《政府法制研究》2021年第12期（总第348期）

  ●自2016年起，国务院先后发文要求构建跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制。由于国家层面至今没有出台失信联合惩戒的相关立法，对于失信联合惩戒的启动条件、方式和程序等内容都没有具体明确的规定，实践操作中处于各地各部门自我探索的状态。

  ●要探索实现长三角地区城管执法领域的信用联合奖惩机制，有如下路径：一是一市三省的城管综合执法部门签订合作备忘录；二是在联合奖惩机制中，建立守信联合激励和失信联合惩戒的发起与响应机制；三是梳理法律法规和政策规定明确的联合激励和惩戒事项，建立长三角城管综合执法部门守信联合激励和失信联合惩戒措施清单；四是建立案件移送机制；五是建立信用信息的异地互认与协调机制；六是完善信用监管协同机制；七是建立与行业信用的协作机制；八是实现信用修复的衔接与互认。  

长三角区域城市管理社会信用联合奖惩机制研究

课题负责人：刘平

课题组成员：凌维慈 史莉莉 陈书笋 季熠 杨阳 吴悦

  长三角区域一体化发展战略是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重要国家战略。在此大背景下，为推动长三角区域城市管理领域综合执法部门区域一体化执法协作，上海、江苏、浙江、安徽一市三省于2020年召开首次长三角区域一体化城市管理综合行政执法协作机制会议，共同探索城市精细化治理的长三角新模式。会上，一市三省共同签订发布了《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作机制》《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作三年行动计划（2021-2023）》，按照三年行动计划，一市三省城管执法部门将在建立长三角区域城市管理执法信用联合惩戒机制等方面开展合作。

  从国家制度层面来看，2014年国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发〔2014〕21号）（以下简称2014《规划纲要》），要求建立多部门、跨地区信用联合奖惩机制，通过信用信息交换共享，实现多部门、跨地区信用奖惩联动，使守信者处处受益、失信者寸步难行。2016年国务院发布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）（以下简称2016《联合奖惩指导意见》）明确提出，构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制，促进市场主体依法诚信经营，维护市场正常秩序，营造诚信社会环境。2019年国务院办公厅印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）（以下简称2019《新型监管指导意见》）进一步要求，加快构建跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制，从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题。依法依规建立联合惩戒措施清单，动态更新并向社会公开，形成行政性、市场性和行业性等惩戒措施多管齐下，社会力量广泛参与的失信联合惩戒大格局。2020年国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）（以下简称2020《长效诚信指导意见》）中又强调，要按照依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理的总体思路，进一步规范和健全失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等机制，推动社会信用体系迈入高质量发展的新阶段，更好发挥社会信用体系在支撑“放管服”改革和政府职能转变、营造公平诚信的市场环境和社会环境等方面的积极作用。但是，由于国家层面至今没有出台失信联合惩戒的相关立法，对于失信联合惩戒的启动条件、方式和程序等内容都没有具体明确的规定，实践操作中处于各地各部门自我探索的状态。这也正是本课题研究的目的和价值所在。

  一、社会信用联合奖惩的基本法理

  （一）社会信用联合奖惩的必要性

  1.构建新型市场监管体制

  社会信用联合奖惩的施行，体现的是政府从管理向治理的转变。传统市场监管主要依靠事前行政审批、事中检查和事后处罚三种途径。随着行政审批制度改革的推进，事前监管的作用日趋弱化；事中监管措施由于利益俘获、监管范围狭窄等因素，其弊端也日益凸显。传统监管体制体现出失信成本较低、处罚滞后等问题，难以适应经济体制改革的需求，因而亟需构建新型市场监管体制，实现事前、事中、事后的全流程监管。社会信用联合奖惩机制，通过收集行政相对人的信用信息，对其守信、失信情况作出评价，进而施以相应的激励或惩戒措施，此为事中和事后监管，同时，失信主体在后续经营活动中相较于守信主体会受到更加严厉的监管，这是一种更具针对性的事中监管。此外，现有联合奖惩机制多规定失信主体从事某些职业或开展新的经营活动时资格会受到相应限制，因此，联合奖惩还兼具事前监管的功能。综上，通过信用联合奖惩机制规范市场主体行为，形成了更为有效的新型市场监管体制。

