《政府法制研究》2021年第6期（总第342期）

  ●在行政管理事项下一阶段的下放中，应当坚持问题导向，对以下几个改革深化进程中的关键性问题予以充分考量，从而有针对性地规划下放路线和下放方式，实现行政管理事项下放的精准化：合理配置各级政府的事权；处理好政策特殊性与法制统一性之间的矛盾；行政管理事项的下放能够回应社会现实需求，并与承接主体的管理能力相适应。

  ●行政管理事项下放是一项刀刃向内的自我革命，在进一步深化改革的过程中，应当将改革的精准化贯穿行政管理事项下放的全过程，以明确下放目标和下放事项为前提，以有针对性的改革措施为手段，以完善的利益平衡机制和监管机制为保障，从而推动改革不断向纵深发展，实现政府职能转变，进一步释放市场活力。

放管服改革背景下行政管理事项下放法制路径研究

课题负责人:渠 滢

  导言

  “放管服”改革是深化行政管理体制改革、优化营商环境的重要手段。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”近年来，随着“放管服”改革的推进，国家、省和市各级事权被大量下放。对于上海市政府来说，其一方面要承接国务院下放省级政府的管理事项，另一方面又要持续将其手中的部分管理事项下放下级政府。例如，在事权承接方面，2020年3 月 12 日国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，对《土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准，上海作为试点省份之一，需进行为期一年的试点。而在事权下放方面，上海市作为全国“放管服”改革的排头兵，一直走在全国前列，进行了大量的制度创新。例如，上海市委、市政府在2019年出台的《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》中明确提出，向浦东新区下放国内人才引进直接落户和留学回国人员落户的审批权。该项审批权的下放有利于缩短人才引进的办事周期，减少环节，加快流程，提高效率，助力浦东更好优化营商环境，上海也由此成为唯一一个向部分城区下放户籍审批权的直辖市。

  行政管理事项下放是解决权力过分集中的一项重要举措。依照权力归属变化程度的不同，行政管理事项的下放可以分为两种类型：一是不改变行政事权的权力归属，仅仅通过委托等方式向下级政府和部门下放管理事项的受理权和办理权，当前各地实践中所采取的服务窗口“下沉”等改革措施正是属于此类管理事项的下放，其并不改变行政事权的权力主体和责任主体；二是上级政府将行政事权自上而下地移转给下级机关，从而彻底改变权力归属和责任主体。当前的改革实践中，各级政府开始越来越多地采取行政事权下放的方式，对政府的纵向权力结构进行重新配置。但是，不论是何种类型的行政管理事项下放，在当前的立法中均无法找到明确和系统的制度依据，该项工作长期通过政策推进，缺乏法制基础。不论是理论上还是实践中，对于行政管理事项下放的性质、客体以及下放中应当依什么法、放哪些权等基本问题，均存在认识上的分歧。同时，由于行政管理事项下放过多、过快和过频，导致基层政府的事权承接能力难以及时跟进，出现“权力悬空”等问题，下放事项后的整体管理效果存在明显欠缺。管理事项的下放并非改革的最终目标，更不意味着一放了之，“放管服”改革的最终目标是通过简政放权、放管结合来实现服务的优化。因此，在进一步深化“放管服”改革的过程中，有三个关键问题亟待解决：一是在行政管理事项下放中如何贯彻依法行政原则，兼顾下放的合法性与高效性；二是在行政管理事项下放的过程中如何合理配置不同层级政府间的事权，真正做到该放的放，该管的管；三是在行政管理事项下放后如何合理构建事权衔接机制，实现政府职权的有序衔接和监管的顺利转型。本课题的研究立足于这三个基本问题，在对现有改革措施和具体改革效果梳理和分析的基础上，定位目前行政管理事项下放中所存在的主要问题，并对下一步改革的发展路径和各项制度的衔接进行规划和构建。

  一、现状分析：行政管理事项下放的实践困境

  （一）行政管理事项下放的制度实践

  权力下放是新一轮“简政放权”改革的题中之义，是“深化改革、释放活力”的重点支撑，目的在于通过审批权限等行政事权的下放，提高地方政府主观能动性，利用辖区信息优势，精准供给公共资源，提高治理绩效。这些年来，从中央到地方，各级政府一直在持续推进行政管理事项的下放工作。2014年，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出要“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。2018 年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，其中要求赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。

  上海作为全国创新发展的先行者，在行政管理事权下放领域一直秉承着先行先试的创新精神，相关制度实践也走在全国前列。近年来，在中央政策的指引下，上海在自贸区改革等领域进行了一系列权力下放的制度实践。为了给上海自贸区建设创造更加灵活的制度空间和营商环境，上海市政府对自贸区下放了大量行政管理事权，自2015年开始原则上将市级经济领域的行政审批事项原全部下放自贸区，并在此基础上不断推进事权下放的广度和深度，例如在2020年2月3日印发的《上海市人民政府关于由中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理委员会集中行使一批行政审批和行政处罚等事项的决定》中，上海市政府对临港新片区管委会进行了集中赋权，其中市级事权291项，包括156项审批类事权和135项执法类事权，区级事权226项，包括79项审批类事权和147项执法类事权，涉及投资、人才、金融贸易、科技创新、规划资源、建设交通、生态市容、文化旅游等多个领域。

  随着“放管服”的加速和权力下放实践的不断丰富，从中央到地方均对行政管理事项下放作出了进一步的探索，当前的下放工作也开始呈现出不同于以往的新发展趋势：

  1.下放管理事项的多元化

  早期下放的行政事权主要集中在经济管理领域，且改革的重心集中于行政审批权。在中央层面，我国从2001年10月开始全面启动行政审批制度改革，专门成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组，由其负责指导和协调全国的行政审批制度改革工作并拟定相关规定。在2002年到2012年的十年间，国务院先后六次发文对行政审批项目进行取消和调整，共计下放264项行政审批项目的管理层级。2013年11月，党的十八届三中全会明确提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。随后，国务院开始了全面深化行政审批制度改革的进程，对这项改革的推动达到了前所未有的力度。2014年1月，国务院发文下放19项审批事项至省级主管部门；2014年7月，国务院发文下放17项审批事项至省级主管部门或直属机构；2014年10月，国务院发文下放17项审批事项至地方管理机构；2015年2月，国务院发文下放19项审批事项至地方管理机构；2019年2月，国务院下放6项审批事项至地方管理机构；2020年9月，国务院下放4项审批事项至地方管理机构。2002年至2020年，国务院共先后下放346项行政许可项目的审批层级，国务院各部委及地方各级政府所下放许可事项的数量则更为庞大。从中可见，行政审批权下放是行政审批制度改革的一个重要途径和方式。

  在近年的改革中，中央到地方下放事权的改革力度不断增大，下放管理事项的范围也开始日渐多元化：

  一是从经济管理领域逐渐拓展至社会管理领域。例如，上海市政府近年来向浦东区政府和上海自贸区临港新片区管委会下放了引进人才申办本市常住户口的审批权；上海市交通委员会自2020年起将中心城区停车场（库）的监督管理职责下放到区交通主管部门，将浦东新区建设、养护的城市快速路、高速公路综合执法管理下放到了浦东新区。

  二是从行政审批权单项权力的下放逐渐拓展至包括行政处罚权、行政强制权等行政执法权在内的综合管理权的下放。例如，2020年，北京市为进一步推进行政执法力量向基层延伸、下沉，将原来由市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权正式下放至街道办事处和乡镇人民政府，共涉及相关职权431项，其中涉及城管执法部门393项，与生态环境、水务、卫生健康及农业农村部门有关的共38项。而《行政处罚法》在2021年的修订当中，也新增了关于行政处罚权下放的制度，规定省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，从而为行政处罚权下放的具体实践提供了法律基础，明确了处罚权下放的主体、方式、条件、保障措施和监督制约。

  2.承接主体的多元化

  在最初的行政审批制度改革中，审批权下放的承接主体主要是省市级政府及职能部门。例如《土地管理法》第44 条第3 款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；第4款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。上述规定将用地审批权从国务院下放给了各省、自治区、直辖市。

