《政府法制研究》2021年第1期（总第337期）

  ●通过地方立法保障医疗卫生人员权益的必要性在于：医疗卫生人员心理压力大、执业环境有待提升、职业权益保障不完善；现行法律法规无法充分保障医疗人员的权益；理论上对医疗人员权益的保障提出了诸多建议。通过地方立法保障医疗卫生人员权益的可行性在于:地方政府拥有对公共卫生的立法权限;公共卫生的地方立法事项与中央立法层面有一定差异;地方政府规章相较于行政规范性文件对医疗卫生人员的保障更为有力。

  ●《上海市医疗卫生人员权益保障办法》的立法目的是为了保障医疗卫生人员的合法权益，加强医疗卫生人员的队伍建设，更好地保障人民健康。结合上海市的具体情况以及新冠事件带来的影响，应当从医疗卫生事件发生前、医疗卫生事件发生中以及医疗卫生事件发生后三个方面加强立法规范，具体包括对政府的监督管理职责，医疗卫生机构的职责和医疗卫生人员综合素质的提高等做出规定。

《上海市医疗卫生人员权益保障办法》立法研究[1]

课题组组长:郭为禄

课题组成员:邹荣 练育强 刘亮 张骥 聂政

  一、立法保障医疗卫生人员权益的必要性问题

  （一）实践中存在的问题

  1.执业环境有待提升

  近年来，由于医患之间缺乏信任和理解，医患关系日趋紧张，医患矛盾日趋激化。从全国来看，医闹、暴力伤医事件不时发生。上海的伤医案件虽然相对而言比较少，但医患纠纷却不在少数，这不仅仅妨碍了正常医疗秩序，更会严重冲击医疗服务市场，导致医护人员大量流失，最终将减损广大患者的就医权益。

  当出现突发暴力侵害等紧急事件、医疗卫生人员人身安全受到威胁或者侵害时，该如何采取避险保护措施；施害方在实施侵害医疗卫生人员合法权益的行为之后，如何追究其责任，这些都需要通过立法形式加以完善。由此可见通过立法的形式，保障医务人员权益，减少后顾之忧是当务之急。

  2.职业权益保障不完善

  首先，医疗卫生人员的工作具有风险大的特点，这种工作特点导致医务人员在传染病爆发时存在较大的感染风险。据统计，在新冠疫情暴发至2020年2月11日之间，为新冠肺炎提供诊治服务的422家医疗机构中，感染新型冠状病毒的医务人员就达到了3019例（确诊病例1716例），[1] 并造成了5名医务人员死亡。其中可能存在非职业暴露造成的感染。[2]这一惨痛代价引起了政府和社会各界广泛关注。虽然这与疫情高峰时期，医务人员对疾病的认识、各种防护设施的保障、开设定点医院和其他医疗救治设施时相应配套的磨合和完善、医务人员长期工作疲劳、防护程度不足等可能都有关系，但是即使是在普通的日子，威胁医务人员安全的事件还有不少。其中，锐器伤是临床医务工作中最常见的一种职业性损伤，同时医护人员职业性感染问题也越来越突出，医务人员职业感染多为传染性疾病，其中最常见的是经血液传播的疾病和呼吸道感染。

  其次，医务人员工作负荷大也是目前很难改变的事实。当下，整体医疗资源分配不均衡，医院医务人员疲劳程度严重。研究表明我国 1/3 的医护人员日均工作时间超过10个小时，医务人员工作时间长已经成为普遍现象，为了满足就诊患者需要，医院一般采取24小时值班制度，而且越来越多的医院创建“无假日医院”，这些都引起医务人员的工作负荷加重。同时，医护人员配置数量不足也是导致医护人员工作量大、负荷过重的主要原因，事实上，很多医院管理者都认识到了医务人员的疲劳问题，但是在整体人力资源紧张的情况下，似乎又没有办法扭转现状。

  在高危险性和高负荷性的工作中，我国医护人员的收入与他们的知识技术劳务价值、社会贡献不相符合，收入状况与医师的知识劳务价值和付出相比差距较大，与我国经济社会发展的状况也不相适应。同时医生们的薪酬水平整体增长幅度和速度相比社会平均水平仍显不足，相对值仍低于国际发达国家或地区的水平。

  由此可见，加快立法进程，完善执业权益保障势在必行。医疗卫生机构应当为医疗卫生人员提供安全的工作条件，逐步改善执业环境，保障医疗卫生人员在执业活动中的人格尊严和人身安全不受侵犯，保障其获得工资报酬和津贴、享受国家和本市规定的福利待遇等权益。

  3.医护人员心理压力大

  医护人员工作的高风险性、高负荷性、高技术性以及长期精神紧张，使得他们极易出现心理和生理方面的问题，情况严重时可能会使医护人员对自己的职业产生厌倦感，降低其工作满意度。例如，有学者在对北京市5所三级综合医院医务人员职业压力的调查显示，被研究对象中有高达95.2％[2] 的医务人员存在中度及以上的职业压力。[3]高压的职业环境使得医务人员长期处于较高水平的心理应激状态，且容易出现焦虑、抑郁、睡眠障碍等各种心理问题。这样不利于保证医疗服务的质量，也不利于医护人员自身的发展。

  研究发现很多医护人员经受暴力伤医事件之后，在工作中会产生一定的恐惧心理，暴力经历会增加护理的工作压力，心理压力，损害健康，产生焦虑、抑郁、孤立、孤独感等，使人际关系恶化，处理问题的能力受损，自信心降低，工作满意度降低，恐惧反应和创伤后应激障碍等。为保证医疗卫生事业的长远发展，提高医护人员的工作积极性，关注医护工作者的心理健康十分必要。因此，有必要对医护人员工作现状进行调查，对影响医护人员心理健康的因素进行了解，以便采取有效措施改善医护人员的生理和心理状态，维护他们的身心健康，提高其工作效率。

