《政府法制研究》2020年第7期（总第335期）

●针对城市基层治理中的各类顽疾，闵行区各街镇结合自身实际，探索形成了具有地方特色的做法和经验，使基层社会治理的精细化水平进一步提高，群众的获得感、幸福感和安全感进一步提升，具体有三种特色的基层治理模式，包括以新虹街道为代表的“智能化城市综合运行管理+片区分中心＋网格化管理”模式，以莘庄镇为代表的“镇级网格+片区工作站+居村网格化管理”模式和以马桥镇为代表的“1+54网格化管理集中办公”模式。

●针对执法力量下沉存在的问题，应当以进一步提升基层治理效能为目标，以推动力量整合和运用为基础，以“一网统管”为依托，以做实城市治理基本单元（片区）为核心，建立“统筹指挥在街镇、力量整合在片区、人员落地在网格”的工作机制，形成职责明晰、协同联动、实战管用的基层执法（管理）模式。

闵行区执法（管理）力量下沉研究 [①]

课题组长：彭辉

课题组成员：黄钰 卢逸迪

十八届三中全会提出“创新社会治理体系”以来，党中央逐步深入推进社会治理方式创新。2015年1月，上海发布“1+6”文件，一批涉及基层社会治理体制的改革方案相继出炉。“1+6”改革后，闵行把“理顺条块关系，推进执法权限下放”作为创新社会治理、加强基层建设的重点核心，着重解决基层执法中的权责不对称、管理力量碎片化、多头交叉执法等问题，使得闵行城市管理在技术上获得升级，在功能上得以拓展。但与此同时，力量下沉的职能部门在基层执法活动中，因为部门职能交叉，权责不明，在一定程度上面临着“重复执法”和“执法真空”并存的问题。面对闵行经济社会快速发展的新形势、新任务，如何在基层行政执法中体现“精细化”的要求，切实提高城市管理精细化水平，是闵行基层综合执法力量下沉后面临的重要课题。

课题组在闵行区地区办的精心组织安排下，先后对区人社局、区规划资源局、区房管局、区城管执法局、区水务局、区应急局（安监）、区网格化中心等区级职能部门，对马桥镇、莘庄镇、新虹街道、古美路街道等街镇、对部分街镇一线执法负责人、执法人员以及居、村书记等进行了深入调研。在调研的基础上，课题组梳理了闵行执法（管理）力量下沉的现状、创新性做法、主要成绩、存在问题，提出了进一步推进改革的建议和意见。

一、执法（管理）力量下沉背景

（一）国家社会治理创新体系的建立

随着我国社会经济的高速发展，作为社会运行依据的社会治理体系和制度也需要与时俱进做出新的创新与改变。自十八届三中全会提出“创新社会治理体系”以来，党中央逐步深入推进创新社会治理方式，2015年十八届五中全会，进一步提出完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局的任务。党制定的指导方针极大地促进了社会各方力量参与创新治理体系建设。十八届三中全会对于全面深化改革进行了科学设计和系统部署，把创新社会治理体制列为全面深化改革的重大任务，并对如何创新社会治理体制进行了深刻阐述。除此之外，中共十八届三中全会决定把深化行政执法体制改革作为建设法治中国的一项重要任务，明确要“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责一致、权威高效的行政执法体制”。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于深化行政执法体制的目标任务，下一阶段地方行政执法体制改革，在路径方向上，可以考虑采取“横向综合，纵向下沉，做实基层”的原则；在步骤安排上，可采用分步、分层、分类推进，与机构改革、事业单位分类改革、权力清单制度等其他简政放权的改革措施协同推进。在改革的重点上，要以问题为导向，抓住牵动全局的主要环节，着力解决群众反映强烈的突出问题。

（二）上海社会治理基层实践的创新

上海作为国际大都市，我国的金融中心，一直在社会基层治理方面扮演着先行者的角色，是其他地区社会创新治理的榜样。2015年1月，上海发布“1+6”文件，一批涉及基层社会治理体制的改革方案相继出炉。这些基于广泛深入调研、聚焦突出问题而形成的治理方案，就基层反映突出、群众呼声强烈的问题提出了立足当前、着眼长远的解决之道。有媒体称，上海基层社会治理，自顶层开始设计，正在迎接近20年来最大的一次变革。行政执法，一般是指行政机关依法对行政管理相对人实施的影响其权利义务的具体行政行为，如行政检查、行政处罚、行政强制等。行政执法体制，主要是指行政执法机关各自的权限及相互关系。纵观上海城市管理综合执法体制的变迁，执法权的集中和执法重心的下沉是两条主线。执法权的集中体现在执法权从分散的诸多职能部门向统一的城市管理部门集中、由分散执法向综合集中执法转变，以解决分散执法带来的多头执法、重复执法、执法不一的问题。执法重心下沉是强调执法的重点开始从市、区两级向街镇延伸，通过组织赋权、权力下放、力量配置、联勤联动等方式解决基层街镇综合执法中的权责不对称、人手短缺的问题。执法权的集中和执法重心的下沉与城市管理的特定阶段、特定任务有关，综合执法体制并非一成不变，总体呈现出执法权从分散到集中；权限从不完整到完整；执法重心从市、区到街镇；执法过程从管罚不分到管罚分离的特征。

（三）闵行基层综合执法力量下沉改革探索的现状

闵行基层综合执法力量下沉的变革注重通过体制内力量和社会力量的整合，在强化体制内条块联动的同时，积极推进整体性治理，在更大的范围内配置管理力量。在社区，积极整合房屋协管、社区保安、小区物业、楼组长、平安志愿者等队伍，形成社区网格巡管队，开展违法违规基础信息采集、隐患排查和信息上报等工作。在街面，整合派出所、城管、城管协管、治安辅警、网格监督员、物业保安等队伍，形成街面网格巡管队，开展城市公共设施管理、市容环境管理和治安巡逻等工作，基本实现了街面和社区管理空间的无缝衔接，市容城管和治安防控管理的无缝衔接。闵行基层综合执法力量下沉的变革是整体性治理理论在城市管理领域逐步延伸、功能上不断拓展的过程。它通过机构整合、权力下放、委托执法等方式，将分散在各条线的执法事项相对集中地统一在相关职能部门，最大程度发挥了集中执法的优势。同时，坚持重心下移、夯实基层的改革思路，依托网格化管理平台，积极运用社会化、市场化、专业化资源，增强了城市管理顽症的快速发现和处置能力，使得城市管理综合执法方式变被动型为主动型、变粗放型为精细型、变突击型为长效型，提升了执法效能。

二、闵行执法（管理）力量下沉现状

从调研情况来看，经过近5年的运作磨合，整体上，执法力量下沉及后续以此为基础所采用的创新性做法契合了城市治理需要，对于及时化解矛盾纠纷，提高行政执法质效具有非常重要的价值和意义。

（一）执法（管理）力量整体下沉，街镇管理任重道远

自2014年起，闵行区先后将原区属城管执法中队、房管办、水务站、规土所、安监所、卫监所6支有执法权的力量下沉至各街镇（卫监所后来因参公需要，重新回到区卫计委，安监本来不在下沉力量范围内，后来下沉的，故实际下沉5支执法队伍）。

各街镇区域内的公安派出所、市场监督管理所等派出机构行政执法管理体制保持不变，其相关业务范围的社会管理责任落实到街镇。各街镇可以统一指挥协调，根据部门职责分工，将大联动平台案件直接派发至上述派出机构处置。上述派出机构应当在上级部门领导下，按照街镇以块为主的管理要求，充分利用各自的执法管理资源积极依法履职，协同街镇完成各项社会管理职责和任务。

区发改委、建管委、商委、教育、文旅局、人保局、自然资源局、生态环境局、应急管理局等在街镇没有派出机构、且行政执法权限未委托街镇的，相关业务范围的前端管理责任也要由街镇承担，行政执法责任由区相关条线部门承担。同时，区相关条线部门可以视情以执法主体身份向属地街镇提出联动执法申请，由街镇牵头组织实施。同时，各街镇也可以视情向区相关条线部门提出执法申请，区相关条线部门应提供执法主体保障。

通过执法管理力量下沉，各街镇增加事业单位5个，下沉事业（参公）编制985名，其中土地所89名、房管办125名、水务站78名、城管中队636名、卫监所57名。同时，各街镇均成立了联动执法办公室（设在街镇城市网格化综合管理中心），建立了派驻式联动执法模式，强化执法管理力度。26个区级职能部门对326个执法管理事项进行了任务分解，进一步细化明确了执法管理工作职责划分、权限、责任归属、管理边界、工作程序等。

（二）执法资源得到整合，人、权、费基本实现同步移转

下沉后，根据一号课题精神和区委区政府的相关要求，按照属地化管理模式，实行“条块结合，以块为主”，即各下沉队伍在人员编制、人事档案、干部任免、经费保障等方面全部移交给街镇进行统筹管理。区政府相关职能部门更多的是承担监督、考核、培训等职能，及时掌握执法力量下沉后的工作情况，做好必要的指导和服务工作。同时，明确职能部门职责下沉须由区委、区政府严格审核把关，做到权随事转、人随事转、费随事转，杜绝区职能部门随意向街镇转嫁负担的现象。

（三）基本实现赋权街镇，就近解决基层社会治理难题

针对街道和乡镇的体制差异，下沉至镇政府的执法力量，可以以镇政府名义独立执法，下沉至街道的执法力量仍以以区相关职能部门名义执法，也就是说实行两类管理办法。一是“镇属、镇管、镇用”的乡镇模式。即行政执法机构直接以乡镇政府名义执法，人、财、物全部由乡镇管理。二是“区属、街管、街用”的街道模式。由于街道办事处是区政府的派出机构，不具备行使相对集中的行政处罚权限。因此，街道执法队伍仍以区职能部门名义执法，但人、财、物管理上全由街道负责。

在这五支下沉的执法力量中，城管中队、规土所、安监所对辖区职责范围内的事务既有管理权又有独立执法权，街镇统筹使用起来较为灵活，在对违法违规行为劝阻无效时，可第一时间通过执法做出相应的举措或依法予以整改。房管办事处和水务站分别受区房管局和水务局授权委托，分别从事辖区内住房保障、房屋管理和开发、利用、节约、保护、管理水资源、防治水害等方面的行政管理活动，有行政管理权限，但没有独立的行政执法权，需要对违法违规行为做出行政处罚时，需要上报区房管局或水务局，在上级审批通过后，再由区房管局或水务局做出行政处罚。

