上海市出租汽车管理立法研究报告 (2013-02-05)
《政府法制研究》2012年第3期（总第235期）
上海市出租汽车管理立法研究报告
●本市出租汽车运营服务是城市公共交通运输的组成部分。在现阶段，将其界定为介于私人交通和公共交通之间的“准公共产品”为宜
●坚持出租车经营权归政府所有，实行股份制改革、公司化经营是方向。本市应当继续保持：“公司化经营”、逐步优化挂靠制、鼓励合作经营制、探索提成制
●本市出租汽车行业的运行模式应“优先发展电话调度、积极推进站点运营、限制减少路边扬招”
●在本市发生“钓鱼执法”后，对于非法营运行为的查处难度更大，需要有坚定的决心和信心，建议：以属地管理为原则，重点地域集中整治与长效机制相结合，教育与处罚相结合，规范执法行为，依法处置查扣车辆
《政府法制研究》
2012年第3期（总第235期）
编委会主任：刘 平
编委会副主任：赵卫忠 程 彬
编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
电话：（021）63840988×1923
传真：（021）63869128
印刷：上海市人民政府办公厅文印中心
印刷日期：2012年3月18日
上海市出租汽车管理立法研究报告
课题组组长：刘 平
课题组副组长：李 冰
执笔人：王松林 朱红瑛 刘 莹
出租汽车是城市综合客运体系的重要组成部分，是城市文明形象的重要窗口。出租汽车行业的稳定健康发展，在促进经济发展、方便市民出行、提升城市综合服务能力等方面具有重要意义。本市于1995年制定了《上海市出租汽车管理条例》（下称《条例》）。《条例》的颁布实施，对加强本市出租汽车行业管理，维护出租汽车行业秩序，促进出租汽车行业的健康发展发挥了积极作用。《条例》分别于1997年、2001年、2003年、2006年进行了四次局部修正。但是，随着经济社会的发展，出租汽车行业管理中出现了一些新情况和新问题，需要通过制度创新加以及时应对和解决，故有必要对《条例》再次予以修订。
受市交通港口局委托，市行政法制研究所于2010年对《条例》修订进行了调研，对经营许可制度、驾驶员权益保障、个体工商户管理和退出机制、规范执法、驾驶员准入等问题进行了研究。在此基础上，市行政法制研究所于2011年又对出租汽车的属性、运营模式、租赁车等问题进行了进一步研究。
本次调研主要采取了走访和问卷调查的方式。课题组走访了部分市人大代表、市政协委员、交通管理专家，听取其对上海出租汽车行业现状的看法以及对上海出租汽车行业发展和行政管理工作的意见和建议，并专程去强生出租汽车公司了解其出租汽车运营模式并现场观摩了出租汽车调度中心。在此基础上，课题组还发放了多份问卷，对出租汽车发展和行业管理工作进行了全面调研。
一、本市出租汽车行业发展概况
（一）基本状况
本市出租汽车行业长期以来坚持“公司化经营、市场化运作”的发展方针，通过资产重组，不断推进规模化、集约化、品牌化发展，目前已建立了大众、强生、锦江、海博（四大企业），以及蓝色联盟（拥有200辆以上出租汽车的中型企业联盟）和法兰红（小型企业优质服务车联盟）等六大品牌。
1、企业数。截止2011年3月底，本市出租汽车经营企业136家，其中区域性出租汽车公司19家，汽车租赁企业40家。
2、个体工商户。截止2011年3月底，全市有个体工商户3133户，车辆共计3156辆（其中拥有两辆车的26户，三辆车的4户，四辆车的3户），全部实行托管模式，按照注册区域，分别托管于18家个体工商户托管单位。个体出租汽车营运驾驶员中聘工占70%左右，其中聘2名聘工的占70%左右，聘一名聘工的占30%左右。
3、车辆。目前全市有出租汽车4.9万辆，其中区域性出租汽车4900余辆。市域出租汽车经营企业中，营运车辆1000辆以上的企业4家，200-999辆的中型企业15家，100-199辆的11家，20-99辆的73家，10-19辆的8家，10辆以下的5家（最少车辆数为7辆）。四大公司出租汽车占行业车辆总数的62%，中型企业占12%，小型企业占26%，大中型企业已占据出租汽车市场的主导地位。
4、从业人员。行业从业人员近10万人。企业管理人员人均管理11辆出租汽车。根据《条例》的规定，目前驾驶员均为本市城乡户籍居民，学历初中以上。其中男性驾驶员占96%，女性驾驶员占4%；城镇居民56%，农村户籍44%；平均年龄38岁；平均从业工龄6年。对出租汽车驾驶员制定了星级标准，实施专业考核，目前三星级以上中高星级驾驶员22000余名。
5、营运情况。全行业日均客运量300万人次，占城市公共交通客运总量22%左右。出租汽车日均单车运营里程、行驶里程、里程利用率、服务差次、营收情况，市域和区域车辆分别详见表一和表二。
表一:市域车辆营运情况
年份 |
日均单车 运营里程 （公里/车） |
日均单车 行驶里程 （公里/车） |
里程利用率 |
日均单车 服务车次 （差次/车） |
日均单车营收 (元/车) |
2009年 |
351.96 |
215.96 |
61.36% |
34.10 |
784.21 |
2010年 |
359.85 |
222.55 |
61.84% |
34.35 |
870.35 |
表二：区域车辆营运情况
年份 |
日均单车 运营里程 （公里/车） |
日均单车 行驶里程 （公里/车） |
里程利用率 |
日均单车 服务差次 （差次/车） |
日均单车营收 (元/车) |
2009年 |
394.75 |
214.36 |
54.28% |
45.76 |
659.63 |
2010年 |
376.85 |
207.56 |
55.09% |
45.60 |
718.45 |
6、运价。1993年以前，上海按车型不同实行两种价格收费，1993年统一车辆技术标准时同步统一价格。1998年实施运价结构调整，2006年为应对油价上涨，实施油运价联动机制。2009年11月启动出租汽车油运价联动机制。目前运价结构包括起步价、单价、加价三部分，并实行时距合一方式，即等候和时速低于12公里时，每5分钟计收1公里单价。
7、承包指标。2006年前本市出租汽车双班车月承包指标为9800至10500元。2006年6月1日实施“降指标、清收费”等综合配套措施，承包指标上限设为9500元（五大企业可上浮1%），平均每辆车降指标约300元，清收费约200元，合计每辆车降指标和清收费约500元。2009年1月1日起，结合国家燃油税费改革政策实施，承包指标上限实际由9500元调整为8700元。2010年1月1日起，本市实施《关于稳步提高本市出租汽车驾驶员收入水平的若干措施》，承包指标上限由8700元调整为8500元。2006年以来，通过降指标、清收费等措施，共降低承包指标（即主要营业收入）1500元。2011年5月1日起，承包指标上限由8500元调整为8200元。
8、乘客满意度情况。在乘客满意度指数测评中，五大企业平均要高于中型企业5个百分点，高于小企业及个体工商户超过10个百分点；又如个体出租工商户的车辆数只占全市出租车数量的7%不到，而市场违纪率大约占整个行业20-25%左右，从中也可以看出，公司化管理对本市出租汽车服务质量管理的重要意义。
表三：上海出租汽车各类企业乘客满意度测评比较表
五大企业 |
中型企业 |
小企业及个体工商户 |
|
2009年 |
84.58 |
79.65 |
73.48 |
2010年 |
85.52 |
82.37 |
74.35 |
（二）存在的主要问题
《条例》自实施以来，伴随着一系列配套规范性文件的出台实施，逐步形成了本市出租汽车行业的法律规范体系，为本市出租汽车行业规范管理、优质服务、形成秩序起到了积极的作用：一是完善了经营资格的管理。严格经营者的准入条件，强化经营资质管理，有利于对行业发展实施有效的宏观调控；有利于鼓励优势企业实行品牌战略，提升行业服务质量；有利于不断规范个体工商户管理，保持稳定、有序发展。二是加强了对从业人员的培训教育，不断提高行业队伍整体素质。依据《条例》，加强了对驾驶员服务技能的培训和职业道德的教育，出租汽车驾驶员绕道、拒载、多收费等现象得到较好遏制，营运中吸烟、乱停车等陋习明显减少，行业文明程度有所提高。三是加强了营运车辆的管理。全行业的营运车辆均符合规定使用期限，乘车环境舒适、车辆排放符合国家环保标准，总体情况良好。
《条例》自1995年9月实施以来，分别于1997年、2001年、2003年、2006年作了4次修订，但主要是适应政府机构改革，对管理机构与执法主体作了修订；其次是加大对非法营运的处罚力度，以及对个别事项由审批制改为备案制，《条例》的主体内容已长时间保持不变，和当前的行业现状及管理要求有一定差距，在实践中暴露出一些问题，具体表现为：
1、出租汽车经营权及车辆额度无期限使用问题。根据《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》，出租汽车经营权及车辆额度投放实行行政许可制度，以实现社会公共资源的有效配置，为公众提供优质服务。目前本市出租汽车经营权及车辆额度经许可后无期限使用，没有政府收回的机制。这种状况，一是不利于政府根据社会经济发展变化，以及与之相适应的出租汽车行业发展规划和计划予以调控；二是在长期的发展过程中，出租汽车经营权及车辆额度为特定的企业和个体工商户无期限拥有，并成为了以无形资产形式反复进入流通领域交易的有价资源，使国家有限公共资源沦为个人牟利的工具；三是不利于出租汽车行业形成市场竞争机制，为公众提供优质服务。总体上，出租汽车经营权及车辆额度无期限使用，不利于行业秩序的稳定，给行业管理带来相当的难度，也逐渐与国家对该行业实行许可制度的初衷相背离。根据国务院关于出租汽车行业规范发展的精神，出租汽车行业应当实行有期限经营制度，经营权期限届满前，应当对经营期内安全和服务质量进行考核，并根据考核结果延续经营权或变更经营主体。
2、驾驶员权益保护不充分。本市出租汽车驾驶员行业曾经位列“十大高收入行业”中，在2000年前后就达到月平均收入4000元左右。然而近十年来，由于油价上涨等因素，出租汽车驾驶员月平均净收入仍然停留在3800-4000元的水平，收入水平偏低，劳动强度大，市域出租汽车平均每车每日服务35次，行驶里程350公里，日工作18小时（做一休一）。本市出租汽车行业长期以来坚持“公司化经营”的发展模式，经过多年发展，已形成四大公司品牌。公司化经营对于规范行业运作、提高服务水平、稳定行业秩序等都起到了积极的作用。然而，在公司化经营中，驾驶员逐渐成为弱势群体，劳资关系紧张，驾驶员基本权益得不到保障，向政府上访的事件时有发生。一方面，由于出租汽车经营权和车辆额度等资源掌握在公司手中，驾驶员作为“打工者”，相对于作为“老板”的公司，处于弱势地位；另一方面，由于行业竞争压力大，相对于强势的乘客，驾驶员也处于弱势地位，不被理解和尊重也使该行业入行意愿降低。基于上述问题，本市亟需建立多方利益协调平衡的机制，对强势方加以规制，保障弱势群体基本的权益，对政府、出租汽车经营者、驾驶员、乘客等多方关系进行协调和平衡。
3、个体户退出机制和托管的历史遗留问题尚未解决。本市出租汽车行业现有个体工商户3133户，其中大部分是由原来的货运车转制而来。出租汽车由个体工商户经营是本市特定社会历史条件下形成的遗留问题，在当时的社会历史条件下，个体工商户经营对于补充出租汽车企业车辆不足，满足乘客需求起到了良好的作用。在目前没有有效退出机制的背景下，个体工商户车辆额度世袭、收购车辆而不参与运营、坐而渔利等现象层出不穷，甚至要求自己成立托管公司，已逐渐与法律对个体工商户的界定相背离，模糊了个体工商户经营与企业经营的界限，对出租汽车行业秩序造成了负面的冲击。故必须逐步建立个体工商户推出机制。由于其特殊的历史背景，个体工商户退出出租汽车行业经营必须采取渐进、谨慎的方式进行。按照《条例》规定，个体工商户实行政府委托企业管理。目的是利用大企业的管理优势，将个体工商户集中起来，组织培训、代缴费用、规范管理，提升服务质量。然而，由于没有明确托管双方的权利义务，个体户托管逐渐流于形式，“托而不管”。托管单位一方，缺乏管理手段，也没有管理动力；个体工商户一方，不愿接受托管。这一历史遗留问题尚需进一步解决。
4、对汽车租赁行业的双轨制审批与带驾问题认识不统一。由于历史原因，2001年至2004年期间，交通管理部门和工商管理部门联合审批租赁车公司设立的流程一度暂停，这也直接导致本市有大量汽车租赁企业只取得了工商资质，而未至交通管理部门办理租赁车经营许可手续。2004年《行政许可法》实施后，原市交通局经与市工商局协调，恢复了流程，但部分区工商局仍在按惯性操作，行政许可脱节的问题没有根本解决。大量未经交通管理部门核准资质的经营企业还没有纳入交通部门统一的行业管理范围。此外，在汽车租赁行业发展过程中，由于存在广泛的市场需求，车辆租赁服务带驾现象日益普遍；但是该业态与《条例》第二条第三款对租赁车的定义不符。
5、非法营运现象已成顽症。未取得出租汽车经营资格证的个人利用非营业性客运机动车（黑车）在交通枢纽、旅游集散点、道路等公共场所招揽乘客，以及非营业性客运机动车安装客运出租车专用营运设施、标识，假冒客运出租车上路行驶（克隆车）等非法运营行为，一是扰乱了正常的出租汽车行业管理秩序，给行业管理带来难度和挑战；二是造成了道路交通安全方面的隐患，给乘客及他人的生命安全带来威胁；三是容易引发纠纷，由于处于管理真空带，当发生车主欺骗、敲诈乘客的情形时，乘客权益得不到保障。非法营运存在的原因，既与部分地区公交规划缺失、线网不到位而居民有乘用需求有关，也与出租汽车营运价格偏贵有关，是多方面原因导致的社会现象。还有克隆车的问题，如果当时就规定淘汰、报废出租汽车等未经清除相关设施和标识，不得进入流通领域，则能在源头上对其进行把控。
6、营业站点的配置不尽合理。目前本市出租汽车营运以空车行驶寻觅扬招为主，单车日均空驶里程近140公里，营运模式不利于道路、能源等资源的有效利用，也无形中增加了驾驶员的劳动强度。尽管本市多年来一直倡导建立“扬招、电调、站点”相结合的营运模式，但由于电调平台建设需要大量资金投入，中小企业难以承担，所以未能全面建设覆盖。扬招站点的建设，则由于涉及到市和区县两级政府规划、建设、财政、交通等多部门权限和职责划分，需要理顺多方关系，也未能统一规划建设，致使目前营业站点配置存在以下几方面的问题：一是部分已建成的候车站位置欠合理、使用效率低；二是部分交通枢纽缺乏出租汽车配套站点设施或者设施不足；三是部分偏远地区未设置营业站点，居民出行非常不便。另外，大型站点委托企业管理也增加了企业负担。本市浦东机场、虹桥枢纽、铁路新客站、铁路上海南站等大型公共场所设置了出租汽车营业站，并委托企业实施应急保障供应、营运秩序管理，较好地解决了客流高峰时期租乘出租汽车无序的现象，保障了乘客用车。然而，近年来由于企业自身经营效益下降，缺乏站点管理的积极性，在管理力量及管理时间投入、管理效率提高等方面存在问题。鉴于综合交通枢纽和大型商业中心站点是对全行业开放的公共营业站点，政府理应承担起公共服务职能，直接进行管理。
（三）行业发展的相关理论争议
1、出租汽车行业是否属于公共产品。在《条例》中对出租车运营资源的配置予以规定，首先需要对出租车行业的性质有一个客观的认识和定性。有人提出，与一些发达国家的城市相比国内出租车营运价不高，如巴黎、伦敦和纽约的出租车价格，以此来试图说明出租车是个奢侈品，价格即使偏高也不会对民生产生影响。但也有观点认为，从国内和本市实际情况来看，我们的城市化进程才刚刚开始或者还在进行之中，如同现代城市的其他设施一样，城市的轨道交通和公交等公共交通还落后于城市本身的发展。在公共交通尚未满足市民出行需求的当下，出租车必然成为城市公共交通的补充，成为其中的组成部分。其承担着一定的公共职能，即便不是公共产品，也是准公共产品，具有明显的公益属性。
2、出租汽车行业是否需要政府许可管制。支持政府许可管制的认为，出租汽车行业与公交汽车行业一样属于公共产品，需要由政府组织提供或者补贴。政府许可管制可以避免市场过度竞争。政府对出租汽车行业进行许可管制，主要是为了保证出租汽车数量的稳定和服务的质量，同时避免大规模的道路拥堵和环境污染。反对方则认为，出租汽车行业提供的是个性化产品，该行业应当主要由市场调节，政府应当退出管制[1]。政府运用行政权对出租汽车运营权进行垄断，通过管制手段发放给出租汽车企业，两者共同剥夺司机的合法权益，政府寻求租金，但广大的司机和乘客并没有从中得到相应的益处，损害资源却没有增加社会福利，达不到帕雷托最优，产生了很多问题。另外反对政府管制的学者还认为政府管制可能会导致市场失灵。“取消了准入管制，特许经营利润就不复存在了。取消了票价管制，出租汽车经营者之间就会展开包括票价、服务和车型在内的竞争”。可以将“出租汽车票迅速降低，服务品质提高，‘黑车’消失……消费者和劳动者都将得到好处。”[2]
这个讨论已经持续了多年，双方的观点都各有其理论支撑。从历史实践来看，政府管制能够在某些方面维护出租汽车市场的整体利益，但是在管制的过程中的确也存在一些问题。就现实意义而言，关键的问题就是：在现阶段，政府是否需要对出租汽车行业实施管制；如果要管制，对从业者哪些行为（行业准入、运营资格、运营方式、价格确定、服务质量等）需要管制；如果要管制，对这些行为需要什么样的管制措施；更具体地说，如果要管制，本市政府是否要坚持公司化经营、对于现存的少量个体牌照长期来看是逐步收回还是就应当允许存在、是否要对出租汽车行业进行补贴等等。
二、关于出租汽车行业的属性
出租汽车行业的普及化和简单化，很容易让我们凭直觉判断其属性。但事实上，正是这种直觉在不同时期、面对不同的主要矛盾时，对出租汽车行业性质的判断便容易出现模糊认识、产生歧义。因此，我们需要对出租汽车行业属性问题进行分析讨论，得出一个初步结论以后，才能在此基础上采取相应的措施。
就这一问题，本报告拟从出租汽车服务的行业特征（即其行业自身所具有的特点）以及本市出租汽车服务的时代特征（即从行业发展面临的主要问题和发展目标）这两个角度进行分析。
（一）出租汽车服务的行业特征决定其需要政府管制
关于出租汽车车行业服务的经济学定义，国外一些组织的定义是，出租汽车产品是根据需求提供给乘客的门到门服务[3]。一般认为，出租汽车行业提供的是一种特殊的运输服务[4]。其特殊性体现在:
1、出租汽车服务的时间个性化。出租汽车服务的要求是用尽可能少的时间完成产品服务，产品的提供是根据消费者的个体需求而产生的，并且服务是即时性的。一般来讲，出租汽车服务在时间上是连续的，不像散客运输（如公交）一样进行乘客资源的整合，乘客可以在整个无缝隙的过程中实现个性化的一站式位移。
2、出租汽车服务的空间私密化。一般来说，出租汽车服务提供的是门到门的服务，提供服务的空间在个别乘客的车内，路线是商定的。出租汽车产品的要求是用尽可能有效的路径完成产品服务，服务的提供也是根据消费者的个体需求而产生的。有效的路径是指按照在起讫点之间通行最顺畅或者说最短距离这两个标准中的一种或者是一种组合而实际发生的行车路线。通常这种路线是在司机和消费者的双方协商过程中确定的。
3、出租汽车服务的方式多样化。在使用过程中，消费者在直接的享受服务，具备多种服务选择的权利。按使用方式可分为：一次性租车、按日包车；按购买服务方式分为:街头招手租车、电话预订租车、在营业站点租车等。
4、出租汽车服务的监管和维权难度大。由于出租汽车服务的上述三个特点，使得整个行业具有分散性、不确定性，提供服务的次数是天量级的，而每次服务涉及金额的又相对较小。如果没有行业规范，政府的监管和乘客的维权都是相当困难的。
正由于出租汽车服务的行业特征，使得出租汽车市场消费者与服务者之间存在市场的一般缺陷，即严重的信息不对称。为了避免市场失灵，需要政府至少在价格和准入上实施管制。在价格制度上，乘客对于路程、时间、租价、出租汽车的内部环境等情况在没进入出租汽车前是无法得知的，在旅途结束之前无法确认司机的服务质量，因此依靠乘客和司机之间进行议价非常困难。目前政府对租价进行管制的出发点，一般来说都是为了保护乘客的利益，避免宰客行为的发生。在准入制度上，由于出租汽车服务具有盈利期望，从业人员往往从自身的收益考虑进入和退出这个行业。如果不限制出租汽车数量，势必导致行业恶性竞争，造成出租车领域的秩序混乱，对城市空气、噪声环境以及尤其是道路的畅通造成负面的影响，给交通安全带来隐患，对有限的道路资源也是一种浪费。因此，多数国家和地区都对出租车实施市场准入管制。
（二）出租汽车的行业性质具有明显的时代特征
1、国外的变化——以英、美为例。在国外，出租汽车行业的管制具有明显的时代性、阶段性，对其行业属性的认识也不断深化。国外政府管制出租汽车行业的历史甚至可追溯至十七世纪。早在1635年，英国伦敦和维斯敏斯特的出租马车堵塞了交通,政府由此限制出租马车的数量以减少其过度使用，缓解交通拥堵。[5]
以美国为例，其经历了规制——放松——再规制的过程。美国于20世纪20年代末大萧条期间开始管制出租汽车行业。到20世纪七八十年代，开始反思该行业的管制措施。自1979年到1983年期间，美国有16个城市实质性地放松了准入限制，17个城市放松了价格管制。当时专家根据其对扬招式服务的分析认为，解除或放松规制，可以扩大行业规模、促使价格下降，而服务质量和安全水平会有所提高。但是后来发现事实并不如此。从20世纪80年代中期到90年代，美国一些解除出租汽车市场规制的城市又陆续重新实施规制，开始限制准入和设定价格上限。至今没有完全解除对出租车市场的规制。
2、本市出租汽车行业演变的历程。本市在1984年以前，出租汽车行业基本是大一统的“计划调配时代”，出租汽车数量较少，也不上街寻客，谈不上什么政府管制。80年代末到90年代中期这个阶段，出租汽车行业处于国有经营阶段，出租汽车的价位和服务并不是为了满足社会大众的需求，因此对于出租汽车行业的政府管制主要集中在安全、服务与价格方面，很少涉及数量控制方面。从1992年开始，国家为了解决城市居民“坐车难”的问题，大力发展出租汽车行业，政府不仅开放出租汽车市场，还鼓励个人和企业进入这个行业。本市出现了个体经营者“挂靠公司”的模式经营出租汽车，但仍以国有企业为主。其后，经历了额度总量控制、调整利益格局的阶段，收回个体车辆产权，改为承包经营。进入新世纪以后，本市对出租汽车公司进行了兼并重组。
3、现阶段本市出租汽车行业面临的主要问题与任务。当前，本市出租汽车行业在健康发展的同时，也存在着一些问题。随着国际市场石油价格不断攀升，出租汽车运营成本不断上升，在国内通胀指数不断上升的情况下，政府如何平衡驾驶员、乘客、出租车公司的利益，以及政府自身所要承担的义务和责任，成为政府必须面对的问题。当前本市出租汽车行业存在以下几个主要矛盾：一是公益性的行业要求与较高回报的经营现实之间的矛盾。二是公司的高额利润与驾驶员的较重负担的矛盾，造成现在招聘本市户籍的出租车驾驶员难度很大，缺乏就业吸引力。三是不断高企的运营成本与优质实惠的乘坐需求的矛盾。四是较高的政府管制成本与社会效益不足的矛盾。
国家建设部《关于优先发展城市公共交通的意见》明确，“城市公共交通是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。”按照这个要求，本市出租汽车行业面临的任务是：以轨道交通为骨干，地面公交为基础，出租汽车为补充的发展目标。因此，出租汽车对轨道交通及地面公交具有补充和完善的功能，对各种内外客运交通方式之间具有衔接和延伸作用，发展出租汽车事业仍然是本市面临的主要任务。
（三）现阶段出租汽车运营服务仍属于“准公共产品”
基于以上分析，课题组认为，本市出租汽车运营服务是城市公共交通运输的组成部分。在现阶段，将其界定为介于私人交通和公共交通之间的“准公共产品”为宜。
具体而言，从城市交通的共性和出租汽车行业的个性考虑，本市出租汽车行业在现阶段作为“准公共产品”具有如下四个属性：
1、基础性。我国建设部早在1985年11月发布的国家标准GB5655-85《城市公共交通常用名词术语》就已经明确，出租汽车属于“公共交通工具”。城市公共交通是由公共汽车、出租汽车、地铁、轻轨、轮渡等组成的市内交通体系是一个不可分割的整体。作为城市公共交通的重要组成部分，出租汽车作为轨道交通、地面公交等定线公共交通的补充和完善，是城市公共客运交通体系中不可替代的组成部分。
