小微企业的公共法律服务研究 (2021-04-26)
《政府法制研究》2021年第4期（总第340期）
●上海市以精细化的制度构建模式，不断提高公共法律服务供给能力。但当前上海市小微企业公共法律服务也存在一些问题，具体表现为：面向小微企业的公共法律服务缺乏针对性；公共法律服务缺乏统一的组织、领导和管理体系；政府对小微企业公共法律服务的投入不足；小微企业的公共法律服务缺乏地方规范性文件的支持。
●完善上海市小微企业公共法律服务的路径是：以均等化、精准化、公益化为核心理念；制定《上海市促进小微企业公共法律服务办法》；加强公共法律服务的政府投入；完善公共法律服务的组织与参与机制；以小微企业需求为导向完善和更新公共法律服务体系；构建公共法律服务的绩效反馈机制；加强小微企业公共法律服务平台建设；加强对小微企业公共法律服务的监管；完善对公共法律服务市场供给主体的奖惩机制；推进小微企业主动接受公共法律服务。
小微企业的公共法律服务研究[①]
课题负责人：冯辉
2019年7月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，提出要健全企业法律顾问与公司律师制度，加强法律风险评估，防范化解企业的重大风险。小微企业是国民经济发展的重要力量，公共法律服务是政府执行公共管理职能的具体展现，对全面推进依法治国具有基础性、服务性和保障性的作用和意义。有限的法律服务供给和小微企业法律服务需求之间的差异使得小微企业的发展受限。如何进一步完善公共法律服务体系建设，提升公共法律服务水平，为小微企业提供兼具多样化供给和个性化定制特点、层次分明并保持高质量的公共法律服务产品，促进公共法律服务均等化发展，是当前迫切需要研究的重要问题。本课题拟从小微企业对公共法律服务的实际需求出发，立足政府的公共法律服务供给职能，结合域外经验与上海市情，对小微企业的公共法律服务需求进行系统地分析和研究，有针对性地提出具体、可操作的模式和措施，为精准提供公共法律服务的开展提供有效支撑，为小微企业的发展保驾护航。
一、公共法律服务的基础理论
（一）公共法律服务的概念
公共法律服务，是指由政府统一调配全社会的法律从业者或相关机构，按照确定的规则与方法，以专业法律知识和法律实践技能，为符合条件的企业和公民实现并维护其自身合法权益、排除不法侵害、预防法律风险等专门提供的公共服务。
公共法律服务的内容主要包括法律援助和政府购买的公共法律服务产品。首先，法律援助主要依据《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）、《法律援助条例》（以下简称《法援条例》）等规范性文件而进行，[②]政府、律师是法律援助的主要提供主体。“在法律宣布法律援助是政府的责任之前，律师一直在从事法律援助工作”。[③]政府在法律援助中主要提供财政上的支持，设立专门的法律援助机构并以机构为核心开展相关活动。前者如支付补贴，即对参与法律援助活动的相关人员提供经费支持；后者包括搭建法律援助网络平台、电话平台，开展法律援助公益项目等。但案件数量的快速攀升，使得单纯依靠政府公共法律服务平台以及政府“指派”律师而提供法律服务的法律援助项目，不能满足小微企业对法律服务的需求。
其次，政府采购公共法律服务是缓解法律援助案件积攒压力之良方，为公共法律服务产品的供给打通了一条全新的输送渠道。政府采购的公共法律服务主要是指政府运用财政预算，通过政府与法律服务机构签订协议的方式，将法律服务市场主体纳入公共服务领域，在公共服务供给中加入多个法律服务的提供主体，促进政府公共法律服务的职能得到充分发挥。通过更为专业化的法律服务机构譬如律师事务所及律师、法律志愿者团体等，直接向社会公众提供公共法律服务。政府在此过程中履行监管职责和建立绩效考核程序，并承担最终的服务费用及担保责任。[④]政府通过引入法律服务职业队伍分担部分公共管理职能，通过公共法律服务合同约定相关内容及评价机制，对由律师、公证员、基层法律服务工作者、司法鉴定人员、人民调解员、仲裁员以及法律服务志愿者等构成的公共法律服务专业队伍进行管理监督，在评定具体的绩效等级后，向前述主体支付相应的费用，形成“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务供给方式。[⑤]受《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称为《指导意见》）、《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称为《暂行办法》）等规范性文件鼓励，政府购买公共服务在近年来得到长足发展。政府购买公共服务合同在功能上类似于利他合同，作为合同的双方当事人，行政机关（服务购买方）和服务提供方为社会中符合条件的企业或者自然人创造了享受免费法律咨询服务的利益。公共法律服务在国际上也已经比较普遍，我国公共服务体系的搭建虽然较晚，但也有所进展，许多地方均通过规范性文件如《政府集中采购目录》、《向社会力量购买服务》等对政府购买公共法律服务进行探索。如山东省于2021年1月1日施行的《山东省公共法律服务条例》（以下简称《山东省条例》），这是全国首部有关公共法律服务的省级地方性法规，标志着山东省公共法律服务工作步入了法治轨道。在此之前，全国省级层面尚未制定出台关于公共法律服务工作的地方立法。“‘统治行政’向‘服务行政’转变”，社会自治主体呈多元化趋势，是社会多方主体对于公共法律服务多样性、高质量需求发展的必然结果，“也是对政府和市场社会服务职能‘双重失灵’的积极回应和补救,‘服务行政’展现了政府与社会之间多元主体双向互动、对话协调的网络系统”。[⑥]政府搭建公共法律服务体系，可以通过市场机制，更加高效的满足公共法律服务需求，调节在公共服务领域供求不均衡的矛盾状态。当前，涉及小微企业的法律纠纷日益增多，小微企业对于公共法律服务的需求激增，导致该领域内供求失衡的特点更加明显。
最后，公共法律服务也是建设服务型政府、法治政府中不可或缺的组成部分，是对近年来优化营商环境、推动高质量发展等公共政策导向的重要回应，是在实践层面对简政放权、放管结合、提升政务服务能力和水平等优化服务改革措施的积极响应。公共法律服务体系的构建，应当实现公私融合之效果，既有政府主导的公共法律服务实体窗口、网上平台，又有政府统筹、采购并由市场主体提供的公共法律服务产品。
（二）公共法律服务的主要特征
第一，从供给的主体来看，公共法律服务的供给主体由各类法律服务机构和法律工作者组成，如法律服务平台、律师事务所、政府法律顾问、公职律师、执业律师等，其人员构成、组织形式具有多样性。公共法律服务供给既有基于政府建设平台提供的法律服务，也有基层法律服务工作者和执业律师以个体形式提供的公共法律服务。
第二，从供给的客体来看，前述主体提供的服务内容覆盖领域较为广泛，包括但不限于个人权利的维护、普法宣传教育和法治文化宣讲、预防和化解矛盾纠纷的民间调解、公益性质的法律咨询、刑事法律援助、司法鉴定、代理和公证等。目前，我国公共法律服务的三类平台，实体平台、电话热线平台和网络平台已经全面建成，公共法律服务实现了“网上办”、“指尖办”和“马上办”。每个县、市或者区都建成了公共法律服务中心，以该中心为基础，每个乡镇（街道）都建立了公共法律服务工作站，每个村（居）都设置了法律顾问，可以即时高效解决群众遇到的各种法律问题，在服务平台实体建设方面，公共法律服务的覆盖规模得以彰显。
第三，从供给的功能来看，公共法律服务具有普惠性。政府在成本可控的范围内，为需要法律服务的社会群体提供合理、有效的服务，小微企业与低收入人群等都是该服务供给的主要目标群体。小微企业的公共法律服务不仅着眼于其基本权利，更要着眼于长远利益，“其强调的是机会及其实现条件上的普惠主义”。[⑦]小微企业作为社会经济活动中重要的参与者和建设者，要求公共法律服务在公共服务层面上具有普惠性。
第四，从供给的方式来看，公共法律服务具有便利性。政府提供公共法律服务主要通过各类平台进行，包括县级公共法律服务中心、乡镇公共法律服务工作站、省级公共法律服务热线和公共法律服务平台等。公共法律服务的热线机制、值班机制，使法律服务实现稳定输出，三类平台高效联动，寓便捷于公共法律服务之中。基于完备的体系化平台建设，公众寻求公共法律服务可通过多渠道、多方式实现，不仅可以在现场如公共法律服务中心寻求法律服务，也可以在公共法律服务平台或者服务热线中获得快捷的公共法律服务。