  （二）现行法律法规无法保障医疗人员权益

  1.医疗卫生人员权益保护的现状

  （1）在立法层面上

  专门规范医师队伍的法律有《中华人民共和国执业医师法》，其重点在于对医师职责的规范。随着这几年医患关系紧张，我国立法机关也注意到我国法律对于医生权益保护方面的欠缺，因此，在《刑法修正案(九)》中对聚众扰乱社会秩序、致使医疗无法进行等情形进行了定罪量刑。这是国家第一次将情节严重、造成严重损失的“医闹”行为入刑，有利于减少“医闹”事件的发生，从而保护医生的合法权益。

  2013年，国家卫生计生委、公安部印发《关于加强医院安全防范系统建设指导意见》规定：医院保安数量按照不低于在岗医务人员总数的3%或20张病床1名保安或日均门诊量3‰的标准配备。上述文件均属部门规范性文件，无法律强制力，起不到强力的震慑作用，公安机关也难以将其作为处理医疗机构内扰乱医疗秩序行为的法律依据。《治安管理处罚法》第二十三条规定：有下列行为之一的， 处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。现实情况是，公安机关对企事业单位与公共场所差别对待，认为企事业单位不属于公共场所，应由《企事业单位内部治安保卫条例》方面负责处理，但企事业单位内部保安缺乏执法权；另外，关于哪些属扰乱医疗秩序的行为，法律未予以明确界定，公安机关存在执法难。这也导致了医疗机构内“医闹”现象难以遏制。

  2019年制定的《基本医疗卫生与健康促进法》对医疗卫生人员的权益保障有了全面规定，其中第55条规定医疗卫生人员的待遇与津贴，第57条是医疗卫生人员权益保障的专门条款。然而，该法规定具有原则性，有待进一步细化。

  （2）在执法层面上

  在发生医患纠纷过程中，比较频繁出现的是围堵医院，破坏医院医疗秩序。面对医患纠纷的发生，我国在处理医患纠纷中并没有详细的规定，造成执法机关工作人员在处理医患纠纷过程中不知道应该怎么做。同时，执法机关的工作人员在处理医患纠纷过程中，没有合理的履行自己的职责。例如，在2015年，河南省周口市太康县人民医院医护人员被逼抱尸示众，死者家属辱骂、殴打医生，警察来到现场并没有使事件得到平息，第二天更是将棺材摆放在了医院门口，严重影响医院医疗秩序。2016年1月8日，河北省石家庄市栾城人民医院的一名患者的家属对医护人员进行殴打、辱骂，10余名医护人员均遭受不同程度的人身伤害，持续到第二天上午，仍有“医闹”人员堵在医院妇科科室，不准医护人员工作，严重影响了其他患者的治疗，迫使其他患者不得不转院。

  （3）在司法层面上

  我国司法人员办理的案件中很少有医患纠纷的案件。同时，医患纠纷中，涉及很多医疗行业的专业问题，司法机关工作人员难以精通所有医疗专业知识。同时在《侵权责任法中》的规定中，当发生侵害患者权益的医疗事故时，采取过错责任原则，这让患者或者亲属在进行维权时不能相信司法机关的判决，从而进行“自我维权”，导致发生恶性医患纠纷。

  （三）理论上对医疗人员权益保障的建议

  1.完善医疗人员合法权益保障法律体系

  《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，各部门法、单行法等均以其为基本指导原则，构建形成了一个十分完整的系统。立法机关和拥有行政立法权的行政机关应该在这样一个极具指导力量的体系下，结合医疗纠纷的社会危害性，积极出台相关的法律法规保护医疗人员的权益。目前，对医疗人员合法权益的立法保障还较为有限。《中华人民共和国执业医师法》中对医生权益保护的仅限于第二十一条规定的“获取工资报酬和津贴，享受国家规定的福利待遇”。《中华人民共和国刑法修正案（九）》在聚众扰乱社会秩序的具体形式中加入了医疗方面，但如果“医闹”人员没有超过法律规定的程度，没有严重影响医疗秩序，没有造成严重的社会损失，就不符合入刑条件。针对医疗人员合法权益的保护和侵害医疗人员合法权益行为的处罚，立法机关和行政机关应当在各自权限范围内，在不违反上位法的前提下，结合医疗行业的特殊性，进一步明确医疗人员享有的各项权益和权益保障主体，强调对医务人员的人格尊严和人身安全进行保护，规定实施侵害医疗人身权、人格权的行为和扰乱正常医疗秩序的行为所应承担的民事责任和行政责任。地方人大和地方行政机关可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，制定地方性法规和地方政府规章，加强对医疗人员的职业权益保障和职业环境保障，如建立跨部门、跨领域、跨区域涉医失信联合惩戒机制，使立法的目的性、针对性、时效性、操作性更强，提高立法成本和施行效果的性价比。

  2.各部门加强医疗人员权益保障的相关工作

  卫生行政部门应建立专门的制度来保障医疗人员的合法权益。在医疗人员薪酬补助、休息休假、心理健康、职业教育发展、劳动安全卫生、关爱服务等问题上，卫生行政部门应当具体落实法律法规中对医疗人员合法权益的保障，制定相应实施细则，并对医疗机构的实施情况进行监督。

  公安机关应加大执法力度以保障医疗人员的合法权益。在医疗纠纷中，医务人员的生命权、身体健康权的保障制度逐步地在完善，但是医务人员的人身自由权、人格尊严权、名誉权等权利的保障依旧存在执法不严的现象。对于殴打、威胁、辱骂、限制医务人员人身自由、威胁医疗人员家属人身安全的违法犯罪行为应当更加予以重视，一旦医疗人员的合法权利被侵犯，在证据充足的情况下就应当严格执法，做到违法必究。同时，公安机关还应指导和监督医疗机构的安全保卫工作，发现问题后应及时互相通报信息，并督促医疗卫生机构及时改正。

  此外，发展改革、财政、民政、人力资源社会保障、医疗保障、司法行政、教育等部门按照各自职责，做好医疗卫生人员权益保障的相关工作。

  3.加强保障医疗人员职业权益

  关于医疗人员的薪酬和补助方面，应建立正常的工资报酬调整机制，逐步提高医疗人员的薪酬待遇；对参加突发公共卫生应急处理的医疗人员，根据有关规定及时落实相应的补助补贴等政策。