三、闵行执法（管理）力量下沉的主要做法与成效

执法力量下沉后，如何恰当使用这些下沉的执法力量，让这些执法力量真正融入到基层治理当中并充分发挥作用是各街镇面临的共同问题，在五年多的实践和探索中，各街镇尤其是马桥镇、莘庄镇、新虹街道三地结合本辖区特点和原有的社会治理力量，逐步形成了具有地方特色的做法和经验，有些做法甚至可复制推广，不仅极大充实了基层社会治理力量，同时也提高了基层管理和服务水平，老百姓的满意度和获得感不断提升。

（一）主要经验做法

针对城市基层治理中的各类顽疾，各街镇结合自身实际，探索形成了具有地方特色的做法和经验，使基层社会治理的精细化水平进一步提高，群众的获得感、幸福感和安全感进一步提升，具体来看有三种特色的基层治理模式。

1.以新虹街道为代表的“智能化城市综合运行管理+片区分中心＋网格化管理”模式

为保障进博会顺利召开以及虹桥综合交通枢纽和虹桥商务区社会事务属地管理需要，新虹街道充分结合“一网统管”工作总要求，率先推出了智能化指挥以及执法（管理）和服务力量合理配备下沉片区的新模式，着力提升问题发现处置能力和信息分析能力，从而提高城市治理现代化水平。

主要做法：街道打造“1+3+46”治理格局。“1”即城市运行管理中心。启用城市运行综合管理中心智能化平台，汇集城市网格化管理、应急管理、社会治安等综合治理工作的平台功能，形成了综治、网格、应急以及城管各项工作在平台上发现、流转、处置、督办的工作模式，初步完成了城市管理一体化的工作格局。“3”即3个片区分中心。综合考虑街道地域属性和城市化发展进程，划分爱博、华美、航华三个片区，设立城市运行管理分中心。每个分中心设负责人1名，进驻城管中队队员10余名，市场所、卫监、安监、房办等执法力量各安排1名队员担任联系人，环卫、市容、市政、绿化、违法停车、垃圾处理等管养力量每日到分中心报到点名，协助执法力量做实前端发现。“46”即22个街面、19个居村网格和5个楼宇网格化工作站。街面网格由1名城管执法队员担任网格长，1名公安干警担任副网格长，各类管理和养护力量进入网格担任巡查员。居村网格由居村委书记担任网格长，居村干部、物业公司、志愿者均承担巡查员的工作职能，城管、公安力量安排固定联系人（一般情况下1名公安干警和城管队员负责联系1-2个居村网格）。楼宇网格化工作站中设有1名楼宇负责人，物业公司、楼宇共建员、志愿者等力量协助日常巡查。每个楼宇网格化工作站配有城管队员3名，公安、市场所、安监、卫监工作人员各1名负责对接联系。此外，新虹街道在居委网格和楼宇网格化工作站下设置“X”个微网格，形成“最小作战单元”，每个微网格都由专人负责，配有一支6-8人左右的工作巡查队伍，前端发现能力有效提升。

通过联勤联动工作机制，街道各职能部门、单位对辖区重点、难点和存量案件进行联动执法处置，及时给予微网格力量支持。此外，在指挥平台上智能叠加各部门信息资源，最大限度发挥城市运行综合管理中心指挥调度功能，通过大数据分析提升精细化分析研判能力，有针对性提出对策措施建议，为服务保障进口博览会发挥了重要作用。

2.以莘庄镇为代表的“镇级网格+片区工作站+居村网格化管理”模式

莘庄镇目前有近28万的常住人口，这对城市精细化管理提出了更高要求。为此，从2015年起，莘庄镇开始探索镇级＋片区+网格化管理的工作模式，于2019年确立了“1（镇级网格）+5（片区工作站）+53（居村网格）”的工作模式

主要做法：在总结提炼康城基本管理单元的经验做法后，将现有工作模式进行了优化完善。按照现有3个公安派出所管辖范围，设立莘光、莘庄、莘松等3个社会治理工作站，同时保留康城和商务区两个工作站，履行处置、协调支撑、监督等工作职能。在片区工作站内，配置专职正、副站长各1名，房管办工作人员1名，社区办工作人员1名驻点工作，城管、规土、安监、水务等执法管理部门作为成员单位，根据情况配合片区工作站完成工作任务。在53个居村网格中，城管执法中队将队员分为“五组一办”（即莘庄组、莘光组、莘松组、机动组、拆违组和办公室），指派固定队员担任居村网格联系人，协助居村委书记和居村网格巡查人员解决各类问题，公安派出所也同步安排警务力量联系居村网格，通常情况下1名公安干警对应联系1个居村网格，1名城管执法队员对应联系2-3个居村委。

在实行片区制管理后，基层各项工作效率明显提升。以康城片区工作站为例，原先各单位互相联系沟通和处置一个案件可能需要两个星期才能完成，新模式下基本3天内就可完成，案件解决率也从原先的60%提升到95%。此外，今年五个片区工作站已牵头、托底或协调解决疑难复杂案件35个，配合垃圾推进办检查小区垃圾分类工作8次，组织辖区居委开展大型社区志愿者服务活动6次，在各项社会治理重点工作中都发挥了重要作用。

3.以马桥镇为代表的“1+54网格化管理集中办公”模式

近年来，随着城市化和工业化的快速发展，马桥镇逐渐成为产业工人的聚集地，这一情况不仅使马桥镇的外来人口剧增，也使得公共资源配量不平衡的矛盾日益突出，城市管理压力呈直线上升趋势。为了打破这种局面，2017年，马桥镇党委和政府共同牵头，以人口管理为核心，以信息化智能化技术为支撑，进一步做大做强网格化平台，打造集中办公的创新模式，形成自治＋管治促进共治的工作格局。

主要做法：将原先的网格中心、城管中队、综治办、安监所、环保办、人口办、水务站、市场监管所、派出所警务室共计198人，通过统一集中办公的方式进一步做强镇级网格中心的工作能力，形成统一指挥、联动协调的工作格局。下设54个网格工作站（27个居村网格工作站、2个街面网格工作站和25个拓展网格工作站），前端发现工作均由网格巡查员负责，各职能部门通过平台认领工作任务，有效解决前端发现的各类问题。27个居村网格工作站共有245名网格巡查员，平均一个居村可分配到8-9名网格巡查员，有效缓解了过去居村发现能力不足的情况。2个街面网格工作站由镇网格中心督查科科长担任工作站站长，配有25名网格巡查员承担日常街面巡查工作。同时，结合自主开发的马桥镇平安社区智能化管理信息系统、五违信息管理系统、水质监测平台、热线回访管理信息系统和网格巡查员指挥系统，网格巡查员可第一时间将前端发现的问题在智能化平台上进行业务流转，有效避免了责任推诿和处置不及时的问题。

模式创新带来的是各类数据的不断向好。据统计，2016年集中办公前，马桥镇开展联合执法26次；2017年，开展联合执法115次；2018年，开展联合执法367起，各支队伍的配合程度逐年提升。此外，网格考核数据中问题先行发现率从10%上升至94.2%，先行联系率从91%上升至98.67%；实际解决率从31.4%上升至94.25%；按时办结率从91.7%上升至99.75%，2018年在居民安全感满意度测评中，马桥镇以83.83%排名全区第一。

（二）主要成效

1.纵向维度：充实基层执法力量，极大提升了城市治理质效

（1）基层执法力量充实强化。通过执法管理力量下沉，各街镇增加事业单位5个，下沉事业（参公）编制985名，其中土地所89名、房管办125名、水务站78名、城管中队636名、卫监所57名。同时，各街镇均成立了联动执法办公室（设在街镇城市网格化综合管理中心），建立了派驻式联动执法模式，强化执法管理力度。26个区级职能部门对326个执法管理事项进行了任务分解，进一步细化明确了执法管理工作职责划分、权限、责任归属、管理边界、工作程序等，推动包括城管、公安、市场监督、房管等执法管理力量的联动联勤，通过权责匹配、街道统筹、社区协调，针对性地持续推进基层的综合执法、统筹执法和重点执法。

（2）基层治理效率明显提升。在属地街镇的直接领导和支持下，下沉队伍有针对性地主动对接属地重点工作，参与基层社会治理，为基层社会发展提供了坚实的执法保障。执法队伍下沉后，下沉的执法队伍多被充实到街镇网格中心或工作站中，长期驻扎一线工作，能够及时获取街镇的一手矛盾纠纷信息，切实发挥属地化管理作用，依靠网格、社区站、大联动及智慧社区等平台能第一时间发现问题，大力推行执法统一化、执法程序化、执法系统化、执法透明化等规范化管理，较好地解决了多头执法、重复执法、职责不清、推诿扯皮、执法效果差等问题，极大提高了执法效率。以安监系统为例，执法力量下沉前，区安监局平均每年处置案件22起，罚款约47万，下沉至各街镇后，2015年处置案件147起，罚款247.9万，2016年处置案件340起，罚款300多万，在未增加人员编制的情况下，案件处置数量和效率大幅提高，其中2016、2017年罚款数额还位居全市第一。

2.横向维度：有利于基层社会治理方式创新和节约执法成本

（1）做实了源头治理和前端预防的科学治理模式。执法队伍下沉后，在街镇统筹下与社会治理基本单元居村建立密切联系和执法机制，前端管理和后台治理相结合的模式成为现实，前端管理以预防和劝阻违法行为为主，发现问题第一时间上报后端，后端再综合运用执法等手段予以解决。这种模式下，大部分的矛盾在前端得以化解，减少了后端治理的压力，节约了执法资源。并且有效落实了区委区政府有关将城市管理顽疾发现在早、预防在先、解决在小的要求。

（2）减少重复建设，节约执法成本。城市管理综合执法中联勤联动工作机制的建立保证了跨部门、跨层级的执法力量和执法资源整合的实现。这种通过前端队伍整合、机构优化、职能融合、管理联动的扁平化综合执法模式改变了传统以职能部门层级式条块管理的执法方式，减少了执法环节，提升了执法效率，契合了整体性治理对组织整合与部门联动的内在要求。

（3）化解矛盾能力显著加强。执法队伍下沉后，下沉的执法队伍多被充实到街镇网格中心或工作站中，有针对性地主动对接属地重点工作，参与基层社会治理，长期驻扎一线工作，能够充分利用街镇的一手矛盾纠纷信息，切实发挥属地化管理作用，依靠网格、社区站、大联动及智慧社区等平台能第一时间发现问题和群众关切，使得执法队员更清楚基层常见的问题，执法队员对于各种常见矛盾的把握和解决能力普遍增强，所以面对各种矛盾时往往能第一时间予以解决。和民众接触时间久、互动多，有利于提升群众对执法队员工作的了解，也便于日后更多执法活动的有效开展，有利于及时解决矛盾纠纷和回应群众关切，极大提高了执法效率。