（三）公共法律服务供给的基本原则
一是公益原则。政府提供公共法律服务不以营利为目的，在构建公共服务体系时考虑的是该体系在运转过程中所产生的社会效益，避免公共法律服务异化为某些个体或者群体的营利工具。“尽管政府公共服务外包有着多重价值，但要完全实现这些价值可能只是一种理想状态，事实上，在多重价值的背后也存在着诸多潜在的风险，这些潜在的风险既可能来自政府，也可能来自承包方”，这些风险之中的非均等化风险蚕食着公益性所带来的制度红利。[⑧]公共法律服务提供方应秉承公平之价值，相同条件下的服务对象应接受均等化的服务，包括服务水平与内容。在公共法律服务供给实践中，服务提供方诸如法律服务机构、律师、法律志愿者等为了节约人力成本或者时间成本，希望以低付出获得较高回报，可能做出逾越公益性底线的行为，比如“替代履行服务义务、逃避参与法律服务、消极应对公共服务、选择性履行法律服务”等行为。[⑨]上述行为导致了公共服务的非均等化，不断侵蚀公共法律服务的公益性根基。
二是平等原则。在公共法律服务供给过程中，司法行政机关以及公共法律服务的提供方应当秉持统一化、标准化、流程化的原则，符合规范性文件确定的具体条件的组织与个人，皆有权获得公共法律服务。实质公平精神应当贯彻公共法律服务全流程，向符合规定条件的所有主体提供公共法律服务。
三是持续原则。“公共服务具有稳定性和可预期性，公众对公共服务的信赖利益受到保护，避免公共服务的中断或者剧烈起伏”。公共法律服务在现实中很可能是自然人、法人或者其他组织维护自身权利的最后一道防线，为保持“权利防线”的稳定性，公共法律服务供给应当连续且稳定，符合公众对政府能够长期提供公共法律服务的合理预期。[⑩]
四是自治原则。公共法律服务尤其是政府采购的公共法律服务，应当以市场竞争机制激发公共法律服务供给的活力，以自治方式理顺公共法律服务的运作原理。律师事务所、律师、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人员、仲裁员等作为公共服务供给之社会力量的代表参与社会治理，在实际运作中容易发生“社会组织官僚化、社会组织内部行政化”等问题，在资金、人力、场地、基础设施等方面形成路径依赖，使其自我服务、自治等初始目的落空。公共法律服务逐渐呈现异化现象，“政府购买服务的费用大多没有商量余地，没有按照律师服务标准综合考虑，或只是象征性地支付，与律师服务的市场价值并不相符”。[11]这种异化现象使法律行业自治组织与从业个体“在本质上丧失了独立性而成为政府的一个执行工具，这背离了政府购买公共法律服务的本质”。[12]律师协会、律师事务所、法律志愿者等主体应当回归公共服务的舞台中央，从而凝法律行业之力，聚社会力量之智。公共法律服务尤其是政府作为服务购买方的政府采购活动，体现着浓烈的公私融合色彩，尊重社会组织运作的自治性，承认其自我管理能力，是符合制度建设逻辑、回应市场主体实践需求的必要之举。
五是公开原则。包括公共法律服务的政务信息公开、服务人员信息及过程公开、服务监督流程公开、最终的评估流程及结果公开等。“没有高透明度的信息公开，民众参与法律的途径就会受到堵塞，交往理性也就没有建立的基础”。[13]公共法律服务需要公开法律服务提供方的信息、获取公共服务产品的渠道信息等，缓解或消除信息不对称带来的负面影响。政府应当发挥组织、调用资源之能力，促进公众参与、汲取民意，避免政府与社会的信息不对称产生负外部性。
六是合理原则。政府在提供公共法律服务的过程中应当主动迎合市场需求的变化，不断更新公共法律服务理念，与时俱进地完善公共法律服务供给。司法行政部门应当顺应公共法律服务的社会化和市场化趋势，营造良性的公共法律服务生态环境，优化公共法律服务资源的整合与配置。
二、小微企业公共法律服务的主要特点及类型
（一）小微企业公共法律服务的主要特点
1.小微企业公共法律服务的需求大于供给
小微企业在我国经济、社会发展中具有重要地位，其庞大基数所形成的聚集效应产生了巨量的法律需求。“据统计，中国具有法人资格的小微企业数量有1000多万户，小微企业所创造的价值占全国GDP的一半以上，承担了国家约40%以上的税务，为80%的城镇人口提供了就业机会”。[14]在如此体量之下，小微企业参与频繁的商业交易与往来，产生大量的经济纠纷与摩擦，在公共法律服务方面需求旺盛，但由于供给端配给不足、资源分配不均等原因，导致供给与需求的失衡。这种需求在2020年新冠疫情背景下尤为突出，政府也采取了相应的措施应对现实中的巨大需求，积极搭建公共法律服务平台。司法部在《疫情防控和企业复工复产公共法律服务工作指引》中指出：“在疫情期间适当放宽经济困难审查标准，采取多种措施切实保障法律援助质量，为受援人提供有效法律援助。”对疫情防控形势下法律纠纷较为集中的领域，例如受疫情影响的企业和个人在合同履行、责任免除等方面，应当积极提供咨询和公证等法律服务。
2.小微企业的自我服务力量较弱、涉及的法律服务类型相对简单
小微企业法律意识普遍不高，绝大多数小微企业难以设立法务部门或者聘请常年法律顾问。这是由于大多数小微企业在生产、销售等环节已然疲于奔命，即使其有通过法律手段降低经营风险的想法，期望其自主建设法律服务机制也是力不能及。随着营商环境的优化和法治社会的全面建设，小微企业将不断增强自我服务的能力，但在当前形势下，由公共法律服务代替其自力服务才是更切合实际的选择。通过政府提供法律援助以及购买法律服务向企业提供，实现小微企业重大风险的预防和化解机制，可在较低成本付出的前提下筑起一道相对可靠的法律防线。小微企业所涉及的案件法律关系一般较为简单，多集中在民商事领域，且涉及标的较小，这也为公共法律服务提供了空间。在案件事实清楚、法律关系较为简单的情况下，法律志愿者、基层法律服务工作者和律师能够提供有效的法律服务，提出可以充分维护企业利益的法律意见，帮助企业在调解、仲裁和诉讼等环节维护自己的权益。小微企业公共法律服务涉及的法律部门比较清楚，便于通过公共法律服务快速解决企业纠纷，并保证公共法律服务的持续供给。
3.政府在小微企业公共法律服务供给中承担主要职能
基于政府的公共服务职能，政府需统筹提供体现基本公共资源配置均等化属性和社会公益担当责任的公共法律服务。首先，政府为小微企业提供普法教育和法治服务所必需的平台。载体的搭建是公共法律服务供给的前提，公共法律服务均等化要求为社会公众尤其是小微企业提供公平获取服务的机会。基于公共法律服务的普惠性，其核心问题是市场主体能否公平获得法律服务。众多小微企业具有庞大的法律服务需求，平台只有发挥出“点多线长”的优势，方能使公共法律服务达至理想效果。其次，政府为符合条件的小微企业提供专项法律援助。这种条件并非一成不变，而是根据市场的变化灵活调整，实现公共法律服务的精准供给。如在疫情期间适当放宽法律援助标准，对陷入经营困境的行业整体提供法律援助，对涉及群体权益的案件提供定向法律援助等。最后，政府通过财政购买的方式，组织律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定等机构，针对特定小微企业开展公益性的法律咨询、刑事辩护、民事与行政代理、公证、司法鉴定等一般性法律服务。政府采购模式能够落实对小微企业公共法律服务的权利导向型供给，以实现维护小微企业权益的目的。
（二）小微企业公共法律服务的类型及构成
1.诉讼法律服务与非诉法律服务
诉讼法律服务，主要是指为小微企业提供法律诉讼服务，这也是法定的纠纷解决路径。小微企业在经营过程中，容易陷入“融资、人力资源、知识产权、公司治理、合同缔结与履行、行政违法违章”等法律风险或者诉讼当中。[15]较高的诉讼成本是小微企业的沉重负担，若公共法律服务不能在诉讼法律服务方面有所建设，则实为公共服务目的之偏离。基于法律服务资源分配的考虑，在经济下行、纠纷集中等特殊时期，公共法律服务资源可向矛盾尖锐、需求急迫的领域倾斜，通过集中法律服务资源快速解决诉讼纠纷。非诉法律服务，主要是为小微企业提供仲裁、法律调解、公证、司法鉴定等法律援助服务。小微企业的人民调解是一项独具中国特色的诉讼外纠纷化解机制。人民调解委员会通过说服、劝解、疏导等方法，引导并促使小微企业在平等协商的基础上自愿达成调解协议，从而解决相关纠纷。在非诉法律服务方面，还可以提供政策咨询服务，围绕小微企业发展与投资、经营管理、知识产权保护、风险控制等问题，向小微企业提供针对性的咨询。提供此类法律服务的主体包括基层法律服务工作者、法律志愿者、人民调解员和公证员等。