2、公益性。现阶段出租汽车行业具有公用事业的行业属性，关系到市民日常出行，直接关系到公共利益，与人民切身利益紧密相关。就本市市民来说，出租汽车服务要“满足较高消费能力群体基本出行”、“较低消费能力群体特殊出行的必要需求”；在本市限制私车、公车上牌的情况下，需要其发挥私家车重要替代者的功能;就大量汇集到本市的国内外旅客、游客来说，优质高效的出租汽车服务也是必需品。
3、公共服务性。出租汽车主要用于城市中短距离出行，提供门到门的个性化服务。同时，出租汽车服务是有限公共服务资源。出租汽车司机在规定的服务期间无权挑选服务对象、接受价格管制等，这是其实施公共服务、履行非歧视义务的基本要求。
4、市场化经营。这一属性与公用性并不相悖，其区别于公共汽车、轨道交通等运输方式。市场机制所发挥的作用体现在该行业发展的方方面面，市场供求规律和竞争规律能促使它不断改善服务，提高质量。政府部门也要根据市场机制的规律确定相关规制措施和政策法规。
按照经济学上的定义，公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。“准公共产品”是具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于准公共产品。对于准公共产品的供给，在理论上应当坚持政府和市场共同分担的原则。对出租汽车行业而言，行业经营中的成本上升，需要由政府以及市场中的公司、驾驶员、消费者各方主体共同分担。在驾驶员负担较重的情况下，向其倾斜是可以理解的，同时需要考虑消费者的分担，其中的平衡需要高超的调控艺术。
我们认识到，对于出租车行业，需要以有形之手去干预，这是现阶段必须实施的，也有相关的环境条件作为保障，但是需要承担相当的经济和社会压力。从长远来看，随着本市轨道交通、公共汽车等公交运输系统的健全和改善，市民绿色出行理念的逐步确立，出租汽车运输个性化服务的特性将逐步显现，其属性也可能会发生变化。
三、关于出租汽车行业经营许可权
出租车经营权是事关出租车行业发展的基本制度，出租车经营权具体如何定位和设计，是出租车行业发展的基本前提，除关系到行业能否健康有序地发展，政府的监管和调控能否有效、到位外，与出租车经营者、司机以及乘客等市场主体的切身利益亦密切相关。但目前社会和专家对此的认识不尽一致，所以也是本课题需要进一步论证的一项重要制度。
（一）行业经营许可权性质
出租车经营权，是指出租汽车公司或个体经营者依法获得的以自有的特种车辆从事城市出租汽车服务的资格和能力，其具体载体便是出租汽车牌照。
课题组经充分论证后认为，应当将其界定为行政特许调整范畴。其理由是，按照《行政许可法》的规定，行政特许是适用于有限自然资源开发利用、有限公共服务资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的许可。出租车主要在城市范畴中营运，占用城市公共道路资源，同时作为一种基本出行方式，过少又满足不了基本需求，属于有限的公共服务资源，需要政府实施数量管制。从国际、国内的经验来看，对出租车数量大多实施适当的控制，不能完全放开，采取行政许可制度有控制地合理发展。我国有些地方由于出租车市场运力过剩，造成出租车市场秩序出现混乱，是深刻的教训。即使在美国这样市场经济发达、经济高度自由化的国家，对出租车市场也没有完全放开，主要是考虑道路资源的有限性和市场供需关系的大体平衡。出租车经营权既为有限公共服务资源，其利用的又是有限的公共道路资源，这双重的有限性，决定了有必要通过设定行政特许的方式进行资源配置。对此，《条例》修订中需要明确，“本市对出租汽车客运服务实行特许经营。”作为特许经营的具体表现形式，出租汽车要取得证书，“从事出租汽车客运服务应当取得市交通港口局或者区县交通行政管理部门授予的经营资质证书。”
（二）本市出租车经营权的使用制度
市人大立法研究机构曾就如何变革本市出租车经营权的使用制度作过调研，在调研的过程中，曾提出以下几种方案，现就其基本内容和优劣简述如下：
一是，变“无偿、无期限”为“有偿、有期限”。从无偿到有偿，现在看来已基本不具有可行性。理由有三：一是从兄弟省市近年来的实践来看，此问题过于敏感，牵一发而动全身，稍有不慎，则不仅难以达到预期目标，而且还可能影响公共交通的正常运行和社会秩序的稳定。相反，本市虽基本上未进行过类似实践，但本市出租车行业的发展却得到了平稳有序的发展。二是国务院办公厅2004年第81号文已明确提出“所有城市一律不得出台新的出租车经营权有偿出让政策”，按照依法行政的原则，不宜再出台有偿出让的政策。三是对于本市来说，实行有偿取得经营权也无必要，有偿转让仅能控制增量，对于存量的压缩却无能为力。而当前和今后一段时期本市出租车市场调控的主要对象是存量而非增量。
二是，在维持“无偿、无期限”经营权使用制度的同时，允许管理部门根据市场供求状况，暂时按比例平等封存一定额度经营权。此种方案实际上是在现行的制度框架内赋予了管理部门一种新的管理措施，只不过此种调控管理措施可能会限制经营权的行使。此种方案的优点在于：直接针对存量，具有应时性；不会触及经营权是否是属于人民固有权利的敏感问题；不会招致经营者和司机的强烈抵制；基本上不需要辅以配套的补偿机制，可以根据市场情况更加灵活、更适时地进行调控。其法律障碍在于：既然是暂时的，那就应有解除之日，但如果市场供求关系一直不变，则管理部门将处于非常尴尬的境地。不解除，无异于剥夺了经营者已取得的经营权，名不符实；解除，市场供求关系又不允许。在市场供过于求的局面短期内不可能逆转的现实情况下，暂时封存是不现实的。即便终有解除的一天，但若封存时间过长，则势必造成经营者成本回收困难、车辆折旧的损失过大。此种方案可作为补充，用于针对市场临时性的供过于求的状况。
三是，变“无偿、无期限”为“无偿、有期限”。此方案的优点在于，可以实现管理部门调控市场的需要，为管理部门的日常监管、调控提供合法性保障。同时，辅之以适当的续期制度，不会招致经营者和司机的强烈抵制。此方案的争议仅在于期限长短如何确定、是否原则上均允许续期以及配套措施尤其是可能涉及的补偿机制如何设计实施等细节问题。此外，针对个体户持有出租车经营权的存量调整方案，仍实行无偿、无期限使用制度。就出租车个体户存量而言，可通过以下手段予以解决：一是经营权持有人生命的自然终止，并限制其作为遗产财产继承；二是通过市场机制来调节，并引导其将经营权转让于公司并纳入公司经营；三是严格执法，对违规、投诉记录达到一定程度的，将依法吊销其经营许可权。
（三）建议：以规划为依托，建立出租车数量宏观调控机制。
课题组认为，既要改变无期限使用的现状，实现对有限公共服务资源的依法有序调控，又不能因对现时利益格局形成大的冲击而影响基本秩序，因此，倾向于采纳第三种方案，即“无偿，但有期限”，就具体期限而言，需要规定两个许可期限：一是出租车运营资格证书的期限，可设定为十至二十年；二是营运车辆额度的期限，可设定为五至十年。
现在的数量与需求基本平衡，是在实践中逐步积累形成的。随着城市轨道系统的完善，从趋势来看，对出租车的需求会呈下降趋势，运营需求结构会有所调整，如对出租车的短途、郊区需求可能会增多。因此，需要以基础统计为基础，分析运营需求，制定详细规划，建立起本市出租车数量的宏观调控机制，以满足城市居民的出行需求。
四、关于出租汽车行业经营模式
近年来，出租车行业暴露出诸多问题，出租车司机停运上访、黑车无序运营、出租车公司侵犯员工权益、出租车许可证天价转让等问题层出不穷。诸多问题起因各不相同，但深层原因都和出租车行业的经营管理体制相关。根据“公司——车主（驾驶员）”的关系，车辆经营权和归属不同，全国的出租车运营模式，总体上可以分为公司制和个体制两大类。具体来说，大致可划分为五种：一是承包制公司经营；二是提成制公司经营；三是合作制公司经营；四是挂靠制/托管制经营；五是个体制经营。
（一）承包制公司经营模式利弊分析
承包制公司经营模式主要有四个方面的内涵：一是，出租汽车经营权归出租汽车公司所有；二是，出租汽车由出租汽车公司出资购买，公司对车辆拥有产权（出租车产权为司机，经营权为公司，如河南郑州个别公司）；三是，驾驶员与出租汽车公司签订劳动经济合同，并交纳数额不等的车辆价值保证金；四是，驾驶员每月要向出租汽车公司交数额不等但一般数额固定的承包金。我国大多数城市还是采用承包制公司经营形式。
这种经营模式的优点在于：对于企业来说，可以充分调动驾驶员的积极性，减少企业用人及管理成本；对政府来讲，可以规范行业服务标准，方便行业管理。
目前，该经营模式在本市的实施出现了一些问题，主要表现为：
1、容易产生出租汽车企业的垄断利益。出租车有严格的数量控制，政府将营运数量按配额分配到各出租汽车公司。经营权在市场上的转让价格比较高，由此产生了公司暴利问题。出租车行业利润被出租车企业以“车份钱”的形式拿去。多个城市的停运事件暴露出的正是公司的垄断收益。
2、公司片面追求经济效益。企业追求经济效益的最大化本无可非议，但一段时间以来行业管理上也存在着出租车厢内外广告泛滥、企业竞争意识缺乏、“以包代管”片面追求利益等现象，导致乘客反响强烈。
3、公司管理成本提高。由于近年来上海土地资源稀缺，市中心的出租汽车企业纷纷举迁郊区，场地成本、管理成本居高不下，以至于公司越大，成本就越高，大企业的分公司也从管理出租车600辆左右扩大至1300-1500辆，而公司和驾驶员最终还需要为管理成本买单。另外管理人员成本投入也随着社会保障水平的提高而上升，以至于企业承包金收益率逐年下降，经营面临较大压力，管理动力日趋下降。
（二）提成制公司经营模式利弊分析
提成制公司经营模式主要在重庆、成都部分公司实施，也有称其为实体型公司经营，可将其概括为“公司+员工+运营模式责任考核”制。此模式下的主要特征：一是，出租汽车公司拥有运营权和车辆产权；二是，公司雇佣驾驶员进行运营，驾驶员属于公司正式员工，公司承包驾驶员的工资和福利统筹；三是，公司制定各员工统一的每月运营任务，对于完成任务的驾驶员，公司每月发放基本工资（1200～1500元左右），超额完成任务的部分由驾驶员与公司按比例分摊，未完成任务的部分需由驾驶员自己补偿。[6]
提成制下，公司化经营特征最为明显，其可以充分发挥公司经营的优点。与公司签订正规合法的劳动合同，具有劳动合同关系，驾驶员与公司间劳动关系明确，有利于驾驶员维护劳动保障权益；公司也可以通过明确运营任务，获取相对稳定的收益；公司按月发放固定工资及其奖励；与驾驶员与个体车主的关系相比，驾驶员与公司的关系更为稳定，便于规范，有利于整个行业的稳定。
由于未见相关报道，我们只能从已有的制度中分析其可能产生的缺陷，主要是：
1、公司的管理成本较高，运营效率可能较低。如果转嫁由驾驶员承担，仍可能不利于维护驾驶员权益。
2、每月运营任务量确定难度较大。如何确定每月运营任务量，可能与承包制中的“份子钱”一样成为有争议的问题。
（三）合作制公司经营模式利弊分析
合作制公司经营模式又称为股份制经营模式，其具有以下几方面特征：一是，成立股份合作制公司；二是，车主（驾驶员）带车入股，成为股东；三是，以公司化经营代替个体经营；四是，个体司机成为公司员工，公司支付工资。
有关合作制公司经营模式，最详细的版本见于重庆的出租车改革方案。2008年，重庆市政府因市民出行需求增长，出台了“五配一”指标，即五辆有经营权的出租车，可申请增加一个经营权指标。但享受这个政策的前提是以“公司”为单位。重庆主城区有个体出租车经营户600余人，拥有出租车805台。按照改革方案，这个群体可新增162个出租车经营权，将新增的162辆出租车入股设立公司，全体经营户为股东，“拥有五台车的，可获一份股权，不足的，按五人拥有一个指标，各占五分之一股。”原来800辆出租车的产权，仍属个体经营者所有，但新增162辆出租车产权则归属于公司[7]。经营者将自有车与新车称为“母子车”，前者的经营权期限是25年，后者是8年[8]。“母子车”均纳入股份公司统一管理。具体的公司运营管理模式，再由公司章程确认。[9]
在这种模式的优点在于“合作”：一是，可以体现劳动合作和资本合作有机结合，劳动合作是基础，职工共同劳动，共同占有和使用生产资料，利益共享，风险共担，实行民主管理，企业决策体现多数驾驶员的意愿；二是，资本合作则采取股份的形式，实现资源整合、明晰收益分配，驾驶员既是劳动者，又是企业出资人，公司实行按劳分配与按股分红相结合的分配方式；三是，可以将现有个体经营权益在公司框架内，得以最大程度的保留，避免因个体经营权简单灭减，而可能形成的社会冲突，既解决了历史遗留问题，又保障了各方利益；四是，股份公司的关键在于减少了原来出租车公司这一层级，降低管理成本，促进企业向规模化、集约化方向发展；五是运管部门更容易了解出租车的行驶里程、营业收入、经营成本等信息，也可以更系统地监管出租车的有偿使用年限、有偿使用费标准和投入车型，并取缔“挂靠”现象，同时，由个体经营者自己组成公司，可维护自己的合法利益。
这一模式的实施，需要相对成熟的条件：
1、具体操作和协调各方利益比较困难，没有个体出租车车主的积极配合，很难实现。此次重庆在股份公司筹建中，个体出租车老板对公司制出租车经营体制仍存诸多疑虑而并不积极。
2、公司章程的制定可能产生难点。车主使用权和营运权都属于公司，如果在章程、制度上留下侵害经营者权益的漏洞，车主利益难保。现有公司经营水平和透明度的案例显示，很难保证小股东利益。大股东侵害小股东利益屡见不鲜。
3、可能在分红或者风险承担时引发矛盾。利益分离者与利益主导者之间为了争夺利益，可能引起更多争议。进入公司后，股东间的利润会发生变化，有的平日利润高的就不愿意进来，且一旦有股东出事，要连带大家承担责任。
4、需要相关法规明确经营权期限。尤其是，对个体户经营权期限也有明确规定，然而当前出台此类规定的条件尚不成熟。
（四）个人挂靠/托管制经营模式利弊分析
挂靠/合作制经营模式又称中介型公司化模式。挂靠/托管制模式的特点：一是出租汽车经营权属于公司（托管制的经营权属于车主个人）；二是个人出资购买运营车辆，对车辆拥有产权；三是车主与有经营资质的出租汽车公司签订运营合同，挂靠/托管公司进行出租汽车运营；四是公司为出租汽车车主提供基本运营服务，如车辆保险、社会劳动保障、代缴税费、汽车维修服务等（托管制下公司不提供）；五是出租汽车车主每月向公司缴纳数额固定的挂靠/托管管理费。
从本质上而言，挂靠/托管制应当是介于公司制与个体制之间的一种模式。托管制更倾向于个体制。托管制，也叫物管型公司管理的经营模式。就如同物业公司一样，管理公司只是经营者聘请的提供服务的公司，像保姆的服务作用，工作是为车主办理各类证件、保险、服装等服务性工作，除依照管理规约从事管理工作外，公司不能对经营者发号施令。而挂靠制在制度设计上是按照公司制设计的，但是实际操作中，由于车主的车变成了高价车之后，其实质上也是一种个体制。
“挂靠经营”模式曾经作为一种较成功的模式，被许多城市广泛推行，主要优点在于：既可以避免因收回个体运营权而出现的矛盾，又可以减少个体制经营中可能的服务不规范行为，部分实现了公司化经营。但随着出租车客运行业的发展，对城市出租车行业的管理要求不断提高，这种管理模式逐步暴露出管理上的诸多弊端。具体表现为：
1、车辆炒买炒卖，影响运营稳定。出租车客运车辆产权属于个人所有，车主有权自行处置车辆。有的车主看似在以高价买卖自己的出租车，而实际上是以转让车辆为名高价炒买炒卖出租车客运经营权。公司与车主经营合同中对车辆私自转让只约定了转让违约费，而国家法律法规对私自倒卖或变相转让又没有明确的制止和处罚规定，使得运营车辆价位，完全脱离了车辆价值本身，最终导致税费大量流失，严重影响出租车行业的稳定和健康发展。
2、运营主体不明，风险责任不清。由于运营权属于公司，而车辆所有权属于车主，车主拥有实际的车辆产权，但车辆行车证和道路运输证等营运证件以公司名义登记备案。因此，车辆的运营主体实际上难以界定，难以明确政府与企业、企业与驾驶员、驾驶员与社会等各方面的责、权、利关系，给行业管理带来隐患。如，发生重大交通事故，如果车主无力赔偿，而公司仅一个空壳机构，虽然收取了一定的费用，也只能承担与其收费数额相匹配的法律责任，往往会造成车主与公司互相推诿，直至将矛头指向政府。
3、行业管理难度加大，影响品牌树立。这种经营模式客观上使得企业、车主、驾驶员三者分离：企业是一个空壳公司；车主拥有实质意义上的所有权和经营权；车辆日常驾驶经营则是由车主自己但绝大多数是由车主雇请驾驶员代为经营，驾驶员在车主那里领工资，当然不听公司的指令。驾驶员流动频繁，驾驶员队伍难以稳定，驾驶技术参差不齐，投诉、事故不断发生，企业文化难以形成，既影响了出租车行业服务质量，又影响了城市窗口形象，更难以在行业里实施公司间的品牌战略，整体上阻碍行业的品牌建设。
实行挂靠制的城市，出现群访停运事件。2011年9月，浙江乐清出租车100多人集访。理由是，乐清出租车行业实行的管理模式是“挂靠经营”。960多辆出租车被强行挂靠在乐清市顺驰出租车服务有限公司、华冠服务公司、交通劳动服务公司等3家公司中。这些公司没有任何投资，没有管理人员，却要司机每月上交200元管理费。这些公司收钱不办事、不管理，是“空壳＋垄断”的公司，近期又停止车辆交易，司机不得把车子卖掉[10]，因此停运。
（五）个体制经营模式的利弊分析
个体经营模式是政府直接通过无偿配给（目前无）或有偿拍卖的方式，将经营权给予个人。其主要特征是：出租车产权与经营权均归个人所有；司机或车主是完全意义上的市场主体，独立运营，直接向当地的交通管理部门负责。个体化模式，主要包括有限期和无限期两种方式。无限期模式，如温州（98.8%）和深圳（部分车辆）；大部分有限期个体出租车已经向挂靠型公司化转变，如太原等地。
个体制作为公司制的对比模式，也是目前国内学者讨论较多的。主要观点是对其准入公平制度、自由竞争以及由此带来的出租车司机的收益提高给予充分肯定。
但近几年，随着对温州模式研究的深入，国内学者发现温州的个体经营制并非十全十美，也有很多问题：
1、运营权市场价格不断升高。出租车运营权被不停地转手，价格快速上升，使得实际营运人的负担加重，最终要转嫁到消费者身上。
2、责任主体很难确认。在没有法律保障的情况下，滋生了运营证交易的“二手市场”，甚至是“三手”、“四手”市场。经营多次转包后，直接影响整个城市出租行业车况、安全及服务水平。
3、直接影响了服务质量。出租车司机为了完成任务，更愿拉长差，出租车拒载现象突出。一旦出现问题有很多弃车逃跑的现象，无法保证消费者的权益。
4、容易出现“食利阶层”。这个食利阶层就是车主，自己有车却不运营，出租给别人，靠承包费过日子。扣除养路费、管理费、车辆损耗等费用之后，他们的收入仍然很可观。出租车运营权的原始主人每月可以有丰厚的出租收入，但是第二车主或者第三车主的利润就依次减少，很多第三车主的收入并不比出租车公司制下的司机收入高。
（六）建议：在“公司化经营”前提下完善相关制度
放开所有的经营限制，将会导致出租车市场的严重膨胀，而且这种情况在20世纪90年代也曾经出现过，正因为放开管制导致出租车市场的混乱才开始实行政府管制的，现在再倒退到那个政策下，显然不具有可行性。但是由于历史和利益的原因，改革的难度和现实阻力较大。
结合本市实际，我们认为，坚持出租车经营权归政府所有，实行股份制改革、公司化经营是方向。本市应当继续保持“公司化经营”、逐步优化挂靠制、鼓励合作经营制、探索提成制。在肯定“公司化经营、市场化运作”的前提下，具体需要在以下方面加以改进：
1、提高管理水平。对出租汽车的监管是一种日常性的监管，如采用个体经营的“政府——驾驶员”的管理模式，意味着政府监管部门要直接面对成千上万的出租汽车驾驶员。出租车行业尚处于整体发展还不成熟、社会诚信水平整体较低、从业人员素质参差不齐和行业协会发育不足的阶段，要加强行业的监管就必须形成“政府——公司——驾驶员”的管理模式。从上海出租汽车行业现状上，政府监管部门要直接面对近十万的从业人员是不可想象的，而公司化管理正是承担了部分政府监管的成本，对促进行业的监管无疑是得益的。出租汽车企业承担了相应的社会责任，包括对驾驶员的教育和培训、对出租车的专业化管理、承担指定性的客运任务等。
2、提高服务质量。出租汽车是一个窗口性、服务性、外部性很强的行业。改革开放30多年来，上海出租汽车行业得到了快速健康地发展，综合管理水平、营运服务效率、科技投入、乘客满意度等均处于全国的前列，已连续四届成为上海市文明行业。在提升行业整体服务质量中，大众、强生、巴士等五大公司及蓝色联盟、法兰红等企业联盟发挥了重要的骨干引领和品牌导向作用。公司化管理较好的大中型企业在乘客满意度测评、服务投诉、市场违纪等方面要明显优于小企业和个体出租工商户。如乘客满意度指数测评中，五大企业平均要高于中型企业5个百分点，高于小企业及个体工商户超过10个百分点；又如个体出租工商户的车辆数只占全市出租车数量的7%不到，而市场违纪率大约占整个行业20-25%左右，这可以看出，公司化管理对本市出租汽车服务质量管理的重要意义。
3、抵御经营风险。出租汽车经营从本质上说是车辆运营的管理。随着城市交通和经济的发展，出租汽车也面临着油价上升、交通事故、人工成本等各类市场经营的风险。由于出租汽车运价实行的是政府定价，政府往往根据行业的发展定位、市场供求状况、驾驶员收入、企业利润率、与城市公共交通的比价关系，以及公众承受能力等因素，适时调整出租汽车运价，且在一定时间内保持稳定。如遇政策影响时，需要公司承担一定的风险，而个体经营上往往是不能做到的。又如，随着交通事故理赔额的上升，个体出租车辆保险费用也大幅度增加，往往一个交通死亡事故和重大伤残事故理赔额就高达几十万或一百多万，对出租个体工商户是难以承受的，甚至将倾家荡产。实践证明，本市乃至全国主要城市多年来出租汽车行业的不稳定事件的群体往往是抵御经营风险能力较差的个体户群体，在相关法规尚未完善的情况下，政府在应对此类群体的突发事件也缺乏有力的处置措施。因此，公司需要建立和完善抵御政策风险、安全风险等相应保障制度，一旦发生相关事件时，企业应对措施方案更为及时，化解矛盾能力更强，发挥维护行业稳定的作用。
4、促进稳定发展。出租汽车行业敏感而脆弱，涉及社会稳定。出租汽车市场供求关系的调节、定价机制与运价执行、营运模式优化等，都需要企业成为市场的主体，成为政府管理市场的助手。其次，在推进行业精神文明建设、提升行业科技进步、促进行业发展规划落实等方面，尤其需要公司化管理良好的企业的积极参与和配合，使企业成为适应社会发展，促进国民经济提高的市场主体，使出租汽车行业成为社会和谐稳定的重要因素。
五、关于出租汽车运行模式
本报告所称的出租汽车运行模式又可称为营运方式，主要分为扬招型、电招型、站点型和专用于租赁的出租汽车。关于租赁型出租汽车的规范和建议，本报告后面有专章讨论。本部分主要分析的是前面三种提供位移服务的出租汽车产品。
（一）三种运营方式利弊分析
1、扬招型。也称巡游类出租汽车服务方式,是指消费者可以在街道扬手招唤空驶的出租汽车，出租汽车在巡街过程中看到有乘客招手会主动停在乘客身前接载乘客开始出租汽车服务。它是出租汽车业务产生后最古老的一种服务方式，目前我国的大部分城市采取的都是扬招型的运营模式,本市出租汽车市场主要提供的也正是这种服务方式。
这一方式最大的优点是便于消费者乘车。
但是其弊端也显而易见：一是加大了路上行车，容易造成道路拥堵，在易堵路口、路上停车更加剧了拥堵；二是司机驾驶时间长，容易出现疲劳驾驶、影响行车安全；三是出租汽车空驶里程较多、空驶率高、能耗大、单位营收的汽油消耗量增大加剧提升了运营成本等问题。
更重要的一点是，出租车行业的扬招型运营，使其分散性和不确定性加剧，使得出租车行业中消费者选择权在实际情况下缺失。这种缺失不利于形成相对充分竞争的行业市场。在扬招型这种接近于均匀分布的情况下，某位乘客很难再次乘坐同一辆出租车。从乘客的角度看，如果此时乘客急于出行，或者出租车很少（包括等待时间很长）都会降低乘客的谈判能力，乘客的利益容易被侵犯。从司机的角度看，单独一辆出租车降低价格，很难使其获得额外的消费者需求，给了出租车司机赚取高于行业价格的一种潜在动力。
2、电调型。主要指消费者通过电话在出租汽车公司预定出租汽车服务，出租汽车公司会根据机车运营的情况，调配距离消费者最近的出租汽车前往接载。