  关于医疗人员工作休息问题，在医疗人员人数有限的情况下，应灵活的安排处理好工作和休息之间的矛盾。医疗人员的劳动休息权是宪法赋予的法定权利，对长时间超负荷工作的医疗人员应当安排强制休息。

  关于医疗卫生人员心理健康问题，医疗机构应予以重视。医务人员长期处于较高水平的心理应激状态，且容易出现焦虑、抑郁、睡眠障碍等各种心理问题。应建立心理疏导和援助制度，定期进行心理健康宣传，为医疗卫生人员提供心理评估等服务，尤其是特定岗位或者处于特定时期、经历特殊突发事件的医疗人员。

  关于医疗人员职业发展和教育方面，应保障医疗人员专业培训、继续教育和学术交流活动的权利，为其职业发展创造有利条件，提升职业素养和人文素养。

  关于医疗人员的劳动安全问题，应考虑将锐器伤和职业性感染等职业暴露列入工伤范围，保护医疗人员这一特殊的劳动者的健康利益。医疗机构应当为医疗人员提供预防职业暴露的工作环境和物品，事后做好职业暴露的应急处理。

  关于对医疗人员的关照帮助方面，鼓励医疗机构提供假期托管职工子女、提供职工公寓、免费体检等便利措施，使得医务人员能全身心投入在诊疗活动中。对于参与公共卫生事件等突发应急事件的医疗人员，应对其子女教育和老人照顾提供必要帮助，切实解决医务人员在工作中的后顾之忧。

  4.完善医疗纠纷的解决机制，改善医疗执业环境

  在医疗纠纷中保障医务人员的合法权益，需要完善事前、事中、事后的各项制度。

  事前需要建立预防机制及相应的指导规则。一是医疗机构应当建立健全内部安全保卫制度，完善安全防范设施，配备安全保卫力量，根据实际情况对进入医疗机构的人员进行安全检查。医务人员面对情绪激动的患者和家属时，显得格外弱势，而强大的安保力量可以增加医务人员在执业中的安全感，保护医务人员免受人身损害。二是医疗机构应当加强安全防范设施建设，并定期开展评估，在重点地点配备紧急报警装置，与医疗卫生机构安全监控中心和警务室联网，并接入属地公安机关。三是大力推进建立和完善医疗风险分担机制。一方面，鼓励医疗机构参加医疗责任保险，医疗纠纷赔偿责任由医疗机构和保险公司共同承担。这样能够较好地消除医疗人员的后顾之忧，同时还能够极大地保障医疗人员在诊疗活动中的合法权益，危重患者的救治也会因此获得更大的可能。另一方面，鼓励患者参加医疗意外保险，发挥保险机制在患者医疗风险社会化分担作用。四是合理运用涉医失信联合惩戒系统，当医疗机构发现相关失信人员就诊的，可以提前采取适当方式，预防或制止失信人员的有关行为。

  事中则需要设立具体的医疗纠纷处理流程，完善医疗纠纷处理原则，规范医疗纠纷处理办法。首先，司法行政部门健全人民调解、行政调解、司法调解衔接配合的机制，推动医患纠纷化解。医疗机构和患者发生纠纷，应当友好协商、互谅互让。双方协商不成，可以由医疗纠纷调解委员会进行调解。其次，可以在院内设立专职纠纷处理部门。一旦医疗纠纷发生，医疗人员将分身乏术，一方面是其他需要紧急救治的病人，另一方面是失去理智，言语相向甚至实施暴力的家属，这不但影响了医疗人员正常的工作，而且人身权利也可能受到侵害。因此医疗机构为了保障医务人员的权利，应当设立专业的纠纷处理部门，专业处理医疗纠纷。一旦纠纷发生，则引导患者及家属至专业的纠纷处理部门，统一处理医疗纠纷，淡化医患双方矛盾，解除医务人员人身受伤害的危机。再次，可以设立院内专业的鉴定委员会，一旦医疗纠纷发生并产生赔偿的后果，若医务人员对于该结果不服，可以向院内专家委员会出异议申请，由其来评判该医疗行为，从而真正保护医务人员的合法权益。从次，医疗机构应提前制定纠纷应急预案。医疗纠纷的发生难以预料，有时发生的令人猝不及防，因此一套医疗纠纷应急处理预案就显得格外重要。制定预案后每年进行纠纷应急预案演练。对于医务人员来说，应急预案的启动能够为其快速的解除危机，从而保障医务人员的人身权利免受损害。最后，医疗机构及公安机关应当为医疗人员及其亲属的人身安全提供必要的保障。医疗纠纷发生后，若相关医疗人员及其亲属人身安全受到威胁或侵害，医疗人员可以暂停诊疗活动，医疗机构的治安保卫人员应当及时制止违法行为保护医疗人员人身安全。医疗结构也可以报告公安机关，由公安机关依法采取相应的保障措施。

  事后需要对于侵犯医疗人员人身安全的行为应明确规定给予相应处罚。对于实施了侵害医疗人员人身权等合法权益的行为和扰乱正常医疗秩序的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以行政处罚，或依据《中华人民共和国刑法》追究刑事责任。此外，可以建立跨部门、跨领域、跨区域的涉医失信联合惩戒机制，将侵害医疗人员人身权等合法权益行为和扰乱正常医疗秩序行为的实施者纳入失信系统，限制失信主体的部分医疗便利化服务和一些其它权利。

  二、立法保障医疗卫生人员权益的可行性研究

  医疗卫生人员权益保障的地方相关立法只有具备法律上的可行性和事实上的可行性才能进入立法磋商和实施阶段。事实上的可行性从另一角度来看即立法的必要性，即实践中的种种复杂情况和法律上存有的种种问题导致了公共卫生地方立法的需求，而法律上的可行性则围绕立法的立法权限、立法事项和相较于行政规定的优势特点展开。各地卫生服务情况和医疗水平的差异意味着医疗卫生人员的素质不同，对一些经济落后的医疗服务地区提出过高的要求显然无法实现，对一些较为发达的地区提出较低的要求则难以借用法律的推动力助力其发展，因此因地制宜的制定不同地方涉及医疗卫生人员的法律规范势在必行。