  而在近年来的放权实践中，基层政府开始逐渐成为承接行政管理事权的重心，权力下放的改革实践通过对基层治理赋权赋能，一步一步提升基层的治理能力。党的十八届三中全会决定中提出要求，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，这对向基层下放权力提出了更高的标准和要求。2020年中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，明确提出了要深化治理改革为基层放权赋能。基层是国家治理的“神经末梢”，是公共服务供给的“最后一公里”，面对推进国家治理体系和治理能力现代化建设的任务，面对新冠肺炎疫情带来的风险挑战，进一步向基层放权赋能具有重大的政治意义、理论意义和现实意义。例如，在上海市2016年11月1日修订实施的《上海市街道办事处条例》，中，将建议权、同意权、考核权、参与权和综合管理权等五项权力赋予街道办事处。浙江省杭州市桐庐县近年来为提升乡镇（街道）基层执法能力提供保障，已向乡镇（街道）分别下放420项（涉及16个部门）和249项（涉及14个部门）行政处罚权及其相关监督检查职权。

  此外，在简政放权趋势加速的宏观背景下，中央和地方政府各级政府出于营造良好营商环境、提升经济发展质态的考虑，开始对自贸区、开发区下放行政权力工作进行了试点和探索。自由贸易试验区的设立实现了权力由中央—省市—管委会下放的过程，旨在通过权力下

  放激活地方政府能动性，增强创新活力，促进经济转型。国务院在2018年发布的《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》中，将建筑工程施工许可、建筑施工企业安全生产许可等工程审批类权限下放至自贸试验区。上海在近年的改革中，逐渐将市级经济领域的行政审批事项原则上全部下放自贸区。另有一些省市级政府通过制定引导开发区发展的意见来推进向开发区下放行政管理事项的工作，例如，江苏省政府在2016年发布《关于加快推进产业科技创新中心和创新型省份建设若干政策措施的通知》，赋予国家级开发区与设区市同等的经济、社会等行政管理权限，赋予通过主管部门考核的省级开发区与县（市、区）同等的行政管理权限；河北省人民政府在2010年发布《关于对我省特定区域进一步下放行政审批权限的意见》，将相关行政审批事项直接下放有关开发区。

  （二）行政管理事项下放的困境分析

  行政管理事项的下放涉及到权力归属的变动，依照职权法定原则，这种调整应当于法有据。但是，目前的权力下放由政策主导，下级机关获得了新的行政管理权，但这种权力却往往没有法律上的依据，由组织法所确立的行政系统内部的纵向权力配置也遭遇挑战。同时，行政管理事项的下放内含着上级政府放权与下级政府承接两大环节，在当前的改革实践中，这两个环节均暴露出了一些问题，从而影响了改革的实效和民众的获得感。

  1.行政管理事项下放的概念不清与法律性质不明

  由于当前的立法与政策中均未对行政管理事项下放的概念作出明确界定，导致了实践中的认识混乱和操作不一，对于下放的形式、下放的客体等问题均未形成统一的认识。

  第一，对于下放的客体未形成统一认识。争论点主要在于两个方面：一是在于权力下放与行政分权的关系。部分学者认为权力下放是行政分权的补充形式，二者都属于中央将集中权力向地方下移的过程，其结果表现在中央政府职能和资源转移到较低级别，地方政府的自主控制权扩大，地方官员间政治竞争强度提高，其目标在于改善政府治理结构，完善民主表达机制，提高公共决策中的政治参与，优化公共资源配置，重新平衡公民与政府间权力；但也有学者认为权力下放包含行政分权的内涵，原因在于权力下放既包含中央向地方分权，也包含地方向社会分权。二是在于行政管理事项下放客体的认定。行政管理事项下放的本质是行政管理职权在不同层级政府之间的纵向移转和调整，但是对于下放的究竟是什么权，无论是理论界还是实务界均未达成一致的认识。以行政许可权的下放为例，根据《行政许可法》的规定，许可权包含了行政许可的设定权和实施权，在实施层面还涉及受理权、决定权、变更权、延续权、撤回权、中止权、撤销权以及后续的监管权等一系列权力。在现有立法未对许可权下放的概念和客体予以明确的情况下，部分行政机关在下放行政许可权时，下放的仅是许可受理权，而将实质性的决定权、变更权、撤销权等权力仍紧握在手中。

  第二，对于行政管理事项下放的形式未予以明确，导致实践中下放程序的混乱和法律责任的模糊。当前行政管理事项的下放存在着下放管理层级、委托下放等不同的形式。不同的下放形式决定了法律责任的不同，根据传统的行政委托理论，行政管理事项的委托下放并不改变行政管理权的归属，下级机关仅仅只是受委托者，其应当以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。但是，当前部分行政机关以委托下放为名，却在实质上变更了行政管理权实施的责任主体，从而与职权法定原则相违背。同时，由于立法未对行政管理事项下放程序未作出规定和要求，甚至有一些上级机关以文件、会议、电话的形式直接向下级机关 “派单”，管理任务一派了之，相关配套政策均未跟上。这种派单式下放能否起到行政委托的法律效果？虽然我国目前尚未有立法对行政委托作出规范，但是，基于依法行政原则的基本要求，行政机关必须在法律、法规及规章规定可以委托时，才能将手中的行政权委托给其他机关实施，同时，委托的程序也应当遵循正当程序的最低标准，采取书面委托形式，并将委托的对象、范围、权限、期限等主要内容向社会公示。因此，派单式下放并不能视为上级机关对下级机关的行政委托，上级机关与下级机关在其中的权利义务关系和法律责任均处于不确定的状态。

  2.行政管理事项下放中的重数量轻质量

  作为“放管服”改革中的一项重要改革手段，各级政府近年来都进行了大量行政管理事项下放的实践。仅在许可权下放领域，国务院在2002年至2020年间就先后下放346项行政许可项目的审批层级，彰显出中央全面落实改革的坚定决心。但是，改革的推进更多的呈现一种量化指标的形式，具体改革事项“含金量”偏低。

  第一，在行政管理事项的下放过程中由于忽视了权力主体间的权责对等，导致“权小责大”和“权大责小”等问题的出现。行政管理事项下放实质上是纵向政府间权责关系的一次重新调整，这种事实上的权力体系的变化引致的结果将是职责的重新划分，无论最终权力的归属如何，现实职责已经发生转移，总体趋势就是从中央向地方的转移和地方高层级政府向低层级政府的转移。因此，事项下放后的权力归属和不同层级政府间的责任承担必须明确且匹配，这也是管理学中责权对等原则的基本要求。目前，由于部分行政管理事项在下放的同时没有明确放权方和承接方各自的责任归属，从而导致权责割裂，下放的权力出现滥用和失控。一方面，一些政府在行政管理事项的下放中，仅下放管理事项的办理职责，却未对保障责任履行的具体权力和执法资源予以下放，放责不放权，导致下级政府的权力与责任在量上不对等，在质上不匹配，有责无权，有责大权小，从而挫伤下级政府履责的积极性和能动性，制约政府治理水平和能力。目前，在上海市超大型城市治理“重心下移”的大背景下，街道办事处“兜底”职能越来越明显，承接了大量上级政府下放的管理事项，但在实际工作中，“资源、权力下放”有变成“工作任务下放”的倾向，虽然有些委办局职责下沉到了街道，但指导、协调、支撑工作没有彻底到位，例如职能部门业务数据信息共享尚未完全实现，街道办事处未能获得信息的使用权，在管理过程中仍面临基础信息碎片化、共享难的情况。另一方面，部分地区政府通过权力下放而实际享有的行政管理事项范围已经超过了其在现有体制内的固有行政级别和责任承担能力。例如，国务院2013年2月批复了《浙江舟山群岛新区发展规划》，从而使舟山市这一地级市实际上获得了某些正省级的行政管理权限。