2.国内法律服务与涉外法律服务
国内法律服务是针对小微企业的国内事务提供的法律服务。现阶段我国针对小微企业国内事务提供的法律服务有不少，但尚未形成系统的国内公共法律服务体系。涉外法律服务是指为小微企业涉外事务提供的法律服务。2017年1月9日，司法部、外交部、商务部、国务院法制办联合印发了《关于发展涉外法律服务业的意见》（以下简称《意见》），自1979年律师制度恢复以来，我国首次针对发展涉外法律服务行业提出政策指引。《意见》指出：“发展涉外法律服务业是建设完备的法律服务体系、推进全面依法治国、促进全方位对外开放的重要举措。发展涉外法律服务业，是适应经济全球化进程、形成对外开放新体制、应对维护国家安全稳定新挑战的需要”。[16]就涉外法律服务的发展现状来说，“我国涉外法律需求通常是内向的，主要表现在为外资进入中国提供法律服务，涉外法律服务提供者主要对中国法律中涉外部分提供法律咨询服务”。在新的经济形势下，涉外法律服务市场发生了一些需求上的转变，“涉外法律服务需求从内向型逐步向内向型与外向型兼具转化”。中国企业在经济改革进程中不断实现“走出去”的经营目标，“涉外法律服务的律师在中国企业‘走出去’过程中为中国企业提供的涉外法律服务主要集中在涉外商事诉讼、国际并购、国际仲裁、资本市场、进出口贸易及海关、国际贸易如‘两反一保’、 WTO 业务及国际知识产权保护等领域”。按照2017年初全国律协相关座谈会上公开的信息，“目前我国律师人数已经突破30万，20个国家和地区的律师事务所在内地设有295个代表处，30多家国内律师事务所在境外设立了分支机构，但从事涉外法律服务的律师占比并不高，即使于涉外法律业务发展势头良好的律师事务所中，从事该类业务的律师人数与律所规模也并非成正比”。[17]
3.民事法律服务、行政法律服务与刑事法律服务
民事法律服务是为在签订或履行民商事合同中产生纠纷的小微企业提供的法律服务，行政法律服务是为违反行政法律法规而受到行政处罚的小微企业提供的法律服务，刑事法律服务是为违反刑事法律规范的小微企业提供的法律服务。
小微企业民事法律服务是小微企业公共法律服务中涉及数量最多、覆盖率最高的一个法律服务类型。小微企业基于自身经营特点，以及内部人员多为家族成员或熟人等因素，容易产生财产混同、股权代持导致的确权纠纷和以合同违约和民间借贷为代表的合同纠纷。法律服务人员可以通过调解等非诉途径解决此类纠纷，实现民事法律服务的资源节约。
小微企业涉及的行政诉讼案件，也是公共法律服务的重要类型。《法援条例》仅对行政诉讼法律援助的受理范围作出了基本规定，包括依法请求国家赔偿、请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇、请求发给抚恤金和救济金等情形。《法援条例》授权省级人民政府对前述三种以外的法律援助事项作出补充规定，但目前却鲜有具体实践。2005年广东省高级人民法院发布的《关于为经济困难的国家赔偿请求人提供法律援助的若干规定》，是细化国家赔偿法律援助的为数不多的个案。目前关于行政法律服务的规定较为零散，具体内容也更多着眼于个人权益的维护而非小微企业的利益保护。
在小微企业的刑事法律服务中，刑事法律援助占据着举足轻重的地位。各地通过确定省级法律援助补贴标准、法律援助场地资源配备、值班律师人员配置等方法，主动推进刑事法律援助的实践应用。总体而言，“法律援助律师在辩护过程中证据提出数量过少的原因是多方面的,既有可能是因为中国刑事辩护中‘取证难’的问题；也可能是相对于有偿服务的委托律师辩护而言,试点法律援助律师在调查取证积极性方面有所欠缺”。相较于其他两类公共法律服务而言，小微企业在刑事法律援助中获益不多。[18]“小微企业刑事犯罪主要集中在企业自身经营过程中的合同诈骗罪、侵犯知识产权类犯罪、污染环境罪、拒不支付劳动报酬罪等，上述现象不仅反映了针对小微企业法律监管职责的缺失，还有小微企业过度逐利而忽视经营合规以及经营者自身刑事法律意识匮乏等问题”。[19]
三、我国小微企业公共法律服务的现状与问题
（一）小微企业公共法律服务的现状
《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》提出了健全企业法律顾问、公司律师制度等机制，加强法律风险评估，以防范化解企业的重大风险。各地也根据小微企业发展的实际情况，对小微企业予以相应的法律扶持和法律援助。如山东省东营市为帮助企业快速解决自身运营中遭遇的法律问题，举办了具有针对性的“三个双百”法律服务活动。广东省司法厅和广东省财政厅于2017年制订《广东省公共法律服务专项资金管理试行办法》，提出要规范和完善广东省公共法律服务专项资金使用管理，提高资金使用效益，将广东省公共法律服务专项资金作为关联绩效的一般公共预算资金，投入支持广东省欠发达地区司法行政部门开展法律援助、一村（社区）一法律顾问、社区矫正等公共法律服务的各项工作。成都市司法局于2019年出台《公共法律服务助推国际化营商环境建设10项精准措施》，提出要立足公共法律服务职能，落实各项保障工作，为精准法律服务的开展提供有效支撑；深入重点环节进行服务项目的宣传，加强与企业的沟通，打通为企业提供法律服务的渠道；同时突出工作重点，结合辖区不同企业的实际需求，有针对性地开展法律服务工作；注重对典型案例的把握，及时总结提炼一批可复制可推广的工作经验，不断深化公共法律服务改革，助推国际化营商环境建设工作。江苏省在2011年提出“构建覆盖城乡的公共法律服务体系”，太仓市是探索公共法律服务的先行者，出台了全国首份《公共法律服务均等化的工作规划》，后被称为‘太仓模式’，在全省、全国推广。[20]海南省出台的《海南自由贸易港制度集成创新行动方案（2020—2022年）》中，提出加快构建以海南自由贸易港法为核心，与国家法律体系相配套、与国际惯例相接轨、与海南自由贸易港建设相适应的法律制度体系，打造法治化、国际化、便利化的营商环境，以法治化的制度集成创新，建设全岛同城化公共法律服务体系。
同时，《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）的相关规定，如“国家建立健全社会化的中小企业公共服务体系，为中小企业提供服务”，“县级以上地方各级人民政府应当根据实际需要建立和完善中小企业公共服务机构，为中小企业提供公益性服务”，“县级以上人民政府负责中小企业促进工作综合管理的部门应当建立跨部门的政策信息互联网发布平台，及时汇集涉及中小企业的法律法规、创业、创新、金融、市场、权益保护等各类政府服务信息，为中小企业提供便捷无偿服务”，也在法律层面确立了公共法律服务的重要指引。总体而言，全国各地越来越重视对小微企业的法律援助，并且能够提供一定数量和质量的法律服务。
（二）小微企业公共法律服务存在的问题
1.缺少专门性的法律和政策支持
目前国内尚无针对小微企业公共法律服务方面的专门性立法，公共政策也比较少。即使以立法形式制定了以中小企业为主体的规范性文件如《中小企业促进法》，也仅在宏观层面确立了鼓励、支持、引导中小企业发展的原则性规定，并无具体的公共法律服务的安排。即使对公共法律服务作出规定的地方性法规，也并未对小微企业的公共法律服务作出具体规定。依据工信部等颁布的《中小企业划型标准规定》，[21]对于从业人员、营业收入、资产总额等要素，中型、小型、微型企业有明确的划分。但目前已有规定的着力点均在于中小企业，对于微型企业的权益保障则缺乏明确规定。当前对小微企业公共法律服务产品的定向供给不足、支持力度不够。应当加快制订小微企业公共法律服务供给的法律和政策，建立行之有效的制度体系。
2.缺少专门的法律服务组织
专门法律服务组织的运营，对于小微企业公共法律服务的运转极为重要。政府购买公共法律服务大体包括以下几个步骤：一是政府决策并制订详尽规划，包括公共服务的实施和监督，例如资金管理和服务效果监督等；二是政府选择购买服务的提供者；三是双方正式缔结合同；四是公共服务合同的履行。[22]但现阶段并无专门协调上述系统化流程的法律服务组织，该职能主要由司法行政机关兼任。但司法机关有繁重的行政任务，很难高效、精准的方式处理庞杂的小微企业公共法律服务工作。专门的法律服务组织需要有一支专业化的队伍和一批具备给小微企业提供法律服务能力的工作人员。目前各地的法律援助服务中心主要服务于自然人的日常生活纠纷，小微企业难以通过法律援助服务中心的服务使自身法律问题得以解决。法律援助中心缺乏专门的法律服务组织，松散的公共法律服务个体无法形成聚集效应，也难以形成统一的服务流程。另外，某些地方政府购买公共法律服务的核心考虑在于缩减正式工作人员的编制，转移承担公共法律服务的行政责任。由于缺少专门的法律服务组织，加上小微企业自身法律意识不强、经济实力薄弱、缺乏法律与政策方面的支持等原因，难以形成具有规模意义的法律服务，精准化、高质量的公共法律服务成为稀缺资源。