  2.构建政府与社会共同参与机制

  社会信用体系建设是一项巨大而复杂的系统工程，即使政府主导，也不可能全部由其承担建设者和操作者的角色，在此情况下“鼓励和调动社会力量”就成为必需。2014《规划纲要》和2016《联合奖惩指导意见》都强调了社会参与的重要性，其中2016《联合奖惩指导意见》将“部门联动，社会协同”作为一项基本原则，希望通过信用信息公开和共享，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局。此外，社会参与还可为信用体系的建设提供技术支持，主要体现为信用服务机构的参与，在如何获取、处理信息等技术问题上，专业机构具有无可比拟的优势。2016《联合奖惩指导意见》中也鼓励公正、独立、有条件的社会机构开展失信行为大数据舆情监测，编制发布地区、行业信用分析报告。

  3.构建诚实守信的社会观念

  诚实守信既是道德要求也是法律原则，然而目前我国尚未形成诚实守信的社会氛围，2014《规划纲要》指出我国存在守信激励不足、失信成本偏低等问题，商业欺诈、制假售假等现象屡禁不止，无形间增加了交易成本。究其根本，我国的诚信危机来源于失信成本较低，缺乏有效的制度保障。虽然诚实守信更多属于道德范畴，不应由法律调整，但当社会没有能力以自发、分散的形式实现诚实守信时，就有必要由政府运用自身强制力保证诚实守信的执行。因此，实行社会信用联合奖惩、使失信者付出高昂成本，保障守信者获得高于失信者的收益，将有助于公众意识到诚实守信的重要性，自觉将诚实守信作为基本行为准则。

  （二）社会信用联合激励与联合惩戒的界定

  2014《规划纲要》提出，要完善以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制，其中，守信激励和失信惩戒机制直接作用于社会主体信用行为，是社会信用体系运行的核心机制。2016《联合奖惩指导意见》再次强调要健全褒扬和激励诚信行为机制、健全约束和惩戒失信行为机制、构建守信联合激励和失信联合惩戒协同机制，并就各项机制的实施路径给出了更为明晰的指引。

  上述文件指出了健全联合激励和惩戒机制的途径、措施等，但未就联合激励与联合惩戒的含义给出明确界定。有学者从信用联合奖惩的工作机制阐释含义，将其概括为由各领域守信联合激励和失信联合惩戒的发起部门确定激励和惩戒对象，实施部门负责对有关主体采取相应的联合激励和联合惩戒措施，遵循“发起—响应—反馈”的标准作业程序，期望基于信用信息在信息系统的自动交换实现常态化的合作治理。还有学者认为信用联合奖惩措施是一种制度描述性概念，它以信用话语体系为载体，以多部门联合的形式展开，针对相对人的既往表现采取正向或负向的不同措施来实现监管目标。其中，“正向或负向的不同措施”因主体的信用状况而有所差异，对于“守信”主体采取的是不同程度的优先、便利或表彰措施，对“失信”主体采取的则是不同程度的强制、限制、影响与披露措施。关于“联合”的内涵，有学者认为除了发生在国家机构之间、国家机构与社会团体/组织或市场主体之间的联合，还存在国家机构牵头下社会团体/组织之间、市场主体之间的联合。

  （三）联合奖惩的机制运用范围

  2016《联合奖惩指导意见》就明确要求“通过信用信息公开和共享，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局”。《上海市社会信用条例》第21条规定，上海市建立行政机关、司法机关、市场主体共同参与的“跨部门、跨领域、跨地区”的社会信用联合奖惩机制，是对国家规定的落实。各地市公共信用信息服务平台是本市社会信用体系建设的基础平台，承担信用信息互联互通的枢纽作用，对接国家信用信息共享平台和其他省（自治区、直辖市）信用信息平台。

  1.跨地区

  跨区域，是指跨省级行政区域构建社会信用联合奖惩机制。如，《上海市社会信用条例》第7条规定，上海市应当配合国家有关部门做好信用信息互联互通和信息共享工作;建立区域信用合作机制，推动与其他省（自治区、直辖市）的信用信息共享和信用评价结果互认，加强重点领域跨区域联合奖惩。随着人员流动、企业经济活动等日益频繁，信用体系建设的范围应扩展到全国。各地应与其他地区信息主管部门建立互通共享及联合惩戒机制，促进信用体系建设。鼓励各地区对本行政区域内确定的诚信典型和严重失信主体，发起部省协同和跨区域联合激励与惩戒。充分发挥社会信用体系建设部际联席会议制度的指导作用，建立健全跨地区、跨部门、跨领域的信用体系建设合作机制，加强信用信息共享和信用评价结果互认。