  （一）地方立法权限

  地方立法权限当然受到一定限制，符合限制的地方立法权才是可行的。就公共卫生地方立法的权限而言，是其是否符合《宪法》、《立法法》及相关领域具体法律对此作出的规定。首先，公共卫生地方立法符合中央地方立法权限适当划分的宪法原则。我国宪法规定，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会和人民政府在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。宪法还规定，中央和地方国家机构在职权划分方面，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。由此从宪法角度来看授予地方政府在公共卫生方面的立法权限符合宪法确定的原则。

  其次就《立法法》的限制来看，其中《立法法》第二章第一节规定了法律的立法权限，第八条规定的法律保留原则构成对公共卫生地方立法的消极限制——符合第八条规定的情形将因法律保留无法纳入地方立法的权限，反之则不受法律保留原则的限制。第八条 下列事项只能制定法律:(一)国家主权的事项；(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；(四)犯罪和刑罚；(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；(七)对非国有财产的征收、征用；(八)民事基本制度；(九)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；(十)诉讼和仲裁制度；(十一)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。这其中既没有将“公共卫生”纳入法律保留的范围，而且此项事务也不属于第十一款规定的其他事项，因为根据法律解释的规定其他事项应当属于和前述款项规定同等重要的事务，而公共卫生显然不在此列，因此就此事务进行地方立法符合法律保留原则的要求。

  最后就相关领域具体法律来看，主要是《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的相关规定和要求。第一，授予地方政府公共卫生的地方立法权符合地方各级人民政府的工作总体要求。此法第七条规定，国务院和地方各级人民政府领导医疗卫生与健康促进工作。国务院卫生健康主管部门负责统筹协调全国医疗卫生与健康促进工作。国务院其他有关部门在各自职责范围内负责有关的医疗卫生与健康促进工作。县级以上地方人民政府卫生健康主管部门负责统筹协调本行政区域医疗卫生与健康促进工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责有关的医疗卫生与健康促进工作。这肯定了县级以上地方人民政府对行政区域公共卫生的统筹与负责工作，在依法行政和法治政府的时代背景下，授权各级人民政府就其职责范围内的事项展开立法工作显然是值得肯定的。第二，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》在具体工作领域如基本医疗卫生服务、医疗卫生机构都对地方各级人民政府提出了工作要求。例如第十七条规定国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以将针对重点地区、重点疾病和特定人群的服务内容纳入基本公共卫生服务项目并组织实施。县级以上地方人民政府针对本行政区域重大疾病和主要健康危险因素，开展专项防控工作。第十八条规定县级以上人民政府通过举办专业公共卫生机构、基层医疗卫生机构和医院，或者从其他医疗卫生机构购买服务的方式提供基本公共卫生服务。授予地方各级政府公共卫生的地方立法权有助于上述工作的落到实处。因此从具体领域的相关法律来看，即《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的要求来看，公共卫生的地方立法也是可行的。需要指出的是，地方行使立法权要以保障中央法制统一、政令畅通为前提和基础。具体为：地方公共卫生立法不能与中央立法相抵触，地方自行决定的政策措施不得违背中央有关立法精神和政策，影响国家卫生政策，不得阻碍国家对公共卫生[3] 的促进。

  （二）地方立法事项

  建立在地方政府拥有对公共卫生的立法权限的基础上，立法所针对的事项应当包括哪些具体内容，与中央层面的立法内容有何差异便值得讨论。一方面就具体立法事项而言，医疗卫生人员权益保障的相关立法应当形成包括职业权益保障、执业环境保障、责任惩戒在内的完善的、全面的法律规范体系；另一方面就具体事项的规范而言，应当在保持法律体系统一的情况下充分考虑地方特殊性。既要建立健全符合医疗卫生行业特点的人事、薪酬、奖励制度，体现医疗卫生人员职业特点和技术劳动价值，提升医疗卫生人员的职业待遇和社会地位、加强执业保障，也要加强对医疗卫生人员的医德医风教育和规范管理。医疗卫生人员既是医疗活动的主体和实施者，从种类上来分又涉及医师、护士、药师等多种人员，从工作单位来看又有基层医疗卫生机构医疗卫生人员和其他医疗卫生人员，复杂多变的情况要求对医疗卫生人员的保障制定符合一地情况的地方性法规。

  就具体立法事项而言：

  第一，医疗卫生人员权益保障的地方相关立法应当涉及职业权益保障。这既包括物质上的待遇如各类经济补贴等，也包括社会地位的提升和职业荣誉感的塑造。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第五十五条规定国家建立健全符合医疗卫生行业特点的人事、薪酬、奖励制度，体现医疗卫生人员职业特点和技术劳动价值。对从事传染病防治、放射医学和精神卫生工作以及其他在特殊岗位工作的医疗卫生人员，应当按照国家规定给予适当的津贴。津贴标准应当定期调整。第五十六条规定对在基层和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员，在薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面实行优惠待遇。法律的此种规定既赋予了地方政府就此事项的立法权限，实际上也间接的表明了此事项需要地方各级政府在工作中进行贯彻落实。在依法行政和法治政府大语境中通过立法的方式进行规范和明确，也就意味着对医疗人员的职业权益保障应当纳入公共卫生地方立法的范围中。

  医疗卫生人员权益保障的地方相关立法应当涉及执业环境保障。卫生与健康促进法第五十七条规定全社会应当关心、尊重医疗卫生人员，维护良好安全的医疗卫生服务秩序，共同构建和谐医患关系。医疗卫生人员的人身安全、人格尊严不受侵犯，其合法权益受法律保护。禁止任何组织或者个人威胁、危害医疗卫生人员人身安全，侵犯医疗卫生人员人格尊严。国家采取措施，保障医疗卫生人员执业环境。执业环境是医疗人员从医活动所处的周围环境，直接影响着医疗卫生人员的执业水平，近年来暴力伤医事件频发，有必要从安保制度、突发事件处置等多方面加强对医护人员执业环境的保障。尤其针对医疗卫生人员的人身安全进行充分保护，并且对其家庭生活成员也要保护以使其可以专心工作。可以通过公安机关的保障、人民法院的禁止令进行落实。