  第二，行政管理事项的下放完全由上级政府主导，忽视了承接主体的实际需求和实际能力。由于行政管理事项的下放尚无明确的法律标准和法定程序，因此，下放行政管理事项的主导权掌握在上级机关手中，其开展完全依托于自上而下的行政指令。部分政府在选择具体下放事项的过程中会征求和听取下级机关的意见，但下级机关的意见对最终的决策制定并不具有拘束力，放哪些权，怎么放，主要还是由上级政府说了算。行政管理事项的下放既是纵向权力归属的变动，也是管理资源的重新配置，因此，放权主体和承接主体在其中都会有自身的利益诉求，且这种利益诉求之间很可能存在矛盾和冲突。在行政管理事项的下放过程中，下放主体往往倾向于保护自身的既有利益，同时也缺乏对承接主体的实际需求和承接能力亦缺乏充分且必要的了解，从而导致管理事项的下放存在随意性和片面性：一方面，下放的权力可能是下级政府不需要或者履行不了的；另一方面，下级政府急需的权力却没有放下来。

  第三，行政管理事项的下放缺乏稳定性和可预期性，呈现周期性的“收权”与“放权”。由于当前的行政管理事项下放主要通过政策推行，缺乏法治化的制度基础，因此，各类行政管理事项呈现出周期性地“上收”或者“下放”的循环态势，导致部分职权的归属长期处于不确定的状态之中，干扰行政管理的效率和管理目标的实现。例如，在过去30余年间，在各类内外资投融资项目以及与之相关的土地管理和开发区设立审批权力的划分问题上，我国中央和地方事权关系既呈现出总体上权力不断“下放”的大趋势，但又时常表现出因为中央“收权”措施而导致的“胶着”状态，“一收就死、一放就乱”的痼疾始终未能得到解决，管理体系长期处于不稳定之中。

  3.行政管理事项承接中的重形式轻效果

  第一，行政管理事项下放清单不够规范和明确，部分权力承接主体对自身事权范围认识不清。随着行政管理事项下放改革的不断推进，各级政府之间的权力结构关系和职责权力划分长于长期动态变化的状态之中，不确定性很强。部分政府、特别是街镇基层政府开始承担超出其法定职责之外的管理职能，且各区、各街镇之间的事权范围也有着很大差别。虽然部分基层政府制定了权力清单，但在法律规范层面，各级政府之间的权责关系、权力结构关系还需要进一步明确，否则这种下放的权力容易出现反弹。在权力下放的过程中，很多街镇基层政府在事权清理上还比较混乱，对自身的事权认识不清、总量掌握不准，从而不利于职权的履行。而在通过委托等形式下放的行政管理事项的承接中，这种管理事项范围的不确定性则更强。由于委托下放的事项并未改变权力的归属，因此下放后往往未被列入承接主体的权力清单之中。而部分上级政府在委托下级政府承担某一事项的具体管理职责时，程序上带有很强的随意性，没有通过书面委托和公示等法定程序进行，导致一些基层街镇政府面对纷繁复杂的管理任务无从下手，只能选择性履职。

  第二，行政管理事项的下放缺乏整体性和系统性，配套保障机制不到位，导致承接主体“接不住、管不好”。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为，其有机地存在于城市管理体制中，而不能孤立、静止的对其剥离。而当前行政管理事项的下放却呈现是零散和随意的表现形式，在职权纵向重组的过程中，没有经过科学的论证和调查，不是将权力在整体上调整和分配，而是仅下放某一类职权甚至是某一职权的部分权能，从而割裂了权力体系的整体性和完整性。例如，在对行政许可权进行下放的过程，后续的监管权往往未能同步下放，从而导致监管的脱节，部分许可事项处于有人批无人管的状态。同时，在简政放权改革过程中，事权与人权、财权改革未能同步推进，人不随事走，财不随事转，导致下级政府、特别是街镇基层政府事多人少，在财政上捉襟见肘，疲于应付。在保障不到位的情况下，地方心有余而力不足，有权却用不起来。例如，当前上海的街道办事处作为区政府的派出机关，虽然不具备一级政府应有的职权，但每天面临着大量的日常管理和服务职责，区职能部门的大量事务性工作不断累积和转嫁下沉导致其负担过重，以杨浦区殷行街道为例，其所承担的管理任务多达400多项，处于“小马拉大车”的困境。

  第三，行政管理事项下放的交接程序缺位，大批管理事项往往在短时间内下放到下级政府，导致其应接不暇。对于承接权力的下级政府而言，每一次放权改革都是本级政府各个职能部门间的权责分配、机构改革、资源配置的重新组合过程，不可能一蹴而就。但是，目前并未有立法和政策对行政管理事项的承接程序作出明确，具体如何承接由各个承接主体自主安排。承接程序涉及到承接主体对现有职权进行的清理、权力清单的重制、对相关职能部门的培训和指导和对现有组织机构与人员配置的重新调整等各个层面的问题。同时，不同层级政府在承接过程中所面临的主要矛盾也有所不同：省级政府作为国家在地方上的“总代理”，负责统筹规划和部署本省范围内的一切改革事务，但其制度政策的制定和下达必须依托于市、县政府的贯彻和执行，因此，省级政府在简政放权工作中起着承上启下的重要作用，在承接权力的同时还需为下一步的权力下放做好准备；市级、县级政府处于国家与社会的交界处，与社会、企业、公众的联系更密切、更直接，是承接下放管理事项的主力军，其在承接过程中更着眼于管理事项的社会效果和执行效率。在现有制度缺乏刚性规定的情况下，各级各地政府的承接工作各自为阵，水平参差不齐，严重影响了下放事项的管理效果和改革推进的全局性、整体性。同时，目前的行政管理事项下放通常采取打包制，且在相关文件政策中未给承接主体留下一定的缓冲期和过渡期，导致事权承接的各项准备工作仓促进行，承接主体应接不暇、力不从心，从而使被下放的管理事项出现一定时期的管理真空。

  二、进路探寻：行政管理事项下放中的问题导向

  习近平总书记多次强调，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”。过去的行政管理事项下放过于关注宏观的发展方向，缺少具体的问题意识和目标指引，这也是造成改革呈现粗放式的主要原因。因此，在行政管理事项下一阶段的下放中，应当坚持问题导向，对以下几个改革深化进程中的关键性问题予以充分考量，从而有针对性地规划下放路线和下放方式，实现行政管理事项下放的精准化。

  （一）如何合理配置各级政府的事权

  要想准确地对行政管理事项进行下放，基本前提是必须厘清不同层级政府所应当承担的事权的合理范畴。国家公共权力纵向配置就是事权划分，它不仅包括国务院及对应的地方行政序列这一狭义政府间的职责划分，还涉及党务、法务、防务等广义公共服务部门，是“大政府”的概念，是国家治理体系的核心构成要素。在我国，单一制的国家结构决定了中央政府权力与地方政府权力的关系形式：中央政府是最高层级的政府机关，统一行使对内对外的全部国家主权，统辖全国各层级所有地方政府；各层级地方政府作为中央政府在地方的分支机构和派出机构，依据中央政府的意志和需要设立，隶属于中央政府，接受中央政府的领导与监督。这种组织关系结构决定了我国地方政府“权出于上”，即地方政府的权力均来源于中央政府或上级政府自上而下的授权或委托。中央政府或上级政府的授权通常有两种形式，一是通过规范的法律、制度、通知、文件；二是通过中央政府或上级政府行政首脑的特定批示、重要讲话。

  但是，对于层级政府间如何分配权力，如何确定权力的内容、行使权力的边界、相互之间权力关系等问题，包括权力的大小、权力效力的空间范围、时间长度和作用力等，在我国的立法中均未作出明确的规定。宪法中虽然规定了“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分，却并未对不同层级政府的权限作出清晰界分。当前，除对外事务、国防建设属于中央事权外，各级政府的职责并无明显区别，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化，“上下一般粗”，中央和地方职责同构严重，多级政府共同管理的事项过多，从而导致“几个和尚抬水”，权力不清，责任不明，效率低下。

  在职责同构的纵向政府间关系架构下，一个非常突出的问题就是上级政府有更多的理由和机会把本应由自己承担的事权责任“委托”或者“交代”给下级政府，导致愈是基层的政府，任务愈是繁重。街镇一级政府的人员规模和财力本就十分有限，作为最基层的政权，其本身已经要应付各种日常事务，而在“职责同构”的机制下，乡镇一级政府官员还常常为了完成上级政府交付交办的事项而疲于奔命，于是就有了长期以来“上面千条线、下面一根针”的形象说法。