（4）社区治理中的顽疾大幅减少，街镇面貌大为改观。在执法力量下沉之前，碍于执法力量有限，街镇的管理很难及时覆盖各个社区和居村，乱扔垃圾、高空抛物、乱停车辆、群租房、违章建筑等等城市顽疾都在各居村较为普遍的存在，许多居民也多次投诉反映，但因为执法力量不够，街镇很难进行长效管，理往往这边治理，那边又起，前脚治理，后脚又起，市民和管理人员都不堪重负。执法力量下沉后，通过将执法队员纳入网格中心和居村驻点，居村的管理得到有效加强，常驻一线管理和执法，使得违法违规行为能够及时得到处理。再者，借助智慧平台、天眼等信息技术，可以将高空抛物、乱扔垃圾、车辆乱停、房屋租赁异动等第一时间反馈至后方管理平台，在智慧平台上实时记录并分配至相应的职能部门予以解决。这些形成的合力，使得诸如上述类城市顽疾得到有效治理，案发量急剧较少，各街镇面貌大为改观，焕然一新。

3.立体维度：提高了基层法治水平和社区自治能力

党的十九大报告明确提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。”行政执法队伍下沉后，管理与执法脱节的现象得以消除，执法思路逐渐清晰。随着执法队伍下沉、相关配套文件和权力清单制度的落实等，“条块”的职责界限和各职能部门间的执法权限逐渐厘清，管理责任与执法权限不匹配的现象很大程度上得以改变，“条块”之间、部门之间的推诿扯皮现象大幅减少，老百姓投诉率大幅降低。法治思维、自治意识逐渐深入基层。行政执法队伍下沉以来，很多街镇通过与居村委员会、志愿者和居民开展联合执法、综合执法等各类活动，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，不仅减少了执法队伍今后的执法阻力，而且使得居民的法律意识和居委的自治意识、自治思维不断提高，基层社会治理的法治化程度逐步深入，基层法治水平和基层社区的自治能力潜移默化地提高。老百姓满意度大幅提高，公共参与行为明显增多。执法力量下沉五年来，闵行市民投诉率创历史新低，幸福感大大增强，切身的收获感也使得许多市民主动配合执法工作、积极参与执法治理。

（1）提高了基层法治水平和社区自治能力。党的十九大报告明确提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。闵行区行政执法队伍下沉后，很多街镇与居村委员会、志愿者和居民开展联合执法、综合执法等各类活动，每一次活动都是一次大型宣传，随着时间的积累，执法宣传效果逐渐显现，既减少了执法队伍今后的执法阻力，又使得居民的法律意识和居委的自治、自治思维不断提高，基层社会治理的法治化程度逐步深入，潜移默化地提高基层法治水平和基层社区的自治能力。

（2）管理与执法脱节的现象得以消除，理顺了执法思路。长期以来政府的很多管理权限一直在区里，随着执法队伍下沉、相关配套文件、权力清单制度的落实等，逐渐厘清了“条块”的职责界限和各职能部门间的执法权限，很大程度上改变了管理责任与执法权限脱节的“两张皮”现象，理顺了执法工作思路，完善了城市管理工作的体系。相应的“条块”之间、部门之间的推诿扯皮现象大幅减少，执法效率显著提高，老百姓投诉率大幅降低。

（3）老百姓满意度大幅提高，充分体现了“以人民为中心”的发展理念。党和政府的一切工作都是为了人民，执法力量下沉和加强基层社会治理也不例外，其出发点和落脚点也是人民群众的满意度。执法力量下沉以来，市委市政府取消了所有街镇的招商引资任务，要求基层政府将工作重心转移到加强公共服务、提高人民群众满意度上来，切实保障人民群众的合法权益，提高人民幸福感。以此为契机，各街镇都加大了公共服务力度，围绕市民满意度开展服务和执法工作。执法力量下沉五年来，市民投诉率创历史新低，幸福感大大增强，切身的收获感也使得许多市民主动配合执法工作、积极参与执法治理，这无疑是对行政执法力量下沉最好的肯定，也是对“以人民为中心”发展理念的最好诠释。

四、闵行执法（管理）力量下沉存在的主要问题及原因分析

作为整个行政执法体制改革的一部分，执法（管理）力量下沉改革具有探索性，没有成熟的经验可供借鉴引进，不可避免会遇到一些困难和现实问题，产生一些新情况、新矛盾。从总体上看，闵行基层综合执法体制机制与行政机构精简、统一、效能的要求和执法体制权责一致、权威高效的目标仍有一定距离。主要存在以下问题：

（一）执法（管理）力量下沉机制不健全

1.缺乏恰当的下沉执法力量分配机制

与执法队伍多、分工细、力量分散同时存在的问题是执法力量分布不合理、执法力量与执法任务不匹配。人员是执法队伍的重要组成部分，闵行区各街镇执法人员的编制和数量，长期以来主要还是按照户籍人口配置，而不是按照实有人口配置，管理资源向新兴发展街道、矛盾突出区域倾斜的力度不够。此外，目前，5支下沉执法力量，除了城管中队外，普遍缺乏统一的执法制服、执法车辆、记录仪等设备，导致执法的权威性和严肃性不够并容易被执法对象误解，既增加了执法队员负担也不利于规范执法。另外，执法力量下沉后，各执法队伍的执法频次显著提高，但执法证件普遍严重不足，很多街镇的执法队伍只有1-2本有效执法证件，且种类单一。以水务局为例，下沉之时，水务局共有执法证14个，分摊到14个街镇的水务站，平均每个水务站只有1本执法证。

2.下沉后的考核和监督机制不合理

执法队伍从区职能部门下沉至街道之后，相关职能部门的重心也转移到对下级执法队伍的监督、考核上来，但部分考核机制流于形式，甚至为了考核而考核，没有真正起到考核监督的作用。调研发现，在很多街镇部门，有些考核内容不在被考核部门的职能范围之内或者辖区内无此事项，即以“莫须有”的考核指标来考核下级执法力量的业绩，严重挫伤执法队员的积极性。此外，执法主体和责任主体不一致，街镇普遍反映存在部分执法主体和权限仍在区里，责任主体（考核对象）却是街镇或者相关职能部门等有违权责一致基本原则的现象。

调研发现，这一问题产生的主要原因在于，一些条线在执法（管理）力量下沉时，采用的是“部门划转”的形式，“部门划转”意味着原执法队伍仍需保留，经费、执法装备等也不全部划转至基层，进而导致街镇执法部门在职能大量增加的同时，执法人员和执法车辆装备数量并未有效增加，这不仅可能产生“看不见、管不着”的问题，还可能产生“看得见、管不着”的乱象。另外，由于受到“条块分割”的限制，在诸多执法力量下沉的过程中，虽然有关事项下放到街镇，但下沉力量往往陷入“两头不靠”的困境，街道在资源统筹、部门协调、联合执法和综合治理方面的权力和能力很难有效落实，由此导致区职能执法部门在将相关权责下放到街道过程中，出现了在街道层面缺乏顺畅的运行机制的难题。

（二）区级部门之间、街镇部门之间、上下级之间的职责界限待厘清

1.下沉的执法队伍之间还存在界限不清问题

从现行法律法规看，街镇政府能承担的执法职能不多。但现实中，街镇政府根据上级安排承担各类任务职责则较为突出。镇执法部门往往陷入“救火队”的工作状态。下沉之后，不少同一街镇的执法队伍存在权限和管辖范围重叠的情况，例如对排入河道或者超标排入市政管道的情况，执法主体到底是水务还是环保，很不明确，导致发生相应的应急情况时问题得不到有效解决。

2.执法队伍界限不清导致区级条线部门之间的互动性减弱，沟通减少，甚至出现有些区级条线部门不积极、不主动现象

执法力量下沉后，各行政执法队伍各自为政，在遇到重难点问题或者重大突发事件时，协调处置不顺畅。街镇部门之间也面临着业务沟通协调不通畅的问题，例如双向告知、案件移送的过程中存在的信息滞后严重等问题。另外，执法队伍界限不清导致一些区职能部门以执法力量下沉为理由进行推诿，案件处置中缺乏对下沉力量的指导，下沉变成了托底。

调研发现，产生上述问题的重要原因在于，在基层治理格局中，街道一方面是政府的派出机构，承担着基层管理的协调、统筹和监督职能，另一方面又将街道视为政府在基层的一级管理主体，让其承担综合性的治理职责，希望其在城市管理工作中有着“基础性的作用”。这种职权与职责之间的不匹配导致一些涉及居民权益、社区治安和政府管理的事项无法执行。另外，基层社会治理问题在解决过程中具有复杂性。这类问题的解决往往需要多个部门的相互协调和合作，但各部门之间的衔接又有空白。虽然各职能部门在街道层面极力协调统筹，联合执法，但一些部门立法存在重复、交叉、冲突，法律、法规赋予的权限不明，因而在基层执法中往往相互冲突，“重复执法”或者相互推诿扯皮，不积极，不主动，形成基层执法的“真空地带”。

（三）执法队伍建设仍有待加强

1.执法队伍建设意识淡薄

执法力量下沉之后，执法队伍权力清单不清晰，很多下沉的执法人员反映在工作中不仅要做好综合执法工作，有时候还要承担一些权责之外的工作。另外，街镇领导难免存在本位主义倾向，奉行“不管用什么方式，摆平就是水平”的执法和管控取向，把行政执法力量视为自己的“机动队”，无论是否属于其职责范围，甚至无论是否合法，都调用专业行政执法力量，如维稳、征地拆迁、治理黑网吧、计划生育等事务。行政执法队伍建设往往陷入“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的困境之中。

2.编制人员不足

随着城市建设的飞速发展和城市化进程的日益加快，闵行社会转型的不断推进，社会结构日益复杂，由此产生的城市公共问题也不断增多，关系着老百姓生活的方方面面，社会整治关系复杂，治理难度大，城市管理领域的不平衡不充分发展显得尤为突出。但自执法队伍下沉以来，因编制和经费的严格限制，各支队伍的人员数量并无明显变化，远远不能满足执法工作需要。人少任务重的矛盾普遍存在。部分执法力量还存在“在编不在岗”、编制外借的问题。从纵向的执法体制来看，街镇一级的执法人员数量较少。“一机构多功能”“一干部多职务”是街镇的常态，执法任务繁重与执法人员不足的矛盾非常突出。