3.提供的法律服务内容单一
除了法律援助中心提供的一般性法律建议外，小微企业基本享受不到其他形式的法律服务。法律援助中心的工作人员主要解决个人权益维护等问题，注重民生领域的相关法律问题，而小微企业的法律服务具有较强的专业性。当前法律职业团体参与公共法律服务的基数较小、参与者势单力薄，难以自身职业技能填充细致化的服务需求，导致其所提供的法律服务内容单一。小微企业对公共法律服务的实际应用程度不高，导致法律援助中心工作者、基层法律服务工作者以及法律服务志愿者无法从服务对象得到有效的反馈，无法形成有效的互动交流，服务能力和服务水平也无法在实际工作中得到检验和锻炼。实践中，一些小微企业即使遇到法律难题，也并不积极申请公共法律服务，导致公共法律服务人员接收小微企业法律纠纷的样本不足，无法为总结、归纳、提炼法律服务经验所用，也成为小微企业提供公共法律服务内容单一的重要原因。
4.提供的法律服务效果有限
小微企业在发展过程中遇到的问题往往较为棘手，目前提供的公共法律服务对解决小微企业的法律问题却效果不佳。关于公共法律服务的政策文件拟定的绩效指标，在实践中时常无法落实。例如2016年11月底，山东省印发《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出要深入开展“一村（社区）一法律顾问”工作，推动法律服务向农村及社区延伸，促进基层民主法治建设，从2016年底开始一直到2018年10月，提高一村（社区）一法律顾问工作的规范化和制度化水平。根据《实施意见》，村（社区）要建立司法行政工作室，设置公示栏和便民信箱，公布法律顾问的姓名、职责、联系方式和时间等。但是，在实地采访调查中发现，在山东的三个镇、五个村中，这些政策并未得到贯彻落实。尽管村委会张贴了法律顾问公示牌，但并无法律顾问的具体信息。法律顾问的相关公示信息残缺，让很多民众遇到法律问题时无律师可以咨询。[23]在基于《律师法》、《法援条例》开展的法律援助以及政府购买的公共法律服务项目中，服务供应主体缺位的情况也时有发生。公共法律服务建设中“冒名顶替”或者“无人值守”的情况屡见不鲜，公共服务产品质量难尽人意。按照《实施意见》要求，各市司法行政机关每年不仅要对村（社区）法律顾问组织一次以上的专业培训，并且村（社区）法律顾问每月至少于每个村（社区）累计服务8小时，于每季度内至少举办1次法律讲座。同时，法律顾问所在律师事务所、基层法律服务所、司法所每年至少组织1次大型法律服务进村（社区）活动。如果严格按照前述规定落实，担任村法律顾问的律师每人最多需要同时负责20到30个村，违反客观规律的工作安排影响了法律服务的质量。寄希望于律师或者其他法律服务工作者朴素的社会责任感和职业道德，无法落实《实施意见》规定的政府公共法律服务。实践中还有一些地方司法行政机关发布文件，不对区域内律师资源与企业数量的实际情况进行分析，强制要求辖区内律师主动上门进行无偿法律援助或者公益法律服务。这种“一刀切”的做法不仅无法提高公共产品供给的质量和效率，还会挫伤律师从事法律服务工作的热情。尽管律师从事法律援助或者参与政府购买的法律服务活动带有一定的职业道德要求，“但这种意见的实施也仅仅是一些地方政府通过设定外观上的律师责任，为卸包袱、推责任找到看似合适的注脚”。[24]“行政管理有责任，行政服务无过错”的思维应当改观。[25]
5.公共法律服务布局失衡
政府公共服务领域不断扩展，公共服务数量不断增加，但城乡之间、区域之间、不同企业之间存在较大差异，导致公共法律服务的能力与质量差距较大，政府公共服务非均等化现象较为突出。以政府购买公共法律服务为例，法律服务提供者天然具有逐利性，为了节约成本、获取更多利益，对落后偏远的乡村、经济欠发达的地区、弱势群体提供的法律服务往往质量不高。对小微企业公共法律服务的组织管理未能因地制宜，导致布局失衡。在法律工作人员较为充足的发达地区，应当更多配置场地与智能化的设施，努力减缩成本、提高服务效率。在欠发达地区，应当提高公共法律援助补贴标准、提高政府购买的公共法律服务应用比例，拓宽小微企业公共法律服务的经费来源，如接受社会捐赠、设立专项基金会、申请公共法律服务试点项目等，避免因区域经济落后而导致公共法律服务供给不足。
四、小微企业公共法律服务的域外经验及其借鉴
（一）小微企业公共法律服务的域外经验
美国拥有相对稳定、成熟的法律援助体系，公共法律服务体系注重效率与公平，在公共法律服务提供的过程中有效引入市场化机制，通过市场筛选出优质的公共法律服务提供主体。此外，政府设立专门性机构，鼓励与支持社会组织和法律服务志愿者提供公共服务。美国的公共法律服务注重市场化机制，按照美国《法律服务公司法》的规定，“在法律服务公司为主导的民事法律援助中，法律援助服务公司是一个独立的非公司法人性质的法定机构，具体负责民事法律援助工作”。[26]与刑事法律援助资金来源多为国家财政拨款不同，“在全国所有的民事法律援助资金中，法律服务公司提供的资金占80%以上”。[27]美国鼓励公共法律服务专业机构的设置，高度关注机构规模与人员设置的合理性，以促进公共法律服务资源的合理配置。在法律援助实施工作中，“政府主导之下是非政府组织和志愿服务者的群体效应的显现，律师团体在资金投入上做出了显著的公益贡献，律师信托基金是美国第二大民事法律援助经费渠道来源”。另外，“律师志愿者和非营利机构等积极参与民事法律援助工作,为民事法律援助提供了大量的人力资源支持”。[28]
北欧国家的公共法律服务，显著特点是对社会成员进行全方位、高水准的保障，重视公共法律服务的公平性和普遍性。公共法律服务的覆盖面较广，小微企业是其服务体系的重要受众。同时，公共法律服务体系的标准设定较高，种类较为齐全，服务体系的建设较为完备。以瑞典为例，该国的公共法律服务以人群普遍、覆盖领域广泛著称。瑞典曾经采取的一种法律费用保险方式值得探讨并借鉴。“该法律费用保险被包含在一个被称为‘消费者财产保险标准组合’的保险中，而这种保险附加于他们的房屋或汽车保险上，而大部分国民均购买此种保险，其实际效果具体包括被保险人败诉时支付对方当事人的法律费用。此后，大多数的瑞典人购买并都受益于这种保险”。[29]这是公私融合以及普惠理念在公共法律服务中的体现。
英国具有发达的法律服务市场和相对完善的法律服务体系，其司法部门对公共法律服务的设置与布局合理，对于我国公共法律服务的发展具有借鉴意义。第一，在政府机构的设置上分工明确，司法部内设法律援助司、法律服务委员会、法律专员、法定代表律师和公共受托人、被害人专职委员等5个机构，分别承担法律援助、法律咨询、特殊人群法律帮助等职能。其中，法律专员专门负责解决社会公众、微型企业、慈善机构和信托机构提出的法律投诉，并且以公正、独立的方式和专业的能力为其提供相应的免费法律服务。[30]第二，英国政府对于法律援助提供了充分的资金投入，促进公共法律服务的创新与改革，努力实现公共服务资金的开源和节流。第三，英国政府设置了法律援助的专门管理机构——法律服务委员会（LSC）。LSC制定了专家质量评分标准（SQM）作为法律服务机构取得LSC合同的资格条件，从而提高了法律援助服务机构的准入门槛，“改变了原来由所有律师事务所提供服务的模式，保障法律援助服务质量”。[31]
（二）域外经验的借鉴意义
首先，应当把小微企业的公共法律服务供给纳入政府工作计划，逐步形成有利于公共法律服务供给和运行的行政管理体制和机制。政府应当对小微企业的公共法律服务供给予以高度重视和关注，给予必要的政策和资金扶持。专门化的公共法律服务组织的建立，需要充足的资金与完善的法律、政策作为支撑。短期内实现小微企业公共法律服务组织的专业化和规模化可能还有困难，但是借鉴域外经验，积极促进科学合理的公共法律服务组织的布局则是必需之举。例如英国公共法律服务管理中的专家质量评分标准（SQM）制度，我国目前可能还无法对小微企业公共法律服务的质量管理规定如此详细的标准，但是可以通过专家评价、同行评价等方式，提高我国小微企业公共法律服务供给管理的合理性。当然，这需要充裕的经费投入，以及相应的法律和政策作为制度保障。