  2.跨部门

  跨部门，是指同级政府部门之间协同构建社会信用联合奖惩机制。在政府内部，行政部门所辖事务存在交织与关联，行政任务的完成在很多情境下都需要不同部门的合作，彼此之间具有信息交流共享的内在需求，应鼓励各级国家机关与企事业单位等开展信息合作。必须充分发挥全国信用信息共享平台和国家“互联网+监管”系统信息归集共享作用，对政府部门信用信息做到“应归尽归”，推进地方信用信息平台、行业信用信息系统互联互通，畅通政企数据流通机制，形成全面覆盖各地区各部门、各类市场主体的信用信息“一张网”。将相关信息与相关部门业务系统按需共享，在信用监管等过程中加以应用，支撑形成数据同步、措施统一、标准一致的信用监管协同机制。

  3.跨领域

  跨领域，是指市场管理领域与社会管理领域之间协同配合，构建社会信用联合奖惩机制。目前跨部门、跨行业的信用信息始终存在分割和共享不及时的问题，应当在遵循“合法、必要”原则的前提下完善跨领域的社会信用制度建设。通过共享数据这一基础，筛选出有效的评价数据，科学运用计分方法，进而展开精准监管。正如《上海市社会信用条例》第16条规定的，公共信用信息服务平台与金融信用信息基础数据库等相关信用信息系统应开放合作、互通共享，建立公共信用信息和市场信用信息的互通、共享机制，实现公共信用信息和市场信用信息的共同应用。

  4.条块协同

  社会信用的联合奖惩，还存在着地区（块）与国家部门（条）之间的协同问题。信用联合奖惩措施中的合作机制，不同于以往条块关系中设置专项行动机构与议题、设置牵头组织与协调单位等正式路径，而是通过信用信息的共享与公开，政府部门、市场与社会主体常态化地使用其他部门所产生的信息来调整自身监管活动或交易安排，从而形成条块协同机制。基于合作动因的差异，合作机制可以分为三种类型：加强惩戒型合作、信息通报型合作、风险预防型合作。

  2016《联合奖惩指导意见》提出依托国家电子政务外网，建立全国信用信息共享平台，发挥信用信息归集共享枢纽作用。依托全国信用信息共享平台，根据有关部门签署的合作备忘录，建立守信联合激励和失信联合惩戒的信用信息管理系统，实现发起响应、信息推送、执行反馈、信用修复、异议处理等动态协同功能。地方各级人民政府及其部门应将全国信用信息共享平台信用信息查询使用嵌入审批、监管工作流程中，确保“应查必查”、“奖惩到位”。健全政府与征信机构、金融机构、行业协会商会等组织的信息共享机制，促进政务信用信息与社会信用信息互动融合，最大限度发挥守信联合激励和失信联合惩戒作用。

  （四）失信联合惩戒的领域与行为认定

  2016《联合奖惩指导意见》要求“对重点领域和严重失信行为实施联合惩戒”。根据该文件的规定，失信联合惩戒的认定要聚焦于关系人民生命财产安全的领域，具体包括：食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、养老托幼、城市运行安全等领域。在食品药品领域，2016年国家发展改革委、食品药品监管总局等多部门针对食品药品领域严重失信者开展联合惩戒工作，联合印发了《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》，规定对“食品药品监督管理部门公布的存在严重失信行为的食品（含食品添加剂）、药品、化妆品、医疗器械（以下简称食品药品）生产经营者”实行联合惩戒。在环境保护领域，2016年国家发展改革委、人民银行、环境保护部等多部门针对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒措施工作，联合印发了《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，规定对“环境保护领域存在严重失信行为的生产经营单位及其法定代表人、主要负责人和负有直接责任的有关人员”实行联合惩戒。在政府采购领域，2018年国家发展改革委、人民银行和财政部等多部门针对政府采购领域严重违法失信主体开展联合惩戒工作，联合印发了《关于对政府采购领域严重违法失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》，规定对“在政府采购领域经营活动中违反《政府采购法》，以及其他法律、法规、规章和规范性文件，违背诚实信用原则，经政府采购监督管理部门依法认定的存在严重违法失信行为的政府采购当事人”实行联合惩戒。其他诸多领域也有类似的失信联合惩戒的相关规定，在此不再一一列举。