3.相关专业知识欠缺

基层执法环境错综复杂，具体事件千奇百怪，对基层执法人员的素质提出了全方位的要求。由于缺乏系统的法律专业知识和业务素质培训，行政执法队伍往往难以适应复杂多变的执法环境，长期以往，其专业素质水平出现不同程度的下降，造成管理事项与执法人员能力的结构性错位，积累更大的矛盾和纠纷。城管执法部门近年来的行政复议量和行政败诉量已经呈现较为明显的增加态势。

调研发现，产生该问题的重要原因在于，部分街镇对执法队伍建设的重要性存在认知偏差，没有认清更大的管理职责背后反映出的人员需求。另外，城市管理本身是一项复杂的社会系统工程，而目前下沉的部分事项，更是城市管理上的难点工作，更需要各级政府相关职能部门进行综合治理。然而部分区职能部门在力量下沉后，认为职权和职责已经划归街镇，因此应当承担的业务指导和工作培训也不了了之，导致下沉力量无法有效提高自身的执法能力和执法水平。

（四）执法主体不明确

1.执法主体身份尚需进一步规范化和明确化

执法力量下沉后，各街镇下沉队伍中既有以街镇名义执法的，也有仍以原属区职能部门名义执法的，有时候甚至二者兼有，这种执法主体的“任意性和不确定性”无疑降低了执法的严肃性和公信力，一方面给执法相对人带来很大的困扰和不便，另一方面，一旦因当事人不满意执法而进入行政复议和行政诉讼环节，相应的复议主体和被告主体既可能是区、镇政府也可能是区职能部门。在行政复议和行政诉讼数量都被纳入各部门年度考核范围的大监督体系下，镇政府和区职能部门同为被告或行政复议主体时，很有可能为了降低本部门的行政复议和诉讼数量而引发相互扯皮、推卸责任、拒不出庭做被告等一系列问题。

2.多头、分段“碎片化”管理问题还比较突出，影响管理效能

由于城市管理的专业化分工和长期历史沿革，虽经不断改革完善，但多头、分段管理一直是城市管理的一大突出问题。行政执法离不开其他职能部门的配合和支持，但调研发现，有关职能部门对于执法部门所提出的配合请求响应度并不高，加之协调机制不健全，行政执法难以得到其他部门的积极配合。如有的街道执法机构需要的信息查询，相关部门以只能为公检法或纪检监察部门提供信息查询服务为由拒绝；有的街道执法机构的行政处罚需要来自相关部门的鉴定、证据或技术处理意见，却迟迟得不到答复。如对于“承重墙”的认定，需要核实当事人身份证信息和房产证信息，对此必须出具协调函到派出所弄清当事人身份证信息，并到区房管局房产交易中心查实产权信息。但派出所和房管局并没有义务去协助，经常会出现不配合的情况，导致执法陷入僵局。即便配合，城管的公务行为凭借的也是良好的私人关系而非明确的制度规定；一些职能部门本应对相关领域内的违法行为进行管理和处罚，但害怕自己一家部门被起诉、被追责，只愿意参加由街道牵头的联合执法或实施一般性的行政检查、巡查、行政劝导等软性执法，由此导致没有执法权的街镇在牵头执法过程中执法效力大幅弱化。

调研发现，产生上述问题的原因在于存在法律障碍，影响职能履行。法律法规规章对执法主体有明确界定，一般而言，区城管行政执法局、区房管局、区安监局等部门是执法主体，而在街道层面的城管执法中队、房管所、安监所都没有独立的执法主体资格，包括街道办事处也不能作为独立的行政执法主体。对于下沉的事权，依照法律规定，街道层面执法队伍还是应当以区职能部门的名义做出行政执法行为。但是，实践中，由于该项事权已经下放，区职能部门均不愿意在执法文书中作为执法主体出现。这就使街道层面不少行政执法行为，陷入主体不合法的困境。目前，江苏省以省政府法制办文件的形式，确认各试点镇人民政府为执法主体，从省级层面予以明确，闵行区可以参考借鉴这一做法，考虑从区级层面尽快予以统一规范。

（五）下沉改革不彻底

1.管理权下沉，但执法权保留。如水务部门，管理权下沉了，但执法权仍在区水务局，并未下沉。当涉及到非法排污、填堵河道等问题，街镇水务站只能通知区局，再由其安排时间查处，往往造成证据流失、处置迟缓等问题。

2.管理权和执法权都没有下沉。在街镇综合执法过程中还经常会涉及到文化领域的执法对象，如对棋牌室的整治，相关管理权和执法权并未下沉，而街镇在综合执法过程中经常遇到这方面的问题，却苦于没有相应的执法权限，只能看着违法违规现象无计可施。而将信息报送区文旅局的权宜之策又严重阻碍了基层社会综合治理应有的步伐。

3.职权、人员、编制划转不统一。执法（管理）力量下沉不彻底的另一表现在于职权转移，但人员、编制等并没有相应地划转。例如，房办168项职责即将转移给城管，但从事该项执法工作的人员、编制等并没有相应地划转到城管执法机构，导致对某些专业违法行为的鉴定能力没有随着职能的划转而划转，很容易导致执法能力“跟不上”“不匹配”的现象。

我们认为造成下沉改革不彻底的原因主要在于，按照现行的法律法规，执法队伍开展执法活动必须得到有关行政主管部门的授权，由于街镇执法队伍除了城管是参公执法单位，其余房办、水务、规土、安监执法部门都是事业单位，不具备行政管理职能和行政执法的主体资格。有关主管部门在授权方面存在顾虑，致使各单位不同程度存在职能授权不够充分，委托不到位的情况，导致街镇执法队伍不够稳定，执法人员素质总体偏低，执法过程中出现的矛盾比较多，影响了执法的整体效率，而这反过来又使得有关主管部门在授权时更为顾虑，致使下沉改革不彻底的问题难以彻底解决。

五、针对执法力量下沉存在问题的对策建议

总体思路：以进一步提升基层治理效能为目标，以推动力量整合和运用为基础，以“一网统管”为依托，以做实城市治理基本单元（片区）为核心，建立“统筹指挥在街镇、力量整合在片区、人员落地在网格”的工作机制，形成职责明晰、协同联动、实战管用的基层执法（管理）模式。

（一）总体构想

1.工作原则

（1）有利于力量整合，形成合力。按照“横向综合，纵向下沉，做实基层”的工作目标，进一步将各类执法（管理）和服务力量在基层有效集中，赋予基层组织协调权，着力解决部门各自为政、执法管理存在缝隙的问题。

（2）有利于机制完善，及时响应。着力打破各部门间的工作壁垒，解决现有执法力量联勤联动流程多、手续繁、时效差的问题，建立一套运转高效的城市运行执法（管理）机制。

（3）有利于快速处置，提高效能。按照“小事不出网格，难事不出单元，大事不出街镇”的工作要求，以问题为导向，着力提升政府发现和解决问题能力，切实推动执法、管理、服务全覆盖，提高问题按时办结率和实际解决率。

2.整体架构

在借鉴基层行之有效做法的基础上，结合闵行实际，推行“城市运行管理中心（街镇）+城市治理基本单元（片区）+责任网格（居委、村委、街面、拓展）”的“1+X+Y”管理模式。

（1）组建1个街镇城市运行管理中心。依托“一网统管”，实体化运作街镇城市运行管理中心，统筹管理辖区内城市运行事项。

（2）合理划分“X”个城市治理基本单元。各街镇结合城市化发展进程和人口密度等因素，在属地范围内划分边界范围相对清晰、人口达到一定规模、管理服务相对自成系统的“X”个城市治理基本单元。每个单元设立1个工作站，统筹协调单元内各执法（管理）力量联勤联动，并承担跨部门、跨层级、跨领域复杂问题的处置工作。每个城市治理基本单元管辖范围对应一个公安派出所。

（3）分类划分“Y”个责任网格。以城乡空间全覆盖为原则，按照居委、村委、街面和拓展四种网格类型，将居民区、村宅、街面道路、公共区域、厂区、园区、校区、商务区、机关单位等事部件要素全部纳入责任网格，责任网格之间实现无缝拼接、边界清晰。城市治理基本单元承担辖区范围内四类责任网格的管理责任，网格内工作人员对违法和疑似违法事件要进行有效的前端管理，及时排除各类问题隐患。

3.做优街镇城市运行管理中心

（1）突出“一网统管”。按照“应用为要、管用为王”的工作要求，依托大数据分析和可视化智能视频监控，将网格化+、突发应急事件、平安建设等城市治理领域所有事项一并纳入城市综合管理处置流程，打造集事前预防、自动预警、指挥调度于一体的综合工作平台，在“一网”上进行业务流转，在“一屏”进行全方位展示。强化综合研判功能，要做好动态数据统计分析和结果应用，重点研究解决跨部门、跨层级、跨领域的综合性问题。

（2）强化实战功能。街镇城市运行管理中心要对重大问题开展联勤联动，赋予其调动指挥街镇层面执法（管理）力量的权力，提高实战能力。遇到紧急、重大事项，可在第一时间启动相关应急指挥预案，开展分层分级应急指挥。街镇城市运行管理中心对城市治理基本单元和四类责任网格具有直接指挥权，对在街镇范围内发生的各类案件问题，可直接调动力量进行处置。

4.做实城市治理基本单元

（1）实现各类执法（管理）力量在片区整合联动。建立城市治理基本单元工作站，街镇选派具有较强组织协调能力的科级干部担任工作站负责人。

充分整合现有执法（管理）力量，已下沉队伍中，城管中队推动执法队员全部进驻工作站，房管、水务、规土、安监及其他街镇机关职能部门，根据城市治理基本单元管辖区域性质，安排专人进驻。所有力量接受工作站统一指挥调度。派出机构中，公安派出所合理调配警务力量进驻。卫监所、司法所、市场监管所等部门安排专责联系人。在开展联勤联动时，各派出机构要以块为主积极响应，在规定时间内充分利用各自的执法管理资源依法履职。

（2）创建“1+1+X”联勤联动执法管理模式。以抓处置、强实战为工作导向，建立“1+1+X”的联勤联动常态化工作机制。其中，两个“1”分别指城管和公安两支主要力量。“X”指房管办、水务站、规土所、安监所等已下沉部门和卫监所、司法所、市场监管所等派出机构。

城市治理基本单元工作站要统筹协调辖区内各方力量开展联勤巡管，健全联勤联动快速处置机制。职能部门各司其职，对于主动发现、被动投诉、“一网统管”派单的任务要进行快速处置，其中，需要其他力量配合或保障的综合性问题，可直接向工作站提出申请，由工作站牵头相关执法、管理和服务力量在规定时间内依法进行处置。工作站直接判定为综合性的问题，可直接牵头相关力量进行处置。针对工作站难以解决的问题，上报街镇城市运行管理中心进行托底处置。城市治理基本单元工作站应健全规范联席会议制度和疑难案件协调督办机制，真正发挥牵头协调、资源整合、处置督办的作用。