其次，应当着力构建完备的小微企业公共法律服务体系，将小微企业纳入公共法律服务的对象范围。政府作为公共产品的提供者，要为小微企业等相对弱势群体提供专门性的法律服务。应当设立小微企业公共法律服务的专门管理部门，对公共法律服务的组织工作进行科学、合理、细致的统筹和管理。应当加强对于小微企业公共法律服务的资金投入。政府投入是小微企业公共法律服务体系的物质基础，应保持经费的充分投入，并扩展公共法律服务资金的来源渠道如接受捐赠、设立专项基金等，同时制订详尽、科学的经费分配和使用方法。
最后，应当促进公共法律服务的公益化。政府为小微企业提供的公共法律服务可以适当收费，但不能改变所提供法律服务的公益化属性。应当以公益性原则为指导，合理计算公共法律服务的成本，并设置适当的收费机制。在实践中还应根据实际情况的变化，对收费金额做出必要调整。如发生重大公共卫生突发事件、重大公共安全事故时，可以酌情减免小微企业接受法律服务的部分或全部费用，以彰显公共法律服务的公益性特征。
五、上海市小微企业公共法律服务的现状与问题
（一）上海市小微企业公共法律服务的现状
从整体来看，上海立足于本地企业的实际情况，为帮扶小微企业以及提高公共法律服务供给水平制定了一系列的规范性文件，并开展了相应的活动。比如2017年上海市司法局印发《上海市公共法律服务项目清单》，明确规定多项针对社会大众的公共法律服务活动，小微企业作为社会主体亦可享受相应的法律服务。2020年上海市司法局印发《关于加强法律服务保障支持企业平稳健康发展的实施意见》，提出建立应急公共法律服务机制，优先采用线上、预约等方式办理法律援助等法律服务事项，并且组织专业法律服务人员向企业提供法律咨询和指引。针对新冠疫情防控的特殊形势，上海市开展了多项活动以满足小微企业对法律服务的需求。例如上海市司法局组织了“百所帮千企”的专项法律服务活动；上海市司法局联合市工商联开展了“加油2020”公益法律服务专项活动；上海市政府协调组织设立了“中小企业服务中心”，不断完善中小微企业公共服务体系；上海市辖区政府组织了律师事务所、法律服务所，在工业园区、街道等建立中小企业服务中心法律服务分中心；上海市司法局定期面向企业举办民营企业法律讲坛，为中小企业开设法律讲座和法律咨询。
从具体内容来看，上海市以精细化的制度构建模式，不断提高公共法律服务供给能力。上海市公共法律服务中心于2016年正式运行，由上海市司法局在全市范围内汇聚司法行政资源，面向公众，通过在公共法律服务中心设立的10个办事窗口、6间法律服务咨询室，开展标准化、综合性、一站式的公共法律服务。当前涉及的主要服务内容有：法律援助服务，上海市公共信用信息查询服务，市律师协会、市公证协会、市司法鉴定协会提供的公益法律咨询服务，以及法治宣传任务等。上海市公共法律服务平台设置了细致的分类指引，以法律咨询、法治地图、法律服务、普法活动为基础进行分类。其中，法律咨询分为律师在线咨询、公证在线咨询、司法鉴定在线咨询、人民调解在线咨询、法律援助事务在线咨询等，并辅以热线咨询、实时咨询、留言咨询、实体窗口等快捷咨询方式。法治地图承担着公共法律服务数据库的职能，提供包括律师、公证员、司法鉴定人、人民调解员、社会工作者在内的法律服务人员的信息，以及以律师事务所、公证处、司法鉴定所、法律服务所、法援机构、社区工作站、仲裁委员会为代表的法律服务机构的信息。对上述人员与组织以其所在区域为标志进行分类，小微企业可通过公共法律服务分类指引查询相应的法律服务。
（二）上海市小微企业公共法律服务存在的问题
1.面向小微企业的公共法律服务缺乏针对性
上海市目前的法律服务内容多以传统法律服务产品为主，主要集中在家事纠纷、邻里纠纷、物业纠纷等方面，并且其面向群体主要是个人，专门针对中小企业的法律服务产品不多。地方政府多年来对于小微企业定向公共法律服务关注的缺失，有其深刻的背景与原因。“经济转轨的条件约束也在相当程度上使得支出结构被锁定和固化，造成政府无力更多公共服务领域”。[32]在以经济建设为重的理念指引下，“各级政府将精力更多投入到了经济建设领域，从而忽视了自身的公共服务职能，政府进行公共投资的意愿大大加强，并在一定程度上出现了体制性的‘投资饥渴’现象，造成了公共服务和公共投资比例的失调”。[33]现阶段我国公共法律服务的供给模式基本属于政府单向供给模式，即“地方政府根据自身财政能力提供相应的公共法律服务，此种模式下的供给机制运行完全依赖政府的决策，这种单向传导的模式存在诸多弊端”。[34]在单向供给模式下，政府处理实际法律问题容易变得机械化，公式化，政府更多站在人文关怀的角度而对市场需求洞察不足，公共法律服务评价指标体系与市场需求脱节，法律从业人员的服务能力无法满足小微企业的具体化、差异化需求，最终导致小微企业公共法律服务的针对性不足。
2.公共法律服务缺乏统一的组织、领导和管理体系
涉及小微企业的公共法律服务往往比较零散，没有形成统一组织、领导和管理体系。目前公共法律服务提供主体有很多，但缺乏统一的组织者对其进行协调和管理。这也导致实践层面对众多提供主体的监管不力，缺乏专业化、标准化的审查制度，导致政府与小微企业之间形成供给与需求的信息不对称。此外，在向小微企业具体提供公共法律服务的过程中，由于缺乏统一组织和领导，提供的公共法律服务内容难以得到及时调整，无法针对小微企业的需求实现按需供给、灵活调整，降低了公共法律服务的实际效果。
3.政府对小微企业公共法律服务的投入不足
实践中，上海市的小微企业可以通过公益途径获取基础性法律服务，但一些专业、复杂但又很重要的咨询服务的费用却比较高，小微企业往往难以承受。政府资金的扶持力度不足，导致小微企业难以获得精准、优质的法律服务。在公共法律服务较为发达的国家，法律援助及政府购买公共法律服务的经费来源也较为广泛，充分体现出公共事务管理中公私融合机制的优势。比如美国的公共法律服务，刑事法律援助经费完全由政府出资负担，民事公共法律服务的经费主要由中央政府和各级地方政府的财政予以支持，以及由律师信托基金、公民权利保障服务机构的资金和民众个人捐款等构成，形成“以政府财政拨款为主，多元私主体参与社会建设治理”的经费来源体系。[35]相比之下，由于缺乏有效的制度构建，我国政府对小微企业公共法律服务的投入不足，小微企业受制于自身的财务约束也无法通过商业途径获取有效的法律服务产品，使得公共法律服务的应然效果打了折扣。
4.小微企业的公共法律服务缺乏地方规范性文件的支持
上海市尚无针对小微企业公共法律服务的规范性文件，这导致小微企业在寻求公共法律服务的过程中缺少直接的制度保障。政府采购行为由《中华人民共和国政府采购法》进行专门的规制，但“《政府采购法》更侧重规范政府购买货物、工程项目，难以满足各级政府购买公共服务的制度要求”。[36]政府购买公共服务作为政府履行公共服务供给职能的一种创新性方式，近年来被广泛应用于政府各类公共管理活动之中。比如北京、山东、上海、深圳等省市先后颁布了关于政府购买公共服务的规范性文件，以此促进政府购买公共服务的法治建设。但是包括上海市在内，目前针对小微企业公共法律服务制定的规范性文件仍然处于缺失状态，上海应加快出台针对小微企业公共法律服务的规范性文件，为小微企业公共法律服务供给确立明确的法律依据。
六、完善上海市小微企业公共法律服务的理念与对策
（一）以均等化、精准化、公益化为核心理念
完善上海市小微企业的公共法律服务，应当坚持均等化、精准化和公益化的基本理念。
首先，均等化要求“政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务”。[37]基于此，应在均等化原则的指导下促进公共法律服务的供需关系达至平衡状态。在小微企业公共法律服务中应当允许替代性事务机构的参与和稳定存续，允许非法律专业人员投资或者就职于基层法律服务机构，实现不同从业人员联合创办基层法律服务组织及平等提供法律服务。通过公共法律服务供给的实践经验，完善服务体系、充实服务内容，使公共法律服务更加直接地对接小微企业，将小微企业的需求作为公共法律服务体系的导向。公共法律服务是政府供给的一类公共产品，应当坚持均等化理念。