  因此，在法律层面对地方各级政府的事权进行合理配置是行政管理事项下放法治化的基本前提。如何在坚持中央统一领导下，通过改革，重新设计和规范地方政府权力设定的标准和依据，赋予不同类型、不同层级、不同区域的地方政府与其实际发展情况相匹配的权力运行空间就显得尤为必要。应当根据各级政府所应承担的职责和功能，在各级政府中合理配置权力，避免不同层次和同一层次的政府以及部门之间存在职能重复设置、交叉设置，防止政出多门、相互推诿扯皮，实现从“每一级政府都要管所有的事情”向“只负责特定的事情”转变。总的来看，纵向政府间的事权配置，应主要遵循自上而下、从宏观到微观的层级递减规律。具体来说，基层地方政府应更多地配备公益服务职能，以微观服务为核心职能，以便就近、快捷地为辖区内居民提供服务，满足人民群众的日常生活需要；中高层地方政府则应更多地发挥承上启下的作用，配备规划、指导、协调地区发展等职能。

  同时，面对传统管理模式管理层次偏多、行政成本过高、行政效率过低等弊端，可以考虑在未来的行政管理事项下放中以扁平化管理理论来指导改革。组织扁平化管理的理论最早可追溯至新制度经济学，以科斯、阿尔钦等人为代表的新制度经济学派提出企业管理的扁平化问题。强调管理模式扁平化，可以减少管理中的行政层级，有利于整合各方执法资源，提升执法效率。扁平化社会管理是通过压缩管理层级、打破职责分割、合并职能部门和机构等方式来消除决策层和实施操作层之间的中间管理层级的一种新型社会管理模式，其优点在于快速地将行政管理决策权延伸到市民服务、具体社会事务的最前线，从而为提高城市社会管理效率。目前，部分地区所推行省管县体制改革正是管理扁平化理念的体现。例如浙江省在2002年，按照“能放都放”的总体原则，将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县(市)和萧山、余杭、鄞州3个区；2006年，确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；2008年，进一步下放经济社会管理权至县，下放义乌各种行政管理权限618项，下放其他县(市)443项。

  （二）如何处理政策特殊性与法制统一性之间的矛盾

  我国当前的行政管理事项下放的运行机制主要由政策主导，没有形成法治化的改革模式。行政管理事项的下放和行政审批集中办理联合办理等措施不同，其并非单纯的程序上的简化，而是涉及到权力归属的变动，所以这种调整应当于法有据。但是，目前的权力下放仅有部分是通过修订立法来实现的，如《土地管理法》和《行政处罚法》在修改中都涉及到了权力下放的问题，而大多数的行政管理事项下放均由政策主导。如果遵循法的效力位阶，法律法规的效力显然高于各级政府的普通政策文件。但在目前的具体实践中，行政管理事项下放的相关决定一经发布，主管部门就会立刻遵循项目目录列出的下放事项作出相应调整，并不会等待法律的修改。这种做法看似确保了改革推进的时效性，却不免令人质疑改革的合法性，导致大量管理事项的下放和现有法律的规定之间存在着冲突，从而违反了行政法中的职权法定原则和法律优位原则，并且打破了行政系统内部原有的纵向权力配置。由于缺乏必要的法律权威和约束力，导致事权频繁上收和下放，事权配置存在着的巨大的偶然性和随意性，制度的可预期性和稳定性严重不足。改革与修法的不同步也使得一些已经被下放的权力在法律法规中依然归属于上级政府，造成实践中法律适用的困境，使监管部门在执法中“无所适从”，直接影响影响监管目标的实现。同时，由于总体上缺少直接来自于国家统一法层面上的法律依据，因此，地方政府在下放行政管理事项的过程中往往缺少足够的创新空间和创新手段，进而阻碍改革推进的实效。

  因此，如何在法治的框架内推进行政管理事项下放的实践，平衡政策特殊性与法制统一性之间的矛盾，是行政管理事项下放获得合法性与正当性的基础性问题。在下一步的改革中，应当遵循职权法定的基本原则来，以法律形式明确不同层级、不同类型、不同区域的地方政府的职权界限，并强化改革过程中的制度衔接工作，使改革决策与具体的法律法规保持一致。对于法律所设定的行政管理事项，国务院在进行改革时应当依据立法法的相关规定提请全国人大常委会修改相关法律；对于行政法规所设定的行政管理事项，国务院在进行改革时应当及时修改或者废止法规的相关规定。

  同时，还应当在充分发挥地方立法在行政管理事项下放中的作用的同时，保证地方立法不与上位法相抵触。在放管服改革中，地方立法承担着重要的功能。但是地方立法的权力有限，创设一些新的管理手段很可能会与《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《反垄断法》等现行法律法规相冲突。因此，地方人大和政府需要处理好管理的有效性和手段的合法性之间的关系，不能为了追求管理的高效性而无视法规的稳定性。在地方，凡涉及地方性法规、地方政府规章设定的行政管理事项的下放，必须遵循地方性法规、地方政府规章修订、废止程序的规定，并充分发挥地方人大的主导作用，通过及时修订、废止相应地方性法规的方式实现重大改革的于法有据。对于在具体管理工作中出现的确需改革的措施，如果与现行规定不符，监管机构应当向相应的立法机关提出修法或者暂时在部分地区停止法律法规相关规定的实施的建议与申请，充分发挥立法对改革的引领、促进和保障作用。在《立法法》修改给地方立法职能配置带来新的发展机遇的背景下，还可充分发挥省辖市地方立法职能，在城乡建设管理、环境保护和历史文化保护等立法权限范围内，按照有需求、有特色、可操作的地方立法原则要求，重点从整合构建高效行政协作机制、细化补充立法的角度出发，有针对性、差异地为行政管理事项下放工作及时提供法律依据，既体现地方立法的本质要求，也从具体执行层面保障了国家政策的及时有效“落地”。

  （三）行政管理事项的下放如何回应社会现实需求

  行政管理事项的下放既是行政系统内部的权力重构，也是政府与市场关系的重塑，主体的多元决定了利益的多元，如何整合各方诉求，形成“放管服”改革中的合力，是决定改革效果的关键因素之一。行政管理事项下放改革的根本目的在于提升政府的治理能力，使政府更好地服务社会，适应市场。因此，在改革的过程中，政府必须需要充分考虑社会对于管理事项是否需要下放的实际需求。

  这种需求首先表现为市场的需求。通常情况下，市场具有内在的调节机制，市场主体会基于竞争而调整其行为。市场经济是一种竞争经济，自由是市场的灵魂，而政府的各种管理手段，特别是行政审批等事前监管手段实质上是对市场自由竞争的遏制和约束，直接影响资源配置的效率。因此，在对行政管理事项下放的过程中，需要充分考察市场对政府监管的需求，使行政管理事项下放改革在一些市场机制无法良好实现其资源配置基本功能的领域充分发挥积极作用。一方面，应当以市场需求为基本导向，以实现“帕累托最优”为目标，率先下放那些增加市场制度性交易成本、阻碍市场公平竞争的行政管理事项。对于行政审批，能取消则取消，不能取消的，尽可能通过下放审批权等手段减少审批环节，缩短审批流程，激发市场主体活力。另一方面，还应当考虑市场的外部性。这种外部性主要是市场的负外部性，即一种经济行为对外部带来的可能导致他人成本增加、收益下降消极影响。在竞争性市场经济中，私人的最优活动是按照私人成本等于私人收益的原则来决策的，在没有外部性的情况下，私人成本与社会成本能够保持一致，但是当外部不经济的情形发生，私人成本就会小于社会成本，最典型的例子就是污染排放者，他们无需承担排污对社会和他人造成的不利影响，在其追求自身利益最大化的过程中就会导致资源配置的低效，造成“市场失灵”。由于市场机制本身难以解决外部性问题，这就需要政府采取一定的监管措施进行干预。对于那些存在外部效应的市场领域，若将其管理权限全面下放，则有可能因为地方政府缺乏激励而导致公共服务的部分缺位或者因为不同政府间合作的困难而导致公共管制的部分失效。例如，对环境污染的治理，特别是跨行政区域的污染物排放的治理事项，即属于典型的不宜下放的涉及市场外部性的领域。