（3）进一步推进执法权限合理下放。针对基层普遍反映水务部门执法权未能完全下沉的情况，建议通过法律授权的方式，将水务稽查支队部分执法权委托至街镇水务站。根据工作需求，探索将更多执法力量进一步下沉基层。

按照权责一致的原则，城市治理基本单元工作站应建立各职能部门配合情况的打分评价制度，定期上报街镇城市运行管理中心。

5.做强各类责任网格

（1）推动执法（管理）力量下沉网格。将配置在城市治理基本单元中的城管和公安力量进一步下沉，承担网格内工作职责。原则上，街面网格长由城管队员担任，居委、村委副网格长由城管或公安队员担任。其余执法（管理）力量根据责任网格不同特性，承担工作职责并参与网格日常管理，推动每个责任网格形成以城管和公安力量为支撑，各支执法（管理）力量专人负责的工作体系。

（2）明确网格巡查员工作职责。网格巡查员要认真做好网格内各类事项的积极预防、巡查发现、宣传劝阻、快速处置、及时报告和巩固成效工作。每日对责任网格要进行全覆盖式巡逻，查找问题死角，进一步提高主动发现率。增强网格巡查员智能技术支撑，配置具备可视电话、实时对讲、多人视频、GPS定位等功能的手持终端。对于认定符合简易处置的问题案件，网格巡查员可根据相关工作指示，在现场进行快速处置，提高解决问题的效率。

（3）组建一支综合巡查管理队伍。重点打造网格内“全科医生”，进一步凸显网格巡查员“一岗多责”。各街镇根据实际，将社区保安（公安）、社区保安（综治）、市容环境、社区综合协管、房屋协管、就业援助、环境保护、河道保洁、文化服务、社区助老、社区助残等11支协管员队伍进行整合，统一担任网格巡查员。环卫、市容、市政、绿化、养护等服务力量在网格内承担服务功能，协助网格巡查员处置问题。居村委干部、物业工作人员、志愿者等根据责任网格不同性质，同样作为网格巡查员履行工作责任。注重提升网格自治能力，鼓励群众积极发现、反映各类问题。

（二）具体举措构想

1.建机制：取长补短大胆探索，进一步完善各“条块”各部门权力和责任清单制度

权力清单制度不仅是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一大亮点，而且还是“深化行政执法体制改革”的关键抓手和实质所在。执法（管理）力量下沉改革作为综合行政执法体制改革的重要组成部分，也理应以权力清单制度为引领。在接下来的执法（管理）力量下沉中，应结合现有的进展逐步完善这一制度。

（1）借鉴浦东改革思路，建立统一的城运指挥中心

破除部门分割、条块矛盾既是执法（管理）力量下沉的基本要求，也是政府内部形成治理合力的基本途径。为了解决基层行政执法权责不清、合力不足问题，2014年1月，浦东新区推进市场监管大部制改革和综合执法体制革新，将工商、质监、食药监等三个部门合并为市场监督管理局。浦东模式通过“合并同类项”，较好地缓解了相似、相关部门之间的扯皮和权责不清问题。目前，闵行在整合下沉执法力量的过程中，可以充分借鉴浦东基层治理的经验。特别是在市场监管领域，在学习浦东做法基础上，还可以将物价部门融合其中，构建具有闵行特色的市场监管“四合一”模式。

同时，闵行在借鉴浦东市场监管领域的具体做法时还可以将其创新思维延伸到基层行政执法的各大领域，以权责清单为基础，厘清区、街镇政府及其执法机关职责权限，明确和规范两级政府行政执法机关事权和职能，搞清楚到底有多少行政执法权？每项执法权的行使主体、依据、内容、对象、方式、范围是什么？处罚频次有多少？明确赋予镇人民政府依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权，构建“一条热线、一个平台、一支队伍、X 个行政管理部门”的“1+1+1+X”区县城市综合管理工作体系。大部制改革和综合执法体制改革创新思路的实质在于对政府内部碎片化进行结构性“手术”，通过改变机构设置、机构地位和上下归属关系来完善责任清单制度，厘清区、街镇政府及其执法机关职责权限，提高社会治理的合力。

（2）建立执法人员编制动态调整机制，让“人随编走，编随事走”得到落实

随着社会转型和经济的快速发展，各街镇辖区社区、人口、执法任务数量和繁复程度都不断变化，很多地方已经“人事不符”，闲的闲死，忙的忙死现象突出。针对这一情况，按照“精简、统一、效能”的原则，可在综合考虑辖区社区数量、人口、执法任务、繁复程度和各部门权力清单等因素基础上从区政府层面予以统筹，进行所需人员和编制的评估，并以此为依据探索动态的编制调整机制，即每过一定时间根据上述指标对各街镇执法队伍编制进行适量调整，调高补低，一碗水端平，保障任务重、事情多的地区和部门能得到相对充裕的人员编制，反之，一些清闲或者人浮于事的部门应及时予以调整，使得好钢能用在刀刃上，实现机关“瘦身”、基层“强身”，原则上区执法队伍中管理岗位编制不超过20%，80%以上力量下沉到执法一线，以解决基层一线执法人员相对不足的问题。

（3）全面落实“街镇管理、街镇使用、街镇负责”责任制度，明确执法力量责任主体

一方面各街镇要结合属地范围内执法队伍具体情况，建立和完善一套行之有效的管理和考核办法，通过文件制度的形式细化各执法队伍工作步骤，明确执法时效性和群众问题处理时限，细化职责任务，严格按照时限督促相关执法队伍及时、高质量的完成工作任务。另一方面细化组织实施，加强领导，明确责任，在条件允许的情况下，做好执法清单事项梳理，接下来考虑向网格、社区工作站甚至居村的进一步下沉，综合协调队伍，统筹各类资源配置，做好执法机构设置工作，并不定期对进展情况进行督办，为推动执法队伍高效完成任务提供有力保障。

2.强基础：聚焦重点精准发力，前、中、后段各司其责

执法（管理）力量下沉以后，原所属职能部门的任务就由直接管理变为指导和监督考核为主，权限的减少不意味着责任的消除，事实上考虑到执法（管理）力量下沉后，下沉各街镇的执法队伍都面临着许多之前未曾遇到的难题与困境，很多具有共性和很高的专业度，若靠各个街镇自己利用有限的资源和手段去一一解决，不仅效果参差不齐，还极大的浪费了行政资源，这就需要专业的区条线部门加强和跟进对下沉力量的指导、培训和监督，落实业务保障，为下沉执法队伍提供有力支撑。具体可以从以下方面入手：

（1）提升自治能力，做强前端网格平台

居村是社会治理的基本单元，应当在社会前端管理中发挥第一道防线作用。居村委要牢固树立“防患于未然”的意识，依托“四位一体”社区管理模式和村民自治，固守责任网格，做实源头治理和前端预防。一是做强“1+2+N”居村网格化工作站。依托社区警务站建设，下沉执法人员以居村网格兼职等方式，明确进入网格的职责任务和服务清单。区域面积较大或社会管理任务较重的街镇，可以将若干个居村网格设置为一个管理单元，以一对多的方式，对接进入居村网格。各街镇统一指导居村委制定责任网格管理示意图，在社区醒目位置公布网格的区域范围、巡查事项、服务项目，以及网格负责人和执法下沉人员的姓名、照片、接待时间、联系方式等内容。二是进一步做强网格巡查机制，首先居村书记作为辖区社会管理的第一责任人，应该扮演好策划者、组织者、参与者、监督者四种角色，坚持带头开展网格巡查，依照网格巡查任务清单，做到定人、定岗、定责、定时巡查。按照每个网格责任路段1-2人的标准，增配街面专职巡查力量，确保每个责任路段每天有人在岗巡查。此外，网格专职巡查人员统一服装与工作标识，经费支出由各街镇承担。三是强化居村工作站日常管理，各街镇要指导居村网格加强对协管力量和下沉执法力量的统筹，建立职责公示、走访接待、联席会议（约请）、绩效考核等制度规范，并运用网格化平台建立相关电子台账。

（2）强化职业培训，加强行内工作交流

职业培训包括执法资格培训和定期业务培训。针对一线执法队员执法证严重不足问题，区职能部门应加强与司法行政部门沟通协调，及时开通考取通道或者提高执法证件考取次数。另外，区职能部门还可联合司法行政部门或第三方法律培训机构定期开展执法资格培训，提高执法队员执法素养和执法证通过率。关于定期业务培训，其内容包括但不限于相关法律法规、市区政策、工作特征和阶段性工作目标等内容，对于其中特别专业的一些问题，可以通过聘请第三方机构和专家予以培训并建立培训效果评估机制，对每次培训的效果予以评估，全面提升执法人员的法律适用能力和知识更新、运用能力。尤其是提倡严格执法、文明执法、规范执法，在保证法律刚性的基础之上体现执法温度。

（3）推进职能转变，做优区级监管服务平台

执法力量下沉后，区职能部门应转变职能，履行专业规划、业务指导、执法监督、综合监管和目标考核等职责任务。相关职能部门要依法依规梳理本条线与街镇之间执法管理工作界面和任务清单，并对需要居村加强前端管理的项目任务提出具体要求，明确事（部）件责任主体、案件办理工作流程和结案标准。区城管执法局、区市场监管局等部门应加强顶层设计，指导街镇将执法力量进一步延伸到网格化管理前端，推动相关工作形成制度性安排。针对执法力量进网格，规范运作基层工作站，要尽快制定出相关目标清单、工作标准和考核办法，确保力量真正下沉到基层、服务在网格。建立条块联席会议制度。坚持例会通报、网格平台案件协调等制度。同时，区相关职能部门定期到街镇召开现场办公会，或者由街镇约请区相关部门现场办公，针对基层工作中遇到的难点问题，研究讨论后以会议纪要方式明确条块职责、操作路径，针对问题处置情况建立落实反馈机制。