其次，精准化要求针对小微企业提供的公共法律服务须精准和高质量。提供服务的目的是满足需求，政府应针对小微企业的实际需求提供精准化的公共法律服务，为小微企业定制问题解决方案，切实解决小微企业的法律难题。但是传统行政模式因专业能力不足、应对效率低下等原因而力有不及，应当引入PPP模式，为公共服务尤其是小微企业公共法律服务实现精准化提供条件。“公私合作模式或者政府与社会资本合作，由政府借助社会力量，精准达成行政任务与目标，一般应用于公共服务或者公共基础设施建设，其本质在于公共部门和私人部门之间的合作伙伴关系”。通过利益共享，风险共担，“为日益壮大的资本创造了市场空间，增加了投资渠道和营利方式，政府与企业形成了长期合作伙伴关系，双方互助共赢”。[38]PPP模式在为公共法律服务项目引入资金支持的同时，还能够提升管理效率，从而为公共法律服务的精准化以及公共法律服务的整体制度建设提供基础。
最后，公益化是小微企业公共法律服务的本色。在坚持公共法律服务公益化的前提下，迫于资金来源缩窄、阶段性财政收紧或者疫情影响等现实压力下，政府及相关部门提供的公共法律服务可以适当收费，但不能动摇公共法律服务公益化的本质属性。
（二）制定《上海市促进小微企业公共法律服务办法》
应针对目前上海市小微企业公共法律服务供给的实际情况，制定《上海市促进小微企业公共法律服务办法》（以下简称《服务办法》）。该办法可由上海市司法局协同上海市市场监管局以及上海市高级人民法院等单位联合制定，内容应包括小微企业公共法律服务的组织体系建设、小微企业公共法律服务的需求评估体系建设、小微企业公共法律服务的绩效反馈机制建设、小微企业公共法律服务的平台建设等。
上海市制定《服务办法》，应当以《指导意见》、《暂行办法》、《上海市促进中小企业发展条例》（以下简称《发展条例》）等规范性文件为基础，借鉴当前已有的公共法律服务供给经验。比如将《发展条例》中独创的针对专项资金两个“不低于1/3”的规定纳入立法内容。第一个“不低于1/3”即上海市中小企业（含微型企业）发展专项资金中用于小企业的资金比例应当不低于1/3；第二个“不低于1/3”即上海市支持企业发展的其他相关专项资金应当适当向中小企业倾斜，用于中小企业的资金比例原则上不低于1/3。加大财政支持力度，由各级政府在财政预算中予以专门安排，设立中小企业发展专项资金，此种做法既遵循了公共服务资金投入应当纳入预算管理的法治要求，又有助于缓解中小企业发展的资金瓶颈。“鼓励通过地方立法对专项资金的使用比例做出最低限定，有助于中小企业特别是小企业在财政资金扶持方面获得基本保障，开创了国内设置中小企业资金扶持比例的先河”。[39]上海市在小微企业公共法律服务立法中可以沿用上述模式，在《服务办法》中细化上述规则。如可以规定上海市中小企业发展专项资金用于小微企业公共法律服务的资金原则上不低于一定比例；上海市支持企业发展的其他相关专项资金也应当以不低于一定比例的方式向小微企业的公共法律服务倾斜。具体比例建议通过专家论证和企业参与听证等程序确定。在《服务办法》付诸实践之后，上海市政府应当组织公共法律服务的绩效评估，维持小微企业公共法律服务工作机制的稳定，并根据实践中出现的问题及时调整。
（三）加强公共法律服务的政府投入
1.保障政府的固定预算投入
应当将购买公共法律服务所需经费列入政府财政预算，作为一项固定预算项目。固定预算投入应当经过完整、严格的决策程序，包括“决策动议、决策执行、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”，将上述具体规则切实融入到小微企业公共法律服务预算投入的决策流程。[40]应当在小微企业公共法律服务的预算执行过程中引入预算执行参与制度。“预算执行参与源于公共产品混合供给的实践背景”，“分享预算资金，围绕预算资金拨付利用和绩效评估等事务与行政部门进行沟通，共同促进预算资金的高效利用”，这种新型的预算资金执行合规化的方式能够使预算执行过程更加开放、透明。[41]对小微企业获取公共法律服务的保障资金或者专项资金的划拨和使用，应当进行严格的预算决策和预算监督，并追究相关主体相应的违法责任。
2.促进定向支持企业、定向支持法律服务中介机构和政府采购共同构成的多元供给体系
政府应当给予小微企业专门的法律服务支持，设置专项资金满足小微企业对于法律服务的需求。加大对法律服务中介机构的投入，对法律服务中介机构涉及小微企业的法律服务专门拨付资金，间接实现对小微企业公共法律服务的扶持和投入。通过专门采购的方式实现对小微企业的法律援助，如向市场采购针对性的法律服务，通过公共产品供给的方式来满足小微企业的法律需求。针对不同小微企业的经营领域和法律服务需求，应当组织专门机构、通过专门程序予以研判，合理、准确地分配公共法律服务资源，形成高效供给机制，对不同供给领域给予不同程度的资金支持。应当主动拓宽小微企业公共法律服务产品的供给渠道，充分利用基层法律服务工作者、离退休法官及检察官、新执业或者处于执业初期的实习律师等法律服务人力资源，通过给予一定比例的法律援助或者法律服务工作补贴，减轻执业律师在公共法律服务供给中的压力。
（四）完善公共法律服务的组织与参与机制
1.司法部门牵头，组织市场监管部门、法院、仲裁机构等共同参与
市司法局应加大统筹和指导的力度，牵头组织和实施小微企业的公共法律服务工作。加强各部门资源的整合，将市场监管部门、法院和仲裁机构等均纳入公共法律服务体系之内，通过共同参与机制，推动小微企业公共法律服务体系的建设。市司法局应当协调市市场监管局、市高级人民法院、上海市的相关仲裁机构共同参与小微企业公共法律服务体系的建设。市场监督管理部门在司法部门的协调下，应联合法院、仲裁机构等法律专业人员进行专业调查和分析，形成对政府购买的公共法律服务的评价与监督。《中国法律援助制度发展报告》（以下简称《法援报告》）为完善公共法律服务组织机制提供了有益参考。该报告是对过往一个年度的中国法律援助制度发展状况的系统回顾与总结，该报告主要由七部分组成,共计一个总报告和十一个分报告。其中总报告从“立法政策、实践发展、实践创新和理论研究”四个角度，具体介绍了上一年度中国法律援助制度总体发展状况。分报告则以“专题研究报告、特殊人群专项报告、立法议案、实践创新报告、国际法律援助报告”等形式，通过大量的基础数据分析，反映现行法律援助制度的实际运行情况。以此为借鉴，应当由市司法局、市市场监管局、市高级人民法院、上海市仲裁机构等共同编写“上海小微企业公共法律服务发展报告”并向社会公开，为小微企业公共法律服务的理论研究和实践创新提供重要依据，并解决影响和制约小微企业公共法律服务发展的突出问题。
2.鼓励法律服务中介机构、法学院和科研机构等多元主体参与
引入多元主体参与公共法律服务体系建设，拓宽公共法律服务供给的主体范围，使小微企业可以获取多样化的公共法律服务资源。第一，应当构建公共法律服务领域的充分竞争环境。“公共服务无论是在政府还是市场主体的主导下，都无法克服客观必然的‘参与惰性’困境”，尤其是在公共法律服务这种依赖专业性和效果评估主观化的背景下，“公共服务的质量与数量等具有不可约定性，这就为私人部门的机会主义提供了可能，承包方可以在消减服务成本的同时又不违反合同”，由此带来公共法律服务质量不高的难题。[42]解决这一难题的关键在于通过扩大供给领域的竞争，激励公共法律服务的提供者形成制度创新的意愿和行动。基于市场竞争的激励能够促使各类供应主体不断提高自身的供给能力，进而促进小微企业公共法律服务领域的制度创新。第二，推进小微企业公共法律服务的试点工作。通过试点寻找合理的方法和措施，并将形成的经验在全市范围推广。行政机关要给予各类供给主体充分的信任，促进多方主体共同参与，推动公共法律服务的组织机制不断完善，提高各类公共法律服务的供给效率。第三，充分发挥高校法学院、科研机构在公共法律服务供给中的作用。通过高校法律援助工作室、法律诊所以及与律所、法院合作的法律援助项目，一方面增加小微企业公共法律服务的供给主体，另一方面也为高等院校的法学教育提供良好的实验土壤。
（五）以小微企业需求为导向完善和更新公共法律服务体系
应当建立并完善公共法律服务的需求评估体系，通过实地调查和科学评估，准确把握小微企业对公共法律服务的实际需求。建议市司法局牵头，在各市辖区建立小微企业公共法律服务联合会，吸收尽可能多的小微企业作为会员单位。以该联合会为载体定期组织座谈会、问卷调查等活动，就小微企业的法律需求进行收集和研判，根据企业的实际需求更新并完善公共法律服务体系。政府在鼓励和促进各类市场主体参与公共法律服务供给时，要对小微企业的实际需求信息进行持续收集和分析，调查各小微企业公共法律服务联合会的意见与需求。对于小微企业集中的街道或者工业园区，应当从资金补贴、活动设备与场地、法律服务人员培训、公共法律服务信息共享等方面给予支持。