电话叫车业务的优点在于：一是能够满足乘客及时用车的需求，减少等待时间。二是就出租公司、驾驶员来说，叫车服务带来的无效交通流量较小，可以减少油耗，降低运营成本；减轻驾驶强度、减少疲劳驾驶。三是就社会效益来讲，能够减少道路上游走拉客的出租汽车数量，可以最大限度地降低出租汽车空车率和路面占用率，减少拥堵；对于行业性的节能减排也将起到促进作用。
其实施的主要难度在于：一是由于呼叫中心的投资很大,小型出租汽车企业投资动力不大，需要政府投入。2006年，曾经试行过由行业牵头组建的统一调度平台，但最终由于种种原因未能顺利实施。对于市民和乘客而言，一个叫车电话是最方便的电话叫车方式，但行业目前存在5个调度中心，各自的运营模式不尽相同，整合难度较大。如要实施统一调度，组建由政府投资的调度中心，存在投资主体、日常运营管理及成本等诸多操作性问题。同时各公司投巨资建设的5个调度中心的后续处置问题，将会引起企业较大的抵触情绪。二是乘客的行为模式还没有形成，需要一段时间的培养，并且还缺乏相关的正向激励机制，而一些乘客屡次“爽约”却没有相应的制约机制，也让出租车司机对电调业务“望而却步”。三是扬招模式为主的情况下，对电调模式具有挤出效应。目前，高峰期乘客电调困难的部分原因在于，驾驶员在高峰期扬招式的业务已经满负荷，无需打开电调设施或者接受电调业务，反过来促使乘客更愿意扬招。四是出租车驾驶员每接受一次电调业务，要在路上空驶一段时间，拥堵时有的长达半个多小时，在成本高昂的情况下，司机不太愿意做电调业务。
3、站点型。它是指出租汽车只能在管理部门指定的站点接载乘客的运营方式。站点通常设在火车站、机场、商务楼、居民社区等客流非常密集的地区，出租汽车在这些区域如果采取扬招或者电调运营，会由于出租汽车的泊车制度过于松散而对交通效率产生严重的损害，因此，在这些区域一般需要采取站点制度。
实行候客站点泊车模式与传统的扬招经营模式相比，除了与电调方式一样有利于节能减排，减少油耗降低二氧化碳排放以外，还具有以下一些有利之处：一是利于地区交通秩序管理，方便市民乘车。2010年上海世博会交通保障工作的成功经验表明，在出租汽车需求较为集中的区域设置候客站是交通保障的重要措施。二是有利于缓解城市道路压力，设置出租汽车候客站，还将减少车辆随意停靠而造成的道路动态瓶颈。三是比扬招甚至电调模式更有利于降低驾驶员的劳动强度。
其实施的难度在于：一是停车场地已经相当有限的情况下，如何使站点规划更加有效、合理，在市中心地区这一问题更加凸显。二是在建设投资较大的情况下，如何协调相关利益方利益，推进规划落地，是这一模式在本市推进困难的重要原因之一。三是如何通过经济、技术等手段提高站点利用效率。
4、基本结论。总体来看，在电招型和站点型的制度下，信息更加对称。消费者可以获得对几家公司或者几辆在站点等候的出租车的挑选的权利，并且能够有效运用以前乘车的经验信息。特别是在电招市场，信息作用的实现成本非常低，消费者完全有权利对出租车的产品的好坏进行品评和奖惩，能够有效的发挥市场经济的作用，实施重复博弈的有效威胁，迫使供给者不生产次等的产品。通过电招型和站点型的模式，消费者可以对出租车公司传递的信息有更好的接受和处理的机会。这足以促使企业为了占领市场追求利润提高自己的服务质量，并且这种质量上的竞争优于仅是运营范围和数量上的竞争。因此，需要推进电招、站点型的运营模式，逐步改变现有以扬招模式为主的运营模式。
（二）出租汽车电调情况现状
一是关于电调中心。目前出租汽车行业共有5个电调中心，具体电调中心情况详见下表：
表四:本市出租汽车行业电调中心情况表[11]
公司名称 |
电调车辆数 |
日均电调 总进电量 |
日均电调 有供差次 |
|
自有 |
挂靠 |
|||
大众 |
9600 |
无 |
21675 |
12206 |
强生 |
8410 |
551 |
27417 |
22718 |
（巴士） |
（4619） |
无 |
（7969） |
（6508） |
锦江 |
4986 |
无 |
8000 |
5665 |
海博 |
5058 |
无 |
6952 |
6126 |
日均电调量为5.2万车次，仅约占上海出租汽车行业日均总服务车次的3%。随着电调+站点乘车模式的推广和市民叫车习惯的逐渐改变，电调车次在日均总服务车次中的比重将不断上升。
各企业调度力量发展不平衡。就个案来说，强生出租的调度力量最强:其日均电调有供差次占全行业的55%以上，其自身业务量中约有8.5%来自电话预约[12]。目前，强生运营出租车已基本实施了新一代车载终端的配置，具有实时路况系统和一键式实时导航功能，叫车调派系统的自动搜索半径已经缩短到300～400米。接到乘客预约电话后，调度中心可在乘客上车地点为中心的半径达400米左右的范围内调派搜索出租车。司机在接到电调服务时只需按下“一键导航”，车辆便可合理选择行驶线路，避开拥堵路段。
二是关于服务内容。本市出租汽车电调服务主要内容如下表所示，可分为当场要车和预约要车。当场要车时，若有车供应，则一般预计时间10分钟到15分钟以内到达，但不一定有车。预约要车时，一般需要提前3天到7天。在费用负担上。上海大众需要另付4元预定费，其他出租车公司不需要另外付费。
表五：本市出租汽车行业电调服务内容情况表[13]
公司名称 |
服务电话 |
当场要车 预计到达时间（有车） |
预约要车可提前天数 |
是否 收费 |
大众 |
96822 |
15分钟 |
提前3天[14] |
4元 |
强生 |
62580000 |
10分钟（未按时到达，误点5分钟以上赔付20元）[15] |
提前7天 |
否 |
锦江 |
96961 |
15分钟 |
提前3天 |
否 |
海博 |
96933 |
10分钟（5分钟内客服回复） |
每周六零时起，可约下一周所有时间 |
否 |
（三）出租汽车站点情况现状
一是关于综合交通枢纽站点状况。目前，本市综合交通枢纽共涉及四个区域五个站点，即虹桥国际机场、虹桥火车站、浦东国际机场、上海新客站和上海南站。其中，虹桥枢纽及上海南站（含长途南站）站点的投资建设及日常管理模式均已实现属地化。派驻出租汽车候客站的调度人员均由站点所属地区派出，行业负责调度人员上岗前的相关业务知识培训及发证，相关出租运营企业负责供车保障。上海新客站在经历北广场地区改造后，管理模式也逐步向属地化管理模式过渡。原南广场地下出租候客站点仍由强生出租公司负责现场管理；而新建设的北广场出租候客站则交由地区管理办公室负责，行业负责地区所派调度人员的上岗前培训工作。供车保障仍由强生公司负责。浦东国际机场的T1、T2出租侯客站点目前由大众、巴士两家出租汽车运营企业承担日常管理工作。由于企业派驻站点调度人员需耗费较大的人力资源和经济成本，且呈逐年上升趋势；而机场为公共站点，机场地区的管理主体应是机场经营主体本身，出租运营企业并无站点管理的义务。因而，上述两家出租汽车运营企业多年来曾多次向交通主管部门提出书面申请，要求学习其他大型交通枢纽站点模式，逐步实现属地化管理，撤出企业派驻浦东机场的调度人员，以缓解企业经营压力。
表六：本市综合交通枢纽日常管理及供车保障单位列表[16]
序号 |
站点名称 |
日常现场管理单位 |
重点供车保障单位 |
1 |
虹桥机场T1、T2航站楼 |
虹桥机场公司场区管理部 |
锦江 |
2 |
虹桥火车站 |
北京金地停车管理公司 |
锦江 |
3 |
浦东机场T1航站楼 |
大众 |
大众 |
4 |
浦东机场T2航站楼 |
巴士 |
巴士 |
5 |
上海新客站南广场 |
强生 |
强生 |
6 |
上海新客站北广场 |
北广场地管办 |
强生 |
7 |
上海南站 |
南站地区管委会 |
海博 |
8 |
长途汽车南站 |
南站地区管委会 |
海博 |
二是其他公共侯客站点及规划状况。全市目前仅有“五角场”、“徐家汇”两地区8处出租汽车侯客站点作为样板站点完成建设并投入使用，同样采取属地化管理模式。经过一段时间的试点，已逐步形成规模，进入良性循环，并积累了一定的建设管理经验，起到了示范作用。
市交通港口局已于去年年底下发了《关于推进本市出租汽车候客站建设的意见》（下称《意见》），其中包括了《上海市出租汽车候客站设置技术规定（暂行）》和《上海市出租汽车候客站布局建议方案》。在该《意见》中明确了市、区两级交通主管部门的职责，目前，已逐步进入具体实施阶段。下一步，市、区两级交通主管部门将依据《意见》，结合现有各区县自行设立的或企业，在城市副中心、区域交通枢纽、大型居住区、宾馆、核心商业区、医院、旅游景点等区域，进一步推行以“属地化管理模式”为蓝本的出租汽车侯客站点建设工作。
（四）采取运行模式的价值标准
本市究竟何种运行模式适合实际，需要确定相应价值标准，明确今后发展思路。
一是要方便市民乘车，同时要有利于交通秩序管理。无论采用何种模式，方便市民乘坐这是基本要求。既要通过合理调度有效地分配出租汽车供给，缓解高峰时段供不应求的现象，以方便市民；同时，市民的乘车习惯也需要配合交通秩序的维护，适当加以调整。
二是要降低单位油耗，促进节能减排。本市以目前4.9万辆车40%空驶率计算，全行业出租汽车日均空耗汽油80万公升。通过站点服务的方式，将减少空驶里程。以百公里油耗12.5公升计算，降低一个百分点的空驶里程，全行业每天将节约油耗约2.01万公升。
三是要减少道路出租汽车流量，缓解城市道路压力。按照目前每辆出租汽车日均行驶351公里计算，每降低一个百分点的空驶里程，相当于减少479辆出租汽车的流量，若降低20%则相当于减少9580辆的流量，可大幅减轻路面交通压力。
四是要降低驾驶员的劳动强度，提高职工福利，保障行车安全。通过设置候客站，将驾驶员的空驶巡游转变为静态候客，既能减少驾驶员劳动时间、降低劳动强度，又能提高里程利用率。同时，还可以营造安全行车的主客观环境。
（五）对策建议
我们认为，本市出租汽车行业的运行模式，是否可以明确“优先发展电话调度、积极推进站点运营、限制减少路边扬招”的管理思路。建立相关制度、出台相关措施，形成激励机制，促进本市出租汽车行业发展，提高运营服务质量。按照上述基本思路，我们分别从电调型、站点型、扬招型运营三个角度，提出以下具体建议：
1、适度政府投入，保障电调优先，逐步进行电调设施的硬件建设。一是对于已经建立电调中心的出租汽车企业，可在其日常维护、改进或者公用设施上给予适当的政府补贴。二是设立电调技术研发奖励或者补贴。三是对于没有电调中心的出租汽车企业，可以自愿的形式整合起来，共同设立电调中心。政府在其中发挥协调、组织的作用，必要时可以适当投入。四是对于使用电调中心运营，要在硬件上有政府主管部门的介入平台，既可以实时了解行业运营情况，紧急时可以实施应急统一调度和指挥，同时，可以实施实时监管，防止企业内部不公平调度，损害驾驶员利益。需要说明的是，政府在硬件投入上，需把握好区分企业投入与政府资助的边界和比例。
2、确立行为规则，运用经济杠杆，形成电调优先的激励与约束机制。一是鼓励消费者电调乘车。推动出租汽车企业实施电调免费，对于通过电调叫车的乘客价格上可以更便宜。例如，可以免付1元的燃油附加费，或者建立妥当的议价机制。二是要适当保持电调企业间的竞争机制。虽然有建议希望建立全市的统一调度平台、统一叫车电话，但是我们认为，这是企业间市场化运营的一个部分，适度竞争是必要的，因此没必要建立全市统一平台。三是鼓励企业建立驾驶员电调业务的奖惩机制，对于电调业务多、高峰期电调业务多的驾驶员，可以给予星级评定、按月经济奖励或者按日长差分配上的优待；反之，则有一定的经济损失。四是对于屡次电话叫车或者预约而爽约的乘客，允许企业建立不受欢迎名单制度，引导消费者逐步养成电调出租并守信的文明习惯。
3、鼓励发展“一键通”，提高站点运营效率。所谓“一键通”是指乘客按动在商务楼、居民小区、站点设置的“一键通”按钮，即可自动呼叫出租车的方式。乘客如需乘车可以投入一元或二元硬币（防止乱掀），即可以掀动按钮，打印出顺序号；出租车到达该地点后，核对号码后提供运营服务。目前，这一模式正在本市静安等区试点。这一模式较好地解决了原来站点设置中的一些问题：一是有人乱按站点上的指示灯，驾驶员看到赶来时，却并未发现需要乘车的人，通过投币可以部分避免这一现象；二是具有有序排队功能，防止有人在站点候车插队；三是可以实行属地管理，由设立站点所在地派出维护人员，相关成本在乘客投币的分成中列支。这样可以提高站点的运营效率。
我们认为，要发展“一键通”可以从以下几方面进行推动：一是扩大其布点区域，除了传统站点以外，大型商场、商务楼、大型居民社区等乘客群体比较集中的地方，都可以设置。二是“一键通”的设置主体可以是单个的出租汽车公司，也可以是公司合作设置。三是有条件的区域，可以由政府设置，相关出租车企业按照自愿原则加入。建立相关制度，当多个企业共同设置“一键通”时，需要明确乘客是否具有选择公司的权利。课题组建议我，在开始推广时，乘客叫来车辆后，按号上车，不赋予选择出租车企业的权利；等运转一段时间，相关机制运转磨合以后，再向可以选择出租车公司的方向发展。
4、实施属地管理，继续推进出租车站点建设。在原有规划的基础上，更注重行人候车习惯、提高站点便捷程度。调查显示，在站点投资建设管理主体问题上，目前推行并取得相对较好成效的依旧是“属地化管理模式”。其优点主要在于：一是各地区直属管理部门，对所辖区域内的交通道路状况、客流情况更为熟悉，“属地化管理”可以更好地发挥其主观能动性，根据自身的实际情况和资源条件，综合考虑本地资源、经济、社会发展等各方面因素，在符合条件的区域及早建设，满足市民出行需求。二是站点投资建设涉及到诸多部门之间的横向协调，由各站点所在区域的直接管理部门作为站点的建设管理主体，更有利于各相关单位的协同合作，减少推诿、摩擦的情况发生。三是实行“属地化管理”模式，站点调度人员也由地区直属管理部门派驻。有利于减少因调派不公而产生的调度人员与出租汽车驾驶员之间的矛盾，更规范地为市民出行提供服务。
六、关于汽车租赁制度[17]
（一）汽车租赁的定义
根据《上海市出租汽车管理条例》第二条第三款的定义，车辆租赁服务是指向用户出租不配备驾驶员的客运车辆，并且按照时间收费的出租汽车经营活动。该定义源于交通部、国家计划委员会于1998年颁布的《汽车租赁业管理暂行规定》，其第二条规定，“汽车租赁是指在约定时间内租赁经营人将租赁汽车交付承租人使用，收取租赁费用，不提供驾驶劳务的经营方式”。其后各地出台的汽车租赁相关法规都遵循此定义，将“不带驾”作为汽车租赁的一大要素。如《北京市汽车租赁管理办法》称“汽车租赁是指经营者在约定时间内将汽车交付承租者使用，收取租赁费用，不提供驾驶劳务的经营活动”。
然而境外许多国家和城市对汽车租赁的定义与我国不同，最大区别就体现在境外许多国家和城市并不排除带驾驶员租赁。英国伦敦称租赁汽车为“私人租赁车”（private hire vehicle），其包含四个要素：①不多于8个座位（包括驾驶员）；②仅供租赁，可以随带驾驶服务；③一辆车不允许同时经营两份业务；④禁止在街上或出租车站点提供出租服务。台湾的《汽车运输业管理规则》第100条明确规定，“经营小客车租赁，租车人如须雇佣驾驶人者，应由出租人负责代雇持有小型车职业驾驶执照者驾驶”。香港法律也明文允许带驾租赁，只是为避免与出租车业务的冲突，规定带驾租赁的车价（不含税）必须在30万港币以上。
综合各方对汽车租赁的不同定义，我们认为，汽车租赁是指租赁经营人将约定的租赁汽车交付承租人在特定时间内进行排他性使用，收取租赁费用的经营方式，不允许带驾不是汽车租赁的题中之义。
（二）本市汽车租赁行业基本情况
由于历史的原因，目前本市汽车租赁行业存在两类市场主体：一类是已在工商管理部门登记，并经市交通港口局审批许可的汽车租赁企业；另一类是虽在工商管理部门登记，但未经市交通港口局审批许可的汽车租赁企业。根据本市第四次综合交通调查结果，截止至2009年底，在工商部门登记的经营范围含“汽车租赁”的企业有4021家，其中，以“汽车租赁”为主营业务的有1152家，占28.6%，以“汽车租赁”为附属业务的有2869家，占71.4%。以“汽车租赁”为主营业务的1152家企业中，经市交通港口局审批许可的只有39家。
截至2009年底，39家经市交通港口局核准汽车租赁经营资格的汽车租赁公司，租赁车辆额度10750辆。其中，车辆规模1000辆以上的汽车租赁企业有4家，200～1000辆的有5家，200辆以下的有30家。另外，这些企业用社会车牌（无营运证）从事经营的车辆约有7000辆，占车辆额度65%以上。
2009年这39家经审批许可的汽车租赁企业实现业务收入149855万元，是2004年该类企业业务收入75804.12万元的1.98倍。其中，1000辆以上大型汽车租赁企业的业务收入增长最为显著。车辆规模在1000辆以上的企业2009年总实现业务收入86079.5万元，是2004年25195.52万元业务收入的3.4倍，高于规模在200辆以下企业的1.5倍和规模在200-1000辆企业的1.1倍。这一现象说明了本市汽车租赁行业的市场集中度在逐步提高，行业规模经济效应逐步显现。
汽车租赁行业一般将汽车租赁企业的租赁业务分为长租（一年及以上租期），短租（七天以上一年以下租期）和临租（7天及以下租期）三类，长租为汽车租赁的主要业务形式，从调查数据起始的2004年至2009年期间，长租业务占比在72%-76%之间波动。租赁业务占比据第二位的是短租，约占19%的份额，临租业务占比最小，约占7%的份额。各项数据在调查统计的年份内波动较小，没有出现异常数值，反映了经市交通港口局审批的汽车租赁企业租赁业务形式在近几年内较为稳定。
汽车租赁业务客户群可简单分为团体客户和个人客户两大类。在不同租赁业务形式中，客户比例显著不同。在长租业务中，约97%的客户为团体客户，个人客户只占约3%的份额。在短租业务中，团体客户与个人客户的占比分别在86%和14%左右。在临租业务中，团体客户占比明显小于前两种业务形式，约为67%，剩余33%左右为个人客户。可见，在经市交通港口局审批的汽车租赁企业中，团体客户为其客户主要来源，个人客户目前还不是市场需求主力，且相比团体客户，个体客户租期短，其业务形式多为临租。
这39家不同规模的企业，车型结构基本相同，小客为主体，占85%，中客和大客分别占13%和2%。
（三）汽车租赁行业管理中存在的主要问题
1、准入问题。2001年11月，《上海市人民政府关于公布第一批取消和不再审批的行政审批事项的通知》将“汽车租赁企业设立、变更、歇业”列入其中，但是该“汽车租赁企业”是指货运租赁，而非客运租赁。但是此后几年中，工商部门在理解上出现偏差，以为是取消了客运租赁审批，陆续向400多家汽车租赁公司颁发营业执照，而汽车租赁公司获得工商注册批准后，并未到交通行政管理部门办理租赁车经营许可手续。2004年《行政许可法》实施后，原市交通局经与市工商局协调，恢复了交通局和工商局联合审批租赁车公司设立的流程，但部门区工商局仍在按惯性操作，行政许可脱节的问题没有根本解决。大量未经交通管理部门核准资质的经营企业还没有纳入交通部门统一的行业管理范围，市场秩序混乱的源头迟迟没有得到有效清理。
2、带驾问题。根据《条例》第二条第三款的定义，车辆租赁服务是不带驾的，但是在行业发展过程中，由于存在广泛的市场需要，车辆租赁服务带驾现象较为普遍。自2011年3月起，网络上掀起了几拨针对以“一嗨租车”为代表的带驾汽车租赁公司的问责，提出带驾服务属于违法行为。据了解，首汽租赁、北汽租赁、大众租赁、锦江租赁、一嗨租车、神州租车旗下的北辰租赁、至尊租车、赫兹租车、安飞士等公司均开展了“带驾服务”。为满足国内现行的行政管理要求，目前此类公司均只提供汽车租赁服务，所有驾驶员由第三方驾驶服务公司供应，向客户提供“带驾服务”。 带驾租赁属于立法时业态没有充分发育的新情况，应当看到其满足市场特殊需求以及没有社会危害性的一面。另外，租赁企业采取的人车分租的方式并不方便租车人，法律关系比较复杂，不利于保障租车人的权益。
（四）相关立法建议
1、保留行业准入。要改变当前存在的大量未经交通管理部门核准资质的经营企业没有纳入交通部门统一的行业管理范围的问题，有下列二个方案：
方案一：取消《条例》中有关车辆租赁的行政许可。
原交通部1998年第4号令《汽车租赁业管理暂行规定》对汽车租赁企业设立了行政许可，除此之外，国家法律和行政法规一直未设定汽车租赁业的行政许可。《行政许可法》第十五条第二款规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”，故《行政许可法》颁布后，交通部因《汽车租赁业管理暂行规定》设立的汽车租赁业行政许可制度无法律和行政法规依据，决定予以废止。现《条例》中关于车辆租赁业的行政许可制度也面临无法律和行政法规依据的尴尬局面，虽然交通运输部办公厅于2011年4月27日发送各省、自治区、直辖市征求意见的《中华人民共和国道路运输条例（修订案）》中将汽车租赁纳入管理范围并设定了行政许可，但因其并未生效，故无法成为上位法依据。在此情况下，可以借此次《条例》修订时机，取消《条例》中有关车辆租赁的行政许可制度。
方案二：保留《条例》中有关车辆租赁的行政许可，加大对无许可证经营的执法力度。
《条例》第12、13、14条规定了车辆租赁的行政许可制度，同时《条例》第49条对擅自从事出租汽车经营的，设立了罚则。但是目前在执法实践中，交通执法部门对虽在工商管理部门登记，但未经市交通港口局审批许可的汽车租赁企业并不按《条例》第49条进行执法。这显然存在巨大的法律风险，如果车辆租赁行业一直比较平稳不出事则已，一旦出现问题，则行业管理部门监管不到位，执法不作为的问题必然暴露。故如保留《条例》中有关车辆租赁的行政许可，则势必要加大对无许可证经营的执法力度。鉴于当初是由于交通部门和工商部门未协调好的原因导致大量车辆租赁企业未至交通部门办理许可手续，故建议交通部门可给予车辆租赁企业一定的缓冲期，准予车辆租赁企业在缓冲期内至交通部门补办许可手续，逾期不补办的，即按无许可证经营进行执法。
课题组建议选择方案二，保留行业准入。因为未经交通管理部门审批的汽车租赁企业存在大量的问题，需要严格管理。由于企业规模小，受实力约束，未经市交通港口局审批的租赁企业硬件设施配置往往不如经市交通港口局审批的租赁企业齐全，一般没有自己的停车场，租赁车辆也总是在有了需求之后才进行购置，经营设施条件较差，需要对之进行严格管理。此外，该类企业本身也有较强的“转正”诉求，即希望能获得交通管理部门的审批许可。
2、放开带驾。课题组建议，《条例》修订时对车辆租赁服务的定义进行修订。将原定义“车辆租赁服务是指向用户出租不配备驾驶员的客运车辆，并且按照时间收费的出租汽车经营活动”修改为：“车辆租赁服务是指按照合同约定向用户出租客运车辆的出租汽车经营活动”。该定义突出体现其契约自由原则，对是否带驾不作强制性和禁止性规定，汽车租赁经营者在承租方提出带驾需求的前提下，可向承租方提供租赁车带驾驶员服务。在此基础上，做好以下几方面工作：
（1）加强行业监管。着力提升促进汽车租赁行业发展的管理理念、模式、措施和方法，指导企业提高服务质量和管理水平。研究制定行业统一的租车示范合同，统一的服务规范、标准来进一步引导企业不断提升服务质量，规范企业经营行为。充分发挥行业协会作用，建立行业信用体系，为汽车租赁业创造良好的外部配套环境，及时揭示和预警信用风险，降低企业经营风险，维护经营者合法权益。引进国外汽车租赁先进的服务与管理理念、机制、模式和方法，推动国内市场的运作与成熟。同时，鼓励本市汽车租赁企业创建著名品牌，使本市汽车租赁业处于国内领先地位，与国际汽车租赁业接轨。
（2）严把驾驶员准入关。《条例》修订如放开租赁车带驾后，必须同步对驾驶员的素质提出要求，可与出租汽车驾驶员的准入条件直接接轨。由于租赁车的部分服务对象可能比出租汽车层次还要高，故对租赁车驾驶员的职业素质要求可能要比出租汽车驾驶员高，因此，租赁车驾驶员须经相关企业进行岗前培训，礼仪、外语、服务、驾驶技能等内容应纳入培训教育考核体系，以提高租赁车驾驶员的素质。
（3）严格业务边界。至今为止，国内城市还未见正常的汽车租赁经营冲击出租车市场的案例。调查数据也表明，租赁车市场与出租车市场有明显的市场分界。2005年10月重庆市北碚区一家租赁公司将217辆长安面包车统一颜色和标识，安装顶灯后租赁给个人，这些个人使用租赁车辆开展出租业务，严重冲击重庆的出租汽车行业，导致出租司机上街游行，到政府部门请愿，造成恶劣影响。从该案例中可以看出，并不是汽车租赁业与出租汽车业存在根本的业务冲突，而是因为管理的缺失，企业不正当经营才造成市场秩序的混乱。所以，本市应在立法上放开带驾的同时，严禁将租赁车承包给驾驶员变相从事出租汽车业务。