3.聚合力：加大下沉执法队伍统筹整合力度，推进全区重点领域综合执法

（1）整合协管员队伍

一是将社区保安（辅警）、市容环境协管、商品交易协管队伍、社区保安（综治协管）、社区综合协管、房屋协管、就业援助、环保协管、劳动监察协管、社会保险协管、特种设备协管等11 支协管员队伍交街镇统一管理，上述协管队伍的人员经费（原“万、千、百人项目”人员经费中的市、区承担部分）和管理任务由区级打包交由街镇统筹负责。各街镇应根据地区实际，对上述各类协管员进行自主整合，整合后协管人员统称为“城市综合管理网格巡查员”，并安排到基层责任网格工作。条件成熟的街镇，可以采取“老人老办法、新人新办法”的方法，参照招录社工的标准，通过考试从上述协管员队伍或社会人员中招录优秀人员，逐步建立职业化、专业化、社会化的社工队伍。对基层一线年轻有为、成绩突出的网格巡查员，可以作为居村委后备干部人选进行考察培养。二是街镇应将整合后的网格巡查员队伍分配至居村和街面责任网格开展工作。网格巡查员应按照“一岗多责”要求，首先做好责任块内社会前端管理巡查任务，同时还要承担人口信息采集、协助做好社会保障、公共服务等条线部门要求完成的工作。居村网格巡查员、街面网格巡查员的任务分配、日常管理和奖惩考核分别由居村委和街镇负责落实，网格巡查员的巡查装备、人员经费等由各街镇统一保障。区条线部门应对网格巡查队伍开展常态化的业务指导和技能培训，并对下沉给街镇的专项任务组织开展绩效考评。

（2）强化自治共治

一是明确以主干力量（居村干部）+基本力量（网格巡查员）+辅助力量（“三长”），组建相对固定网格巡查队伍。居村干部担任网格责任块块长，负责将网格巡查员、“三长”、物业保安、志愿者骨干等编组入网，统一佩戴“红袖章”，亮明身份，开展日常巡查。二是居村应采取区域化党建联建等方式，动员辖区内企事业共同参与网格化管理，构建社区多元化治理工作格局。三是建立“前端自治+后端共治”7 天快速处置机制。简易问题居村自治解决，疑难问题通过“前端自治+后端共治”快速处置机制解决。网格巡查发现的问题，居村网格应在1-3天内，首先发挥基层党建引领下的“四位一体”自治功能作用（包括司法调解），主动开展教育劝阻、协商自治、先期处置等措施，尽量将问题解决在前端。一旦居村网格对顽症问题劝阻教育无效时，网格工作站执法联动力量及时跟进到场，协同开展案件处置工作，并于 4日内完成处置任务。

（3）加强基层治理难点问题的“管执联动”

鉴于许多执法部门在执法过程中都遇到了一些综合性事务，仅凭“一家之力”无法完成工作，这就需要其他部门的联动执法。除了街道层面努力推进综合执法外，建议在充分调研的基础上，建立“管执联动”机制：一是街道与区属部门定期分析管理与执法中的热点、难点问题，共同制定管理措施或者执法方案，按照各自职责，分头实施；二是法律明确规定由区属部门执法的事项，街道应当建立违法行为的发现机制，及时将违法信息上报区属部门，并配合其执法；三是区属部门在执法过程中，认为需要街道给予其他管理措施配合的，街道应当仔细研究后落实。比如，古美路街道在老城区拆违中，街道不仅为拆违工作先期进行摸底，确认违法行为人的生活条件等情况，而且针对历史遗留问题和居民生活居住切实的困难，制定民生保障措施，在拆违的同时给予必要的改建和更新，将管理寓于执法之中，以管理带动执法，以执法推动管理。

六、个案分析：闵行协管员管理体制改革的探索与实践

（一）引言

协管员，是中国社会治理领域，承担着协助管理社会公共事务，具有特色的一群“管理者”。“协管员”最早源于上海政府主导开展的协管项目，当时发展协管员队伍主要是用以促进就业困难群体实现体面就业，而今这支队伍已日益发展成为辅助社会治理不可或缺的重要力量。以闵行为例，从历史演进角度而言，其协管员队伍建设肇始于2003年，在推动国有企业改革，吸纳就业困难人员，完成职工下岗分流任务的基础上组建而成，首批成立了8支队伍。随着经济社会发展转型，囿于编制、经费等原因，政府无法及时满足高效率公共管理的需要，协管员队伍日益壮大，在创造了大量就业岗位满足失业人员需求的同时，在促进城市管理精细化分工方面发挥了重要作用。这不仅契合公共服务对人力资源提出的迫切需求，而且创新了政府服务方式，更实现了政府职能再优化。但不容忽视的是，协管员法律地位不明，整体人员素质和管理水平较低，管理上又存在条块分割、职能交叉、忙闲不均、效能不高等问题。这些“内忧外患”，不仅不利于协管员队伍的长远发展，更有可能成为推进社会治理的阻力。因此，理顺协管员管理机制，推动协管员队伍规范化、长效化、合法化发展，关乎当前形势下政府治理能力与治理水平。

（二）协管员队伍的基本概况

1.源与流：三阶段划分

（1）项目启动期（2003年-2004年）。上海国有企业改革如火如荼布局，职工下岗分流任务紧锣密鼓展开，百万下岗职工走向劳动力市场实现再就业的任务日显繁重而紧迫。为了促进这批年龄较大、技能单一、文化程度低的下岗职工实现再就业，“以吸纳就业困难人员为主”为原则，闵行区成立了交通协管、市容环境协管、商品交易市场协管、特种设备安全协管、劳动保障协管、环境保护协管、房屋租赁协管等8支队伍。

（2）项目发展期（2004年-2008年）。随着本市经济社会的变迁转型提速，市民对全面而有效的社会管理诉求日益凸显，但囿于编制、经费等原因无法及时满足高效率公共管理的需要，政府职能转变滞后。为此，替代性方案则是作为政府部门辅助力量的协管员队伍不断日益壮大，首批设立的8支队伍都不同程度扩大人员规模，在此基础之上又新增加了社区保安和社区综合协管两支协管员队伍。

（3）项目调整期（2008年-至今）。协管员队伍已经成为社会管理的重要辅助力量，但协管员整体人员素质水平较低、队伍管理条块分割、职能交叉、忙闲不均、效能不高等管理模式亟需调整完善。同时，闵行就业形势呈现好转趋势，政府对协管员队伍规模发展采取了严格控制，不再新增协管项目，现有队伍规模不再扩大，岗位基本保持稳定，这一阶段协管员队伍人数呈现逐年减少的趋势。

2.现状分析：以闵行区为例

（1）从协管员队伍建设来看，截止到目前，闵行区各街道、工业园区现共有41种不同类别的协管员队伍，存在的问题主要有：一是在年龄结构上，队伍老龄化问题严重，35岁或30岁以下的人员平均占比仅为8%；35至45岁或者30至45岁之间的人员平均占比为27%，45岁以上人员的平均占比高达65%。二是在学历背景上，低学历情况严重，队伍中具有大专及以上学历的人员平均占比仅为19%，高中以下学历占比高达81%。三是从性别视角上看，男性协管员占比为60%，女性为40%。

（2）从招录方式上看，各街镇及工业区在协管员招录方面大多采取两种方式，一是“只出不进”，协管员数量逐渐减少，目前有47%的协管员是采取“只出不进”的招录方式；二是协管员招录数量随正式公务员编制数量变化而变化，可多可少，招录的标准和方式并不统一。如马桥“退休、离职人数，按岗位需要调整”招录，浦江采用“三定职数差额招录”，浦锦采用“街道核定数，不突破核定数的前提下，人员退出会继续招录”，莘庄、古美、华漕“岗位需求，出一个进一个”招录等。

（3）从岗位职责来看，担负主要职责为：一是辅助监管类，主要担负开展检验、检疫、检测等市场监管和公共秩序维护等任务；二是服务辅助类，主要担负政策宣传、巡查、登记造册、发放收缴相关费用等服务性工作；三是信息情报类，主要在某个行业、区域内监督、劝阻、收集违法证据等，为业务部门提供有关信息。上述岗位涵盖了环境保护、市容环境、劳动保障监察、就业援助、社区保安、河道保洁、林业养护、公共文化、卫生保洁、网格专职巡管等城市基层治理的绝大多数领域。

（4）从协管任务来看，工作量不均衡，责任承担轻重不一。一类是工作时间具有连贯性，工作量较为饱满，专业性较强，责任较重，如食品药品监管协理员、辅警；二类是工作时间具有间断性，工作量较小，但专业性较强，责任较重，如动物防疫员；三类是工作时间长，工作量不稳定，具有区域性，责任较重，如护林员；四类是工作时间不连贯，工作量较小，不具有专业性，责任较小，如劳动保障协理员；五是工作时间具有固定性，工作量稳定，专业性不强，责任较重，如社区保安、社区综合。

（三）协管员管理模式的实践探索

针对协管员整合过程中出现的各种情况，各街道结合自身实际，在统一转制的背景下，探索形成了具有地方特色的做法和经验，使协管员整合的精细化水平进一步提高，群众的获得感、幸福感和安全感进一步提升，具体来看形成了三种各具特色的协管员管理模式。

1.以江川路街道为代表的“服务社、职能部门、实际工作部门”三方共管模式

随着协管员队伍改革工作的推进，根据市、区三种转制方式，江川路街道公益性劳动组织根据工作性质的不同转制为2家民办非企业单位，分别为江川路街道社区综合协管服务社和江川路街道就业援助服务社。转制后与原组织从业人员签订劳动合同，明晰劳动关系，逐步向组织正规化、管理规范化、业务标准化发展。以服务社为依托，职能部门为基础，实际工作部门为根本，实现三方共管以整合协管员资源，人员经费支出由市、区两级财政共同承担。

（1）主要做法。社区综合协管服务社包括劳动关系协调、就业援助、房屋租赁、商品交易等25支队伍，人数占比为94%；就业援助服务社包括卫生消毒保洁、碧江公益、华坪公益3支队伍，人数占比为6%。队伍管理过程中采用条块结合、以块为主的模式。具体表现为：协管员日常考勤、工作表现等由实际工作地属地管理。原先涉及到区级考核的条线业务，其完成情况直接与实际工作地考核挂钩。协管员队伍实行三方共同管理：一是协管服务社和就业援助服务社负责人员的招录用、离职、退休、工资及考核费发放、工伤办理等事务。二是街道相关职能部门负责协管员的岗位分配、业务培训及指导、日常考核、奖惩管理和关心慰问等工作。三是实际工作部门负责协管员的日常考勤、工作安排和管理等事项。