上海可以仿照最高人民法院创立的案例指导制度，集中力量开发专门针对中小企业的公共法律服务产品。利用现有数据资源，重点关注小微企业经营矛盾集中、法律纠纷密集的案件领域，建立以小微企业实践需求为导向的小微企业涉诉、调解案例指引制度。根据小微企业的实际法律服务需求，组织律师宣讲会、法律工作者宣讲团等，定期进行专业化讲解，将案件情况与法律条文内容化繁为简，以高效易懂的方式向小微企业从业人员提供公共法律服务。此外，还可以参照最高人民法院推行的类案检索制度，探索其在小微企业公共法律服务供给中的应用。类案是指与待决案件在基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性，且已经人民法院裁判生效的案件。这些案件在司法审判实践中具有一定的导向性，可以帮助司法机关和公众提高对司法判决的了解，并调整对自己行为的预期。在小微企业公共法律服务中引入类案检索机制，可以帮助小微企业把握最新的司法动态，并提高公共法律服务的供给效率与服务精准度，完善公共法律服务的需求评估体系。
（六）构建公共法律服务的绩效反馈机制
为了确保公共法律服务的水平和质量，构建公共法律服务的绩效反馈机制势在必行。应当根据小微企业的法律服务需求，以及上海市的经济社会发展情况，动态调整公共法律服务的目标、任务和标准，在此基础上制定绩效评价的内容、标准、程序和办法，完善绩效评价指标体系。应逐步实现由司法行政机关主导评价向独立第三方评估过渡。小微企业是公共法律服务的接收方，对公共法律服务的效果具有最直接的反应，应将小微企业满意度调查作为绩效评估的核心目标。
应当构建包括政府、小微企业及独立第三方机构共同参与的绩效评估体系，实现公共法律服务目标管理和绩效评估的统一。可以借助政府对于法律援助和公共法律服务的监管构建反馈机制。绩效反馈是政府组织或者购买公共法律服务产生实际效果的基础和保障，也直接关系到小微企业的切身利益。为确保公共法律服务的质量，可以采取承包商报告、政府检查、公民投诉和满意度调查以及舆论监督等多种形式，形成系统化的公共法律服务绩效反馈体系。承包商报告是指“在承包商合同进行中的声明，报告要详细介绍完成的工作并与合同所要求的内容逐条比对，以及必要时可能做出的合同内容的调整。据此，政府即可通过承包商报告来考量承包商可提供服务的质量。”[43]政府检查与普通的形式化审查并不相同，它取决于服务合同的规模、内容及其自身特点。就小微企业公共法律服务的政府检查而言，可通过第三方评估尤其是“同行评审、一案一审”的方式，促进更具权威性和客观性的法律服务反馈结果的形成。舆论监督“易于获取信息并监督公共法律服务。网络媒体的时效性和内容的广泛性，天然适合监督公共法律服务产品的质量”。[44]政府可以通过媒体获得法律服务提供方在履行合同过程中出现的违法或不合规行为的相关信息，并以此为依据介入调查形成处理结果，以维护公共法律服务的持续运行。
将绩效评估引入合同监管是提高小微企业公共法律服务绩效反馈效率的重要方式。“绩效评估被看作是对公共服务履行合同结果监管的最为重要的手段，这种结果的评估主要依靠所收集的关于公共服务方面的数据”。[45]政府购买公共法律服务合同的目的，是为了满足小微企业的需要，为其提供更优质的公共法律服务。小微企业的反馈意见在公共法律服务的绩效反馈机制中具有重要作用。小微企业在接受法律援助或者公共法律服务后，应当组织企业形成“一案一评价”的意见，结合小微企业公共法律服务联合会等团体组织做出的整体评价，形成小微企业作为需求方的反馈意见。司法行政机关应当将上述反馈意见作为评价提供方绩效的依据。小微企业及其联合会的反馈意见，应通过前述《法援报告》等形式向社会公布。在公共法律服务中，无反馈则无激励。[46]绩效反馈既是对公共法律服务发展方向的反映，也是提高公共法律服务效率的重要依据。建立和完善公共法律服务的绩效评估制度尤其是独立第三方评估制度十分重要，评估结果应当及时向社会特别是作为服务对象的小微企业公开。
（七）加强小微企业公共法律服务平台建设
小微企业公共法律服务体系的建设，应推进实体平台、信息化平台和标准化平台的建设。实体平台即线下平台应以行政区划为单位，在上海各市辖区设立实体公共法律服务中心。信息化平台即线上平台应以上海市为单位建设，发挥其灵活、便捷的特性，产生较强的辐射和整合作用。实体平台和信息化平台的建设均应当加强标准化，为公共法律服务的内容及流程确立模板和范本，提高公共法律服务的效率和质量。应当建立和更新实体化的“小微企业公共法律服务中心”以及线上“小微企业公共法律服务网”。虽然小微企业的公共法律服务平台目前已经建立，但主要依据解决个体纠纷的理念而建立，对于公共服务供给的理念落实尚不到位。应当借助小微企业诉讼、调解案例库，举办小微企业法律问题主题研讨会议，以组织法律工作者宣讲团等活动为契机，推进小微企业公共法律服务平台的宣传活动。
在小微企业公共法律服务平台的建设上，应逐渐形成符合小微企业经营特点的定制化法律服务内容及流程，对小微企业的法律风险予以总结和研判，实现平台“一站式”解决小微企业公共法律服务的功能。以小微企业的需求为导向构建公共法律服务平台，通过展示各类法律服务提供主体的成功案例为小微企业提供自主选择服务主体的机会，以此实现高效、精准的法律服务，并为平台内容的更新提供经验，实现小微企业与公共法律服务平台的双向互动。应当通过全国企业信用信息公示系统收集和整合小微企业的信息数据资源，利用小微企业征信报告的信用评价功能，对经营异常、违法失信的小微企业，公共法律服务机构可以拒绝为其提供公共法律服务。
（八）加强对小微企业公共法律服务的监管
对小微企业公共法律服务的监管主要源于行政机关的监管。“行政机关需要制定具体规定，为公共服务提供商提供良好的竞争环境；选择合法且妥当的程序，规范服务提供商的选择过程并确保其提供服务之品质；赋予国家项目撤回选择权”等。[47]要实现对小微企业公共法律服务的全过程监督，必须改进当前单一化、形式化的监督模式，鼓励各地司法行政机关创新监督方法和流程。在监管过程中应当重点注意以下几个问题：
第一，禁止法律服务机构将公共法律服务项目分包或者转包。公共法律服务的转包是指“承包人不退出原有的承包关系，而将取得的生产公共服务权发包给次承包人，自己从中收益的行为”。分包是指“未经发包人（政府部门）的允许将公共服务的项目或任务进行分解并交由不同的主体来生产的活动”。[48]这两种行为均易产生较大的风险，不仅变相降低了公共法律服务供给的标准，而且还使政府对公共法律服务的检查、评估、考核、管理和监督等内容难以实现。[49]应当禁止将公共法律服务进行分包与转包，通过不定期抽查，将违规的机构与个人列入公共法律服务供给黑名单，并严格追究非法分包或者转包行为的法律责任。
第二，建立事前准入与事后评估相结合的监管机制，切实保障小微企业的申诉权。对于以政府采购形式为小微企业提供的公共法律服务，基于事后评估的监管十分重要，应当加强对政府与法律服务提供方的合同监管。“合作行政的兴起衍生了大量未型式化的行政行为，除了适度保留以命令控制为特质的行政处理行为、发展以协商合作为特质的行政契约行为外，应当积极探索行政和解、行政评估、行政约谈等‘中性’行政手段的运用，在行政行为内部体系构造上形成‘刚性行为、柔性行为和中性行为’三足鼎立的格局”。[50]应当建立小微企业在公共法律服务中的申诉制度，允许小微企业向法律服务提供者所在机构，如律师事务所、公证处、司法鉴定所、法律服务所、法援机构、仲裁委员会等提出申诉，并可同时向上述机构所在辖区的司法机构、律师协会等提出申诉意见，后者应当对申诉及时处理。小微企业遭遇申诉被无正当理由而拖延或拒绝的，可向市级直至省级对应的司法机构、律师协会提出申诉。确认小微企业的正当权益被侵害的，司法机构、律师协会应当责令相关人员对错误行为予以纠正，同时还可附加特定惩戒措施。比如依据行为及后果的严重程度，设立警告、约谈、公示违规行为并限期整改、解除公共法律服务合同并追究法律责任、解除公共法律服务合同并将相关个人与组织加入黑名单等。
第三，除了行政监管，公共法律服务的社会监督也很重要。“公民不仅是公共服务的对象，也是公共服务供给的监督者，作为纳税义务的承担者更是公共服务供给中相关财政资金的提供者。”公共法律服务供给乃是宪法上规定的公民权利和国家义务的具体化。[51]小微企业的具体经营管理人员、从业人员作为社会公众的一部分，其对公共法律服务供给的投诉、建议和举报等，也是公共法律服务监督体系的重要组成部分。