  其次，这种需求还表现为利害关系人、行业内原有企业及公众对改革事项的看法。如欲改变当前改革重形式轻效果的现状，改革的推进必须贯彻社会需求导向，彻底下放那些对市场主体正常经营行为造成明显负担的行政管理事项。行政管理权的行使涉及市场主体和社会主体的行动自由，在改革过程中，每一项具体事项的变动都会产生巨大的社会影响，与众多市场主体和社会主体的经济利益密切相关。因此，行政管理事项的下放也必须贯彻社会需求导向，注重改革的社会感受度，重点改革那些对市场主体的正常经营活动和竞争行为造成明显负担的事项。

  （四）行政管理事项的下放如何与承接主体的管理能力相适应

  在过往的改革中，政府管理能力这一因素很少被考量。事实上，行政管理事项下放政策最终能否落实，在很大程度上取决于政府的承接能力。行政管理事项的下放必然导致承接主体管理压力的增大，若下级政府未及时调整原有监管体制、手段和理念，在人力和财力上未能加大投入，则其有限的管理能力与不断增长的管理任务之间势必产生不可调和的矛盾，导致部分领域出现监管真空。因此，在行政管理事项下放前，应对承接主体的监管能力、执法资源等做出评估，判断其能否应对改革后的管理实践变化，并优先在能力适格的地区政府推进改革。

  同时，在行政管理事项下放的过渡期，监管的真空和规则的漏洞很有可能会被一些投机分子利用，从而造成市场秩序的混乱和利益分配的不公，形成社会的不稳定因素。因此，应当在行政管理事项的下放中建立社会风险评估制度，对下放后可能造成的社会风险作出评估。《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确要求完善行政决策风险评估机制。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也指出，为了完善社会矛盾调解机制，需要建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制。这说明建立重大决策的社会稳定风险评估制度已经成为中央决策层面的明确要求。在制定具体的改革方案时，相关部门应当同时制定风险评估报告，对每一项管理事项下放后监管中可能出现的困难、相关社会主体的需求等方面进行评估，识别各类风险，明确具体的风险等级，提出防范和改进措施，并拟定相应的应急预案。对于评估后认为改革风险等级较高的管理事项，应当保留原管理体制或者暂缓改革进程。同时，必须审慎对待涉及公民和社会的重大安全事项，在涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的领域，基层政府的治理能力和执法资源很可能不足以防止危害发生，不能做到防患于未然。因此，对于此类事项的管理职责，仍应当由层级较高、管理经验丰富的政府来成承担。

  三、完善路径：行政管理事项下放的法制建构

  政府的行政管理职能覆盖社会生活的各个领域，纷繁复杂，因此，行政管理事项下放的改革不可能一蹴而就。这就需要政府对现有的管理事项进行梳理、分析和鉴别，制定出一幅符合中国国情和市场经济发展规律的行政管理事项下放路线图：一方面要合法、合理地配置政府间事权，真正做到该放的放，该管的管，另一方面要精准构建行政管理事项下放后的衔接机制，实现政府职权的有序承接和监管的顺利转型。

  （一）行政管理事项下放的精准化

  1.下放概念与性质的明晰

  由于相关立法并未对行政管理事项下放的概念和性质予以明确，导致实践中下放客体、形式和程序的混乱。因此，概念和性质的明确是行政管理事项下放法治化和系统化的基本前提。就我国当前的制度实践来看，在行政管理领域的事项下放主要是一种自上而下的、纵向的权力转移，与行政分权的概念有所不同，其并不包含政府向社会的分权，是原管理机关将行政管理事项转移给下级机关的一种内部行政行为。

  依照客体的不同，行政管理事项下放可以分为两种不同的形式：

  一是权力的整体下放。例如当前的行政审批制度改革中，中央和地方政府通过发文将某一项行政审批权的审批层级下放到下级机关，从而彻底改变该项许可权的归属。在此类权力下放后，原管理主体彻底失去了对原有行政事项的所有管理权，相关的职权和职责均由承接主体独立承担。因此，这种下放实际上是对不同层级间政府事权的重新配置，其打破了组织法和其他相关立法对对政府间纵向事权的划分。因此，依照职权法定原则的要求，此类下放应当有明确的法律依据。《行政处罚法》在2021年1月的最新修订中，增加了关于行政处罚权下放的规定，“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”该条规定了行政处罚权下放乡镇街道制度，并明确了权力下放的主体、方式、条件、保障措施和监督制约，使实践中已经开展多年的处罚权下放工作终于有法可依。但是，对于行政许可权和行政强制权等其他权力的下放，当前的立法与实践仍然存在脱节。特别是在行政审批领域，尽管审批权的下放一直是推进行政审批制度改革的重要手段之一，但是《行政许可法》却未对此种行政许可权力纵向移转的制度作出规定，而仅仅只规定了许可权在政府职能部门间横向转移的相对集中许可权制度，在立法上存在缺失和疏漏。因此，在《行政许可法》的修订中，应当明确许可权下放是原许可实施机关将许可的实施权转移给下级机关的一种内部行政行为，下放的客体为整体性的许可实施权，包括了受理权、决定权、变更权、延续权、撤回权、中止权、注销权等各项权能，并对许可权下放的权力主体和承接主体作出制度化安排。

  二是部分权能的下放。这种下放模式目前在实践中普遍存在，其主要通过行政委托的方式实现。例如，《广东省发展改革委关于取消、下放和委托管理一批行政审批事项的通知》中明确要求：“对委托管

  理的事项，依法签订书面委托协议，承接部门严格按照委托协议以我委的名义对外实施。”在此种下放模式中，上级政府并未放弃特定领域的管理事权，而仅仅将事权的部分权能，通常是受理权、执行权等权能下放给下级机关，由下级机关来直面社会、直面行政相对人。由于行政委托并不改变行政权的归属，因此，权力以委托形式下放后，上级机关仍然需要就该项管理事项的实施承担法律责任，承接主体在其中仅仅只是权力的实施者，其必须以上级机关的名义来作出具体的行政行为。对于行政管理事项的委托下放，其虽然不改变权力归属，但在实施时也应当充分遵循依法行政原则的基本要求。一方面，应当明确委托的法定条件和法定程序。对于《行政处罚法》、《行政许可法》所规定的关于处罚权、许可权委托的条件，应当严格遵循。对于行政强制权，由于《行政强制法》明确规定了强制禁止委托原则，因此，权力主体不得以任何形式将行政强制权委托给下级机关。实践中，部分上级机关通过一个会议、一个电话就将其管不好或者不想管的事项交办给了下级机关，导致下级机关面对大量的管理任务不堪重负，在出现行政纠纷后法律责任也无法清晰界定。因此，行政管理事项的委托下放应当依法进行，在程序方面必须以书面形式作出，并需要将委托事项向社会公示。另一方面，应该准确区分权力的整体下放和委托下放。实践中，部分上级机关在下放管理事项时，打着“委托”之名，但实质上却下放了整体权力。例如，青岛市《关于下放行审批事项的决定》中规定：“凡采取委托下放的行政审批事项，在管理过程中发生的行政复议、行政诉讼案件，由受托机关负责举证和出庭应诉等具体法律事务，因此而发生的行政赔偿由受托机关承担。”福建省住建厅《关于委托下放行政审批服务事项的通知》中也指出：“资质证书由各设区市建设行政主管部门打印，盖设区市建设行政主管部门行政审批专用章。”此类下放虽然称之为委托下放，且在一定程度上具备部分行政委托外观，但其实质上变更了责任主体，或由承接机关以自己的名义实施，或由承接机关承担相应法律责任。考虑到其所追求的效果和最终法律责任的归属，这类下放仍应被认定为是事权的整体下放，应当按照权力整体下放的合法性标准来对其主体和程序等作出要求。