（2）工作优势。一是职权明确。经过对公益性劳动组织转制后，由两家服务社统一负责现有协管员队伍的人事管理。街道职能部门和实际用工部门主要负责具体人员的工作落实和监督。该模式在一定程度上，优化资源配置，明确职责权限，打破了原先繁复冗杂的队伍格局，形成了队伍集合快速、协调配合顺畅的工作局面。二是统筹力量。通过优化工作流程、加强队伍培训、完善考核机制，强化共管能力，优化资源配置，具体实行主管部门（社区事务受理服务中心）、业务主管部门和用人单位条块结合的管理形式。用人单位或业务主管部门负责协管员的日常考勤、培训、考核等进行管理，主管部门（社区事务受理服务中心）负责协管员的人事、财务和工会事项，有效改进了管理脱节的现象。

（3）存在不足。部分条线工作职能产生重合。如市容环境和林业养护条线，由网格化中心统一安排工作及考核，主要负责街面市容、绿化巡查，对跨门营业、绿化带损坏等现象及时拍照上传大联动平台。市容和林业养护目前已通过政府购买服务的形式委托第三方进行管理，因此这两个条线从业人员的工作与第三方公司产生了重叠。

2.以浦锦街道为代表的“市场化管理＋部门条线管理＋下沉自治管理”模式

街道以“三个做到”为目标，抓人员队伍制度化、规范化建设，制定了《关于浦锦街道协管类和公益性劳动组织转制后从业人员核定及分类管理方案》，对协管人员进行统筹整合，一方面以市场化的方式科学、有效地对协管人员进行资源整合，另一方面注重推进力量下沉，从而保障基层治理。

（1）主要做法。为提升公共服务效能，根据工作性质和实际情况对协管员队伍分三种形式进行分类管理：一是委托市场化公司管理（社区助老人员、大联动网格人员、河道保洁人员和林业养护人员）协管社与市场化公司签订托管协议，由市场化公司负责辅助人员的日常管理、考核和工资造册。二是条线部门自行管理（劳动监察人员、特种设备人员、房屋管理人员、联防队人员）由条线部门负责辅助人员的日常管理、考核和工资造册。三是下沉村居自治管理（就业援助人员、综治人员、外口人员、社区助残人员、公共文化服务人员、社区公益卫生保洁人员）。下沉管理的辅助人员全部纳入村居委自治管理体系，不再分条线、分队伍，由各村居委统筹工作调配、统一管理考核和工资造册，职责为辅助各村居完成村居应承担的各项工作。

（2）工作优势。打破部门壁垒，提高队伍协调能力。在第一种模式中，协管人员的实际用工部门和职能部门之间往往有重合的部分，一定程度上影响了队伍间的协调配合的能力。浦锦街道弱化两个部门之间的区分，针对不同队伍的特点采取条线和下沉至居村平行管理的模式，从横向和纵向两个方面优化资源配置，形成以“镇劳动力管理办公室＋部门条线管理”的模式。具体操作为：镇劳动力管理办公室为劳动关系的主体，负责统一招录队员，签订合同，缴纳社保，指导与监督用工单位履行各类规章制度；各实际用工单位为人员管理的第一责任人，负责日常管理及执行各类规章制度。

（3）存在不足。管理标准不统一。部门条线管理和下沉至居村管理并行时，各个部门之间的管理标准不同，导致不同的协管员队伍对自身的工作内容、职责权限的理解不一致，从而出现“权责不一致”的情况。尤其是对下沉队伍进行属地化管理后，部分管理单位对队伍工作职责不清，不能有效的整合队伍，无法合理的对从业人员进行有效的统筹使用。

3.以浦江镇为代表的“以受理服务中心为依托，下沉居村网格化管理”模式

成立民办非企上海闵行区浦江镇社区综合协管服务社和就业援助服务社，并依托浦江镇社区事务受理服务中心管理，主要负责对资金预算编制，资金申请发放、人事权等方面事项进行统一管理。2018年7月将社区综治保安、社区综合协管等8只队伍下沉至居村，进行属地化管理，职能叠加，统筹使用，进一步发挥在社区基层中的基础服务作用。

（1）主要做法。街道设立社区事务受理服务中心，统一管理两家民办非企服务社。同时以“管理层级下移、建立绩效考核、提高管理效率，提升基层公共服务效能”为目标，针对地域特点和队伍特色，将8支队伍下沉至居村进行网格化管理从而契合居村人员“三定”职数，既稳定就业，又去除结构性臃肿。

（2）工作优势。高效便捷统筹协管员队伍，合理配置协管员数额。由社区事务受理中心统一规划协管员队伍的发展，人员的进退；两家服务社负责人员的管理、监督，提高了协管员队伍的整体运行效率。同时，下沉至居村管理更便于为社区居民提供良好的服务，因时制宜配置协管员资源，进一步提升协管员队伍人员的归属感。

（3）存在不足。下沉至居村管理的协管员权责界定不清晰。下沉后，原各自业务条线上的工作不能及时落实，导致原业务条线部门无抓手，工作开展比较困难。与此同时，协管员与居村网格人员之间的权责划分也不明确，导致部分工作难以顺畅开展。

（四）协管员管理体制改革的问题剖析

1.现有改革思路未触及协管员队伍建设内核

《进一步加强本区公益性劳动组织转制队伍管理的意见》[闵府办发（2018）9号]文件下发后，各街镇都成立相应的民非组织吸纳协管员队伍，签订正式劳动合同，规范了用工机制，对于人员队伍实行属地化管理，由街镇负责转制后的从业人员管理、工资待遇发放、人员绩效考核；条线部门负责业务考核管理、人员招聘标准、组织业务培训。这种改革思路看似充分发挥条块管理的各自优势，但对于协管员队伍建设的症结问题没有实质性触及，纵观各街镇，这批新成立的民非组织并没有真正实现转制和社会化运作，协管员队伍基本维持原来的管理模式，与区府文件要求的队伍整合、规范管理等存在一定距离。对于协管员队伍怎样进行改革、内部机制如何运行、职能如何整合、怎样实现权能再造、如何制定权责清单等一系列问题没有给予明确而清晰的回答。具体表现为地方政府和职能部门受政绩观念和形式主义的影响，不论有无必要和实际意义，只要有政策依据，岗位能设即设，人员能聘则聘，补贴能给即给。由于协管员岗位设置的初衷是解决再就业，对于管理职责以抽象概括为主，管理方式、监督主体、责任制度、考评机制等存在较大的随意性，造成街镇“不会管、不愿管、不敢管”，条线业务部门“业务指导不到位，监督管理不到位”，致使对协管员队伍的后续监督管理上完全是“放羊式”。如有的协管员表示业务培训、工作评估、考核、奖惩几乎没有；协管员的考核、评估等也仅仅是填个表、报个数代替考核、证明工作已完成，信息的准确性、真实性无法保证。至于工作效果如何，经费保障是否到位、是否存在挪用乱用，职能部门未实现全程、全面监管，长期以来造成大量人力、物力、财力的浪费，也在很大程度上影响了队伍整体效能的发挥和基层治理整体合力的形成。

2.协管员改革与职能优化的关联不紧密

目前协管员存在岗位设置依据繁多、岗位名称不统一、岗位层级多、职责交叉、各岗位忙闲不均等现象，这与减少机构人员，提高治理能力、降低行政成本的目标背道而驰。这种状况的存在反映了协管员改革的不彻底性，也实质反映了岗位设置与实际需求不匹配，队伍数量与职能定位不关联，没有从优化职能转变切入。协管员队伍数量只是政府机构改革的外延，而职能转变才是其关键，单纯的协管员数量增减而没有相应的职能优化，只会影响政府行政管理的有效性。无论各级政府职能部门是为了解决本地区、本行业的发展难题，还是贯彻上级精神，或者是出于缓解就业压力的需要，都习惯于建立做实“横向到边，纵向到底”的网格化管理格局，因而在具体落实的过程中，多出于相关利益的考虑，对岗位设置的必要性、职能定位、财政负担能力、效能发挥等未作深入调研，未与相关职能部门和基层政府进行充分的沟通和交流，不了解用人单位的实际需求，导致岗位重复设置、职能重叠，造成协管员队伍臃肿、人员冗杂、效率不高。

3.资金保障与业务管理相脱节

协管员队伍现有资金保障模式与业务管理脱节主要体现在：一是协管员的经费主要来源于市区财政和失业保险基金，而各级职能部门出于自身利益、政绩等考量，不顾实际岗位需求，盲目扩大人员规模，致使公共财政资金支出压力加剧。二是协管员队伍经费按协管员人数下拨，且将工资和社会保险费补贴直接打入协管员个人账户，即下发经费的单位无权考核协管员工作，协管员的直接管理者无权过问协管员的工资、补贴等发放情况。这种不经绩效考核，直接按照人员数量发放工资补贴的做法，显然会造成协管员工作积极性不高，甚至会导致“干与不干一个样”的“吃大锅饭”现象。三是协管员队伍的收入一直处于仅略高于上海市最低收入标准的水平，远远低于上海职工年平均工资，无法吸引文化程度高、专业技能强的年轻化人才。近些年，协管员的待遇水平整体偏低，协管员总收入在40160元到71366元之间分布，有4个街镇的协管员人均年收入（税前）不超过50000元。虽然“协管员”设置的初衷是解决就业困难人群的再就业，但随着社会的发展，协管员作为社会治理共同体之一，在社会治理方面的作用愈发重要。协管员的人员流动性大，队伍凝聚力弱，队伍基础薄弱，业务能力与岗位要求的差距较大等问题已不能满足社会治理能力和水平现代化的要求。（五）协管员管理体制改革的实现路径

1.确立改革目标

协管员管理体制改革旨在理顺管理机制，优化队伍职能，提升该支队伍的治理能力，从而提高政府社会治理能力和治理水平。各地对多种协管员管理模式进行了有益的探索，应在总结实践经验的基础上，针对改革中存在的问题，整体把握，确立改革定位和目标，明确基本的改革思路和原则。在管理职责方面，应加快制定协管员队伍优化整合的配套文件，明确相关部门的工作任务，注意职能部门与民非组织的职责边界，处理好管理主体与业务指导的关系，从而明确协管员的法律地位；在岗位设置上，应与基层政府、相关职能部门、用人单位充分沟通，根据权责清单及岗位工作量等，按需设岗，按岗位特点设置招录条件，向社会公开招聘，避免形式主义、忙闲不均、能力不够、效能不高；在工作效果方面，借助信息化手段，实现社会反馈、用人单位评价的综合考核机制，注重绩效考核，完善思想教育与岗位知识技能相结合的培训机制，建立退出及激励机制，对长期表现不良、违纪的协管员给予辞退，对表现优异的，畅通晋升渠道，保障协管员队伍的正常流通性，促进协管员的队伍建设，确实提高虚实结合的综合乘数效应。