七、出租车司机权益保护
（一）出租车司机劳动保护方面存在的问题
申城约有10万出租车司机，而每年流失的出租车司机大约有5000人左右，五大出租车公司都不同程度面临着“司机荒”问题。而司机流失的根本原因就是工作太辛苦，赚不到钱。因此，出租车司机的劳动保护问题十分严峻，这也是人大代表近几年一直关注的焦点问题。
1、份子钱过重、疲劳驾驶的现象比较普遍。“上午为汽油干、下午为公司干，到了半夜才为自己干”，曾几何时，在上海出租车行业里流传着这样一句话。尽管有几分戏谑，但出租车司机劳动强度大的工作现状，却仍可窥见一斑。据人大代表夏荣耀2009年的两会提案，“的哥”每天要做到600元以上才有收益，他们的月收入在2000-3000元之间。另外，由于行业特点，“的哥”做一天休一天，每天至少工作17小时，疲劳驾驶的情况非常明显。
疲劳驾驶的一个主要原因就是司机承担的份子钱过重。出租车行业一般采取承包经营的方式，份子钱是司机每个月固定向公司（或经营者）缴纳的承包费。1998年,建设部和公安部颁布的《城市出租汽车管理办法》，确认了对我国出租车业实行特许经营制度。但考虑到“出租汽车是城市公共交通的重要组成部分”[18]，政府没有对这种特许经营权进行拍卖，出租汽车公司（或经营者）一般无偿取得，再通过承包经营的方式，以向出租车司机收取承包经营费（即份子钱）的方式获得利润。承包经营费成出租车经营企业（或经营者）主要的利润来源。根据大众交通2010年年报，该公司当年交通运输业营业收入为16.8亿元。截至2010年末，公司共拥有出租汽车9236辆，仅出租车司机上交的“份子钱”，以8500元/车/月计算，收入达到9.4亿元，如果加上1000元/车/月的维修费，则收入达10.5亿元，这还不包括政府给予的油价补贴。 目前上海93号汽油价格为7.79/升，政府以6.43元/升的基础油价进行补贴。目前上海出租车每车每月可获补贴1260元左右。我市对出租车驾驶员的承包费的上限进行限定，实践中大多出租车公司把这一政府限价作为政府指导价来使用。
据上海市交港局4月底公布的 《本市召开促进出租汽车行业健康持续发展新闻通气会》显示，截至去年底，上海市共有出租汽车企业139家，出租汽车共约49000辆。本市出租汽车个体工商户3113户，车辆共计3156辆，全部实行托管模式，按照注册区域，分别托管于18家个体工商户托管单位。五大公司出租汽车占行业车辆总数的62%。公司制运营方式的优势十分明显。对车辆和人员建立了严格的管理制度；有较强的责任承担能力，一旦发生争议或责任事故，公司是强有力的保证；无论是司机的聘用和培训还是车辆的保养与安全检查都遵循严格的程序规范。公司制运营占据相当大的比例，从某种意义上说，是上海出租车运营行业良好秩序的保障。但公司制运营的弊端也不容忽视，企业管理成本过高，难以消化，份子钱一直居高不下，成为劳资双方争议的焦点。从全国范围看，各地频发的出租车停运事件，导火索都在于出租车公司收取“份子钱”过高。
近年来，在政府的不断干预下，出租车公司向驾驶员收取的承包经营费呈逐年下降的趋势。2006年前本市出租汽车双班车月承包经营费为9800至10500元。2006年6月1日实施“降指标、清收费”等综合配套措施，承包经营费上限设为9500元（五大企业可上浮1%）。2009年1月1日起，从9500元调整为8700元。2010年1月1日起，调整为8500元。2011年5月1日起，调整为8200元。
2、在劳动合同制定过程中缺少议价权。我市出租车司机一般笑谈自己的职业：“一天是机器人，一天是植物人”。因为出租车一般采取一车两司机的承包模式，两位司机或者在一天的运营时间对时翻班，或者一人一天轮流上路。而无论采取哪种方式，对营运驾驭这一工作行为而言，劳动强度都不算小。而为什么出租车司机不对两人一车的承包方式表示质疑？一方面，出租车公司与驾驶员签订的承包合同是格式合同，驾驶员作为个体，在与公司签订合同时，一般只有签或不签的自由。对于合同条款鲜有更改的空间。尤其是对承包经营费数额的确定方面，出租车司机一般都只能接受，没有议价的空间。加之我国劳动力充裕，出租车公司掌握着运营（牌照）资源，司机要想从事营运，只有通过出租车公司。
劳动者缺少对劳动合同协调议价的能力，同时，工会组织力量也很薄弱。劳动者很难在工会的组织下，通过集体合同的形式，取得对自己有利的合同条款。
3、公司对司机的劳动保护尚不充分。从行业特点而言，机动车驾驶属于有一定危险性的行业。一旦在行驶过程中发生交通事故，就可能造成司机、乘客或第三人的人身或财产损害。司机在局促的空间中长时间劳动、肢体缺少运动，颈椎疾病、腰椎疾病、偏头痛等职业病发病率较高。用餐地点需要具备停车条件，因此，三餐不规律，没有固定的饮食及休息站点。出租车司机在运营过程中，可能遭遇抢劫、伤害等暴力犯罪行为。
（二）加强出租车司机权益保护的对策
在出租车营运过程中，出现出租车司机、出租车公司、乘客以及国家等四方主体。乘客与出租车司机之间是客运服务法律关系，出租车司机与出租车公司之间是基于出租车辆的车辆承包关系以及基于人的劳动合同关系。国家对出租车公司是营运许可关系。因此，加强对出租车司机权益的保护，要从四方主体，进行权益的平衡。
1、从政府角度
（1）完善经营许可管理。出租汽车行业实行特许经营，经营权无偿使用。新投放的出租汽车经营权可以探索实行有期限经营。采取服务质量招投标方式配置出租汽车经营权，择优确定经营者。严禁企业和个人擅自转让出租汽车经营许可证件和许可权。诚信等级高、服务质量好的企业享有新增经营权招标、依法收回经营权再配置、车辆资产转让、企业兼并重组等优先权。建立企业和个人诚信考核档案，将经营权考核和诚信考核等密切结合，企业对驾驶员违规行为负有连带责任。进一步完善经营权考核制度，对严重违规者依法收回其部分或全部经营权。
（2）加强运价管理。出租汽车运价实行政府定价。根据出租汽车行业的发展定位、市场供求状况、驾驶员收入、企业利润率、与城市公共交通的比价关系，以及公众承受能力等因素，适时调整出租汽车运价。根据国家成品油价格形成机制改革的要求，不断完善油价运价联动机制。
（3）进一步大力整治非法营运，确保出租车营运市场的良好秩序。坚决打击非法营运。在大型商业网点、交通枢纽及机场、车站、码头客流集散地等重点地区，对欺行霸市、严重扰乱市场秩序的非法营运团伙等重点对象，采取联合执法、综合监管等形式，坚决打击非法营运行为，维护正常交通秩序，维护市民合法权益。不断创新打击非法营运的体制、机制和方法。加快推进出租汽车专用候客站点建设，完善监控手段和措施。规范营运车辆报废、更新和补证程序，从源头上控制“克隆车”流入。加大出租汽车计量设备非法改装窝点的查处力度，加强计量设备维修、生产、销售、强检、报废环节的执法检查。
2、从企业角度
（1）加大技术投入，提高行业装备科技水平，减少出租车司机的工作时间。完善出租汽车运营调度系统，强化营运服务的后台监管，扩大电调车辆覆盖率。全面提高车辆性能等级，完善车辆设施设备，有序安装GPS车载智能终端设施。加快计价器技术改造，研究推行电子标签，提升计价器技术性能。加快车辆更新，新增车辆达到国家有关排放标准。有条件的公司可以尝试将目前1车2人的人车配比加以改革，以有效减少出租车司机的工作时间，从而减低其工作强度。
（2）发挥工会组织的作用，确保司机合法权益的实现。在与企业进行谈判过程中，有充分的协议能力和协议空间，最大限度地保护司机的合法权益。建立健全工会组织，把驾驶员充分吸收到工会组织中来。建立工会与企业间的沟通协商机制，积极发挥工会组织维护职工权益的作用，及时调解劳动纠纷，解决驾驶员队伍的实际困难和合理诉求，推动行业建立和谐稳定的劳动关系。健全出租汽车行业协会，进一步发挥其作用，切实加强行业自律。行业协会应当积极参与制定行业发展规划和管理政策，督促企业和个体经营者依法、守规经营，努力为会员单位（个人）提供政策法规、技能培训和信息咨询等服务。
（3）严格执行《劳动合同法》规定。企业依法与驾驶员签订劳动合同，进一步推行集体协商、集体合同制度。执行国家和本市规定，按时、足额为驾驶员缴纳各类社会保险费用，研究出台出租汽车驾驶员统一的保险标准，健全保护劳动者合法权益的机制。企业除收取承包指标和行业主管部门核准的费用外，不得再向驾驶员收取其他任何管理和服务费用。杜绝采用一次性买断、高额承包等方式向驾驶员转嫁运营风险。规范个体户业主与雇工的聘用关系，保障被雇佣驾驶员合法权益。妥善处理涉及驾驶员切身利益的各种矛盾，帮助解决停车、如厕、就餐等实际困难。
（4）提高对出租车司机的综合服务水平。公司应当根据自己的经营在餐饮、休息、车辆清洗、车辆快修等方面，为出租车司机提供更好的服务。同时，应该增加投入，通过商业保险等方式，为出租车司机购买车上人员责任险，盗抢险，玻璃险，自燃险，不计免赔等新的险种，解决出租车司机运营的后顾之忧。
3、从整个社会角度
公共交通网络主要为了满足了市民群众长距离、大容量、定线定班式的基本出行需求。出租汽车行业的发展定位。出租汽车是城市综合客运体系的重要组成部分，是满足人们个性化出行需求的一种重要交通运输方式，是体现城市综合服务能力的重要载体，是城市公共交通的必要补充。出租汽车行业的健康持续发展，有利于展现现代化国际大都市良好形象。出租车的准公共产品属性决定了整个社会都要关注出租车驾驶员的工作环境，帮助解决驾驶员遇到的问题和困境。
（1）加快建立“产权明晰、权责明确、收费合理、风险共担”的企业运营机制。按照“精干、效能”的原则，优化管理人员配置，提高管理水平，不断提高企业竞争力。完善承包经营制度，实行厂务公开，及时公布承包指标标准。个体工商户的托管企业要切实履行管理责任，改进和优化服务。积极探索符合上海实际的促使小型企业和个体工商户健康有序发展的经营方式。鼓励企业重组兼并，实现适度规模经营，提高企业管理水平和规模效益，促使资源向优质品牌企业集聚，增强抗御市场经营风险的能力。企业实施资产重组时应按政府有关规定进行交易，企业转让车辆资产和无形资产以及个体工商户转让营运车辆的，必须进入产权交易场所交易，确保转让合法、公开和有序。
（2）组建驾驶员工会组织，畅通驾驶员诉求渠道。出租车司机在运营过程中，可以成为信息传播的媒介和渠道。出租车接触的公众人数多，从某种程度上看，出租车司机的言行，会对社会产生一定的影响。目前，出租车司机因为劳动时间长，劳动强度大，份子钱过重，油价运价上涨影响收入水平等原因，存在一定的不满情绪和言论。出租车司机的不满情绪积累到一定程度，就有可能发生大规模的罢运事件，不仅影响公从出行，还会大量出租车挤占道路导致其他公共交通方式受租。如果出租车司机真正能够组成自己的组织，或者现在的工会能够为他们代言，由于有组织的理性在利益的表达上比非组织的理性更有效，远比非理性的个体和群体抗争行为要好得多。并且，依靠组织的力量，出租车司机在财大气粗、手握牌照权的出租车公司面前，才能形成强大的、团体性的、可以平等对话的力量，将出租车公司与驾驶员之间的矛盾在社会层面上加以解决。因此，整个社会要努力畅通驾驶员表达诉求的通道，积极稳妥地发展各类组织，做好与驾驶员的沟通、协商工作，及时处理驾驶员在营运中遇到的问题和困难。新闻媒体、社团组织、工会、民间调解机构，都应该发挥作用，努力使驾驶员的权益得到保护、诉求得到满足、意见得到解决、合理的建议被吸收，只有这样，才能创造更加和谐的出租车运营环境。
八、关于出租汽车非法运营问题
非法营运是一个老问题，多年来是屡禁不止，已经成为城市发展和管理中的一个顽症。出租汽车非法营运，严重扰乱正常的客运市场秩序，逃避国家税收，侵害合法经营者的利益、存在安全隐患等等，特别是严重损害老百姓利益，影响上海形象，甚至社会稳定。据课题组初步统计，在近年来我国发生的14起出租汽车停运事件中，有7起将制止“无证运营”作为政府应当解决的要求。因此，打击非法营运，是执政为民、维护社会稳定的重要工作。
（一）非法运营的表现及其原因
从行为主体的角度，出租汽车的非法运营一般表述为三个方面：一是由出租车司机实施的，即出租车行业自身存在的运营违法行为。群众意见反映较大的，主要包括: 拒载、绕行、非法装载计价器作假等行为。二是，由未取得经营证、从事非法经营的个人实施的，即常说的“黑车”、“克隆车”运营行为，也称为“非法客运行为”。三是，由普通市民实施的，主要是有偿搭车、拼车行为。
非法营运是一个严重的社会问题，不单纯是道路运输矛盾，还牵动着许多错综复杂的社会因素。尽管各地运管部门不断加大对“黑车”等非法营运的打击力度，在某一时段某一地区收到一定效果，但总体上仍未达到预期目的，非法营运问题依然严重。非法营运存在客观原因，是多方面原因导致的社会现象。从交通自身的角度来看：一是，部分地区公交规划缺乏或者规划后未能切实落实，造成线网不到位，而居民有乘用需求有关；二是，与出租汽车营运准入制度严格及正规车运价偏贵有关。
由于第一类非法运营，由已经取得运营资格的驾驶员实施，对其制止和处理，主要是通过行业内技术上的进步和法律上的责任，对犯案的个案进行处理。下文主要讨论后面两种非法运营行为。
（二）对“拼车”现象的分析与建议
对于拼车行为是否为非法运营，一直存在争议。由于有付费行为的拼车与未取得经营证从事非法经营，在执法操作上难以区分，因此，长期以来，基层执法机构认为只要“拼车”过程中，驾驶员收取了费用，就属于“营利”行为，进而将有收费的搭车、拼车行为都纳入到非法运营的范畴加以制止。但是就整个交通而言，客观上拼车可以部分缓解公共交通运输压力，尤其是在客运高峰期的压力。今年上海两会上，有政协委员在提案中认为，“拼车”有益促进节能和环保、减轻城市交通负荷、提高道路交通效率、降低市民出行成本，应当加以提倡。但目前“拼车”却不被法律法规所认同，始终处于黑白之间的地带。“由于对拼车的禁止和限制，从发展公交中获得的交通运力增量，会轻易地被机动车数量的快速增长和‘一人一车’低效率交通模式而大大抵消。” [19]
同时，我们应看到，在总量不变的情况下，如果无限制地放开有偿拼车，会使本来不开车上班或办事而改为开车的可能性，这可能会对本市交通与执法环境的影响。因此，需要将拼车行为作些划分，对于互助型、非营利性的“拼车”应当鼓励和引导，借“拼车”为名进行非法营运的，应当坚决予以打击。从2011年1月1日开始施行的《上海市查处车辆非法客运规定》，已对非法营运的各种行为作了详细规定。在实际执法中，交通执法机构已经注意严格区分“拼车”与“非法营运”的界线，从车辆是否具有营业性特征、载客方式、是否收费且具有经营性等方面综合判断行为人的行为性质。
我们认为，本市完善合法、合理的“拼车”制度还需要从以下几方面着手推进：一是，修改本市地方性法规或者制定规章。为正常的“拼车”提供依据，明确其存在的合法形式、空间。二是，完善“拼车”保险制度，化解事故赔偿风险。目前，要求“拼车”行为人购买强制险，存在法律障碍，但可以鼓励保险公司开发设计针对“拼车”车辆和人员的综合责任险；鼓励“拼车”车主购买意外险等目前已有险种，这类产品投保成本较低、保障额度较高，可在一定程度上弥补意外事故所带来的损失。三是，出台政策，加强引导，促进“拼车”合理有序发展。如与公安交警部门共同研究无偿拼车在道路通行方面的优先措施等。
（三）“黑车”、“克隆车”非法运营的危害性
这两种非法运营的方式，准确地说，是指未取得出租汽车经营资格证的个人利用非营业性客运机动车（黑车）在交通枢纽、旅游集散点、道路等公共场所招揽乘客，以及非营业性客运机动车安装客运出租车专用营运设施、标识，假冒客运出租车上路行驶（克隆车）等非法运营行为。一个城市，如果出租车数量不够，“黑车”就会上路弥补这部分市场需求，个别城市的“黑车”数量基本和正规车数量一样多。
“两车”的危害性主要表现为：一是，扰乱了正常的出租汽车行业管理秩序，由于其不缴纳任何税费，其较低的运价和经营能力，对合法运输车辆造成了很大的冲击；二是，为维护其“市场”，常结帮成伙，甚至形成了具有“黑社会”性质的组织化行为，给行业管理、社会秩序带来挑战；三是，造成了道路交通安全方面的隐患，给乘客及他人的生命安全带来威胁；四是，容易引发纠纷，由于处于管理真空带，当发生车主欺骗、敲诈乘客的情形时，乘客权益得不到保障。在本市发生“钓鱼执法”后，对于此类非法营运行为的查处难度更大，需要有坚定的决心和信心。
（四）建议：以属地管理为原则，重点地域集中整治与长效机制相结合，教育与处罚相结合，规范执法行为，依法处置查扣车辆
在本市发生“钓鱼执法”后，对于非法营运行为的查处难度更大，需要有坚定的决心和信心，采取果断措施。我们认为，需要继续推进以下几方面工作：
1、确立属地管理原则。长期以来，交通的流动性特征，使得交通执法的方式习惯于“路上”执法。面对大量出现的违法行为，在有限执法资源的情况下，出现了人手不足、取证困难等问题。以“路上”执法为主的方式，未能直接针对违法行为以区域为主的特征。因此，需要确立属地管理原则，以联席会议、联合执法队伍为纽带，充分发挥各个相关部门的积极性，明确各自职责，共同制定和实施整治方案。目前，本市已经召开了整顿交通市场秩序规范交通行政执法联席会议，决定实行“黑车”属地化管理。联席会议包括本市22个委办局、17个区县以及上海机场集团、虹桥商务区委员会、铁路上海南站广场管委会等成员单位，全面统筹非法客运整治工作，各区县政府是辖区非法客运治理的领导责任主体。
2、重点地域集中整治与长效机制相结合。本市交通执法部门应当重点围绕交通枢纽、车站、医院等客流集散区域，重点打击欺行霸市的非法客运群体、“克隆出租车”及制贩假牌假证、出售拼装和报废车辆的窝点。交通执法部门应当坚持做到在重要时段和地点协同固守，严格执法。同时，通过与公安等部门协作，设置公交车、出租汽车专用通道，在有条件的地区设置相关交通标志、标线，禁止车辆临时停车或限制车辆驶入，对在重点区域违章停车候客并拒绝驶离的非法营运车辆，处以罚款。以此挤压“黑车”生存空间。同时组织力量深入排摸梳理，对发现有抱团结伙、“欺行霸市”行为的非法营运车辆团伙予以严厉打击，确保一旦发生团伙性暴力抗法事件，各警种能够迅速形成合力，进行有效打击。
3、教育与处罚相结合。本市今年开始实施的查处办法，将教育与处罚结合的原则，具体化为三次教育再处罚。从目前操作来看，引起了一些不同议论。我们认为，查处办法并不是要等到发现违法行为人第三次违法以后才能处理，而是只要证据确凿，就可以认定为非法运营，即便第一次发现也应当及时予以处罚。对于“黑车”，只要有以下三种情况，即可认定为非法营运行为：未经许可擅自从事客运经营行为的；以主动招揽的方式从事营运的（包括以发名片方式招揽的）；有收费行为或谈妥收费意向的。对于出租“克隆车”，只要安装出租客运标识的，但没有电子标识的，即可认定非法营运行为。执法部门在查处车辆非法客运时，发生围堵、伤害执法人员、抢夺暂扣车辆、暴力破坏执法车辆和设施的行为，将由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4、规范执法行为。定期开展执法行为大检查，重点围绕规范取证方式、执法程序、强制手段、处罚种类使用等方面，对各级交通执法单位开展专项检查和抽查。要重点规范执法主体和取证方式，对执法人员的执法主体资格进行严格审核。通过编制执法操作指南，明确执法流程和程序、规范强制措施及量罚标准，规范交通执法行为。同时进一步完善内部督查机制，强化社会监督。对查处的不规范、不文明执法行为，会同相关区县政府做出严肃处理。对媒体披露、群众反映和监察中发现的违法、违纪现象进行认真审查，秉公处理。建立打击非法营运社会公开监督机制和社会投诉监督热线，畅通对非法营运的投诉、举报渠道，及时向社会公开打击非法营运工作情况。
5、依法处置查扣车辆。对于暂扣车辆，执法主体应当严格按照《中华人民共和国强制法》第二十六条第一款、第二款的规定，妥善保管或者委托第三人保管查扣车辆。同时，为避免执法主体通过收取高额保管费谋取不当利益，该法还规定，保管费用由行政机关承担。在查扣车辆后，执法主体应当立即着手调查处理案件，及时做出处理决定。对于在调查期限内无人接受处理的，应当依法做出行政处罚决定。其中，罚款决定做出后，仍然没有人接受处理，且在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，应当按照该法第四十六条第三款规定，可以将查扣的车辆依法拍卖抵缴罚款。其余款项应当通知当事人领取。
此外，要加大宣传力度，推行群防群治。通过宣传，引导乘客乘坐出租车时尽量使用交通卡支付车费并索要发票，如遇疑似克隆车辆应立即记下车号、车色及其他特征，向交通执法部门或公安机关报案。由警方控制现场，再由交通执法部门进行现场查处，或拨打交通热线，积极提供线索，执法部门将根据举报线索加大查处力度。
编后语：出租汽车作为“准公共产品”，是城市综合客运体系的重要组成部分和城市文明形象的重要窗口，同时，与千万市民的日常出行密切相关。两年来，课题组通过走访社会各界人士、实地调研和问卷调查等研究方法，对出租汽车经营许可制度、驾驶员权益保障、个体工商户管理和退出机制、执法规范、驾驶员准入以及出租汽车的属性、运营模式、租赁车、黑车营运等理论和实务问题进行了深入研究，并最终形成了上海市出租汽车管理立法研究报告。报告对上述每一个问题进行了现状评估，指出了存在的不足，并提出了针对性的建议。通篇读来，细细回味，不难发现报告资料翔实，数据充分，概括也是非常到位，为《上海市出租汽车管理条例》的修订提供了基本的方向和内容，不失为一篇较好的立法调研报告。
课题组组长、副组长简介：
刘 平，男，现为上海市人民政府法制办公室副主任、上海市行政法制研究所所长。
李 冰，女，现为上海市交通运输和港口管理局法规处处长。
执笔人简介：
王松林，男，现为上海市行政法制研究所研究二室主任、助理研究员。
朱红瑛，女，现为上海市交通运输和港口管理局法规处主任科员。
刘 莹，女，现为上海市行政法制研究所助理研究员。
（责任编辑：陈素萍 核稿：徐 东）
[1] 参见郑耀东：“‘面的：别当公共汽车来管理’——析私人交通服务性质与规范化管理”，载于《经济学消息报》1995年9月8日。
[2] 引自王军：“出租汽车行业不需任何准入管制”，载于《新闻周刊》2004年10月4日。
[3] 引自1999年澳洲生产力委员会的报告。
[4] 所谓运输服务，就是起讫点间人或货物的位移，而出租汽车所提供的正是一种特殊的运输产品。
[5] 参见陈明艺 沈丽峰：“上海市出租汽车市场价格管制问题分析”， 载于《城市公用事业》2009年第23卷第2期。
[6] 参见冯丽：“城市出租车行业经营模式的政府规制问题”，载于《合作经济与科技》2009年6月。
[7] 这一改革符合重庆市2003年底出台的《重庆市道路运输管理条例》及2007年颁布的《重庆出租汽车客运管理暂行办法》规定的规模化模式，“在主城区内经营的，依法取得主城区出租汽车客运特许经营权指标100个以上。在主城区以外经营的，依法取得所在营运区域出租汽车客运特许经营权指标10个以上”。
[8] 2004年，重庆通过出租车改革，将指标的使用年限由5年增加至25年， 2007年的办法，则将指标改为8年。同时开始推行的公司化，将原来100多家公司通过兼并重组，减少到30多家，最后还剩余这些几百位个体经营户。
[9] 参见“重庆出租车个体户博弈“公司化” “以车入股”与私人财产确权隐忧”，载于《21世纪经济报道》2009年11月18日。
[10] 参见“浙江乐清出租车集体停运 挂靠公司被指垄断经营”，载于2011年9月6日《新京报》。
[11] 据市客运管理处提供的数据。
[12] 据2011年5月11日强生公司调研。
[13] 根据执笔人2011年7月电话询问各公司话务人员获得。
[14] 从电话预约日的第二天起计算，可预约三天。
[15] 强生公司于2011年5月12日，同时承诺对于乘客投诉的答复，如果超出了5个工作日，每延时一日赔付20元。
[16]由市客运管理处提供。
[17] 需要特别说明的是，本课题关注的是客运汽车租赁，因此不包括货运汽车租赁、特种车辆租赁等其它形式业务。
[18] 《城市出租汽车管理办法》第四条。
[19] 政协委员叶银忠、韩正之、夏玲英和胡卫在2011年上海两会上提交了《关于为“拼车”解禁、促其规范发展的若干建议》的提案。