  医疗卫生人员权益保障的地方相关立法应当涉及责任惩戒。缺乏责任与罚则的法律将因威慑力的缺乏而难以有效实施，对医疗卫生人员进行保障和照顾也需要借助对患者管理来实现，构建起责任惩戒体系以限制其对医疗卫生人员的伤害。医疗卫生人员的人身安全、人格尊严不受侵犯，其合法权益受法律保护。这既是法律赋予的权利，也是医者履行职责、救死扶伤、照顾病患的必要条件。但仅仅对医疗卫生人员的正面保障难以在复杂的执业环境中保障其人身安全，有必要对可能侵犯医疗卫生人员人身自由与安全、侵犯其人格尊严的人员进行一定的限制，禁止任何组织或者个人威胁、危害医疗卫生人员人身安全，侵犯医疗卫生人员人格尊严。

  在讨论了医疗卫生人员权益保障的地方相关立法应当包含哪些内容后，在保证法制统一、中央政令畅通的前提下，应当充分考虑地方的特殊性和实际情况，制定富有地方特色和良好实践效果的医疗卫生人员权益保障的地方相关立法。地方特色是地方立法存在的基础，是地方立法的生命和灵魂，没有地方特色，千篇一律，地方立法就失去存在的意义。[4]由于省内各城市的经济发展水平，人口数量，自然地理条件的不同，这都影响制约着一地对医疗卫生人员的保障水平。充分发挥地方的积极性与主动性，势必要赋予其一定的立法空间。各地应综合考量前述差异指标，制定符合本地情况的法律，以更好的保障医疗卫生人员的合法权益，加强医疗卫生人员队伍建设，促进“尊医重卫”的社会风尚形成，保护人民健康。

  （三）地方政府规章的立法考量

  1.首先这是对合法性质疑的一种回应。作为一种红头文件，行政规定并不属于《立法法》所规定的法律种类，其合法性一直备受质疑，无论是理论界还是实务中都对红头文件的合法性存有疑问。但是作为一种长期通行且具有执行力的行政机关的文件，在短时间废除或者停止使用是难以实现的，在《立法法》没有修订之前也难以从法律上对其效力属性进行准确的定义。但地方政府规章作为《立法法》规定的广义上的“法律”，具有充足的合法性基础，并且其法律强制力还可以更好的实现对医疗卫生人员的保障。对医疗卫生人员的保障亟待实施的情况下，将涉及此方面的行政规定进行系统性的归纳与总结进而转化为一部全面的、具有体系性的地方政府规章，可以很好的回应对其质疑。其次在大力倡导依法行政，推动构建法治政府的时代背景下，依法依规办事成为工作的日常要求。而红头文件由于其合法性地位的争议、出台主体的层级较低，无法成为法治政府依法执政的重要抓手。

  2.由于规范层级的升高，地方政府规章对医疗卫生人员的保障将更为有力。这对包括政府以及政府所属的主管医药卫生健康部门、医疗卫生人员本身、就医人员及其家属都具有更强的约束力。第一，对政府及其所属的主管医药卫生健康部门而言，地方政府规章的约束力更强。红头文件作为一种政府的通行文件，在制定修改程序上都更为灵活和便捷，这固然有利于及时的调整政策和对社会关切问题作出回应，但是也由于不确定性、变化较快而备受诟病。地方政府规章属于《立法法》规定的广义的具有国家强制力的法律，其制定需要经过严格的程序和步骤，并且一经制定不能轻易修改，所以对避免政府朝令夕改，强化政府对医疗卫生人员的权益保护具有重要意义。第二，对医疗卫生人员而言，地方政府规章显然可以更好的保护其合法权益。红头文件更多的是“头痛医头、脚痛医脚”的针对某一方面的问题提供临时性的解决方案，无法从全面、整体的角度对医疗卫生人员进行保护，相较于地方政府规章而言其效力较低不言自明。而地方政府规章的作为一级人民政府的规范性法律文件可以对医疗卫生人员的休息休假、特殊医疗卫生人员的政策鼓励、教育与发展薪资待遇、职称评定、表彰奖励、优先推荐等进行系统的全面规定，从而以更强力度保障医疗卫生人员。第三，对就医人员及其家属而言，地方政府规章以更强的威慑力禁止其伤医弑医等行为。由于红头文件层级较低，设定的惩戒措施和处罚手段往往力度较低，更多的是一种宣示性和号召性的语言，在个案的办理上还是依据法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章等进行。但地方政府规章一方面可以规定更为严厉的惩戒措施和处罚手段，另一方面可以调动公安、综治部门等多个政府部门打击就医人员及其家属侵害医疗卫生人员权益的违法犯罪行为。但需要注意的是，从长远角度来看当医疗卫生人员的合法权益得到更好的保护时，随着执业环境的改善和医护水平的提高，就医人员也将享受更好的医疗待遇。

  3.地方政府规章相较于行政规定将促生更好的制度设计。前文已述，地方政府规章相较于行政规定可以从制度涉及和保护力度上更好的保障医疗卫生人员的合法权益。可以说地方政府规章是对已有的良好制度和措施进行整合确认，但其优势远不止于此，从另一个角度来看，地方政府规章可以倒逼出更好的医疗卫生人员保障措施。一方面，行政规定的制定主体相对参与主体较少，受制于单一主体的利益考量和制定文件的视野，难以从多个角度考虑全面。医疗卫生人员权益保障的行政规定往往是一级政府的卫生主管部门制定的，这固然可以在一定程度上照顾到医疗卫生人员的合法权益和本部门的利益，但是却很难将就医人员、其他参与保护医疗卫生人员合法权益的部门（如公安部门、综治部门）的意见吸纳进文件。而地方政府规章的制定由于严格的步骤和流程以及制定主体的多样性，则能够更好的考虑各方意见。例如地方政府规章的制定一般需要召开听证会，通知相关主体如医疗卫生人员、医疗卫生负责部门、公安部门、司法机关、就医人员、普通群众参加，表达自己的意见，从而在一部法律中更好的照顾各方利益，倒逼出一套更好的体系制度。另一方面，一部好的法律制定以后，在最初实行阶段必然是借用法律的推动力和约束力来刺激某一制度的形成和发展，对医疗卫生人员的权益保障亦是如此。地方政府规章制定后，整合各类有效措施推动医卫人员权益保障，随着制度的良好运行和参与主体意识水平的提高，势必促生其他更好的措施和手段，从而形成一个良性循环的局面。而行政文件由于效力有限，往往是带着强烈的问题导向性针对某一具体问题进行针对性的解决，适用范围也非常有限，因此往往难以实现系统性的良性循环，这也是行政规定较之地方政府规章的一个固有缺陷。