2.优化工作架构

通过对实践经验的总结，结合实际工作特点，进一步完善协管员工作架构，促进人员有效管理，避免职能交叉重叠，有效提高工作效能。主要可以从以下两方面考虑：

（1）由于工作性质、工作范围等局限性原因，将特定领域协管员队伍管理保留于街镇负责。由于城市管理执法是一项动态的、繁杂的、系统的社会工程，对于专业性较强的基层事务，如特种设备、环境保护、房屋协管、劳动监察、社会保险、商品交易等领域的协管员的日常管理、工作安排和绩效考核等工作仍由街镇负责，但大力推进协管职能的整合与优化。一是将隶属于同一行业主管部门的协管职能进行优化整合。比如可以将隶属市公安局的交通协管、隶属市人口办（实际以公安局为主实施管理）的社区保安以及隶属于市综治办（实际以公安局为主实施管理）的社区综合协管的职能进行整合优化。二是将管理相似、职能相近的协管职能进行优化整合。比如，将关注外来人口流动管理的社区综合协管与关注外来人口租赁管理的房屋租赁协管进行整合优化。三是理清条线、街镇、社会组织工作职能，创新三方多元合作联动机制，明确街镇必须承接完成的基础、基本的事项，真正建立“费随事转”的政府购买服务机制。[②]通过上述改革，促进基层政府管理能力提升和经验提高，协管员队伍逐步向组织正规化、管理规范化、业务标准化发展，通过专业评级机构细化相关管理事项，可分批分步骤地将更多社会治理领域的协管员队伍的管理工作进一步下沉。

（2）将职责范围较宽、执法内容较多、现场执法为主、直接面对相对人等领域协管员队伍管理下沉至街镇之下、若干责任网格之上的网格化管理工作站。以“管理层级下移、建立绩效考核、提高管理效率，提升基层公共服务效能”为目标，在剔除与街镇相互交叉重叠的事项后，将社区综治、社区综合、社区保洁、公共文化、河道保洁、林业养护、社保卡、慈善救助、就业援助、社区助残、市容协管等剩余领域的协管员队伍日常管理工作统一下沉至网格化管理工作站，改变原有以条块分别管理的人和事的模式，按工作职能进行优化整合，破除部门分割、采用整建制入驻方式，针对各支协管员队伍职能交叉、效能不高的矛盾，结合工作实际和协管员队伍特点，不再分条线、分队伍，将分属不同业务条线的“单一兵种”在网格化管理工作站内进行汇集，对工作任务相近、管理模式相似的协管员队伍进行整合，形成指挥统一、协作配合、集团作战的战区“中枢”，实现事项重叠、人员优化、效率提高。下沉后的协管员队伍管理集运行监控、监督指挥、联勤联动等功能于一体，按照管理扁平化、服务社会化、队伍职业化、治理法制化的工作要求，由网格化管理工作站统筹调配，结合各网格化管理工作站实际情况，设置协管员“三定”职数，在稳定就业的同时，去除结构性臃肿，减轻财政压力，做到真正的规范用人、合理用人、善于用人，实现科学合理的人员配置，负责对下沉的协管员进行日常管理、工作管理及绩效考核等工作，推进协管员队伍管理体制改革，完善协管员自身队伍建设，进一步发挥协管员在社区基层治理中凝聚合力、强化联动、畅通渠道、提高效率的基础服务作用。社区综合协管服务社和就业援助服务社依法授予网格化管理工作站对资金预算编制，资金申请发放、统筹工作调配、统一管理考核等方面事项进行统一管理。各相关业务主管部门主要负责业务培训指导和年终工作完成情况的考核。

由此可见，上述工作架构对于协管员队伍优化整合经验的最大亮点不仅仅在于推动协管员队伍转制本身，关键在于通过协管员队伍优化整合与网格化管理的有效衔接创新了社会治理的体制机制，形成了在全市层面可复制、可推广的模式化创新经验，即“网格化管理与协管员队伍优化整合协同创新模式”。这个基层社会治理模式的创新经验可以简要地表述为：为了破解各类协管员队伍优化整合的现实难题，本着“创新社会治理”的思维和方法制定工作方案，既通过培育民非组织的方式吸纳协管员队伍，规范了用工机制，也通过探索网格化管理机制的方式优化协管员队伍，实现减员增效，在“政社合作”的基础上形成网格化管理与协管员队伍优化整合有效衔接的创新模式，积极促进协管员队伍向组织正规化、管理规范化、业务标准化的预期方向发展。

3.完善保障措施

（1）改革协管员费用支付模式

针对现有政府资金支持渠道多元、拨付方式僵化、补贴标准差异化等问题，需要对政府财政资金支持方式进行相应调整，改变补贴到人的原有方式为以购买服务为主。调整的具体做法如下：一是确保收入及经费来源。原先协管员队伍经费主要由市级财政、失业保险基金负担。在协管员队伍管理体制改革中，在控制队伍规模的基础上，继续以市级财政、失业保险基金对现有协管员给予资金补助和补贴；同时，将协管员队伍经费作为区级财政预算项目之一，合理分配区、街镇财政负担，保障日常经费的来源。二是统一政府补贴标准。原先不同协管员队伍补贴不尽相同，但不同补贴标准的依据难以令人信服，并且还影响资金的规范管理，也在一定程度上增加了行政管理的负担。因此，应将由失业保险基金支出的每月的个人岗位补贴，统一调整为按全市职工最低工资的一定比例，例如50%的标准（2019年为1240元）进行拨付。三是调整资金支付方式。根据“管理下沉”的工作需要，将原先的由市相关行业主管部门向区相关条线下拨补助资金，调整为市财政每年通过财力结算拨付至区财政专户；失业保险基金支出的岗位补贴，从由市直接支付到人的方式，调整为按月拨付至区财政专户，再由区结合绩效考核情况，支付给转制后的社会组织。[③]

（2）加强协管员队伍规范化建设

根据协管员的岗位特征和职责，制定一套科学、具有可操作性的管理制度，才能通过规范管理，进一步发挥协管员辅助管理的作用。一是协管员队伍的组织层级、职位设计、组织规模，要与城市管理的区域面积、人口数量、管理需求等状况相适应，实施动态调整，其队伍组织发展要遵循职能目标原则和精干高效原则；二是严格进行日常管理。以协管员管理体制改革为契机，实行严格的合同制，对留用的协管员签订劳动合同，对协管员的日常工作进行动态监测；三是逐步推行职业资格证书制度，实行等级化管理，进一步完善激励机制，将劳动报酬与岗位责任、劳动技能、劳动强度、劳动条件和劳动贡献紧密联系起来，不断提高协管员的综合素质和工作积极性；四是进一步健全民非组织的规章制度建设，切实提高实体化运作和日常管理水平，使之完全具备独立承担协管员队伍管理的责任主体；五是进一步理顺综合协管员和专业协管员队伍之间的职责关系，尤其注意加强两者之间的衔接、配合、协作关系；六是对不能胜任岗位或违反规定造成严重后果的协管员，要严格依法解除或终止合同。

（3）构建富有激励机制的组织体系

富有激励机制的组织才能激发成员的潜力，促使该组织长远、可持续的发展，因此，为协管员提供一个展现自我价值的平台，良好的职业发展前景才能使得协管员队伍更好地发展壮大。一是开展经常性岗位技能及业务知识培训，通过“传帮带”活动，充分发挥骨干力量作用，传授工作经验及实务技能，逐步提高协管员与岗位的匹配度，最终提高协管员队伍的整体工作水平。二是对一些紧缺的工作岗位，通过培训，让更多年轻、优秀的协管员取得专业资格证和上岗资格，不断拓展其职业生涯，以缓解编制不足这一实际问题；三是探索对优秀的协管员，在招录社工、公务员等考试中进行制度倾斜。对符合报考条件的优秀协管员予以优先招录，使协管人员在工作中找到“事业感”，真正感受到职业所带来的“优越性”，从而进一步激发队伍的活力，为协管队伍赋予新的生机和活力。[④]（六）结语

社会协同治理是时代发展的必然趋势，也是其他国家已普遍采用的一种社会治理模式。也就是说，政府应该打破垄断地位，与社会公众、市场和社会组织进行合作，充分配置有限的资源，提高行政效率，优化服务供给方式，[⑤]参与社会治理。因而，协管员作为在各个领域承担较多辅助工作的社会治理多元化主体中的重要组成部分，必将大有可为。但是，从频发的协管员暴力执法事件及公众对协管员的普遍印象，使我们认识到协管员管理中还存在着较多问题。这不仅需要国家从法律层面明确协管员行为的法律地位，还亟需从内部进行协管员管理体制改革，科学规范地管理好协管员队伍，发挥协管员在协助社会治理方面的重要作用，并不断探索这支队伍发展的方向，使协管员成为一份具有岗位成就感、社会认同感的职业，协管员队伍成为社会治理的中坚力量。

编后语：如何推进基层社会治理创新，是当前街镇在推进基层社会治理创新过程中面临的一个新课题。课题组以闵行区执法（管理）力量下沉为例，系统总结了闵行在推动基层法治化进程中所取得的一系列治理经验。同时，对闵行区执法（管理）力量下沉中存在的问题进行了梳理，并从完善各“条块”各部门权力和责任清单，加强区条线部门对下沉执法力量的指导、培训和监督，建立执法人员编制动态调整机制，完善“条块联动、管执联动”机制等方面提出了对策建议。最后，以协管员为个案，从改革定位、工作架构、保障措施三方面，探索城市协管员管理体制的改革路径，通过协管员队伍优化整合与网格化管理的有效衔接，创新社会治理体制机制。该课题对于更好推动基层执法力量下沉、推进基层社会治理创新具有一定的参考价值。

课题组长简介：

彭辉,男，上海社科院法学所研究员

课题成员简介：

黄钰，男，上海社科院法学所硕士

卢逸迪，女，上海社科院法学所硕士

（责任编辑:陈书笋   核稿:史莉莉）

[①]本课题为上海社会科学院法学所与闵行地区办联合课题组的研究成果。

[②]张淼：《基层工作人员队伍管理机制探索与思考》，《农村科学实验》2017年第10期。

[③]蒙媛：《上海协管员参与社会管理机制研究——以网络化治理为视角》，2015年上海师范大学硕士论文。

[④]佘光峰、于嵩：《关于加强交通协管员队伍建设的探讨——以上海市公安局虹口分局为例》，《上海公安高等专科学校学报（公安理论与实践）》2015年第25期。

[⑤]莫兰：《贫困地区农村留守儿童问题的协同治理探究——以贵州省纳雍县为例》，2017年贵州大学硕士论文。