《政府法制研究》2012年第3期（总第235期）
上海市出租汽车管理立法研究报告
●本市出租汽车运营服务是城市公共交通运输的组成部分。在现阶段，将其界定为介于私人交通和公共交通之间的“准公共产品”为宜
●坚持出租车经营权归政府所有，实行股份制改革、公司化经营是方向。本市应当继续保持：“公司化经营”、逐步优化挂靠制、鼓励合作经营制、探索提成制
●本市出租汽车行业的运行模式应“优先发展电话调度、积极推进站点运营、限制减少路边扬招”
●在本市发生“钓鱼执法”后，对于非法营运行为的查处难度更大，需要有坚定的决心和信心，建议：以属地管理为原则，重点地域集中整治与长效机制相结合，教育与处罚相结合，规范执法行为，依法处置查扣车辆
《政府法制研究》
2012年第3期（总第235期）
编委会主任：刘 平
编委会副主任：赵卫忠 程 彬
编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
电话：（021）63840988×1923
传真：（021）63869128
印刷：上海市人民政府办公厅文印中心
印刷日期：2012年3月18日
上海市出租汽车管理立法研究报告
课题组组长：刘 平
课题组副组长：李 冰
执笔人：王松林 朱红瑛 刘 莹
出租汽车是城市综合客运体系的重要组成部分，是城市文明形象的重要窗口。出租汽车行业的稳定健康发展，在促进经济发展、方便市民出行、提升城市综合服务能力等方面具有重要意义。本市于1995年制定了《上海市出租汽车管理条例》（下称《条例》）。《条例》的颁布实施，对加强本市出租汽车行业管理，维护出租汽车行业秩序，促进出租汽车行业的健康发展发挥了积极作用。《条例》分别于1997年、2001年、2003年、2006年进行了四次局部修正。但是，随着经济社会的发展，出租汽车行业管理中出现了一些新情况和新问题，需要通过制度创新加以及时应对和解决，故有必要对《条例》再次予以修订。
受市交通港口局委托，市行政法制研究所于2010年对《条例》修订进行了调研，对经营许可制度、驾驶员权益保障、个体工商户管理和退出机制、规范执法、驾驶员准入等问题进行了研究。在此基础上，市行政法制研究所于2011年又对出租汽车的属性、运营模式、租赁车等问题进行了进一步研究。
本次调研主要采取了走访和问卷调查的方式。课题组走访了部分市人大代表、市政协委员、交通管理专家，听取其对上海出租汽车行业现状的看法以及对上海出租汽车行业发展和行政管理工作的意见和建议，并专程去强生出租汽车公司了解其出租汽车运营模式并现场观摩了出租汽车调度中心。在此基础上，课题组还发放了多份问卷，对出租汽车发展和行业管理工作进行了全面调研。
一、本市出租汽车行业发展概况
（一）基本状况
本市出租汽车行业长期以来坚持“公司化经营、市场化运作”的发展方针，通过资产重组，不断推进规模化、集约化、品牌化发展，目前已建立了大众、强生、锦江、海博（四大企业），以及蓝色联盟（拥有200辆以上出租汽车的中型企业联盟）和法兰红（小型企业优质服务车联盟）等六大品牌。
1、企业数。截止2011年3月底，本市出租汽车经营企业136家，其中区域性出租汽车公司19家，汽车租赁企业40家。
2、个体工商户。截止2011年3月底，全市有个体工商户3133户，车辆共计3156辆（其中拥有两辆车的26户，三辆车的4户，四辆车的3户），全部实行托管模式，按照注册区域，分别托管于18家个体工商户托管单位。个体出租汽车营运驾驶员中聘工占70%左右，其中聘2名聘工的占70%左右，聘一名聘工的占30%左右。
3、车辆。目前全市有出租汽车4.9万辆，其中区域性出租汽车4900余辆。市域出租汽车经营企业中，营运车辆1000辆以上的企业4家，200-999辆的中型企业15家，100-199辆的11家，20-99辆的73家，10-19辆的8家，10辆以下的5家（最少车辆数为7辆）。四大公司出租汽车占行业车辆总数的62%，中型企业占12%，小型企业占26%，大中型企业已占据出租汽车市场的主导地位。
4、从业人员。行业从业人员近10万人。企业管理人员人均管理11辆出租汽车。根据《条例》的规定，目前驾驶员均为本市城乡户籍居民，学历初中以上。其中男性驾驶员占96%，女性驾驶员占4%；城镇居民56%，农村户籍44%；平均年龄38岁；平均从业工龄6年。对出租汽车驾驶员制定了星级标准，实施专业考核，目前三星级以上中高星级驾驶员22000余名。
5、营运情况。全行业日均客运量300万人次，占城市公共交通客运总量22%左右。出租汽车日均单车运营里程、行驶里程、里程利用率、服务差次、营收情况，市域和区域车辆分别详见表一和表二。
表一:市域车辆营运情况
年份 |
日均单车 运营里程 （公里/车） |
日均单车 行驶里程 （公里/车） |
里程利用率 |
日均单车 服务车次 （差次/车） |
日均单车营收 (元/车) |
2009年 |
351.96 |
215.96 |
61.36% |
34.10 |
784.21 |
2010年 |
359.85 |
222.55 |
61.84% |
34.35 |
870.35 |
表二：区域车辆营运情况
年份 |
日均单车 运营里程 （公里/车） |
日均单车 行驶里程 （公里/车） |
里程利用率 |
日均单车 服务差次 （差次/车） |
日均单车营收 (元/车) |
2009年 |
394.75 |
214.36 |
54.28% |
45.76 |
659.63 |
2010年 |
376.85 |
207.56 |
55.09% |
45.60 |
718.45 |
6、运价。1993年以前，上海按车型不同实行两种价格收费，1993年统一车辆技术标准时同步统一价格。1998年实施运价结构调整，2006年为应对油价上涨，实施油运价联动机制。2009年11月启动出租汽车油运价联动机制。目前运价结构包括起步价、单价、加价三部分，并实行时距合一方式，即等候和时速低于12公里时，每5分钟计收1公里单价。
7、承包指标。2006年前本市出租汽车双班车月承包指标为9800至10500元。2006年6月1日实施“降指标、清收费”等综合配套措施，承包指标上限设为9500元（五大企业可上浮1%），平均每辆车降指标约300元，清收费约200元，合计每辆车降指标和清收费约500元。2009年1月1日起，结合国家燃油税费改革政策实施，承包指标上限实际由9500元调整为8700元。2010年1月1日起，本市实施《关于稳步提高本市出租汽车驾驶员收入水平的若干措施》，承包指标上限由8700元调整为8500元。2006年以来，通过降指标、清收费等措施，共降低承包指标（即主要营业收入）1500元。2011年5月1日起，承包指标上限由8500元调整为8200元。
8、乘客满意度情况。在乘客满意度指数测评中，五大企业平均要高于中型企业5个百分点，高于小企业及个体工商户超过10个百分点；又如个体出租工商户的车辆数只占全市出租车数量的7%不到，而市场违纪率大约占整个行业20-25%左右，从中也可以看出，公司化管理对本市出租汽车服务质量管理的重要意义。
表三：上海出租汽车各类企业乘客满意度测评比较表
五大企业 |
中型企业 |
小企业及个体工商户 |
|
2009年 |
84.58 |
79.65 |
73.48 |
2010年 |
85.52 |
82.37 |
74.35 |
（二）存在的主要问题
《条例》自实施以来，伴随着一系列配套规范性文件的出台实施，逐步形成了本市出租汽车行业的法律规范体系，为本市出租汽车行业规范管理、优质服务、形成秩序起到了积极的作用：一是完善了经营资格的管理。严格经营者的准入条件，强化经营资质管理，有利于对行业发展实施有效的宏观调控；有利于鼓励优势企业实行品牌战略，提升行业服务质量；有利于不断规范个体工商户管理，保持稳定、有序发展。二是加强了对从业人员的培训教育，不断提高行业队伍整体素质。依据《条例》，加强了对驾驶员服务技能的培训和职业道德的教育，出租汽车驾驶员绕道、拒载、多收费等现象得到较好遏制，营运中吸烟、乱停车等陋习明显减少，行业文明程度有所提高。三是加强了营运车辆的管理。全行业的营运车辆均符合规定使用期限，乘车环境舒适、车辆排放符合国家环保标准，总体情况良好。
《条例》自1995年9月实施以来，分别于1997年、2001年、2003年、2006年作了4次修订，但主要是适应政府机构改革，对管理机构与执法主体作了修订；其次是加大对非法营运的处罚力度，以及对个别事项由审批制改为备案制，《条例》的主体内容已长时间保持不变，和当前的行业现状及管理要求有一定差距，在实践中暴露出一些问题，具体表现为：
1、出租汽车经营权及车辆额度无期限使用问题。根据《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》，出租汽车经营权及车辆额度投放实行行政许可制度，以实现社会公共资源的有效配置，为公众提供优质服务。目前本市出租汽车经营权及车辆额度经许可后无期限使用，没有政府收回的机制。这种状况，一是不利于政府根据社会经济发展变化，以及与之相适应的出租汽车行业发展规划和计划予以调控；二是在长期的发展过程中，出租汽车经营权及车辆额度为特定的企业和个体工商户无期限拥有，并成为了以无形资产形式反复进入流通领域交易的有价资源，使国家有限公共资源沦为个人牟利的工具；三是不利于出租汽车行业形成市场竞争机制，为公众提供优质服务。总体上，出租汽车经营权及车辆额度无期限使用，不利于行业秩序的稳定，给行业管理带来相当的难度，也逐渐与国家对该行业实行许可制度的初衷相背离。根据国务院关于出租汽车行业规范发展的精神，出租汽车行业应当实行有期限经营制度，经营权期限届满前，应当对经营期内安全和服务质量进行考核，并根据考核结果延续经营权或变更经营主体。
2、驾驶员权益保护不充分。本市出租汽车驾驶员行业曾经位列“十大高收入行业”中，在2000年前后就达到月平均收入4000元左右。然而近十年来，由于油价上涨等因素，出租汽车驾驶员月平均净收入仍然停留在3800-4000元的水平，收入水平偏低，劳动强度大，市域出租汽车平均每车每日服务35次，行驶里程350公里，日工作18小时（做一休一）。本市出租汽车行业长期以来坚持“公司化经营”的发展模式，经过多年发展，已形成四大公司品牌。公司化经营对于规范行业运作、提高服务水平、稳定行业秩序等都起到了积极的作用。然而，在公司化经营中，驾驶员逐渐成为弱势群体，劳资关系紧张，驾驶员基本权益得不到保障，向政府上访的事件时有发生。一方面，由于出租汽车经营权和车辆额度等资源掌握在公司手中，驾驶员作为“打工者”，相对于作为“老板”的公司，处于弱势地位；另一方面，由于行业竞争压力大，相对于强势的乘客，驾驶员也处于弱势地位，不被理解和尊重也使该行业入行意愿降低。基于上述问题，本市亟需建立多方利益协调平衡的机制，对强势方加以规制，保障弱势群体基本的权益，对政府、出租汽车经营者、驾驶员、乘客等多方关系进行协调和平衡。
3、个体户退出机制和托管的历史遗留问题尚未解决。本市出租汽车行业现有个体工商户3133户，其中大部分是由原来的货运车转制而来。出租汽车由个体工商户经营是本市特定社会历史条件下形成的遗留问题，在当时的社会历史条件下，个体工商户经营对于补充出租汽车企业车辆不足，满足乘客需求起到了良好的作用。在目前没有有效退出机制的背景下，个体工商户车辆额度世袭、收购车辆而不参与运营、坐而渔利等现象层出不穷，甚至要求自己成立托管公司，已逐渐与法律对个体工商户的界定相背离，模糊了个体工商户经营与企业经营的界限，对出租汽车行业秩序造成了负面的冲击。故必须逐步建立个体工商户推出机制。由于其特殊的历史背景，个体工商户退出出租汽车行业经营必须采取渐进、谨慎的方式进行。按照《条例》规定，个体工商户实行政府委托企业管理。目的是利用大企业的管理优势，将个体工商户集中起来，组织培训、代缴费用、规范管理，提升服务质量。然而，由于没有明确托管双方的权利义务，个体户托管逐渐流于形式，“托而不管”。托管单位一方，缺乏管理手段，也没有管理动力；个体工商户一方，不愿接受托管。这一历史遗留问题尚需进一步解决。
4、对汽车租赁行业的双轨制审批与带驾问题认识不统一。由于历史原因，2001年至2004年期间，交通管理部门和工商管理部门联合审批租赁车公司设立的流程一度暂停，这也直接导致本市有大量汽车租赁企业只取得了工商资质，而未至交通管理部门办理租赁车经营许可手续。2004年《行政许可法》实施后，原市交通局经与市工商局协调，恢复了流程，但部分区工商局仍在按惯性操作，行政许可脱节的问题没有根本解决。大量未经交通管理部门核准资质的经营企业还没有纳入交通部门统一的行业管理范围。此外，在汽车租赁行业发展过程中，由于存在广泛的市场需求，车辆租赁服务带驾现象日益普遍；但是该业态与《条例》第二条第三款对租赁车的定义不符。
5、非法营运现象已成顽症。未取得出租汽车经营资格证的个人利用非营业性客运机动车（黑车）在交通枢纽、旅游集散点、道路等公共场所招揽乘客，以及非营业性客运机动车安装客运出租车专用营运设施、标识，假冒客运出租车上路行驶（克隆车）等非法运营行为，一是扰乱了正常的出租汽车行业管理秩序，给行业管理带来难度和挑战；二是造成了道路交通安全方面的隐患，给乘客及他人的生命安全带来威胁；三是容易引发纠纷，由于处于管理真空带，当发生车主欺骗、敲诈乘客的情形时，乘客权益得不到保障。非法营运存在的原因，既与部分地区公交规划缺失、线网不到位而居民有乘用需求有关，也与出租汽车营运价格偏贵有关，是多方面原因导致的社会现象。还有克隆车的问题，如果当时就规定淘汰、报废出租汽车等未经清除相关设施和标识，不得进入流通领域，则能在源头上对其进行把控。
6、营业站点的配置不尽合理。目前本市出租汽车营运以空车行驶寻觅扬招为主，单车日均空驶里程近140公里，营运模式不利于道路、能源等资源的有效利用，也无形中增加了驾驶员的劳动强度。尽管本市多年来一直倡导建立“扬招、电调、站点”相结合的营运模式，但由于电调平台建设需要大量资金投入，中小企业难以承担，所以未能全面建设覆盖。扬招站点的建设，则由于涉及到市和区县两级政府规划、建设、财政、交通等多部门权限和职责划分，需要理顺多方关系，也未能统一规划建设，致使目前营业站点配置存在以下几方面的问题：一是部分已建成的候车站位置欠合理、使用效率低；二是部分交通枢纽缺乏出租汽车配套站点设施或者设施不足；三是部分偏远地区未设置营业站点，居民出行非常不便。另外，大型站点委托企业管理也增加了企业负担。本市浦东机场、虹桥枢纽、铁路新客站、铁路上海南站等大型公共场所设置了出租汽车营业站，并委托企业实施应急保障供应、营运秩序管理，较好地解决了客流高峰时期租乘出租汽车无序的现象，保障了乘客用车。然而，近年来由于企业自身经营效益下降，缺乏站点管理的积极性，在管理力量及管理时间投入、管理效率提高等方面存在问题。鉴于综合交通枢纽和大型商业中心站点是对全行业开放的公共营业站点，政府理应承担起公共服务职能，直接进行管理。
（三）行业发展的相关理论争议
1、出租汽车行业是否属于公共产品。在《条例》中对出租车运营资源的配置予以规定，首先需要对出租车行业的性质有一个客观的认识和定性。有人提出，与一些发达国家的城市相比国内出租车营运价不高，如巴黎、伦敦和纽约的出租车价格，以此来试图说明出租车是个奢侈品，价格即使偏高也不会对民生产生影响。但也有观点认为，从国内和本市实际情况来看，我们的城市化进程才刚刚开始或者还在进行之中，如同现代城市的其他设施一样，城市的轨道交通和公交等公共交通还落后于城市本身的发展。在公共交通尚未满足市民出行需求的当下，出租车必然成为城市公共交通的补充，成为其中的组成部分。其承担着一定的公共职能，即便不是公共产品，也是准公共产品，具有明显的公益属性。
2、出租汽车行业是否需要政府许可管制。支持政府许可管制的认为，出租汽车行业与公交汽车行业一样属于公共产品，需要由政府组织提供或者补贴。政府许可管制可以避免市场过度竞争。政府对出租汽车行业进行许可管制，主要是为了保证出租汽车数量的稳定和服务的质量，同时避免大规模的道路拥堵和环境污染。反对方则认为，出租汽车行业提供的是个性化产品，该行业应当主要由市场调节，政府应当退出管制[1]。政府运用行政权对出租汽车运营权进行垄断，通过管制手段发放给出租汽车企业，两者共同剥夺司机的合法权益，政府寻求租金，但广大的司机和乘客并没有从中得到相应的益处，损害资源却没有增加社会福利，达不到帕雷托最优，产生了很多问题。另外反对政府管制的学者还认为政府管制可能会导致市场失灵。“取消了准入管制，特许经营利润就不复存在了。取消了票价管制，出租汽车经营者之间就会展开包括票价、服务和车型在内的竞争”。可以将“出租汽车票迅速降低，服务品质提高，‘黑车’消失……消费者和劳动者都将得到好处。”[2]
这个讨论已经持续了多年，双方的观点都各有其理论支撑。从历史实践来看，政府管制能够在某些方面维护出租汽车市场的整体利益，但是在管制的过程中的确也存在一些问题。就现实意义而言，关键的问题就是：在现阶段，政府是否需要对出租汽车行业实施管制；如果要管制，对从业者哪些行为（行业准入、运营资格、运营方式、价格确定、服务质量等）需要管制；如果要管制，对这些行为需要什么样的管制措施；更具体地说，如果要管制，本市政府是否要坚持公司化经营、对于现存的少量个体牌照长期来看是逐步收回还是就应当允许存在、是否要对出租汽车行业进行补贴等等。
二、关于出租汽车行业的属性
出租汽车行业的普及化和简单化，很容易让我们凭直觉判断其属性。但事实上，正是这种直觉在不同时期、面对不同的主要矛盾时，对出租汽车行业性质的判断便容易出现模糊认识、产生歧义。因此，我们需要对出租汽车行业属性问题进行分析讨论，得出一个初步结论以后，才能在此基础上采取相应的措施。
就这一问题，本报告拟从出租汽车服务的行业特征（即其行业自身所具有的特点）以及本市出租汽车服务的时代特征（即从行业发展面临的主要问题和发展目标）这两个角度进行分析。
（一）出租汽车服务的行业特征决定其需要政府管制
关于出租汽车车行业服务的经济学定义，国外一些组织的定义是，出租汽车产品是根据需求提供给乘客的门到门服务[3]。一般认为，出租汽车行业提供的是一种特殊的运输服务[4]。其特殊性体现在:
1、出租汽车服务的时间个性化。出租汽车服务的要求是用尽可能少的时间完成产品服务，产品的提供是根据消费者的个体需求而产生的，并且服务是即时性的。一般来讲，出租汽车服务在时间上是连续的，不像散客运输（如公交）一样进行乘客资源的整合，乘客可以在整个无缝隙的过程中实现个性化的一站式位移。
2、出租汽车服务的空间私密化。一般来说，出租汽车服务提供的是门到门的服务，提供服务的空间在个别乘客的车内，路线是商定的。出租汽车产品的要求是用尽可能有效的路径完成产品服务，服务的提供也是根据消费者的个体需求而产生的。有效的路径是指按照在起讫点之间通行最顺畅或者说最短距离这两个标准中的一种或者是一种组合而实际发生的行车路线。通常这种路线是在司机和消费者的双方协商过程中确定的。
3、出租汽车服务的方式多样化。在使用过程中，消费者在直接的享受服务，具备多种服务选择的权利。按使用方式可分为：一次性租车、按日包车；按购买服务方式分为:街头招手租车、电话预订租车、在营业站点租车等。
4、出租汽车服务的监管和维权难度大。由于出租汽车服务的上述三个特点，使得整个行业具有分散性、不确定性，提供服务的次数是天量级的，而每次服务涉及金额的又相对较小。如果没有行业规范，政府的监管和乘客的维权都是相当困难的。
正由于出租汽车服务的行业特征，使得出租汽车市场消费者与服务者之间存在市场的一般缺陷，即严重的信息不对称。为了避免市场失灵，需要政府至少在价格和准入上实施管制。在价格制度上，乘客对于路程、时间、租价、出租汽车的内部环境等情况在没进入出租汽车前是无法得知的，在旅途结束之前无法确认司机的服务质量，因此依靠乘客和司机之间进行议价非常困难。目前政府对租价进行管制的出发点，一般来说都是为了保护乘客的利益，避免宰客行为的发生。在准入制度上，由于出租汽车服务具有盈利期望，从业人员往往从自身的收益考虑进入和退出这个行业。如果不限制出租汽车数量，势必导致行业恶性竞争，造成出租车领域的秩序混乱，对城市空气、噪声环境以及尤其是道路的畅通造成负面的影响，给交通安全带来隐患，对有限的道路资源也是一种浪费。因此，多数国家和地区都对出租车实施市场准入管制。
（二）出租汽车的行业性质具有明显的时代特征
1、国外的变化——以英、美为例。在国外，出租汽车行业的管制具有明显的时代性、阶段性，对其行业属性的认识也不断深化。国外政府管制出租汽车行业的历史甚至可追溯至十七世纪。早在1635年，英国伦敦和维斯敏斯特的出租马车堵塞了交通,政府由此限制出租马车的数量以减少其过度使用，缓解交通拥堵。[5]
以美国为例，其经历了规制——放松——再规制的过程。美国于20世纪20年代末大萧条期间开始管制出租汽车行业。到20世纪七八十年代，开始反思该行业的管制措施。自1979年到1983年期间，美国有16个城市实质性地放松了准入限制，17个城市放松了价格管制。当时专家根据其对扬招式服务的分析认为，解除或放松规制，可以扩大行业规模、促使价格下降，而服务质量和安全水平会有所提高。但是后来发现事实并不如此。从20世纪80年代中期到90年代，美国一些解除出租汽车市场规制的城市又陆续重新实施规制，开始限制准入和设定价格上限。至今没有完全解除对出租车市场的规制。
2、本市出租汽车行业演变的历程。本市在1984年以前，出租汽车行业基本是大一统的“计划调配时代”，出租汽车数量较少，也不上街寻客，谈不上什么政府管制。80年代末到90年代中期这个阶段，出租汽车行业处于国有经营阶段，出租汽车的价位和服务并不是为了满足社会大众的需求，因此对于出租汽车行业的政府管制主要集中在安全、服务与价格方面，很少涉及数量控制方面。从1992年开始，国家为了解决城市居民“坐车难”的问题，大力发展出租汽车行业，政府不仅开放出租汽车市场，还鼓励个人和企业进入这个行业。本市出现了个体经营者“挂靠公司”的模式经营出租汽车，但仍以国有企业为主。其后，经历了额度总量控制、调整利益格局的阶段，收回个体车辆产权，改为承包经营。进入新世纪以后，本市对出租汽车公司进行了兼并重组。
3、现阶段本市出租汽车行业面临的主要问题与任务。当前，本市出租汽车行业在健康发展的同时，也存在着一些问题。随着国际市场石油价格不断攀升，出租汽车运营成本不断上升，在国内通胀指数不断上升的情况下，政府如何平衡驾驶员、乘客、出租车公司的利益，以及政府自身所要承担的义务和责任，成为政府必须面对的问题。当前本市出租汽车行业存在以下几个主要矛盾：一是公益性的行业要求与较高回报的经营现实之间的矛盾。二是公司的高额利润与驾驶员的较重负担的矛盾，造成现在招聘本市户籍的出租车驾驶员难度很大，缺乏就业吸引力。三是不断高企的运营成本与优质实惠的乘坐需求的矛盾。四是较高的政府管制成本与社会效益不足的矛盾。
国家建设部《关于优先发展城市公共交通的意见》明确，“城市公共交通是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。”按照这个要求，本市出租汽车行业面临的任务是：以轨道交通为骨干，地面公交为基础，出租汽车为补充的发展目标。因此，出租汽车对轨道交通及地面公交具有补充和完善的功能，对各种内外客运交通方式之间具有衔接和延伸作用，发展出租汽车事业仍然是本市面临的主要任务。
（三）现阶段出租汽车运营服务仍属于“准公共产品”
基于以上分析，课题组认为，本市出租汽车运营服务是城市公共交通运输的组成部分。在现阶段，将其界定为介于私人交通和公共交通之间的“准公共产品”为宜。
具体而言，从城市交通的共性和出租汽车行业的个性考虑，本市出租汽车行业在现阶段作为“准公共产品”具有如下四个属性：
1、基础性。我国建设部早在1985年11月发布的国家标准GB5655-85《城市公共交通常用名词术语》就已经明确，出租汽车属于“公共交通工具”。城市公共交通是由公共汽车、出租汽车、地铁、轻轨、轮渡等组成的市内交通体系是一个不可分割的整体。作为城市公共交通的重要组成部分，出租汽车作为轨道交通、地面公交等定线公共交通的补充和完善，是城市公共客运交通体系中不可替代的组成部分。