  2.行政管理权归属的明晰

  在行政管理事项的下放过程中，应当依法配置纵向政府间事权，从法律层面彻底厘清权力归属。只有打破当前“职责同构”的纵向权力关系架构，对不同层级政府的事权归属进行明确界定，才能从根本上解决当前实践中所面临的的“放什么权”、“向谁放权”等难题。

  首先，应当在坚持民主、法治、事权与财权相匹配、收益对称等基本原则的基础上，明晰不同层级间政府的具体职权领域，特别是重点领域，实现政府职权的纵向分化。要重新审视“行政级别”和“行政权力”之间的对应关系，逐步从“以级定权”过渡到“以职设权”，在给地方政府设权时不仅要考虑行政级别因素，同时也要充分考虑行政建制单位的性质和地方政府治理的实际需要。基层地方政府应更多地配备公益服务职能，以便就近、快捷地为辖区内居民提供服务，满足人民群众的日常生活需要；中高层地方政府则应更多地发挥承上启下的作用，配备规划、指导、协调地区发展等职能；中央政府在国家政治中的地位和作用，决定了它的权限主要是政治性的，除了外交、国防、安全等专属权限外，中央政府还主要负责宏观调控和关系国家整体利益的各项战略性决策。

  其次，在行政管理事项的下放过程中，应当充分考虑“条条”和“块块”之间的矛盾，对政府各职能部门之间的横向权力配置也作出相应地调整和改革。在上海将大量事务下沉街道办事处后，由于街道内设机构职能边界尚不清晰，同一事项在不同街道由不同内设机构承担，导致工作布置和协调存在困难，部分下放的管理事项难以落实。由此可见，目前行政管理领域所存在的“碎片化”现象已经严重影响了行政管理事项下放的改革效果。所谓行政管理碎片化，是指政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。按照职能分工的原则，政府由诸多不同的部门组成,每个部门各司其职、各管一事，而各个部门都有其自身的利益追求，在执行任务时，它们往往从本部门的实际利益出发，精心构思自己的行为，容易忽视整个组织的使命,甚至使部门或个人的目标凌驾于整个组织的目标之上，这就不可避免地会出现本位主义、“有利争着管、无利都不管”、互相推诿的现象，导致行政效率低下。美国哲学家拉塞尔·M·林登在2 0世纪 90年代美国公共部门革命的基础上提出了无缝隙政府理论。无缝隙政府理论是一种适应顾客社会、信息时代要求的新的政府再造理论。无缝隙政府理论越过了政府改革中职能转变和权力配置的框架，将焦点集中于公民需求，围绕结果进行运作，以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务，曾经存在于组织内部和组织之间的壁垒现在变成了网络。无缝隙组织以跨职能团队代替仅在一个职能领域内服务的孤立组织，强调以通才取代专才，从专注于规范内部活动向注重外部结果完美的方向转变。这种组织有三个主要特征：政府机构间的同盟、政府机构内部的界限的倒塌，以及在为顾客提供服务时对速度的强调。无缝隙组织理论强调在横向部门之间、纵向上下之间消除“缝隙”，打破传统的科层制管理模式，将公共行政的目标着眼于公民的需求的满足和利益的实现。要想从根本上消除行政执法领域“碎片化”，构建无缝隙政府，就应当打破传统政府管理模式中分散化、功能分割、各自为政的管理和服务方式，将专业分工、等级森严的金字塔组织结构逐步转变为以流程为中心的由多个工作团队组合而成的扁平化网状结构。而现有的行政管理事项下放仅仅是从执行权的角度对相关权力进行重新配置，未能触及更深层次的管理体制转变问题。因此，要从根本上解决目前行政管理事项下放中存在的诸多问题，还需要从中央层面对现有的政府组织模式和职能划分等问题做出合理的变革，以提供公共服务为目标导向，顺应社会发展的趋势，对相应的政府职能进行划转和归并，实现横向政府职能整合和纵向政府职能分化。因此，面对我国当前“强部门、弱政府”的行政现实，可以考虑在下一阶段的行政管理体制改革中“剥夺”各级政府职能部门的行政主体资格，将各级政府视为行政主体，各级政府的职能部门作为政府的组成部分，具体履行行政职能，但不赋予其行政主体地位，类似于作为独立个体的“人”与作为其身体组成部分的“四肢”的关系，从法律地位上使职能部门区别于作为行政主体的各级政府，对行政主体负责，受其节制和协调，即使出现职责不清、权限交叉的情况，也因受制于所属行政主体而得以协调，有助于降低条块分割的流弊，强化政府的整体性，确保行政的统一和连续，避免政府职能部门因专业分工而走向分权，甚至割据。在实现社会管理的横向协调一致性后，还可以在纵向上缩短管理链条，减少管理环节，例如上海对于涉及本地提供公共服务和进行社会管理、与相对人联系紧密的主要管理事项，可以由市政府直接下放至街镇，并扩大街镇的机构设置和人员编制。区级政府则主要承担对街镇政府的业务指导和监督等职责。

  3.下放事项的精准化

  在行政管理事项的下放过程中，应当对下放的事项进行精准选择，实现改革由重量向重质的转变。对于应优先下放哪些管理事项，需要立足于改革所面临的具体问题进行判断，对市场需求、社会需求、监管能力、社会风险等因素进行综合考量，并瞄准经济社会发展的需求进行赋权，变“端菜式”赋权为“点菜式”赋权，提高向下级机关赋权的针对性、精准性。

  在下一阶段的改革中，可优先选择下放以下几类行政管理事项：

  一是下放后有利于提升管理效率的事项。该要求是行政效能原则在行政管理事项改革中的引申，要求行政管理事项的下放有利于降低行政机关的管理成本、提高行政管理效率。管理或服务制度的效益最大化原则是行政效能原则在实体维度对制度建构提出更高的要求。下放的行政管理事项应当以降低成本、提高效能为基本导向，以实现制度收益最大化为目标。例如行政审批的初审权。我国《行政许可法》第３５条设定了行政审批多层级审查制度。实践证明，科学配置行政审批初审权对于精减行政审批环节，提高行政审批效率具有重要的意义。特别是结合目前自贸区、开发区发展的现实需求，可考虑在向其下放行政权力的过程中采用行政许可多层级审查制度，推动行政审批初审权与决定权的分离。针对一些不宜下放且需要省级及以上高等级行政审批机关最终决定的行政审批事项，可考虑充分发挥自贸区、开发区接近行政审批申请人、了解申请人情况的优势，通过进一步优化行政审批程序，将行政审批初审权直接委托或者赋予自贸区、开发区来行使，由其在履行行政审批初审权后，在报送相关部门备案后，直接将行政审批材料报送至省级以上行政审批机关，这样就可以直接减少市政府或市政府职能部门审批环节，优化行政审批程序，提高行政审批效率。另外，实践中存在着一些难度较大、相对复杂的管理事项，街镇政府实际上难以完成，一味下放不仅难以实现改革目标，反而会使管理效率降低，甚至出现管理真空或权力滥用，对于此类事项则不宜下放。

  二是下放后有利于降低行政相对人的办理成本的事项。行政管理会对行政机关和行政相对人产生双向成本。对行政机关而言，实施行政管理所需的成本主要取决于管理事项的数量、管理条件的数量及其复杂程度、执行管理条件的严格程度、以及申请、审查和公示等程序机制的设计等因素。对于被管理的行政相对人而言，其成本主要取决于管理条件的难易程度、管理程序的复杂程度、管理的公平公正性等因素。制度设计的难易程度应当与制度所需实现的目标应当相匹配。在能够确保管理公正性的前提下，管理程序越简化，行政相对人在其中所付出成本就越低。所以，应当优先将那些层层上报、办事程序冗长的管理事项进行下放，将主管机关设置为相对人易于接触的层级。同时，在选择下放事项时，应当设置听证会、座谈会、网上意见征集等公众参与程序，一方面使利害关系人，特别是相关行业领域内的现有市场主体能够充分发表自身意见，另一方面也需广泛听取社会公众的意见，并使这些意见真正影响具体决策的作出，比如规定在网上意见征集中设置系统，对于票数达到一定数量的管理事项必须列入当年的研究计划。同时，还应当充分发挥相关领域专家学者的作用，借鉴英国的“规制政策委员会”模式和日本的“综合规制改革会议”模式，建立常态化的专家咨询机制。