  三、《上海市医疗卫生人员权益保障办法》的立法设计

  该法目的是为了保障医疗卫生人员的合法权益，加强医疗卫生人员的队伍建设，更好地障人民健康。习近平总书记就关心爱护参与疫情防控工作的医务人员专门作出重要指示，强调医务人员是战胜疫情的中坚力量，务必高度重视对他们的保护、关心、爱护。新冠疫情促使我们加快立法，来保障医疗卫生人员的合法权益。因此，结合我市的具体情况以及新冠事件带来的影响，应该从事前、紧急医疗卫生事件发生中以及事后三个方面来进行规定，具体可包括政府的监督管理职责，医疗卫生机构的职责，和医疗卫生人员自我综合素质地提高这几个方面。

  医疗卫生机构是指基层医疗卫生机构、医院和专业公共卫生机构。

  本市医疗卫生人员主要是指执业（助理）医师、注册护士，药师（士）、和技师（士）等卫生专业人员。

  （一）医疗卫生事件发生前的保障

  1.政府的保障义务

  市加大对医疗卫生与健康事业的财政投入，提升医疗服务能力和突发公共卫生事件应急处置能力，加强医疗卫生人员队伍建设，倡导理性、文明就医，构建和谐的医患关系。

  市、区人民政府加强对医疗卫生工作的领导，合理安排资金，提升健康和医疗服务水平。

  市卫生健康主管部门、市标准化行政主管部门应当组织制定医疗卫生场所环境安全标准，卫生健康主管部门应当对医疗卫生机构实施相关标准的情况组织检查。

  公安机关、卫生健康主管部门应当对医疗卫生机构的安全保卫工作进行指导、监督；发现问题的，及时互相通报信息，并督促医疗卫生机构及时改正。

  卫生健康主管部门负责完善医疗卫生服务政策，督促、指导医疗卫生机构保障医疗卫生人员合法权益；牵头建立和完善本市医疗卫生人员权益保障工作协调机制，协调解决医疗卫生人员权益保障重大问题。会同相关部门制定改善医疗卫生人员执业环境、人员编制和工资待遇、职称评定等方面的具体措施。

  公安机关负责指导医疗卫生机构的安全保卫工作，依法处置扰乱医疗卫生机构正常秩序、侵害医疗卫生人员人身安全等违法犯罪行为，协助人民法院执行停止侵害人格权禁令。

  发展改革、财政、民政、人力资源社会保障、医疗保障、司法行政、教育等部门按照各自职责，做好医疗卫生人员权益保障的相关工作。

  2.医疗卫生机构的保障义务

  （1）安保责任：

  医疗卫生机构应当保护医疗卫生人员的劳动安全卫生，为医疗卫生人员提供与预防职业暴露相适应的工作环境、设备、卫生防护用品，做好职业暴露后的应急处理。

  医疗卫生机构应当强化医疗卫生人员劳动安全自我防护的意识，通过加强培训、规范医疗操作、疫苗接种、放射防护、物理隔离等措施，减少医疗卫生人员在职业环境中可能受到的危害。

  医疗卫生机构应当落实安全保卫工作的主体责任，保障医疗卫生人员安全，维护正常的医疗服务秩序，建立健全内部治安保卫制度，完善安全防范设施，配备安全保卫力量。

  同时需规定未依法履行安保职责的法律责任：医疗卫生机构未履行安全保卫工作职责，存在安全工作隐患的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正的，依法予以处罚，并可建议有关组织对单位主要负责人和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

  （2）定期评估的责任：

  医疗卫生机构应当按照本市治安保卫安全技术防范标准及公安机关的有关要求，加强安全防范设施建设，并定期开展评估；对不符合安全防范要求的，及时进行整改，拒不整改的，公安机关依法进行处罚。

  医疗卫生机构应当在门、急诊的诊室、分诊台，病区医生办公室、护士站，安检口等重点部位配备紧急报警装置，与医疗卫生机构安全监控中心和警务室联网，并接入属地公安机关。

  （3）提前制定紧急事件的预案的责任：

  医疗卫生机构应当制定工作场所暴力侵害等突发事件处置预案，对内部场所进行分析，明确重点区域的风险排查和处理等内容，并定期组织应急演练。

  （4）医疗卫生机构必要的检查责任：

  医疗卫生机构可以根据实际情况对进入医疗卫生机构的人员进行必要的安全检查。

  医疗卫生机构安排安全检查的，进入该医疗卫生机构的人员应当主动接受并配合安全检查，因身体或者其他特殊原因不适宜接受设备安全检查的，应当配合进行人工检查；人工检查应当保护被检查人员的隐私。