2、公益性。现阶段出租汽车行业具有公用事业的行业属性，关系到市民日常出行，直接关系到公共利益，与人民切身利益紧密相关。就本市市民来说，出租汽车服务要“满足较高消费能力群体基本出行”、“较低消费能力群体特殊出行的必要需求”；在本市限制私车、公车上牌的情况下，需要其发挥私家车重要替代者的功能;就大量汇集到本市的国内外旅客、游客来说，优质高效的出租汽车服务也是必需品。
3、公共服务性。出租汽车主要用于城市中短距离出行，提供门到门的个性化服务。同时，出租汽车服务是有限公共服务资源。出租汽车司机在规定的服务期间无权挑选服务对象、接受价格管制等，这是其实施公共服务、履行非歧视义务的基本要求。
4、市场化经营。这一属性与公用性并不相悖，其区别于公共汽车、轨道交通等运输方式。市场机制所发挥的作用体现在该行业发展的方方面面，市场供求规律和竞争规律能促使它不断改善服务，提高质量。政府部门也要根据市场机制的规律确定相关规制措施和政策法规。
按照经济学上的定义，公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。“准公共产品”是具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于准公共产品。对于准公共产品的供给，在理论上应当坚持政府和市场共同分担的原则。对出租汽车行业而言，行业经营中的成本上升，需要由政府以及市场中的公司、驾驶员、消费者各方主体共同分担。在驾驶员负担较重的情况下，向其倾斜是可以理解的，同时需要考虑消费者的分担，其中的平衡需要高超的调控艺术。
我们认识到，对于出租车行业，需要以有形之手去干预，这是现阶段必须实施的，也有相关的环境条件作为保障，但是需要承担相当的经济和社会压力。从长远来看，随着本市轨道交通、公共汽车等公交运输系统的健全和改善，市民绿色出行理念的逐步确立，出租汽车运输个性化服务的特性将逐步显现，其属性也可能会发生变化。
三、关于出租汽车行业经营许可权
出租车经营权是事关出租车行业发展的基本制度，出租车经营权具体如何定位和设计，是出租车行业发展的基本前提，除关系到行业能否健康有序地发展，政府的监管和调控能否有效、到位外，与出租车经营者、司机以及乘客等市场主体的切身利益亦密切相关。但目前社会和专家对此的认识不尽一致，所以也是本课题需要进一步论证的一项重要制度。
（一）行业经营许可权性质
出租车经营权，是指出租汽车公司或个体经营者依法获得的以自有的特种车辆从事城市出租汽车服务的资格和能力，其具体载体便是出租汽车牌照。
课题组经充分论证后认为，应当将其界定为行政特许调整范畴。其理由是，按照《行政许可法》的规定，行政特许是适用于有限自然资源开发利用、有限公共服务资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的许可。出租车主要在城市范畴中营运，占用城市公共道路资源，同时作为一种基本出行方式，过少又满足不了基本需求，属于有限的公共服务资源，需要政府实施数量管制。从国际、国内的经验来看，对出租车数量大多实施适当的控制，不能完全放开，采取行政许可制度有控制地合理发展。我国有些地方由于出租车市场运力过剩，造成出租车市场秩序出现混乱，是深刻的教训。即使在美国这样市场经济发达、经济高度自由化的国家，对出租车市场也没有完全放开，主要是考虑道路资源的有限性和市场供需关系的大体平衡。出租车经营权既为有限公共服务资源，其利用的又是有限的公共道路资源，这双重的有限性，决定了有必要通过设定行政特许的方式进行资源配置。对此，《条例》修订中需要明确，“本市对出租汽车客运服务实行特许经营。”作为特许经营的具体表现形式，出租汽车要取得证书，“从事出租汽车客运服务应当取得市交通港口局或者区县交通行政管理部门授予的经营资质证书。”
（二）本市出租车经营权的使用制度
市人大立法研究机构曾就如何变革本市出租车经营权的使用制度作过调研，在调研的过程中，曾提出以下几种方案，现就其基本内容和优劣简述如下：
一是，变“无偿、无期限”为“有偿、有期限”。从无偿到有偿，现在看来已基本不具有可行性。理由有三：一是从兄弟省市近年来的实践来看，此问题过于敏感，牵一发而动全身，稍有不慎，则不仅难以达到预期目标，而且还可能影响公共交通的正常运行和社会秩序的稳定。相反，本市虽基本上未进行过类似实践，但本市出租车行业的发展却得到了平稳有序的发展。二是国务院办公厅2004年第81号文已明确提出“所有城市一律不得出台新的出租车经营权有偿出让政策”，按照依法行政的原则，不宜再出台有偿出让的政策。三是对于本市来说，实行有偿取得经营权也无必要，有偿转让仅能控制增量，对于存量的压缩却无能为力。而当前和今后一段时期本市出租车市场调控的主要对象是存量而非增量。
二是，在维持“无偿、无期限”经营权使用制度的同时，允许管理部门根据市场供求状况，暂时按比例平等封存一定额度经营权。此种方案实际上是在现行的制度框架内赋予了管理部门一种新的管理措施，只不过此种调控管理措施可能会限制经营权的行使。此种方案的优点在于：直接针对存量，具有应时性；不会触及经营权是否是属于人民固有权利的敏感问题；不会招致经营者和司机的强烈抵制；基本上不需要辅以配套的补偿机制，可以根据市场情况更加灵活、更适时地进行调控。其法律障碍在于：既然是暂时的，那就应有解除之日，但如果市场供求关系一直不变，则管理部门将处于非常尴尬的境地。不解除，无异于剥夺了经营者已取得的经营权，名不符实；解除，市场供求关系又不允许。在市场供过于求的局面短期内不可能逆转的现实情况下，暂时封存是不现实的。即便终有解除的一天，但若封存时间过长，则势必造成经营者成本回收困难、车辆折旧的损失过大。此种方案可作为补充，用于针对市场临时性的供过于求的状况。
三是，变“无偿、无期限”为“无偿、有期限”。此方案的优点在于，可以实现管理部门调控市场的需要，为管理部门的日常监管、调控提供合法性保障。同时，辅之以适当的续期制度，不会招致经营者和司机的强烈抵制。此方案的争议仅在于期限长短如何确定、是否原则上均允许续期以及配套措施尤其是可能涉及的补偿机制如何设计实施等细节问题。此外，针对个体户持有出租车经营权的存量调整方案，仍实行无偿、无期限使用制度。就出租车个体户存量而言，可通过以下手段予以解决：一是经营权持有人生命的自然终止，并限制其作为遗产财产继承；二是通过市场机制来调节，并引导其将经营权转让于公司并纳入公司经营；三是严格执法，对违规、投诉记录达到一定程度的，将依法吊销其经营许可权。
（三）建议：以规划为依托，建立出租车数量宏观调控机制。
课题组认为，既要改变无期限使用的现状，实现对有限公共服务资源的依法有序调控，又不能因对现时利益格局形成大的冲击而影响基本秩序，因此，倾向于采纳第三种方案，即“无偿，但有期限”，就具体期限而言，需要规定两个许可期限：一是出租车运营资格证书的期限，可设定为十至二十年；二是营运车辆额度的期限，可设定为五至十年。
现在的数量与需求基本平衡，是在实践中逐步积累形成的。随着城市轨道系统的完善，从趋势来看，对出租车的需求会呈下降趋势，运营需求结构会有所调整，如对出租车的短途、郊区需求可能会增多。因此，需要以基础统计为基础，分析运营需求，制定详细规划，建立起本市出租车数量的宏观调控机制，以满足城市居民的出行需求。
四、关于出租汽车行业经营模式
近年来，出租车行业暴露出诸多问题，出租车司机停运上访、黑车无序运营、出租车公司侵犯员工权益、出租车许可证天价转让等问题层出不穷。诸多问题起因各不相同，但深层原因都和出租车行业的经营管理体制相关。根据“公司——车主（驾驶员）”的关系，车辆经营权和归属不同，全国的出租车运营模式，总体上可以分为公司制和个体制两大类。具体来说，大致可划分为五种：一是承包制公司经营；二是提成制公司经营；三是合作制公司经营；四是挂靠制/托管制经营；五是个体制经营。
（一）承包制公司经营模式利弊分析
承包制公司经营模式主要有四个方面的内涵：一是，出租汽车经营权归出租汽车公司所有；二是，出租汽车由出租汽车公司出资购买，公司对车辆拥有产权（出租车产权为司机，经营权为公司，如河南郑州个别公司）；三是，驾驶员与出租汽车公司签订劳动经济合同，并交纳数额不等的车辆价值保证金；四是，驾驶员每月要向出租汽车公司交数额不等但一般数额固定的承包金。我国大多数城市还是采用承包制公司经营形式。
这种经营模式的优点在于：对于企业来说，可以充分调动驾驶员的积极性，减少企业用人及管理成本；对政府来讲，可以规范行业服务标准，方便行业管理。
目前，该经营模式在本市的实施出现了一些问题，主要表现为：
1、容易产生出租汽车企业的垄断利益。出租车有严格的数量控制，政府将营运数量按配额分配到各出租汽车公司。经营权在市场上的转让价格比较高，由此产生了公司暴利问题。出租车行业利润被出租车企业以“车份钱”的形式拿去。多个城市的停运事件暴露出的正是公司的垄断收益。
2、公司片面追求经济效益。企业追求经济效益的最大化本无可非议，但一段时间以来行业管理上也存在着出租车厢内外广告泛滥、企业竞争意识缺乏、“以包代管”片面追求利益等现象，导致乘客反响强烈。
3、公司管理成本提高。由于近年来上海土地资源稀缺，市中心的出租汽车企业纷纷举迁郊区，场地成本、管理成本居高不下，以至于公司越大，成本就越高，大企业的分公司也从管理出租车600辆左右扩大至1300-1500辆，而公司和驾驶员最终还需要为管理成本买单。另外管理人员成本投入也随着社会保障水平的提高而上升，以至于企业承包金收益率逐年下降，经营面临较大压力，管理动力日趋下降。
（二）提成制公司经营模式利弊分析
提成制公司经营模式主要在重庆、成都部分公司实施，也有称其为实体型公司经营，可将其概括为“公司+员工+运营模式责任考核”制。此模式下的主要特征：一是，出租汽车公司拥有运营权和车辆产权；二是，公司雇佣驾驶员进行运营，驾驶员属于公司正式员工，公司承包驾驶员的工资和福利统筹；三是，公司制定各员工统一的每月运营任务，对于完成任务的驾驶员，公司每月发放基本工资（1200～1500元左右），超额完成任务的部分由驾驶员与公司按比例分摊，未完成任务的部分需由驾驶员自己补偿。[6]
提成制下，公司化经营特征最为明显，其可以充分发挥公司经营的优点。与公司签订正规合法的劳动合同，具有劳动合同关系，驾驶员与公司间劳动关系明确，有利于驾驶员维护劳动保障权益；公司也可以通过明确运营任务，获取相对稳定的收益；公司按月发放固定工资及其奖励；与驾驶员与个体车主的关系相比，驾驶员与公司的关系更为稳定，便于规范，有利于整个行业的稳定。
由于未见相关报道，我们只能从已有的制度中分析其可能产生的缺陷，主要是：
1、公司的管理成本较高，运营效率可能较低。如果转嫁由驾驶员承担，仍可能不利于维护驾驶员权益。
2、每月运营任务量确定难度较大。如何确定每月运营任务量，可能与承包制中的“份子钱”一样成为有争议的问题。
（三）合作制公司经营模式利弊分析
合作制公司经营模式又称为股份制经营模式，其具有以下几方面特征：一是，成立股份合作制公司；二是，车主（驾驶员）带车入股，成为股东；三是，以公司化经营代替个体经营；四是，个体司机成为公司员工，公司支付工资。
有关合作制公司经营模式，最详细的版本见于重庆的出租车改革方案。2008年，重庆市政府因市民出行需求增长，出台了“五配一”指标，即五辆有经营权的出租车，可申请增加一个经营权指标。但享受这个政策的前提是以“公司”为单位。重庆主城区有个体出租车经营户600余人，拥有出租车805台。按照改革方案，这个群体可新增162个出租车经营权，将新增的162辆出租车入股设立公司，全体经营户为股东，“拥有五台车的，可获一份股权，不足的，按五人拥有一个指标，各占五分之一股。”原来800辆出租车的产权，仍属个体经营者所有，但新增162辆出租车产权则归属于公司[7]。经营者将自有车与新车称为“母子车”，前者的经营权期限是25年，后者是8年[8]。“母子车”均纳入股份公司统一管理。具体的公司运营管理模式，再由公司章程确认。[9]
在这种模式的优点在于“合作”：一是，可以体现劳动合作和资本合作有机结合，劳动合作是基础，职工共同劳动，共同占有和使用生产资料，利益共享，风险共担，实行民主管理，企业决策体现多数驾驶员的意愿；二是，资本合作则采取股份的形式，实现资源整合、明晰收益分配，驾驶员既是劳动者，又是企业出资人，公司实行按劳分配与按股分红相结合的分配方式；三是，可以将现有个体经营权益在公司框架内，得以最大程度的保留，避免因个体经营权简单灭减，而可能形成的社会冲突，既解决了历史遗留问题，又保障了各方利益；四是，股份公司的关键在于减少了原来出租车公司这一层级，降低管理成本，促进企业向规模化、集约化方向发展；五是运管部门更容易了解出租车的行驶里程、营业收入、经营成本等信息，也可以更系统地监管出租车的有偿使用年限、有偿使用费标准和投入车型，并取缔“挂靠”现象，同时，由个体经营者自己组成公司，可维护自己的合法利益。
这一模式的实施，需要相对成熟的条件：
1、具体操作和协调各方利益比较困难，没有个体出租车车主的积极配合，很难实现。此次重庆在股份公司筹建中，个体出租车老板对公司制出租车经营体制仍存诸多疑虑而并不积极。
2、公司章程的制定可能产生难点。车主使用权和营运权都属于公司，如果在章程、制度上留下侵害经营者权益的漏洞，车主利益难保。现有公司经营水平和透明度的案例显示，很难保证小股东利益。大股东侵害小股东利益屡见不鲜。
3、可能在分红或者风险承担时引发矛盾。利益分离者与利益主导者之间为了争夺利益，可能引起更多争议。进入公司后，股东间的利润会发生变化，有的平日利润高的就不愿意进来，且一旦有股东出事，要连带大家承担责任。
4、需要相关法规明确经营权期限。尤其是，对个体户经营权期限也有明确规定，然而当前出台此类规定的条件尚不成熟。
（四）个人挂靠/托管制经营模式利弊分析
挂靠/合作制经营模式又称中介型公司化模式。挂靠/托管制模式的特点：一是出租汽车经营权属于公司（托管制的经营权属于车主个人）；二是个人出资购买运营车辆，对车辆拥有产权；三是车主与有经营资质的出租汽车公司签订运营合同，挂靠/托管公司进行出租汽车运营；四是公司为出租汽车车主提供基本运营服务，如车辆保险、社会劳动保障、代缴税费、汽车维修服务等（托管制下公司不提供）；五是出租汽车车主每月向公司缴纳数额固定的挂靠/托管管理费。
从本质上而言，挂靠/托管制应当是介于公司制与个体制之间的一种模式。托管制更倾向于个体制。托管制，也叫物管型公司管理的经营模式。就如同物业公司一样，管理公司只是经营者聘请的提供服务的公司，像保姆的服务作用，工作是为车主办理各类证件、保险、服装等服务性工作，除依照管理规约从事管理工作外，公司不能对经营者发号施令。而挂靠制在制度设计上是按照公司制设计的，但是实际操作中，由于车主的车变成了高价车之后，其实质上也是一种个体制。
“挂靠经营”模式曾经作为一种较成功的模式，被许多城市广泛推行，主要优点在于：既可以避免因收回个体运营权而出现的矛盾，又可以减少个体制经营中可能的服务不规范行为，部分实现了公司化经营。但随着出租车客运行业的发展，对城市出租车行业的管理要求不断提高，这种管理模式逐步暴露出管理上的诸多弊端。具体表现为：
1、车辆炒买炒卖，影响运营稳定。出租车客运车辆产权属于个人所有，车主有权自行处置车辆。有的车主看似在以高价买卖自己的出租车，而实际上是以转让车辆为名高价炒买炒卖出租车客运经营权。公司与车主经营合同中对车辆私自转让只约定了转让违约费，而国家法律法规对私自倒卖或变相转让又没有明确的制止和处罚规定，使得运营车辆价位，完全脱离了车辆价值本身，最终导致税费大量流失，严重影响出租车行业的稳定和健康发展。
2、运营主体不明，风险责任不清。由于运营权属于公司，而车辆所有权属于车主，车主拥有实际的车辆产权，但车辆行车证和道路运输证等营运证件以公司名义登记备案。因此，车辆的运营主体实际上难以界定，难以明确政府与企业、企业与驾驶员、驾驶员与社会等各方面的责、权、利关系，给行业管理带来隐患。如，发生重大交通事故，如果车主无力赔偿，而公司仅一个空壳机构，虽然收取了一定的费用，也只能承担与其收费数额相匹配的法律责任，往往会造成车主与公司互相推诿，直至将矛头指向政府。
3、行业管理难度加大，影响品牌树立。这种经营模式客观上使得企业、车主、驾驶员三者分离：企业是一个空壳公司；车主拥有实质意义上的所有权和经营权；车辆日常驾驶经营则是由车主自己但绝大多数是由车主雇请驾驶员代为经营，驾驶员在车主那里领工资，当然不听公司的指令。驾驶员流动频繁，驾驶员队伍难以稳定，驾驶技术参差不齐，投诉、事故不断发生，企业文化难以形成，既影响了出租车行业服务质量，又影响了城市窗口形象，更难以在行业里实施公司间的品牌战略，整体上阻碍行业的品牌建设。
实行挂靠制的城市，出现群访停运事件。2011年9月，浙江乐清出租车100多人集访。理由是，乐清出租车行业实行的管理模式是“挂靠经营”。960多辆出租车被强行挂靠在乐清市顺驰出租车服务有限公司、华冠服务公司、交通劳动服务公司等3家公司中。这些公司没有任何投资，没有管理人员，却要司机每月上交200元管理费。这些公司收钱不办事、不管理，是“空壳＋垄断”的公司，近期又停止车辆交易，司机不得把车子卖掉[10]，因此停运。
（五）个体制经营模式的利弊分析
个体经营模式是政府直接通过无偿配给（目前无）或有偿拍卖的方式，将经营权给予个人。其主要特征是：出租车产权与经营权均归个人所有；司机或车主是完全意义上的市场主体，独立运营，直接向当地的交通管理部门负责。个体化模式，主要包括有限期和无限期两种方式。无限期模式，如温州（98.8%）和深圳（部分车辆）；大部分有限期个体出租车已经向挂靠型公司化转变，如太原等地。
个体制作为公司制的对比模式，也是目前国内学者讨论较多的。主要观点是对其准入公平制度、自由竞争以及由此带来的出租车司机的收益提高给予充分肯定。
但近几年，随着对温州模式研究的深入，国内学者发现温州的个体经营制并非十全十美，也有很多问题：
1、运营权市场价格不断升高。出租车运营权被不停地转手，价格快速上升，使得实际营运人的负担加重，最终要转嫁到消费者身上。
2、责任主体很难确认。在没有法律保障的情况下，滋生了运营证交易的“二手市场”，甚至是“三手”、“四手”市场。经营多次转包后，直接影响整个城市出租行业车况、安全及服务水平。
3、直接影响了服务质量。出租车司机为了完成任务，更愿拉长差，出租车拒载现象突出。一旦出现问题有很多弃车逃跑的现象，无法保证消费者的权益。
4、容易出现“食利阶层”。这个食利阶层就是车主，自己有车却不运营，出租给别人，靠承包费过日子。扣除养路费、管理费、车辆损耗等费用之后，他们的收入仍然很可观。出租车运营权的原始主人每月可以有丰厚的出租收入，但是第二车主或者第三车主的利润就依次减少，很多第三车主的收入并不比出租车公司制下的司机收入高。
（六）建议：在“公司化经营”前提下完善相关制度
放开所有的经营限制，将会导致出租车市场的严重膨胀，而且这种情况在20世纪90年代也曾经出现过，正因为放开管制导致出租车市场的混乱才开始实行政府管制的，现在再倒退到那个政策下，显然不具有可行性。但是由于历史和利益的原因，改革的难度和现实阻力较大。
结合本市实际，我们认为，坚持出租车经营权归政府所有，实行股份制改革、公司化经营是方向。本市应当继续保持“公司化经营”、逐步优化挂靠制、鼓励合作经营制、探索提成制。在肯定“公司化经营、市场化运作”的前提下，具体需要在以下方面加以改进：
1、提高管理水平。对出租汽车的监管是一种日常性的监管，如采用个体经营的“政府——驾驶员”的管理模式，意味着政府监管部门要直接面对成千上万的出租汽车驾驶员。出租车行业尚处于整体发展还不成熟、社会诚信水平整体较低、从业人员素质参差不齐和行业协会发育不足的阶段，要加强行业的监管就必须形成“政府——公司——驾驶员”的管理模式。从上海出租汽车行业现状上，政府监管部门要直接面对近十万的从业人员是不可想象的，而公司化管理正是承担了部分政府监管的成本，对促进行业的监管无疑是得益的。出租汽车企业承担了相应的社会责任，包括对驾驶员的教育和培训、对出租车的专业化管理、承担指定性的客运任务等。
2、提高服务质量。出租汽车是一个窗口性、服务性、外部性很强的行业。改革开放30多年来，上海出租汽车行业得到了快速健康地发展，综合管理水平、营运服务效率、科技投入、乘客满意度等均处于全国的前列，已连续四届成为上海市文明行业。在提升行业整体服务质量中，大众、强生、巴士等五大公司及蓝色联盟、法兰红等企业联盟发挥了重要的骨干引领和品牌导向作用。公司化管理较好的大中型企业在乘客满意度测评、服务投诉、市场违纪等方面要明显优于小企业和个体出租工商户。如乘客满意度指数测评中，五大企业平均要高于中型企业5个百分点，高于小企业及个体工商户超过10个百分点；又如个体出租工商户的车辆数只占全市出租车数量的7%不到，而市场违纪率大约占整个行业20-25%左右，这可以看出，公司化管理对本市出租汽车服务质量管理的重要意义。
3、抵御经营风险。出租汽车经营从本质上说是车辆运营的管理。随着城市交通和经济的发展，出租汽车也面临着油价上升、交通事故、人工成本等各类市场经营的风险。由于出租汽车运价实行的是政府定价，政府往往根据行业的发展定位、市场供求状况、驾驶员收入、企业利润率、与城市公共交通的比价关系，以及公众承受能力等因素，适时调整出租汽车运价，且在一定时间内保持稳定。如遇政策影响时，需要公司承担一定的风险，而个体经营上往往是不能做到的。又如，随着交通事故理赔额的上升，个体出租车辆保险费用也大幅度增加，往往一个交通死亡事故和重大伤残事故理赔额就高达几十万或一百多万，对出租个体工商户是难以承受的，甚至将倾家荡产。实践证明，本市乃至全国主要城市多年来出租汽车行业的不稳定事件的群体往往是抵御经营风险能力较差的个体户群体，在相关法规尚未完善的情况下，政府在应对此类群体的突发事件也缺乏有力的处置措施。因此，公司需要建立和完善抵御政策风险、安全风险等相应保障制度，一旦发生相关事件时，企业应对措施方案更为及时，化解矛盾能力更强，发挥维护行业稳定的作用。
4、促进稳定发展。出租汽车行业敏感而脆弱，涉及社会稳定。出租汽车市场供求关系的调节、定价机制与运价执行、营运模式优化等，都需要企业成为市场的主体，成为政府管理市场的助手。其次，在推进行业精神文明建设、提升行业科技进步、促进行业发展规划落实等方面，尤其需要公司化管理良好的企业的积极参与和配合，使企业成为适应社会发展，促进国民经济提高的市场主体，使出租汽车行业成为社会和谐稳定的重要因素。
五、关于出租汽车运行模式
本报告所称的出租汽车运行模式又可称为营运方式，主要分为扬招型、电招型、站点型和专用于租赁的出租汽车。关于租赁型出租汽车的规范和建议，本报告后面有专章讨论。本部分主要分析的是前面三种提供位移服务的出租汽车产品。
（一）三种运营方式利弊分析
1、扬招型。也称巡游类出租汽车服务方式,是指消费者可以在街道扬手招唤空驶的出租汽车，出租汽车在巡街过程中看到有乘客招手会主动停在乘客身前接载乘客开始出租汽车服务。它是出租汽车业务产生后最古老的一种服务方式，目前我国的大部分城市采取的都是扬招型的运营模式,本市出租汽车市场主要提供的也正是这种服务方式。
这一方式最大的优点是便于消费者乘车。
但是其弊端也显而易见：一是加大了路上行车，容易造成道路拥堵，在易堵路口、路上停车更加剧了拥堵；二是司机驾驶时间长，容易出现疲劳驾驶、影响行车安全；三是出租汽车空驶里程较多、空驶率高、能耗大、单位营收的汽油消耗量增大加剧提升了运营成本等问题。
更重要的一点是，出租车行业的扬招型运营，使其分散性和不确定性加剧，使得出租车行业中消费者选择权在实际情况下缺失。这种缺失不利于形成相对充分竞争的行业市场。在扬招型这种接近于均匀分布的情况下，某位乘客很难再次乘坐同一辆出租车。从乘客的角度看，如果此时乘客急于出行，或者出租车很少（包括等待时间很长）都会降低乘客的谈判能力，乘客的利益容易被侵犯。从司机的角度看，单独一辆出租车降低价格，很难使其获得额外的消费者需求，给了出租车司机赚取高于行业价格的一种潜在动力。
2、电调型。主要指消费者通过电话在出租汽车公司预定出租汽车服务，出租汽车公司会根据机车运营的情况，调配距离消费者最近的出租汽车前往接载。