（九）完善对公共法律服务市场供给主体的奖惩机制
对公共法律服务提供者奖惩并重，促进公共法律服务市场供给主体之间的公平竞争，是现阶段小微企业公共法律服务管理制度建设的重点任务之一。“通过对诸如准入制度、程序制度、责任制度、退出制度等的设计以约束政府，应当公正地对待公共服务的每一个承包竞争者，保证其能够平等、公平、自由地参与市场竞争”。[52]《山东省条例》规定：“律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、人民调解等法律服务行业协会，应当建立公共法律服务积分制度和公共法律服务诚信档案，如实记录法律服务机构及其执业人员和人民调解员提供服务、表彰奖励、综合评价等情况信息，并如实免费为有需要的人员出具服务记录证明；符合志愿服务条件的，可以录入全国志愿服务信息系统”。但目前尚未见到前述积分制或者诚信机制的具体制度安排。在上海小微企业公共法律服务管理制度的建设过程中，可以借鉴前述规定设立公共法律服务积分制度。比如对法律服务提供者设置任职的固定期限制，依照绩效评价指标，结合提供服务的数量、胜诉率与调解成功率、小微企业满意度、在提供法律过程中有无违规情况等，对公共法律服务提供者实施积分制，并以此作为市场准入及实施奖惩的依据。对于表现优异、积分较高的法律服务提供者，应采取奖励手段激发法律服务人员的主动性与创造性。对于表现较差、甚至有违法违规行为的法律服务提供者，则应采取警告、约谈、整改、剥夺公共法律服务供给资格等惩戒措施。具体执行时依照情节轻重予以选择适用，遵循比例原则。
（十）推进小微企业主动接受公共法律服务
从实践来看，小微企业对于公共法律服务机制的综合运用能力尚有很明显的不足。时有发生的小微企业维权事件，既反映了政府在公共法律服务供给上的缺失，也凸显出小微企业不愿意主动接受公共法律服务的现状。政府往往忽视公共法律服务在化解小微企业纠纷中的作用，小微企业在自身权益受到侵害时，对于以公共法律服务方式维权的选择也并不积极。政府应当努力使小微企业形成主动运用公共法律服务的意识，扭转公共法律服务供给的困境。
一方面，应借助纸媒、社交媒体、视频网站等开拓小微企业公共法律服务内容的宣传渠道。简单的文字和说教已经无法满足现阶段公共法律服务的宣传需求，以传单和手册为核心的宣传模式已经无法塑造公共法律服务的影响力，而应顺应互联网时代的传播规律。在知名原创视频平台如哔哩哔哩、抖音中，活跃着许多原创法律类视频作者，借助平台发布自制视频进行生动的普法宣传。比如长沙市天心区坡子街派出所联合哔哩哔哩平台出品的《守护解放西》系列、湖北省孝感市公安局推出的《孝警阿特》系列、杭州蜀黍家警营文化创意公司推出的《警花说》短视频和政务抖音号“警界君”等。前述视频创作者均以现实案例为背景，凭借轻松活跃的氛围、严谨但不失幽默的语言风格吸引着越来越多的社交网络用户。这些节目解决了以往普法宣传中形式严肃、内容说教等局限，创造出开拓公众法律视野的普法宣传产品。上海市政府推进小微企业公共法律服务的宣传工作时，可将各大视频平台作为凝聚小微企业法律服务共识的着力点，设立官方视频发布号，以与小微企业相关的真实案例为内容，构建小微企业公共法律服务的宣传平台。还可以通过与法律类原创视频制作者、知名法律自媒体联合创作，扩大小微企业公共法律服务的影响力。
另一方面，应当依托已有的小微企业公共法律服务设施与人力基础，在小微企业群体中强化公共法律服务的推广。“美国将公民的法治教育纳入社区这一社会基本单位，经历了由只存在于精英教育中的法治教育向社会实现全方位嵌入社区法治教育的深度转化”。[53]公共法律服务的成熟不仅需要有理论、制度、资金、平台等众多因素的支撑，也离不开小微企业及社会的共识。[54]应当将小微企业公共法律服务的内容、效果及流程纳入到小微企业发展的全过程，在工商注册阶段即告知并提示其经营风险和法律风险，促进小微企业对于公共法律服务的认同。通过公共法律服务平台创新宣传和讲解方式，建设配套措施，改善服务质量，提高小微企业主动适用公共法律服务的信心，为小微企业从主动知晓公共法律服务到积极应用公共法律服务以维护自身权益打造坚实的基础。
七、结论
公共法律服务于小微企业具有重要的价值，作为弱势群体的小微企业，其对公共法律服务的需求理应得到更多关注。随着服务型政府建设的进步和政府公共管理能力的提高，政府在公共法律服务的推动上取得了一定的成绩，在小微企业的公共法律服务领域开辟了不少新的发展路径。小微企业的发展与公共法律服务的改进紧密相连，以公共法律服务为代表的公共产品供给显示出强大的生命力。在新的发展阶段，更加需要立足于小微企业的整体利益，解决长期以来公共法律服务规模不够、质量不高的弊端。小微企业的公共法律服务不应异化为形式化的成果展示以及应付考核指标的工具，而应当成为政府维护小微企业利益、促进经济持续健康发展的重要公共产品。
编后语：加强对小微企业的公共法律服务，有助于提升法律护企能力，促进小微企业稳定发展。课题组对小微企业公共法律服务的特点与类型展开了研究，并结合域外经验和上海市情，深入分析了当前上海市小微企业公共法律服务的现状和不足，对如何完善上海市小微企业公共法律服务提供了可操作的模式和措施。课程成果具有实践价值，对于推动公共法律服务与小微企业需求相契合，促进上海市为小微企业精准提供公共法律服务提供了有益的参考。
课题负责人简介：
冯辉，男,对外经济贸易大学法学院副院长，教授，博士生导师。
（责任编辑:邓海娟 核稿:刘潇）
[①]2020年上海市人民政府决策咨询研究政府法制专项课题
[②]《律师法》（2017年）第42条规定：“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益。”第47条规定：“律师有下列行为之一的，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门给予警告，可以处五千元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，给予停止执业三个月以下的处罚：……（五） 拒绝履行法律援助义务的。”《法援条例》（2003年）第3条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。”第4条规定：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。中华全国律师协会和地方律师协会应当按照律师协会章程对依据本条例实施的法律援助工作予以协助。”第5条规定：“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”
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[21]《中小企业划型标准规定》是由国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、国家统计局于2011年6月18日发布并实施的部门规章。该标准根据全国企业所在行业的不同特点，采用从业人员、营业收入、资产总额等３项指标作为划分标准进行区分。个体工商户作为市场主体形式之一，也参照此标准进行分类。该规定适用的行业包括：农、林、牧、渔业，工业（包括采矿业，制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业），建筑业，批发业，零售业，交通运输业（不含铁路运输业），仓储业，邮政业，住宿业，餐饮业，信息传输业（包括电信、互联网和相关服务），软件和信息技术服务业，房地产开发经营，物业管理，租赁和商务服务业，其他未列明行业（包括科学研究和技术服务业，水利、环境和公共设施管理业，居民服务、修理和其他服务业，社会工作，文化、体育和娱乐业等）。
[22]胡敏洁：《论政府购买公共服务合同中的公法责任》，《中国法学》2016年第4期。
[23]《“一村一法律顾问”缩水成“二三十个村一个”》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1641940694471104743，2021年3月1日访问。
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