  除急危重症患者外，其他人员拒不接受安全检查强行进入医疗卫生机构或者扰乱安全检查现场秩序的，医疗卫生机构安保人员应当制止，制止无效的应当报告公安机关依法处理。

  对侵犯医疗卫生人员的行为进行界定并规定侵犯后应当承担何种责任，禁止任何人实施下列行为：

  （一）殴打或者以其他方式故意伤害医疗卫生人员，非法限制医疗卫生人员人身自由，谩骂、侮辱或者捏造事实诽谤、诬告陷害医疗卫生人员；

  （二）恶意拦截、尾随医疗卫生人员，以言语、文字、图像等方式扬言或者暗示暴力伤害医疗卫生人员或其亲属，寄送恐吓物品，或者以其他方式干扰医疗卫生人员正常生活；

  （三）故意损毁、占用医疗卫生机构财物，抢夺病历，符合出院或者转诊标准无正当理由滞留医疗卫生机构；

  （四）在医疗卫生机构设灵堂、摆花圈、烧纸钱、拉横幅，在医疗卫生机构违规停放尸体，阻挠将尸体移放太平间或者殡仪馆；

  （五）冲击或者占据办公或诊疗场所、围堵出入口、驱赶就医人员，携带易燃易爆、有毒、有放射性、有腐蚀性以及其他可能危及人身和财产安全的危险物品进入医疗卫生机构；

  （六）教唆他人实施针对医疗卫生机构或者医疗卫生人员的违法犯罪行为，或者以受他人委托处理医疗纠纷为名实施敲诈勒索、寻衅滋事等；

  （七）其他侵害医疗卫生人员合法权益的行为。

  实施上述所列禁止行为，违反治安管理处罚法的，由公安机关依法予以警告、罚款、行政拘留等处罚；有较严重后果等从重情形的，由公安机关依法从重处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

  3.医疗卫生人员待遇的保障

  应当注意保障医疗卫生人员的心理健康、薪酬待遇、保险、对特殊医疗人员的保障等方面对医疗卫生人员进行保障。

  （1）心理健康：

  医疗卫生机构应当重视医疗卫生人员心理健康，建立心理疏导制度，定期进行心理健康宣传，为医疗卫生人员提供心理评估等服务。

  对于特定岗位或者处于特定时期、经历特殊突发事件的医疗卫生人员，市、区卫生健康主管部门应当组织医疗卫生机构及时进行心理疏导和援助。

  本市鼓励具备专业资质的社会工作者，为有需求的医疗卫生人员提供危机干预和社会心理支持、心理疏导等专业社会工作服务。

  （2）薪酬待遇：

  医疗卫生机构及其上级主管部门会同有关部门，落实国家和本市关于医疗卫生事业单位工作人员收入分配各项政策规定，建立正常的调整机制，逐步提高医疗卫生人员的薪酬待遇。对参加突发公共卫生应急处理的医疗卫生人员，根据国家和本市规定及时落实相应的补助补贴等政策。

  （3）保险待遇：

  医疗卫生机构应当按照国家和本市规定，为医疗卫生人员缴纳相关社会保险。鼓励有条件的医疗卫生机构按照法律法规和有关规定为医疗卫生人员购买补充商业保险。

  （4）医疗卫生人员的教育培养：

  医疗卫生人员享有参加专业培训、继续教育和学术交流活动的权利，卫生健康主管部门、医疗卫生机构应当为其职业发展创造有利条件。

  市、区卫生健康主管部门应当制定面向全部医疗卫生人员的培训和继续教育计划，注重新知识及其应用，提升医疗卫生人员职业素养和人文素养。

  医疗卫生机构应当支持医疗卫生人员按照计划参加专业培训、继续教育和学术交流活动，按照规定保证其相关期间的工资待遇。

  特殊人员的鼓励政策：本市对紧缺专业、在远郊基层医疗卫生机构工作的医疗卫生人员，在表彰奖励、教育培训、职称评定等方面实行倾斜政策；对内设医疗机构、精神卫生机构的医疗卫生人员，在注册考核、职业技能鉴定等方面，执行与普通医疗卫生机构同类专业技术人员相同的政策。

  定期职称评定：医疗卫生人员的职称评定应当突出临床、兼顾科研，将诊疗质量、专业技术能力、创新能力、参加突发公共卫生事件应急处理或者执行紧急任务的表现作为评价的重要内容，推动实行分级分类评价。

  评审适当向基层一线倾斜，为经验丰富、工作突出的在远郊基层医疗卫生机构工作、紧缺专业的医疗卫生人员设置与其工作相适应的评定标准。

  （5）信用激励：

  本市建立医疗卫生人员增信信息归集和信用联合激励机制。医疗卫生人员有下列情形之一的，卫生健康等部门应当将信息归集至市公共信用信息服务平台：

  （一）参与自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件处置和救援，表现突出的；

  （二）主动参加公共场所严重威胁人民生命健康突发事件现场救治，表现突出的；

  （三）获得国家、市、区级先进工作者等奖励的；

  （四）属于国家或者本市规定的在医疗卫生工作中有其他突出表现的。

  对具有前款规定情形的医疗卫生人员，行政机关应当依法采取信用联合激励措施；鼓励市场主体在生产经营等经济活动中采取优惠便利措施。

  4.其他方面的保障措施

  上海市鼓励律师、公证、司法鉴定等行业协会组建专业团队，为医疗卫生人员维护合法权益提供公益性法律服务。

  上海市推进整合公共法律服务资源，支持相关公共法律服务机构为受到侵害的医疗卫生人员提供全方位、便利的法律服务。

  新闻媒体、教育、医疗卫生等机构应当加大对优秀医疗卫生人员及其典型事迹的宣传力度，加强对生命伦理、医学规律的宣传教育，合理引导公众预期，增进医患相互理解。

  上海市鼓励自然人、法人和非法人组织通过公益慈善、志愿服务等方式，依法为医疗卫生人员提供支持。

  （二）医疗卫生事件发生时的保障

  1.一般情况下医疗卫生机构的责任

  （1）对医疗卫生人员的保护：

  人身安全受到威胁或者侵害的，可以采取避险保护措施；治安保卫人员应当及时制止违法行为，报告公安机关，同时保留或固定证据，配合公安机关进行案件调查。

  医疗卫生机构应当对医疗卫生人员的避险行为提供支持，并可以在不危及医疗安全的情况下暂停相关区域诊疗活动；安全威胁消失后，应当及时恢复诊疗活动。

  医疗卫生人员因诊疗活动致使本人及其家庭成员受到威胁的，医疗卫生机构应当加强保护并及时报告公安机关。公安机关应当依法采取相关保护措施。

  （2）调解医患纠纷：

  医疗卫生机构和患者发生纠纷的，应当友好协商、互谅互让。

  协商过程中，患方当事人请求赔偿金额较高的，医疗卫生机构可以按照本市有关规定，告知其向医疗纠纷人民调解委员会申请调解，并与患方当事人共同接受调解。

  市、区司法行政部门应当指导、监督各区医患纠纷人民调解工作，健全人民调解、行政调解、司法调解衔接配合的机制，推动医患纠纷化解。

  2.一般情况下医疗卫生人员的权利

  医疗卫生人员在医疗卫生服务中遇到行为人正在实施或者即将实施侵害其人格权的违法行为，依法向人民法院申请停止侵害人格权禁令的，其所在医疗卫生机构应当提供支持；必要时，可以依法代为申请。