电话叫车业务的优点在于：一是能够满足乘客及时用车的需求，减少等待时间。二是就出租公司、驾驶员来说，叫车服务带来的无效交通流量较小，可以减少油耗，降低运营成本；减轻驾驶强度、减少疲劳驾驶。三是就社会效益来讲，能够减少道路上游走拉客的出租汽车数量，可以最大限度地降低出租汽车空车率和路面占用率，减少拥堵；对于行业性的节能减排也将起到促进作用。
其实施的主要难度在于：一是由于呼叫中心的投资很大,小型出租汽车企业投资动力不大，需要政府投入。2006年，曾经试行过由行业牵头组建的统一调度平台，但最终由于种种原因未能顺利实施。对于市民和乘客而言，一个叫车电话是最方便的电话叫车方式，但行业目前存在5个调度中心，各自的运营模式不尽相同，整合难度较大。如要实施统一调度，组建由政府投资的调度中心，存在投资主体、日常运营管理及成本等诸多操作性问题。同时各公司投巨资建设的5个调度中心的后续处置问题，将会引起企业较大的抵触情绪。二是乘客的行为模式还没有形成，需要一段时间的培养，并且还缺乏相关的正向激励机制，而一些乘客屡次“爽约”却没有相应的制约机制，也让出租车司机对电调业务“望而却步”。三是扬招模式为主的情况下，对电调模式具有挤出效应。目前，高峰期乘客电调困难的部分原因在于，驾驶员在高峰期扬招式的业务已经满负荷，无需打开电调设施或者接受电调业务，反过来促使乘客更愿意扬招。四是出租车驾驶员每接受一次电调业务，要在路上空驶一段时间，拥堵时有的长达半个多小时，在成本高昂的情况下，司机不太愿意做电调业务。
3、站点型。它是指出租汽车只能在管理部门指定的站点接载乘客的运营方式。站点通常设在火车站、机场、商务楼、居民社区等客流非常密集的地区，出租汽车在这些区域如果采取扬招或者电调运营，会由于出租汽车的泊车制度过于松散而对交通效率产生严重的损害，因此，在这些区域一般需要采取站点制度。
实行候客站点泊车模式与传统的扬招经营模式相比，除了与电调方式一样有利于节能减排，减少油耗降低二氧化碳排放以外，还具有以下一些有利之处：一是利于地区交通秩序管理，方便市民乘车。2010年上海世博会交通保障工作的成功经验表明，在出租汽车需求较为集中的区域设置候客站是交通保障的重要措施。二是有利于缓解城市道路压力，设置出租汽车候客站，还将减少车辆随意停靠而造成的道路动态瓶颈。三是比扬招甚至电调模式更有利于降低驾驶员的劳动强度。
其实施的难度在于：一是停车场地已经相当有限的情况下，如何使站点规划更加有效、合理，在市中心地区这一问题更加凸显。二是在建设投资较大的情况下，如何协调相关利益方利益，推进规划落地，是这一模式在本市推进困难的重要原因之一。三是如何通过经济、技术等手段提高站点利用效率。
4、基本结论。总体来看，在电招型和站点型的制度下，信息更加对称。消费者可以获得对几家公司或者几辆在站点等候的出租车的挑选的权利，并且能够有效运用以前乘车的经验信息。特别是在电招市场，信息作用的实现成本非常低，消费者完全有权利对出租车的产品的好坏进行品评和奖惩，能够有效的发挥市场经济的作用，实施重复博弈的有效威胁，迫使供给者不生产次等的产品。通过电招型和站点型的模式，消费者可以对出租车公司传递的信息有更好的接受和处理的机会。这足以促使企业为了占领市场追求利润提高自己的服务质量，并且这种质量上的竞争优于仅是运营范围和数量上的竞争。因此，需要推进电招、站点型的运营模式，逐步改变现有以扬招模式为主的运营模式。
（二）出租汽车电调情况现状
一是关于电调中心。目前出租汽车行业共有5个电调中心，具体电调中心情况详见下表：
表四:本市出租汽车行业电调中心情况表[11]
公司名称 |
电调车辆数 |
日均电调 总进电量 |
日均电调 有供差次 |
|
自有 |
挂靠 |
|||
大众 |
9600 |
无 |
21675 |
12206 |
强生 |
8410 |
551 |
27417 |
22718 |
（巴士） |
（4619） |
无 |
（7969） |
（6508） |
锦江 |
4986 |
无 |
8000 |
5665 |
海博 |
5058 |
无 |
6952 |
6126 |
日均电调量为5.2万车次，仅约占上海出租汽车行业日均总服务车次的3%。随着电调+站点乘车模式的推广和市民叫车习惯的逐渐改变，电调车次在日均总服务车次中的比重将不断上升。
各企业调度力量发展不平衡。就个案来说，强生出租的调度力量最强:其日均电调有供差次占全行业的55%以上，其自身业务量中约有8.5%来自电话预约[12]。目前，强生运营出租车已基本实施了新一代车载终端的配置，具有实时路况系统和一键式实时导航功能，叫车调派系统的自动搜索半径已经缩短到300～400米。接到乘客预约电话后，调度中心可在乘客上车地点为中心的半径达400米左右的范围内调派搜索出租车。司机在接到电调服务时只需按下“一键导航”，车辆便可合理选择行驶线路，避开拥堵路段。
二是关于服务内容。本市出租汽车电调服务主要内容如下表所示，可分为当场要车和预约要车。当场要车时，若有车供应，则一般预计时间10分钟到15分钟以内到达，但不一定有车。预约要车时，一般需要提前3天到7天。在费用负担上。上海大众需要另付4元预定费，其他出租车公司不需要另外付费。
表五：本市出租汽车行业电调服务内容情况表[13]
公司名称 |
服务电话 |
当场要车 预计到达时间（有车） |
预约要车可提前天数 |
是否 收费 |
大众 |
96822 |
15分钟 |
提前3天[14] |
4元 |
强生 |
62580000 |
10分钟（未按时到达，误点5分钟以上赔付20元）[15] |
提前7天 |
否 |
锦江 |
96961 |
15分钟 |
提前3天 |
否 |
海博 |
96933 |
10分钟（5分钟内客服回复） |
每周六零时起，可约下一周所有时间 |
否 |
（三）出租汽车站点情况现状
一是关于综合交通枢纽站点状况。目前，本市综合交通枢纽共涉及四个区域五个站点，即虹桥国际机场、虹桥火车站、浦东国际机场、上海新客站和上海南站。其中，虹桥枢纽及上海南站（含长途南站）站点的投资建设及日常管理模式均已实现属地化。派驻出租汽车候客站的调度人员均由站点所属地区派出，行业负责调度人员上岗前的相关业务知识培训及发证，相关出租运营企业负责供车保障。上海新客站在经历北广场地区改造后，管理模式也逐步向属地化管理模式过渡。原南广场地下出租候客站点仍由强生出租公司负责现场管理；而新建设的北广场出租候客站则交由地区管理办公室负责，行业负责地区所派调度人员的上岗前培训工作。供车保障仍由强生公司负责。浦东国际机场的T1、T2出租侯客站点目前由大众、巴士两家出租汽车运营企业承担日常管理工作。由于企业派驻站点调度人员需耗费较大的人力资源和经济成本，且呈逐年上升趋势；而机场为公共站点，机场地区的管理主体应是机场经营主体本身，出租运营企业并无站点管理的义务。因而，上述两家出租汽车运营企业多年来曾多次向交通主管部门提出书面申请，要求学习其他大型交通枢纽站点模式，逐步实现属地化管理，撤出企业派驻浦东机场的调度人员，以缓解企业经营压力。
表六：本市综合交通枢纽日常管理及供车保障单位列表[16]
序号 |
站点名称 |
日常现场管理单位 |
重点供车保障单位 |
1 |
虹桥机场T1、T2航站楼 |
虹桥机场公司场区管理部 |
锦江 |
2 |
虹桥火车站 |
北京金地停车管理公司 |
锦江 |
3 |
浦东机场T1航站楼 |
大众 |
大众 |
4 |
浦东机场T2航站楼 |
巴士 |
巴士 |
5 |
上海新客站南广场 |
强生 |
强生 |
6 |
上海新客站北广场 |
北广场地管办 |
强生 |
7 |
上海南站 |
南站地区管委会 |
海博 |
8 |
长途汽车南站 |
南站地区管委会 |
海博 |
二是其他公共侯客站点及规划状况。全市目前仅有“五角场”、“徐家汇”两地区8处出租汽车侯客站点作为样板站点完成建设并投入使用，同样采取属地化管理模式。经过一段时间的试点，已逐步形成规模，进入良性循环，并积累了一定的建设管理经验，起到了示范作用。
市交通港口局已于去年年底下发了《关于推进本市出租汽车候客站建设的意见》（下称《意见》），其中包括了《上海市出租汽车候客站设置技术规定（暂行）》和《上海市出租汽车候客站布局建议方案》。在该《意见》中明确了市、区两级交通主管部门的职责，目前，已逐步进入具体实施阶段。下一步，市、区两级交通主管部门将依据《意见》，结合现有各区县自行设立的或企业，在城市副中心、区域交通枢纽、大型居住区、宾馆、核心商业区、医院、旅游景点等区域，进一步推行以“属地化管理模式”为蓝本的出租汽车侯客站点建设工作。
（四）采取运行模式的价值标准
本市究竟何种运行模式适合实际，需要确定相应价值标准，明确今后发展思路。
一是要方便市民乘车，同时要有利于交通秩序管理。无论采用何种模式，方便市民乘坐这是基本要求。既要通过合理调度有效地分配出租汽车供给，缓解高峰时段供不应求的现象，以方便市民；同时，市民的乘车习惯也需要配合交通秩序的维护，适当加以调整。
二是要降低单位油耗，促进节能减排。本市以目前4.9万辆车40%空驶率计算，全行业出租汽车日均空耗汽油80万公升。通过站点服务的方式，将减少空驶里程。以百公里油耗12.5公升计算，降低一个百分点的空驶里程，全行业每天将节约油耗约2.01万公升。
三是要减少道路出租汽车流量，缓解城市道路压力。按照目前每辆出租汽车日均行驶351公里计算，每降低一个百分点的空驶里程，相当于减少479辆出租汽车的流量，若降低20%则相当于减少9580辆的流量，可大幅减轻路面交通压力。
四是要降低驾驶员的劳动强度，提高职工福利，保障行车安全。通过设置候客站，将驾驶员的空驶巡游转变为静态候客，既能减少驾驶员劳动时间、降低劳动强度，又能提高里程利用率。同时，还可以营造安全行车的主客观环境。
（五）对策建议
我们认为，本市出租汽车行业的运行模式，是否可以明确“优先发展电话调度、积极推进站点运营、限制减少路边扬招”的管理思路。建立相关制度、出台相关措施，形成激励机制，促进本市出租汽车行业发展，提高运营服务质量。按照上述基本思路，我们分别从电调型、站点型、扬招型运营三个角度，提出以下具体建议：
1、适度政府投入，保障电调优先，逐步进行电调设施的硬件建设。一是对于已经建立电调中心的出租汽车企业，可在其日常维护、改进或者公用设施上给予适当的政府补贴。二是设立电调技术研发奖励或者补贴。三是对于没有电调中心的出租汽车企业，可以自愿的形式整合起来，共同设立电调中心。政府在其中发挥协调、组织的作用，必要时可以适当投入。四是对于使用电调中心运营，要在硬件上有政府主管部门的介入平台，既可以实时了解行业运营情况，紧急时可以实施应急统一调度和指挥，同时，可以实施实时监管，防止企业内部不公平调度，损害驾驶员利益。需要说明的是，政府在硬件投入上，需把握好区分企业投入与政府资助的边界和比例。
2、确立行为规则，运用经济杠杆，形成电调优先的激励与约束机制。一是鼓励消费者电调乘车。推动出租汽车企业实施电调免费，对于通过电调叫车的乘客价格上可以更便宜。例如，可以免付1元的燃油附加费，或者建立妥当的议价机制。二是要适当保持电调企业间的竞争机制。虽然有建议希望建立全市的统一调度平台、统一叫车电话，但是我们认为，这是企业间市场化运营的一个部分，适度竞争是必要的，因此没必要建立全市统一平台。三是鼓励企业建立驾驶员电调业务的奖惩机制，对于电调业务多、高峰期电调业务多的驾驶员，可以给予星级评定、按月经济奖励或者按日长差分配上的优待；反之，则有一定的经济损失。四是对于屡次电话叫车或者预约而爽约的乘客，允许企业建立不受欢迎名单制度，引导消费者逐步养成电调出租并守信的文明习惯。
3、鼓励发展“一键通”，提高站点运营效率。所谓“一键通”是指乘客按动在商务楼、居民小区、站点设置的“一键通”按钮，即可自动呼叫出租车的方式。乘客如需乘车可以投入一元或二元硬币（防止乱掀），即可以掀动按钮，打印出顺序号；出租车到达该地点后，核对号码后提供运营服务。目前，这一模式正在本市静安等区试点。这一模式较好地解决了原来站点设置中的一些问题：一是有人乱按站点上的指示灯，驾驶员看到赶来时，却并未发现需要乘车的人，通过投币可以部分避免这一现象；二是具有有序排队功能，防止有人在站点候车插队；三是可以实行属地管理，由设立站点所在地派出维护人员，相关成本在乘客投币的分成中列支。这样可以提高站点的运营效率。
我们认为，要发展“一键通”可以从以下几方面进行推动：一是扩大其布点区域，除了传统站点以外，大型商场、商务楼、大型居民社区等乘客群体比较集中的地方，都可以设置。二是“一键通”的设置主体可以是单个的出租汽车公司，也可以是公司合作设置。三是有条件的区域，可以由政府设置，相关出租车企业按照自愿原则加入。建立相关制度，当多个企业共同设置“一键通”时，需要明确乘客是否具有选择公司的权利。课题组建议我，在开始推广时，乘客叫来车辆后，按号上车，不赋予选择出租车企业的权利；等运转一段时间，相关机制运转磨合以后，再向可以选择出租车公司的方向发展。
4、实施属地管理，继续推进出租车站点建设。在原有规划的基础上，更注重行人候车习惯、提高站点便捷程度。调查显示，在站点投资建设管理主体问题上，目前推行并取得相对较好成效的依旧是“属地化管理模式”。其优点主要在于：一是各地区直属管理部门，对所辖区域内的交通道路状况、客流情况更为熟悉，“属地化管理”可以更好地发挥其主观能动性，根据自身的实际情况和资源条件，综合考虑本地资源、经济、社会发展等各方面因素，在符合条件的区域及早建设，满足市民出行需求。二是站点投资建设涉及到诸多部门之间的横向协调，由各站点所在区域的直接管理部门作为站点的建设管理主体，更有利于各相关单位的协同合作，减少推诿、摩擦的情况发生。三是实行“属地化管理”模式，站点调度人员也由地区直属管理部门派驻。有利于减少因调派不公而产生的调度人员与出租汽车驾驶员之间的矛盾，更规范地为市民出行提供服务。
六、关于汽车租赁制度[17]
（一）汽车租赁的定义
根据《上海市出租汽车管理条例》第二条第三款的定义，车辆租赁服务是指向用户出租不配备驾驶员的客运车辆，并且按照时间收费的出租汽车经营活动。该定义源于交通部、国家计划委员会于1998年颁布的《汽车租赁业管理暂行规定》，其第二条规定，“汽车租赁是指在约定时间内租赁经营人将租赁汽车交付承租人使用，收取租赁费用，不提供驾驶劳务的经营方式”。其后各地出台的汽车租赁相关法规都遵循此定义，将“不带驾”作为汽车租赁的一大要素。如《北京市汽车租赁管理办法》称“汽车租赁是指经营者在约定时间内将汽车交付承租者使用，收取租赁费用，不提供驾驶劳务的经营活动”。
然而境外许多国家和城市对汽车租赁的定义与我国不同，最大区别就体现在境外许多国家和城市并不排除带驾驶员租赁。英国伦敦称租赁汽车为“私人租赁车”（private hire vehicle），其包含四个要素：①不多于8个座位（包括驾驶员）；②仅供租赁，可以随带驾驶服务；③一辆车不允许同时经营两份业务；④禁止在街上或出租车站点提供出租服务。台湾的《汽车运输业管理规则》第100条明确规定，“经营小客车租赁，租车人如须雇佣驾驶人者，应由出租人负责代雇持有小型车职业驾驶执照者驾驶”。香港法律也明文允许带驾租赁，只是为避免与出租车业务的冲突，规定带驾租赁的车价（不含税）必须在30万港币以上。
综合各方对汽车租赁的不同定义，我们认为，汽车租赁是指租赁经营人将约定的租赁汽车交付承租人在特定时间内进行排他性使用，收取租赁费用的经营方式，不允许带驾不是汽车租赁的题中之义。
（二）本市汽车租赁行业基本情况
由于历史的原因，目前本市汽车租赁行业存在两类市场主体：一类是已在工商管理部门登记，并经市交通港口局审批许可的汽车租赁企业；另一类是虽在工商管理部门登记，但未经市交通港口局审批许可的汽车租赁企业。根据本市第四次综合交通调查结果，截止至2009年底，在工商部门登记的经营范围含“汽车租赁”的企业有4021家，其中，以“汽车租赁”为主营业务的有1152家，占28.6%，以“汽车租赁”为附属业务的有2869家，占71.4%。以“汽车租赁”为主营业务的1152家企业中，经市交通港口局审批许可的只有39家。
截至2009年底，39家经市交通港口局核准汽车租赁经营资格的汽车租赁公司，租赁车辆额度10750辆。其中，车辆规模1000辆以上的汽车租赁企业有4家，200～1000辆的有5家，200辆以下的有30家。另外，这些企业用社会车牌（无营运证）从事经营的车辆约有7000辆，占车辆额度65%以上。
2009年这39家经审批许可的汽车租赁企业实现业务收入149855万元，是2004年该类企业业务收入75804.12万元的1.98倍。其中，1000辆以上大型汽车租赁企业的业务收入增长最为显著。车辆规模在1000辆以上的企业2009年总实现业务收入86079.5万元，是2004年25195.52万元业务收入的3.4倍，高于规模在200辆以下企业的1.5倍和规模在200-1000辆企业的1.1倍。这一现象说明了本市汽车租赁行业的市场集中度在逐步提高，行业规模经济效应逐步显现。
汽车租赁行业一般将汽车租赁企业的租赁业务分为长租（一年及以上租期），短租（七天以上一年以下租期）和临租（7天及以下租期）三类，长租为汽车租赁的主要业务形式，从调查数据起始的2004年至2009年期间，长租业务占比在72%-76%之间波动。租赁业务占比据第二位的是短租，约占19%的份额，临租业务占比最小，约占7%的份额。各项数据在调查统计的年份内波动较小，没有出现异常数值，反映了经市交通港口局审批的汽车租赁企业租赁业务形式在近几年内较为稳定。
汽车租赁业务客户群可简单分为团体客户和个人客户两大类。在不同租赁业务形式中，客户比例显著不同。在长租业务中，约97%的客户为团体客户，个人客户只占约3%的份额。在短租业务中，团体客户与个人客户的占比分别在86%和14%左右。在临租业务中，团体客户占比明显小于前两种业务形式，约为67%，剩余33%左右为个人客户。可见，在经市交通港口局审批的汽车租赁企业中，团体客户为其客户主要来源，个人客户目前还不是市场需求主力，且相比团体客户，个体客户租期短，其业务形式多为临租。
这39家不同规模的企业，车型结构基本相同，小客为主体，占85%，中客和大客分别占13%和2%。
（三）汽车租赁行业管理中存在的主要问题
1、准入问题。2001年11月，《上海市人民政府关于公布第一批取消和不再审批的行政审批事项的通知》将“汽车租赁企业设立、变更、歇业”列入其中，但是该“汽车租赁企业”是指货运租赁，而非客运租赁。但是此后几年中，工商部门在理解上出现偏差，以为是取消了客运租赁审批，陆续向400多家汽车租赁公司颁发营业执照，而汽车租赁公司获得工商注册批准后，并未到交通行政管理部门办理租赁车经营许可手续。2004年《行政许可法》实施后，原市交通局经与市工商局协调，恢复了交通局和工商局联合审批租赁车公司设立的流程，但部门区工商局仍在按惯性操作，行政许可脱节的问题没有根本解决。大量未经交通管理部门核准资质的经营企业还没有纳入交通部门统一的行业管理范围，市场秩序混乱的源头迟迟没有得到有效清理。
2、带驾问题。根据《条例》第二条第三款的定义，车辆租赁服务是不带驾的，但是在行业发展过程中，由于存在广泛的市场需要，车辆租赁服务带驾现象较为普遍。自2011年3月起，网络上掀起了几拨针对以“一嗨租车”为代表的带驾汽车租赁公司的问责，提出带驾服务属于违法行为。据了解，首汽租赁、北汽租赁、大众租赁、锦江租赁、一嗨租车、神州租车旗下的北辰租赁、至尊租车、赫兹租车、安飞士等公司均开展了“带驾服务”。为满足国内现行的行政管理要求，目前此类公司均只提供汽车租赁服务，所有驾驶员由第三方驾驶服务公司供应，向客户提供“带驾服务”。 带驾租赁属于立法时业态没有充分发育的新情况，应当看到其满足市场特殊需求以及没有社会危害性的一面。另外，租赁企业采取的人车分租的方式并不方便租车人，法律关系比较复杂，不利于保障租车人的权益。
（四）相关立法建议
1、保留行业准入。要改变当前存在的大量未经交通管理部门核准资质的经营企业没有纳入交通部门统一的行业管理范围的问题，有下列二个方案：
方案一：取消《条例》中有关车辆租赁的行政许可。
原交通部1998年第4号令《汽车租赁业管理暂行规定》对汽车租赁企业设立了行政许可，除此之外，国家法律和行政法规一直未设定汽车租赁业的行政许可。《行政许可法》第十五条第二款规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”，故《行政许可法》颁布后，交通部因《汽车租赁业管理暂行规定》设立的汽车租赁业行政许可制度无法律和行政法规依据，决定予以废止。现《条例》中关于车辆租赁业的行政许可制度也面临无法律和行政法规依据的尴尬局面，虽然交通运输部办公厅于2011年4月27日发送各省、自治区、直辖市征求意见的《中华人民共和国道路运输条例（修订案）》中将汽车租赁纳入管理范围并设定了行政许可，但因其并未生效，故无法成为上位法依据。在此情况下，可以借此次《条例》修订时机，取消《条例》中有关车辆租赁的行政许可制度。
方案二：保留《条例》中有关车辆租赁的行政许可，加大对无许可证经营的执法力度。
《条例》第12、13、14条规定了车辆租赁的行政许可制度，同时《条例》第49条对擅自从事出租汽车经营的，设立了罚则。但是目前在执法实践中，交通执法部门对虽在工商管理部门登记，但未经市交通港口局审批许可的汽车租赁企业并不按《条例》第49条进行执法。这显然存在巨大的法律风险，如果车辆租赁行业一直比较平稳不出事则已，一旦出现问题，则行业管理部门监管不到位，执法不作为的问题必然暴露。故如保留《条例》中有关车辆租赁的行政许可，则势必要加大对无许可证经营的执法力度。鉴于当初是由于交通部门和工商部门未协调好的原因导致大量车辆租赁企业未至交通部门办理许可手续，故建议交通部门可给予车辆租赁企业一定的缓冲期，准予车辆租赁企业在缓冲期内至交通部门补办许可手续，逾期不补办的，即按无许可证经营进行执法。
课题组建议选择方案二，保留行业准入。因为未经交通管理部门审批的汽车租赁企业存在大量的问题，需要严格管理。由于企业规模小，受实力约束，未经市交通港口局审批的租赁企业硬件设施配置往往不如经市交通港口局审批的租赁企业齐全，一般没有自己的停车场，租赁车辆也总是在有了需求之后才进行购置，经营设施条件较差，需要对之进行严格管理。此外，该类企业本身也有较强的“转正”诉求，即希望能获得交通管理部门的审批许可。
2、放开带驾。课题组建议，《条例》修订时对车辆租赁服务的定义进行修订。将原定义“车辆租赁服务是指向用户出租不配备驾驶员的客运车辆，并且按照时间收费的出租汽车经营活动”修改为：“车辆租赁服务是指按照合同约定向用户出租客运车辆的出租汽车经营活动”。该定义突出体现其契约自由原则，对是否带驾不作强制性和禁止性规定，汽车租赁经营者在承租方提出带驾需求的前提下，可向承租方提供租赁车带驾驶员服务。在此基础上，做好以下几方面工作：
（1）加强行业监管。着力提升促进汽车租赁行业发展的管理理念、模式、措施和方法，指导企业提高服务质量和管理水平。研究制定行业统一的租车示范合同，统一的服务规范、标准来进一步引导企业不断提升服务质量，规范企业经营行为。充分发挥行业协会作用，建立行业信用体系，为汽车租赁业创造良好的外部配套环境，及时揭示和预警信用风险，降低企业经营风险，维护经营者合法权益。引进国外汽车租赁先进的服务与管理理念、机制、模式和方法，推动国内市场的运作与成熟。同时，鼓励本市汽车租赁企业创建著名品牌，使本市汽车租赁业处于国内领先地位，与国际汽车租赁业接轨。
（2）严把驾驶员准入关。《条例》修订如放开租赁车带驾后，必须同步对驾驶员的素质提出要求，可与出租汽车驾驶员的准入条件直接接轨。由于租赁车的部分服务对象可能比出租汽车层次还要高，故对租赁车驾驶员的职业素质要求可能要比出租汽车驾驶员高，因此，租赁车驾驶员须经相关企业进行岗前培训，礼仪、外语、服务、驾驶技能等内容应纳入培训教育考核体系，以提高租赁车驾驶员的素质。
（3）严格业务边界。至今为止，国内城市还未见正常的汽车租赁经营冲击出租车市场的案例。调查数据也表明，租赁车市场与出租车市场有明显的市场分界。2005年10月重庆市北碚区一家租赁公司将217辆长安面包车统一颜色和标识，安装顶灯后租赁给个人，这些个人使用租赁车辆开展出租业务，严重冲击重庆的出租汽车行业，导致出租司机上街游行，到政府部门请愿，造成恶劣影响。从该案例中可以看出，并不是汽车租赁业与出租汽车业存在根本的业务冲突，而是因为管理的缺失，企业不正当经营才造成市场秩序的混乱。所以，本市应在立法上放开带驾的同时，严禁将租赁车承包给驾驶员变相从事出租汽车业务。
