盾具有积极作用。这也正是本课题研究的意义和价值所在。在探讨国内外协商民主实践的基础上，课题组立足于上海实际，针对不同的基层治理问题，归纳总结出四种基层民主协商模式，对本市推进基层民主协商制度具有积极的借鉴意义。

课题组长简介：

刘平，男，现任上海市人民政府法制办公室副主任，上海市行政法制研究所所长。

（责任编辑：陈书笋 核稿：潘旭山）

[1] 参见贾庆林：《健全社会主义协商民主制度 为全面建成小康社会广泛凝聚智慧和力量》，《求是》2012年第23期。