  三是下放后有利于科技创新成果转化的管理事项。十九大报告从四大方面提出了实施创新驱动发展战略、加快建设创新型国家的具体举措。层出不穷的新技术又对政府管理的专业性和灵活性提出了更高的要求。高效能的监管首先意味着政府在监管中，能在有效配置部门职能的基础上，以较高效率执行完整的监管方案，同时在执法过程中遵循法定程序，不拖泥带水，在承担责任时不互相推诿。因此，行政管理应当为新技术的发展预留一定空间，确保政府在积极监管的同时不对正常的技术发展制造制度障碍。比如在医药创新方面，审批制度的繁琐和程序的冗长已经严重阻碍了科技创新成果的转化效率，挫伤科技人员的创新积极性。李克强总理在2013年国务院机构职能转变动员电视会议上的讲话中就已经指出，应当“优先取消和下放那些含金量高、能激发社会创造活力的审批权”。而科技创新成果的转化正是激发社会创造力的关键因素。因此，应当降低国内科技创新成果进入市场的准入标准，以更加开放的态度对待不断出现的新技术、新材料，坚持市场导向，对于确需保留的审批事项下放审批层级，进行审批程序上的简化和审批周期上的缩短，尽可能减少政府对企业创新活动的行政干预，释放社会的创新活力和潜能。

  4.承接主体的精准化

  在行政管理事项的下放中，应当对下放事项的承接主体进行精准选择，做到按需放权。行政管理事项下放主体不仅要明确本级政府需要下放哪些权力，更要考虑哪些权力应该放给哪些地区和哪个层级的问题。由于不同地区、不同层级的权力需求不一样，承接能力有差别，放权改革必须结合各地区、各层级的实际情况分别制定有针对性的改革方案。

  首先，行政管理事项的下放应当充分考虑下级政府对管理权的实际需求。行政管理事项的下放是行政管理权在不同层级政府间的重新配置，各级政府在其中均有自身的利益诉求。过去的改革主要由下放主体主导，缺少权力下放主客体间的有效对话。下放主体对下放事项的遴选标准更多地立足于自身管理所需，导致实践中基层政府想要的权力拿不到，下放的权力又用不好，从而影响行政管理事项下放改革的实效。因此，在确定下放事项和下放客体时，应当在上下级政府间强化交流与互动，通过搭建权力承接主体意见征询机制和纵向政府间的双向对话协商机制，赋予下级政府以一定的表达权和话语权，充分关照作为权力承接方的客观诉求。下放主体应当积极主动回应来自基层社会和下层政府的声音，并将这种自下而上的声音和诉求转化为制度化和操作性的政策安排，以赋予市场、社会和下级政府更多的自主权，从而激发市场、社会和各级政府的发展动力。此外，还应完善下放主体对承接主体的监督与管理机制，及时分析研判下放行政管理事项使用情况，纠正资源错配行为，提升改革效能。

  其次，行政管理事项的下放应当充分考虑下级政府自身的承接能力，并优先对那些管理水平适格的主体下放权力。差异化是行政管理事项下放改革中不得不考虑的一个现实问题，放权主体要确保“放得准”，而不是“一放了之”。由于不同地区、不同层级政府的权力需求不一样，承接能力有差别，行政管理事项的下放也必须结合各地区、各层级的实际情况分别制定有针对性的改革方案。当前，部分基层街镇政府的行政执法专业人员匮乏，其执法能力和执法水平与客观要求有着明显差距，且乱用滥用行政管理权的问题也不时出现，在行政执法监督长效机制尚未健全的情况下，贸然将行政管理事项下放到基层，很有可能适得其反，导致基层政府负担过重，履职不能，甚至出现权力寻租等问题，损害行政相对人的合法权利。因此，放权主体应对承接主体进行充分的调研与考察，客观评估承接主体的可承受性与可塑性，对缺乏能力的客体提供援助，同时，协助承接主体进行科学的组织结构调整和工作机制设计，合理解决权力下放带来的“人员编制”等问题。

  （二）行政管理事项承接的系统化

  1.下放清单的明确化

  在行政管理事项的下放过程中，应当制定准确全面的事项下放清单，明确政府所承接管理事项数量。事权是一级政府的任务和职责，如果一级政府不能充分掌握自身所需履行的事权的具体数量，就意味着其对自己的职权和职责认识不清，并将进一步导致履职当中的混乱和缺位。在当前的行政管理事项下放实践中，由于下放管理事项的数量众多，下放的形式和程序也五花八门，导致地方政府特别是基层政府在事权承接过程中，对自身事权总量不清楚，特别是对于那些以委托等方式部分下放权能的管理事项更是难以摸清，从而使得下放事项的履行效果参差不齐，甚至还存在大量的非权责清单等问题。例如在上海，尽管《上海市街道办事处条例》明确了街道办事处职能，同时规定区级人民政府制定街道办事处行政权力和行政责任清单，但是相关规定过于笼统，街道作为面向社会、服务群众的第一线，履行的职能不断扩展，职能边界也越来越模糊，导致街道无法充分、准确和全面地履行管理职责。行政管理事项的下放主体和承接主体需要对近年来行政管理事项下放和承接的情况进行全面调查评估，在此基础上，进一步明确地方政府所承接事权数量，制定出准确全面的事权清单。简政放权是一个系统工程，造成政繁权多的原因是多方面的，需要我们在调查研究的基础上，设定目标，以法治手段逐一解决，使简政放权的成果得以巩固。目前，部分地区在行政管理事项的下放中开始逐渐重视权责的明晰和清单的编制，例如，浙江省杭州市桐庐县由县司法局牵头，组织职能部门和乡镇（街道）以现行有效的法律法规规章和重要规范性文件为依据，全面梳理乡镇（街道）为主或共同承担实施、乡镇协助部门实施两类职权职责事项，编制乡镇（街道）法定职权职责事项共321项，其中乡镇（街道）为主或共同承担实施事项299项，协助部门实施事项22项。应当说，明确的权责边界是政府治理高效运行的必要条件。面对当前行政管理事项下放所导致的权责不清和权责不等等问题，应当积极督促各级政府部门建立和完善“责任清单”、“权力清单”，明确上下级政府间的责任划分，并对整体下放权力的事项和委托下放的事项在清单中分别列明，规范政府权力的行使，避免上下级政府行政权力和行政责任混乱不一。

  2.下放事项的整体性

  首先，应当在行政管理事项的下放过程中保证行政权运行的整体性和权责一致。政府管理是一项复杂的系统性工程，需要在综合运用各项行政管理权的基础上进行长期、动态地监管。当前的行政管理事项下放由于缺乏整体性，下放的客体往往仅为某一项特定权力，甚至仅仅只是部分权能，从而导致了行政管理职权的割裂和权责的分离，加剧了行政系统的碎片化。在传统的行业管理模式下，行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等权力集中由行业职能部门一条龙式管理，一个机关掌握着事前、事中、事后的全部权力，但是，在当前的行政审批制度改革中，上级政府往往只下放单一的许可权，却未对事中事后监管所需的行政检查权、行政处罚权、行政强制权等各项执法权进行重新配置，导致事前监管与事中事后监管无法衔接，部分领域出现“监管真空”地带。事实上，行政审批制度改革的持续推进已经使我国的政府监管开始逐渐进入一个转型时期：从过去以直接干预为主转向以宏观调控为主，从过去以事前监管为主转向以事中事后监管为主。因此，仅下放行政许可权的改革模式已经无法无视我国当前行政监管体制的需求。在行政管理事项下放的过程中，应当实现权力下放的整体性。所谓放权，应是行政权的整体下移，而不是权力的割裂或是放权不放责、放责不放权。在下一阶段的改革中，应当在行政管理事项下放阶段对该管理事项所涉及的各项行政管理权进行综合配置：在下级机关管理水平适格的情况下，可对其下放该领域的完整权力链条，使其承担从事前到事中事后的全流程管理职责；在实行“审管分离”的管理领域，则应当根据“谁审批谁负责、谁主管谁监管”的原则理顺上下级政府各自的责任，使审管各自权责归位，实现审管协同。放权不是不管，而是要加强监管，要避免放管服改革造成监管盲区、监管漏洞、监管真空。