七、出租车司机权益保护
（一）出租车司机劳动保护方面存在的问题
申城约有10万出租车司机，而每年流失的出租车司机大约有5000人左右，五大出租车公司都不同程度面临着“司机荒”问题。而司机流失的根本原因就是工作太辛苦，赚不到钱。因此，出租车司机的劳动保护问题十分严峻，这也是人大代表近几年一直关注的焦点问题。
1、份子钱过重、疲劳驾驶的现象比较普遍。“上午为汽油干、下午为公司干，到了半夜才为自己干”，曾几何时，在上海出租车行业里流传着这样一句话。尽管有几分戏谑，但出租车司机劳动强度大的工作现状，却仍可窥见一斑。据人大代表夏荣耀2009年的两会提案，“的哥”每天要做到600元以上才有收益，他们的月收入在2000-3000元之间。另外，由于行业特点，“的哥”做一天休一天，每天至少工作17小时，疲劳驾驶的情况非常明显。
疲劳驾驶的一个主要原因就是司机承担的份子钱过重。出租车行业一般采取承包经营的方式，份子钱是司机每个月固定向公司（或经营者）缴纳的承包费。1998年,建设部和公安部颁布的《城市出租汽车管理办法》，确认了对我国出租车业实行特许经营制度。但考虑到“出租汽车是城市公共交通的重要组成部分”[18]，政府没有对这种特许经营权进行拍卖，出租汽车公司（或经营者）一般无偿取得，再通过承包经营的方式，以向出租车司机收取承包经营费（即份子钱）的方式获得利润。承包经营费成出租车经营企业（或经营者）主要的利润来源。根据大众交通2010年年报，该公司当年交通运输业营业收入为16.8亿元。截至2010年末，公司共拥有出租汽车9236辆，仅出租车司机上交的“份子钱”，以8500元/车/月计算，收入达到9.4亿元，如果加上1000元/车/月的维修费，则收入达10.5亿元，这还不包括政府给予的油价补贴。 目前上海93号汽油价格为7.79/升，政府以6.43元/升的基础油价进行补贴。目前上海出租车每车每月可获补贴1260元左右。我市对出租车驾驶员的承包费的上限进行限定，实践中大多出租车公司把这一政府限价作为政府指导价来使用。
据上海市交港局4月底公布的 《本市召开促进出租汽车行业健康持续发展新闻通气会》显示，截至去年底，上海市共有出租汽车企业139家，出租汽车共约49000辆。本市出租汽车个体工商户3113户，车辆共计3156辆，全部实行托管模式，按照注册区域，分别托管于18家个体工商户托管单位。五大公司出租汽车占行业车辆总数的62%。公司制运营方式的优势十分明显。对车辆和人员建立了严格的管理制度；有较强的责任承担能力，一旦发生争议或责任事故，公司是强有力的保证；无论是司机的聘用和培训还是车辆的保养与安全检查都遵循严格的程序规范。公司制运营占据相当大的比例，从某种意义上说，是上海出租车运营行业良好秩序的保障。但公司制运营的弊端也不容忽视，企业管理成本过高，难以消化，份子钱一直居高不下，成为劳资双方争议的焦点。从全国范围看，各地频发的出租车停运事件，导火索都在于出租车公司收取“份子钱”过高。
近年来，在政府的不断干预下，出租车公司向驾驶员收取的承包经营费呈逐年下降的趋势。2006年前本市出租汽车双班车月承包经营费为9800至10500元。2006年6月1日实施“降指标、清收费”等综合配套措施，承包经营费上限设为9500元（五大企业可上浮1%）。2009年1月1日起，从9500元调整为8700元。2010年1月1日起，调整为8500元。2011年5月1日起，调整为8200元。
2、在劳动合同制定过程中缺少议价权。我市出租车司机一般笑谈自己的职业：“一天是机器人，一天是植物人”。因为出租车一般采取一车两司机的承包模式，两位司机或者在一天的运营时间对时翻班，或者一人一天轮流上路。而无论采取哪种方式，对营运驾驭这一工作行为而言，劳动强度都不算小。而为什么出租车司机不对两人一车的承包方式表示质疑？一方面，出租车公司与驾驶员签订的承包合同是格式合同，驾驶员作为个体，在与公司签订合同时，一般只有签或不签的自由。对于合同条款鲜有更改的空间。尤其是对承包经营费数额的确定方面，出租车司机一般都只能接受，没有议价的空间。加之我国劳动力充裕，出租车公司掌握着运营（牌照）资源，司机要想从事营运，只有通过出租车公司。
劳动者缺少对劳动合同协调议价的能力，同时，工会组织力量也很薄弱。劳动者很难在工会的组织下，通过集体合同的形式，取得对自己有利的合同条款。
3、公司对司机的劳动保护尚不充分。从行业特点而言，机动车驾驶属于有一定危险性的行业。一旦在行驶过程中发生交通事故，就可能造成司机、乘客或第三人的人身或财产损害。司机在局促的空间中长时间劳动、肢体缺少运动，颈椎疾病、腰椎疾病、偏头痛等职业病发病率较高。用餐地点需要具备停车条件，因此，三餐不规律，没有固定的饮食及休息站点。出租车司机在运营过程中，可能遭遇抢劫、伤害等暴力犯罪行为。
（二）加强出租车司机权益保护的对策
在出租车营运过程中，出现出租车司机、出租车公司、乘客以及国家等四方主体。乘客与出租车司机之间是客运服务法律关系，出租车司机与出租车公司之间是基于出租车辆的车辆承包关系以及基于人的劳动合同关系。国家对出租车公司是营运许可关系。因此，加强对出租车司机权益的保护，要从四方主体，进行权益的平衡。
1、从政府角度
（1）完善经营许可管理。出租汽车行业实行特许经营，经营权无偿使用。新投放的出租汽车经营权可以探索实行有期限经营。采取服务质量招投标方式配置出租汽车经营权，择优确定经营者。严禁企业和个人擅自转让出租汽车经营许可证件和许可权。诚信等级高、服务质量好的企业享有新增经营权招标、依法收回经营权再配置、车辆资产转让、企业兼并重组等优先权。建立企业和个人诚信考核档案，将经营权考核和诚信考核等密切结合，企业对驾驶员违规行为负有连带责任。进一步完善经营权考核制度，对严重违规者依法收回其部分或全部经营权。
（2）加强运价管理。出租汽车运价实行政府定价。根据出租汽车行业的发展定位、市场供求状况、驾驶员收入、企业利润率、与城市公共交通的比价关系，以及公众承受能力等因素，适时调整出租汽车运价。根据国家成品油价格形成机制改革的要求，不断完善油价运价联动机制。
（3）进一步大力整治非法营运，确保出租车营运市场的良好秩序。坚决打击非法营运。在大型商业网点、交通枢纽及机场、车站、码头客流集散地等重点地区，对欺行霸市、严重扰乱市场秩序的非法营运团伙等重点对象，采取联合执法、综合监管等形式，坚决打击非法营运行为，维护正常交通秩序，维护市民合法权益。不断创新打击非法营运的体制、机制和方法。加快推进出租汽车专用候客站点建设，完善监控手段和措施。规范营运车辆报废、更新和补证程序，从源头上控制“克隆车”流入。加大出租汽车计量设备非法改装窝点的查处力度，加强计量设备维修、生产、销售、强检、报废环节的执法检查。
2、从企业角度
（1）加大技术投入，提高行业装备科技水平，减少出租车司机的工作时间。完善出租汽车运营调度系统，强化营运服务的后台监管，扩大电调车辆覆盖率。全面提高车辆性能等级，完善车辆设施设备，有序安装GPS车载智能终端设施。加快计价器技术改造，研究推行电子标签，提升计价器技术性能。加快车辆更新，新增车辆达到国家有关排放标准。有条件的公司可以尝试将目前1车2人的人车配比加以改革，以有效减少出租车司机的工作时间，从而减低其工作强度。
（2）发挥工会组织的作用，确保司机合法权益的实现。在与企业进行谈判过程中，有充分的协议能力和协议空间，最大限度地保护司机的合法权益。建立健全工会组织，把驾驶员充分吸收到工会组织中来。建立工会与企业间的沟通协商机制，积极发挥工会组织维护职工权益的作用，及时调解劳动纠纷，解决驾驶员队伍的实际困难和合理诉求，推动行业建立和谐稳定的劳动关系。健全出租汽车行业协会，进一步发挥其作用，切实加强行业自律。行业协会应当积极参与制定行业发展规划和管理政策，督促企业和个体经营者依法、守规经营，努力为会员单位（个人）提供政策法规、技能培训和信息咨询等服务。
（3）严格执行《劳动合同法》规定。企业依法与驾驶员签订劳动合同，进一步推行集体协商、集体合同制度。执行国家和本市规定，按时、足额为驾驶员缴纳各类社会保险费用，研究出台出租汽车驾驶员统一的保险标准，健全保护劳动者合法权益的机制。企业除收取承包指标和行业主管部门核准的费用外，不得再向驾驶员收取其他任何管理和服务费用。杜绝采用一次性买断、高额承包等方式向驾驶员转嫁运营风险。规范个体户业主与雇工的聘用关系，保障被雇佣驾驶员合法权益。妥善处理涉及驾驶员切身利益的各种矛盾，帮助解决停车、如厕、就餐等实际困难。
（4）提高对出租车司机的综合服务水平。公司应当根据自己的经营在餐饮、休息、车辆清洗、车辆快修等方面，为出租车司机提供更好的服务。同时，应该增加投入，通过商业保险等方式，为出租车司机购买车上人员责任险，盗抢险，玻璃险，自燃险，不计免赔等新的险种，解决出租车司机运营的后顾之忧。
3、从整个社会角度
公共交通网络主要为了满足了市民群众长距离、大容量、定线定班式的基本出行需求。出租汽车行业的发展定位。出租汽车是城市综合客运体系的重要组成部分，是满足人们个性化出行需求的一种重要交通运输方式，是体现城市综合服务能力的重要载体，是城市公共交通的必要补充。出租汽车行业的健康持续发展，有利于展现现代化国际大都市良好形象。出租车的准公共产品属性决定了整个社会都要关注出租车驾驶员的工作环境，帮助解决驾驶员遇到的问题和困境。
（1）加快建立“产权明晰、权责明确、收费合理、风险共担”的企业运营机制。按照“精干、效能”的原则，优化管理人员配置，提高管理水平，不断提高企业竞争力。完善承包经营制度，实行厂务公开，及时公布承包指标标准。个体工商户的托管企业要切实履行管理责任，改进和优化服务。积极探索符合上海实际的促使小型企业和个体工商户健康有序发展的经营方式。鼓励企业重组兼并，实现适度规模经营，提高企业管理水平和规模效益，促使资源向优质品牌企业集聚，增强抗御市场经营风险的能力。企业实施资产重组时应按政府有关规定进行交易，企业转让车辆资产和无形资产以及个体工商户转让营运车辆的，必须进入产权交易场所交易，确保转让合法、公开和有序。
（2）组建驾驶员工会组织，畅通驾驶员诉求渠道。出租车司机在运营过程中，可以成为信息传播的媒介和渠道。出租车接触的公众人数多，从某种程度上看，出租车司机的言行，会对社会产生一定的影响。目前，出租车司机因为劳动时间长，劳动强度大，份子钱过重，油价运价上涨影响收入水平等原因，存在一定的不满情绪和言论。出租车司机的不满情绪积累到一定程度，就有可能发生大规模的罢运事件，不仅影响公从出行，还会大量出租车挤占道路导致其他公共交通方式受租。如果出租车司机真正能够组成自己的组织，或者现在的工会能够为他们代言，由于有组织的理性在利益的表达上比非组织的理性更有效，远比非理性的个体和群体抗争行为要好得多。并且，依靠组织的力量，出租车司机在财大气粗、手握牌照权的出租车公司面前，才能形成强大的、团体性的、可以平等对话的力量，将出租车公司与驾驶员之间的矛盾在社会层面上加以解决。因此，整个社会要努力畅通驾驶员表达诉求的通道，积极稳妥地发展各类组织，做好与驾驶员的沟通、协商工作，及时处理驾驶员在营运中遇到的问题和困难。新闻媒体、社团组织、工会、民间调解机构，都应该发挥作用，努力使驾驶员的权益得到保护、诉求得到满足、意见得到解决、合理的建议被吸收，只有这样，才能创造更加和谐的出租车运营环境。
八、关于出租汽车非法运营问题
非法营运是一个老问题，多年来是屡禁不止，已经成为城市发展和管理中的一个顽症。出租汽车非法营运，严重扰乱正常的客运市场秩序，逃避国家税收，侵害合法经营者的利益、存在安全隐患等等，特别是严重损害老百姓利益，影响上海形象，甚至社会稳定。据课题组初步统计，在近年来我国发生的14起出租汽车停运事件中，有7起将制止“无证运营”作为政府应当解决的要求。因此，打击非法营运，是执政为民、维护社会稳定的重要工作。
（一）非法运营的表现及其原因
从行为主体的角度，出租汽车的非法运营一般表述为三个方面：一是由出租车司机实施的，即出租车行业自身存在的运营违法行为。群众意见反映较大的，主要包括: 拒载、绕行、非法装载计价器作假等行为。二是，由未取得经营证、从事非法经营的个人实施的，即常说的“黑车”、“克隆车”运营行为，也称为“非法客运行为”。三是，由普通市民实施的，主要是有偿搭车、拼车行为。
非法营运是一个严重的社会问题，不单纯是道路运输矛盾，还牵动着许多错综复杂的社会因素。尽管各地运管部门不断加大对“黑车”等非法营运的打击力度，在某一时段某一地区收到一定效果，但总体上仍未达到预期目的，非法营运问题依然严重。非法营运存在客观原因，是多方面原因导致的社会现象。从交通自身的角度来看：一是，部分地区公交规划缺乏或者规划后未能切实落实，造成线网不到位，而居民有乘用需求有关；二是，与出租汽车营运准入制度严格及正规车运价偏贵有关。
由于第一类非法运营，由已经取得运营资格的驾驶员实施，对其制止和处理，主要是通过行业内技术上的进步和法律上的责任，对犯案的个案进行处理。下文主要讨论后面两种非法运营行为。
（二）对“拼车”现象的分析与建议
对于拼车行为是否为非法运营，一直存在争议。由于有付费行为的拼车与未取得经营证从事非法经营，在执法操作上难以区分，因此，长期以来，基层执法机构认为只要“拼车”过程中，驾驶员收取了费用，就属于“营利”行为，进而将有收费的搭车、拼车行为都纳入到非法运营的范畴加以制止。但是就整个交通而言，客观上拼车可以部分缓解公共交通运输压力，尤其是在客运高峰期的压力。今年上海两会上，有政协委员在提案中认为，“拼车”有益促进节能和环保、减轻城市交通负荷、提高道路交通效率、降低市民出行成本，应当加以提倡。但目前“拼车”却不被法律法规所认同，始终处于黑白之间的地带。“由于对拼车的禁止和限制，从发展公交中获得的交通运力增量，会轻易地被机动车数量的快速增长和‘一人一车’低效率交通模式而大大抵消。” [19]
同时，我们应看到，在总量不变的情况下，如果无限制地放开有偿拼车，会使本来不开车上班或办事而改为开车的可能性，这可能会对本市交通与执法环境的影响。因此，需要将拼车行为作些划分，对于互助型、非营利性的“拼车”应当鼓励和引导，借“拼车”为名进行非法营运的，应当坚决予以打击。从2011年1月1日开始施行的《上海市查处车辆非法客运规定》，已对非法营运的各种行为作了详细规定。在实际执法中，交通执法机构已经注意严格区分“拼车”与“非法营运”的界线，从车辆是否具有营业性特征、载客方式、是否收费且具有经营性等方面综合判断行为人的行为性质。
我们认为，本市完善合法、合理的“拼车”制度还需要从以下几方面着手推进：一是，修改本市地方性法规或者制定规章。为正常的“拼车”提供依据，明确其存在的合法形式、空间。二是，完善“拼车”保险制度，化解事故赔偿风险。目前，要求“拼车”行为人购买强制险，存在法律障碍，但可以鼓励保险公司开发设计针对“拼车”车辆和人员的综合责任险；鼓励“拼车”车主购买意外险等目前已有险种，这类产品投保成本较低、保障额度较高，可在一定程度上弥补意外事故所带来的损失。三是，出台政策，加强引导，促进“拼车”合理有序发展。如与公安交警部门共同研究无偿拼车在道路通行方面的优先措施等。
（三）“黑车”、“克隆车”非法运营的危害性
这两种非法运营的方式，准确地说，是指未取得出租汽车经营资格证的个人利用非营业性客运机动车（黑车）在交通枢纽、旅游集散点、道路等公共场所招揽乘客，以及非营业性客运机动车安装客运出租车专用营运设施、标识，假冒客运出租车上路行驶（克隆车）等非法运营行为。一个城市，如果出租车数量不够，“黑车”就会上路弥补这部分市场需求，个别城市的“黑车”数量基本和正规车数量一样多。
“两车”的危害性主要表现为：一是，扰乱了正常的出租汽车行业管理秩序，由于其不缴纳任何税费，其较低的运价和经营能力，对合法运输车辆造成了很大的冲击；二是，为维护其“市场”，常结帮成伙，甚至形成了具有“黑社会”性质的组织化行为，给行业管理、社会秩序带来挑战；三是，造成了道路交通安全方面的隐患，给乘客及他人的生命安全带来威胁；四是，容易引发纠纷，由于处于管理真空带，当发生车主欺骗、敲诈乘客的情形时，乘客权益得不到保障。在本市发生“钓鱼执法”后，对于此类非法营运行为的查处难度更大，需要有坚定的决心和信心。
（四）建议：以属地管理为原则，重点地域集中整治与长效机制相结合，教育与处罚相结合，规范执法行为，依法处置查扣车辆
在本市发生“钓鱼执法”后，对于非法营运行为的查处难度更大，需要有坚定的决心和信心，采取果断措施。我们认为，需要继续推进以下几方面工作：
1、确立属地管理原则。长期以来，交通的流动性特征，使得交通执法的方式习惯于“路上”执法。面对大量出现的违法行为，在有限执法资源的情况下，出现了人手不足、取证困难等问题。以“路上”执法为主的方式，未能直接针对违法行为以区域为主的特征。因此，需要确立属地管理原则，以联席会议、联合执法队伍为纽带，充分发挥各个相关部门的积极性，明确各自职责，共同制定和实施整治方案。目前，本市已经召开了整顿交通市场秩序规范交通行政执法联席会议，决定实行“黑车”属地化管理。联席会议包括本市22个委办局、17个区县以及上海机场集团、虹桥商务区委员会、铁路上海南站广场管委会等成员单位，全面统筹非法客运整治工作，各区县政府是辖区非法客运治理的领导责任主体。
2、重点地域集中整治与长效机制相结合。本市交通执法部门应当重点围绕交通枢纽、车站、医院等客流集散区域，重点打击欺行霸市的非法客运群体、“克隆出租车”及制贩假牌假证、出售拼装和报废车辆的窝点。交通执法部门应当坚持做到在重要时段和地点协同固守，严格执法。同时，通过与公安等部门协作，设置公交车、出租汽车专用通道，在有条件的地区设置相关交通标志、标线，禁止车辆临时停车或限制车辆驶入，对在重点区域违章停车候客并拒绝驶离的非法营运车辆，处以罚款。以此挤压“黑车”生存空间。同时组织力量深入排摸梳理，对发现有抱团结伙、“欺行霸市”行为的非法营运车辆团伙予以严厉打击，确保一旦发生团伙性暴力抗法事件，各警种能够迅速形成合力，进行有效打击。
3、教育与处罚相结合。本市今年开始实施的查处办法，将教育与处罚结合的原则，具体化为三次教育再处罚。从目前操作来看，引起了一些不同议论。我们认为，查处办法并不是要等到发现违法行为人第三次违法以后才能处理，而是只要证据确凿，就可以认定为非法运营，即便第一次发现也应当及时予以处罚。对于“黑车”，只要有以下三种情况，即可认定为非法营运行为：未经许可擅自从事客运经营行为的；以主动招揽的方式从事营运的（包括以发名片方式招揽的）；有收费行为或谈妥收费意向的。对于出租“克隆车”，只要安装出租客运标识的，但没有电子标识的，即可认定非法营运行为。执法部门在查处车辆非法客运时，发生围堵、伤害执法人员、抢夺暂扣车辆、暴力破坏执法车辆和设施的行为，将由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4、规范执法行为。定期开展执法行为大检查，重点围绕规范取证方式、执法程序、强制手段、处罚种类使用等方面，对各级交通执法单位开展专项检查和抽查。要重点规范执法主体和取证方式，对执法人员的执法主体资格进行严格审核。通过编制执法操作指南，明确执法流程和程序、规范强制措施及量罚标准，规范交通执法行为。同时进一步完善内部督查机制，强化社会监督。对查处的不规范、不文明执法行为，会同相关区县政府做出严肃处理。对媒体披露、群众反映和监察中发现的违法、违纪现象进行认真审查，秉公处理。建立打击非法营运社会公开监督机制和社会投诉监督热线，畅通对非法营运的投诉、举报渠道，及时向社会公开打击非法营运工作情况。
5、依法处置查扣车辆。对于暂扣车辆，执法主体应当严格按照《中华人民共和国强制法》第二十六条第一款、第二款的规定，妥善保管或者委托第三人保管查扣车辆。同时，为避免执法主体通过收取高额保管费谋取不当利益，该法还规定，保管费用由行政机关承担。在查扣车辆后，执法主体应当立即着手调查处理案件，及时做出处理决定。对于在调查期限内无人接受处理的，应当依法做出行政处罚决定。其中，罚款决定做出后，仍然没有人接受处理，且在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，应当按照该法第四十六条第三款规定，可以将查扣的车辆依法拍卖抵缴罚款。其余款项应当通知当事人领取。
此外，要加大宣传力度，推行群防群治。通过宣传，引导乘客乘坐出租车时尽量使用交通卡支付车费并索要发票，如遇疑似克隆车辆应立即记下车号、车色及其他特征，向交通执法部门或公安机关报案。由警方控制现场，再由交通执法部门进行现场查处，或拨打交通热线，积极提供线索，执法部门将根据举报线索加大查处力度。
编后语：出租汽车作为“准公共产品”，是城市综合客运体系的重要组成部分和城市文明形象的重要窗口，同时，与千万市民的日常出行密切相关。两年来，课题组通过走访社会各界人士、实地调研和问卷调查等研究方法，对出租汽车经营许可制度、驾驶员权益保障、个体工商户管理和退出机制、执法规范、驾驶员准入以及出租汽车的属性、运营模式、租赁车、黑车营运等理论和实务问题进行了深入研究，并最终形成了上海市出租汽车管理立法研究报告。报告对上述每一个问题进行了现状评估，指出了存在的不足，并提出了针对性的建议。通篇读来，细细回味，不难发现报告资料翔实，数据充分，概括也是非常到位，为《上海市出租汽车管理条例》的修订提供了基本的方向和内容，不失为一篇较好的立法调研报告。
课题组组长、副组长简介：
刘 平，男，现为上海市人民政府法制办公室副主任、上海市行政法制研究所所长。
李 冰，女，现为上海市交通运输和港口管理局法规处处长。
执笔人简介：
王松林，男，现为上海市行政法制研究所研究二室主任、助理研究员。
朱红瑛，女，现为上海市交通运输和港口管理局法规处主任科员。
刘 莹，女，现为上海市行政法制研究所助理研究员。
（责任编辑：陈素萍 核稿：徐 东）
[1] 参见郑耀东：“‘面的：别当公共汽车来管理’——析私人交通服务性质与规范化管理”，载于《经济学消息报》1995年9月8日。
[2] 引自王军：“出租汽车行业不需任何准入管制”，载于《新闻周刊》2004年10月4日。
[3] 引自1999年澳洲生产力委员会的报告。
[4] 所谓运输服务，就是起讫点间人或货物的位移，而出租汽车所提供的正是一种特殊的运输产品。
[5] 参见陈明艺 沈丽峰：“上海市出租汽车市场价格管制问题分析”， 载于《城市公用事业》2009年第23卷第2期。
[6] 参见冯丽：“城市出租车行业经营模式的政府规制问题”，载于《合作经济与科技》2009年6月。
[7] 这一改革符合重庆市2003年底出台的《重庆市道路运输管理条例》及2007年颁布的《重庆出租汽车客运管理暂行办法》规定的规模化模式，“在主城区内经营的，依法取得主城区出租汽车客运特许经营权指标100个以上。在主城区以外经营的，依法取得所在营运区域出租汽车客运特许经营权指标10个以上”。
[8] 2004年，重庆通过出租车改革，将指标的使用年限由5年增加至25年， 2007年的办法，则将指标改为8年。同时开始推行的公司化，将原来100多家公司通过兼并重组，减少到30多家，最后还剩余这些几百位个体经营户。
[9] 参见“重庆出租车个体户博弈“公司化” “以车入股”与私人财产确权隐忧”，载于《21世纪经济报道》2009年11月18日。
[10] 参见“浙江乐清出租车集体停运 挂靠公司被指垄断经营”，载于2011年9月6日《新京报》。
[11] 据市客运管理处提供的数据。
[12] 据2011年5月11日强生公司调研。
[13] 根据执笔人2011年7月电话询问各公司话务人员获得。
[14] 从电话预约日的第二天起计算，可预约三天。
[15] 强生公司于2011年5月12日，同时承诺对于乘客投诉的答复，如果超出了5个工作日，每延时一日赔付20元。
[16]由市客运管理处提供。
[17] 需要特别说明的是，本课题关注的是客运汽车租赁，因此不包括货运汽车租赁、特种车辆租赁等其它形式业务。
[18] 《城市出租汽车管理办法》第四条。
[19] 政协委员叶银忠、韩正之、夏玲英和胡卫在2011年上海两会上提交了《关于为“拼车”解禁、促其规范发展的若干建议》的提案。