  3.紧急情况下医疗卫生机构的保障义务

  医疗卫生人员在参加公共卫生事件等突发事件应急处理时，在子女学习、老人照护等方面存在困难的，按照相关政策提供必要的帮助。

  本市鼓励医疗卫生机构通过开展假期子女托管、提供青年职工公寓、免费体检等方式，加强对医疗卫生人员的人文关怀。

  （三）医疗卫生事件发生后的规制

  1.市政府加强监督管理

  上海市政府建立健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的医疗卫生综合监督管理体系。上海市人民政府卫生健康主管部门对医疗卫生行业实行属地化、全行业监督管理，人民政府应当定期向本级人民代表大会或者其常务委员会报告基本医疗卫生与健康促进工作，依法接受监督。

  人民政府医疗保障主管部门应当提高医疗保障监管能力和水平，对纳入基本医疗保险基金支付范围的医疗服务行为和医疗费用加强监督管理，确保基本医疗保险基金合理使用、安全可控。人民政府有关部门未履行医疗卫生与健康促进工作相关职责的，本级人民政府或者上级人民政府有关部门应当对其主要负责人进行约谈。

  《上海市失信惩戒条例》应当和医疗卫生人员保障结合起来，上海市政府卫生健康主管部门、医疗保障主管部门应当建立医疗卫生机构、人员等信用记录制度，纳入全国信用信息共享平台，按照国家规定实施联合惩戒。

  除急危重症患者外，如果有实施侵犯医疗卫生人员的行为发生，被公安机关处以警告或罚款的，医疗保障部门可以取消该失信主体的医保使用便利化服务，要求其在一定期限内先行支付现金后按规定报销；本市所有的医疗卫生机构可以采取以下惩戒措施：

  （一）限制或者取消其先看病后付费、使用“互联网＋”服务的便民措施；

  （二）限制提供特需门诊、特种病房、高等病房等特需医疗服务；

  （三）限制其他就诊便利化服务。

  除前款规定的惩戒措施外，行政机关还可以在法定权限范围内依法就相关联的事项采取以下惩戒措施：

  （一）限制享受行政管理中的便利化措施和优惠性政策；

  （二）法律、法规和国家、本市规定的其他措施。

  建立惩戒信息定期通报机制，相关部门定期将联合惩戒措施的实施情况反馈至市公共信用信息服务平台，市卫生健康主管部门应当定期汇总、分析并向各相关部门通报。

  2.医疗卫生机构的责任

  医疗卫生机构应当确定专门的部门或者人员，承担传染病疫情等突发事件的报告工作；发现传染病病人或疑似病人后，应当通过传染病网络直报系统报告信息。

  医疗卫生人员发现存在传染危害的新型病例，有权直接向卫生健康主管部门报告，并建议所在医疗卫生机构采取高级别的防护措施。医疗卫生人员因判断错误而报告的，依法免除其法律责任。

  医疗卫生机构应当依法保障医疗卫生人员休息休假时间。对于参加突发公共卫生事件应急处理或者执行紧急任务的医疗卫生人员，医疗卫生机构应当合理安排轮休、调休、补休，对长时间超负荷工作的人员安排强制休息。

  医疗卫生人员按照规定享受带薪年休假。对于因参加突发公共卫生事件应急处理或者因执行紧急任务不能休假的医疗卫生人员，其所在医疗卫生机构应当在任务结束后及时安排补休，并优先安排疗休养。

  建立完善医疗风险分担机制，发挥保险机制在医疗救治中的第三方赔付和医疗风险社会化分担作用。鼓励患者参加医疗意外保险。

  卫生健康主管部门应当鼓励医疗卫生机构参加医疗责任保险，本市公立医疗卫生机构按照有关规定计提的医疗风险基金，应当用于参加医疗责任保险。

  编后语：近年来，医闹、暴力伤医现象和医疗纠纷时有发生，妨碍了正常的医疗秩序，损害了患者的就医权益，也使医疗卫生人员的人身安全受到威胁或侵害，有必要通过制度设计，从源头上预防和减少医闹、暴力伤医现象和医疗纠纷，促进健康服务业高质量发展。课题组对立法保障医疗卫生人员权益的必要性和可行性进行了探讨，并对《上海市医疗卫生人员权益保障办法》的立法提出了具体建议，为上海市加强医疗机构安全防范、保障医疗卫生人员合法权益提供了理论支持和方案参考。

  课题组组长简介：

  郭为禄,男，华东政法大学党委书记，教授。

  课题组成员简介：

  邹荣,男,华东政法大学社会治理研究所常务副院长,教授。

  练育强,男,华东政法大学科研处副处长，教授。

  刘亮,男,华东政法大学，法学博士。

  张骥,男,华东政法大学,法学博士。

  聂政,男,华东政法大学,法学硕士。

  （责任编辑:邓海娟     核稿:刘潇）

  [1] 2020年上海市人民政府决策咨询研究政府法制专项课题。

  [2] 中国疾病预防控制中心新型冠状病毒肺炎应急响应机制流行病学组：《新型冠状病毒肺炎流行病学特征分析》，《中华流行病学杂志》2020年第2期。

  [3] 王香平等：《三级综合医院医务人员职业压力源特征及分析》，《中华医院管理杂志》2010年第4期。

  [4]朱晓卓、陈健尔、王国平：《宁波市地方卫生立法的现状研究》，《中国卫生法制》2014年第6期。