  其次，应当在行政管理事项下放的过程中实现管理资源分配的均衡性。在我国，虽然没有形成明确的省级以下政府间财政管理体制，但是绝大多数省级政府延续了中央与省级政府的财政划分比例，规定省级政府和地方政府之间的财政收入分配模式；而且中国的财政管理体制传统上有很深的级次观念，没有将省、市、县放在同等地位，而是自上而下、逐级实施，每次只涉及两级政府。五级政府就组成了四层关系：中央政府—省；省—市；市—县；县—乡。在每一组关系的体制设计中，上级政府都具有绝对的主导权和控制权。而在当前的行政管理事项下放改革中，中央政府对中央政府与省政府之间的财力划分依然延续以往，两者之间的财政关系并未作出较大调整，省政府与市县地方政府之间的财政关系同样没有做出大幅度调整。大量行政管理事权的下放必然会使街镇基层政府的管理压力大增，如果人力、财力等管理资源未能充分跟进，那么基层政府有限的管理能力与不断增长的管理任务之间势必产生不可调和的矛盾，从而影响正常的社会秩序。事权是各级政府应该履行的职能和职责，而要履行好这些职能和职责，又必须配备相应的人手与经费，即人员和财权，因此，事权下放表面上看只是上下级政府之间的职能调整，而背后却是各级政府之间的人、财、物的调配和政府职能的调整，是一项系统改革。因此，在下一步的行政管理事项下放中，必须系统推进人权和财权改革，做到“人随事走”和“财随事转”。省级政府应当切实向乡镇和街道下沉与权力下放、权责一致相统一的人员编制，使编制与权力下放同步调整，有机融合，以缓解当前作为承接主体的街镇基层政府人员和经费不足的现状。

  3.改革措施落实的同步性

  在行政管理事项下放的过程中，还应当实现改革措施落实的同步性。也就是说，管理事项的下放与承接主体管理能力的强化应同步进行。当前的行政管理事项下放遵循的是自上而下的放权逻辑，政策方案往往只对下放事项的名称和承接主体等作出具体规定，对于权力的衔接机制则缺乏实际措施，无视了作为承接主体的下级政府在改革中的主观能动性，把放权改革演变成了上级政府的“独角戏”。下级政府的客观诉求在改革中被严重忽视，多数情况下只能被动接权，导致其承接意愿不强，参与改革动力不足。实践中，一些领域的管理事项已经被下放，但基层政府却没有做好管理的准备，造成“监管真空”、“监管脱节”的出现。放权改革是一个上下联动的过程，既要有上级政府的主动放权，也要有下级政府的主动接权，只有充分调动了两个方面的积极性，改革效果才能真正落地。

  首先，在行政管理事项下放的过程中，上下级政府间应构建沟通协调机制，实现行政管理事项的全流程无缝对接机制，健全行政执法信息共享、信息通报和重大事项协调机制，坚持实事求是和问题导向原则，保证权力无“真空”，业务“不断档”。上级政府在放权时，应当为权力承接预留一定的过渡期间，以便承接主体切实做好拟定政策措施、统筹协调指导、落实监管责任等工作，为履行审批、行政处罚及其相关的行政强制、行政检查等职责做好准备，对执法过程中发现的问题，及时通报上级政府。需要上级政府及专业技术机构提供审批资料、技术鉴定及后续措施的，相关部门应积极配合，从而形成行政执法合力。甚至对承接主体的管理机制改革应当先于具体事项的下放，以便承接事权的下级政府及其工作人员充分掌握事权的办理程序、标准和流程。

  其次，应当充分调动承接主体公务人员的管理积极性。公务人员是政府管理工作的实际执行者，因此，管理效果的实现与公务人员在工作中的积极性和主动性密不可分。对于承接主体的工作人员来说，行政管理事项的下放意味着其工作量的大幅增加。同时，在行政审批制度改革不断推进的过程中，随着审批事项的不断减少和事中事后监管要求的提高，许多早已习惯了在办公室里看文件、写材料的行政机关工作人员被要求走上一线参与执法检查，他们在心态上也一时难以适应和接受。因此，在“放管服”改革的进一步推进中，应当使承接主体的公务人员尽快适应从“审管一体”到“审管分离” 的执法模式转变，并通过构建合理的激励机制和问责机制解决其工作动力不足的问题。一方面应当制定系统的监管绩效考核指标体系，并依据考核结果对相关人员实施奖惩。例如农业部在2017年2月印发的《全国农业执法监管能力建设规划(2016—2020年)》中将农业执法监管工作作为一把手工程,把农业执法监管成效纳入任期考核内容，这一规定为农业领域监管职责的落实和监管效能的提升创造了动力，值得在其他监管领域予以推广。另一方面，因管理中的不作为造成严重损失的，相关部门和人员应当承担相应的法律责任，从而促使管理部门及其工作人员积极履行监管职责。同时，还应当完善人才引进机制，通过健全公共服务体系，创新税收优惠、住房补贴等人才服务机制，扩大权力承接主体的人才储备量，提高工作与管理创新能力。

  第三，行政管理事项的下放主体在放权后，应当加强对承接主体权力行使的监督，建立健全相关考核和约束机制，确保用权不缺位、不越位、不错位、不滥用。在管理事项下放后，承接主体可能由于各种主客观原因而对相关事项怠于履职或是发生权力滥用。特别是当承接主体是街镇基层政府时，由于其本身在管理能力、组织架构和执法人员总体素质方面的缺陷，很可能发生权力用不了或用不好的问题。因此，下放主体应根据权力承接的不同阶段，在权力运行效率提升的目标下，构建检查评估指标体系，并以工作任务分解为前提，分步考核工作成效，监督下放后的权力运行过程，保障权力运行的效率和效果。同时，还应在行政审批权下放等腐败滋生的重灾区加强对权力行使的内部监督，及时发现贪腐行为，并对相关责任人员进行严肃的党纪处分和法律追责。

  结语

  “放管服”改革是我国政府实现职能转变的核心突破口，只有大刀阔斧、深入彻底地推进这项改革，才能从根本上改变计划经济遗留的指令模式，真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。目前，“放管服”改革已经进入攻坚期，改革的艰巨性和复杂性也在不断加强。一方面，这种艰巨性来自于改革推进的艰辛，行政管理事项下放是一项刀刃向内的自我革命，是政府重新配置权力和资源的过程，因而必然面临来自于既得利益者的巨大阻力。另一方面，这种艰巨性来自于改革落实的艰难，当前的行政管理事项下放改革由政府内部自上而下层层推动，改革的动力更多源于官员对政绩的追求，改革的评价标准被简单的量化，具体政策的实施效果却乏人问津。在进一步深化改革的过程中，如果不能转变以往重量不重质、重形不重效的粗放式发展模式，改革终将陷入原地踏步的僵局。而改革的精准化和系统化正是打破僵局的利器。这种精准化应当贯穿行政管理事项下放的全过程，以明确下放目标和下放事项为前提，以有针对性的改革措施为手段，以完善的利益平衡机制和监管机制为保障，从而推动改革不断向纵深发展，实现政府职能转变，进一步释放市场活力。

  编后语：“放管服”改革是深化行政管理体制改革、优化营商环境的重要手段。近年来，随着“放管服”改革的推进，各级行政管理事项被大量下放。在这些事项下放的过程中，存在着管理权与执法权的衔接、事项下放的业务量与基层政府承受力的匹配、财力保障等问题。本课题从行政管理事项下放的制度实践入手，梳理了行政管理事项下放存在的实践困境，在此基础上提出应当坚持问题导向，有针对性地规划下放路线和下放方式，同时从行政管理事项下放的精准化、系统化两个方面提出了行政管理事项下放法制建构的路径。本课题报告兼具实践性和可操作性，对于上海行政管理事项下放的实践具有较强的参考意义。

  课题负责人简介：

  渠滢，华东政法大学法律学院，副教授。

  （责任编辑:陈书笋   核稿:史莉莉）