  2016《联合奖惩指导意见》还将四大类严重失信行为列入了失信联合惩戒的范围，即失信联合惩戒的行为认定。第一，严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为；第二，严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为；第三，拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为；第四，拒不履行国防义务，危害国防安全的行为。

  （五）联合奖惩协同机制的构建

  2016《联合奖惩指导意见》对构建守信联合激励和失信联合惩戒协同机制提出了具体要求，共有8个方面：一是建立触发反馈机制；二是实施省部协同和跨区域联动；三是建立健全信用信息公示机制；四是建立健全信用信息归集共享和使用机制；五是规范信用红黑名单制度；六是建立激励和惩戒措施清单制度；七是建立健全信用修复机制；八是建立健全信用主体权益保护机制。这应当是我们研究信用联合奖惩制度的基本指南。其中，最重要的是要实现“五个统一”，即：统一信用信息采集与认定的标准；统一联合奖惩实施的适用范围；统一信用信息归集与公示的共享平台；统一社会信用等级评价方式与标准；统一联合激励和联合惩戒的标准。

  二、长三角区域城管社会信用联合奖惩制度构建

  （一）建立统一的社会信用等级评价制度

  社会信用联合奖惩制度构建的一个前提，是需要建立科学系统的社会信用等级评价体系。社会信用等级评价是指社会信用评价主体（政府部门或社会评价机构）依据信用评级标准，按照一定的方法和程序，在对个人和企业信用信息进行全面了解、征集和分析的基础上，对其信用度进行评价，并划分为相应级别的活动。本课题拟以长三角区域城管综合执法领域的企业信用联合奖惩制度构建为重点研究内容，而不对个人的信用等级评定进行研究。

  企业信用等级评价体系要实现信用监管对象的全覆盖，必须涵盖相关执法领域的所有企业，使得所有相关企业都能在这一体系中有相应的等级定位。如果行政相对人无法在信用评价体系中找到自己的位置，说明这一企业信用评价体系有盲区和缺失，是不完整的。那么，应当构建一个什么样的企业信用评价等级体系呢？目前各行政主管部门的制度设计并不完全相同，但有一点可以肯定，即该执法领域涉及的所有企业都应当纳入其中。实践中，不同行政主管部门根据自身业务的特性及监管目的，采取了不同的信用等级划分标准。课题组认为，城管综合执法领域的企业信用可以分为如下四个等级：

  1.可信赖企业（守信企业）

  这是信用等级最高的企业。这类企业信用程度高、违法经营风险极小，这类企业一般不会受到联合惩戒，反而能得到信用激励。守信企业的具体称谓各行政管理部门有所不同，如，市场监管系统用“讲信用、守合同”概括；海关系统用“认证企业”的概念，也有用A级作为守信企业的划分等级。可信赖企业（守信企业）在相关的行政管理过程中会得到一些优待，比如予以重点扶持、行政审批绿色通道等便捷的行政服务、更少频次的行政检查等。

  2.合规企业

  这是第二信用等级的企业。这类企业信用程度良好、违法经营风险较小，很少会受到行政干扰。有的行政主管部门称之为“一般企业”。我们认为，一般企业的提法不太妥当。因为“一般”的概念在中文里或多或少带着负面评价，最起码不是正面形象的提法。所以，课题组建议用“合规企业”的称谓更适合。

  3.失信企业

  这是信用等级最低的企业。这类企业信用程度较差，违法经营风险较大，这类企业是信用管理的重点关注对象，较易受到信用惩戒。失信企业具体又可分为严重失信企业和一般失信企业两个层级。国家发改委办公厅《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》（发改办〔2019〕527号）明确：按照失信行为造成后果的严重程度，将行政处罚信息划分为涉及严重失信行为的行政处罚信息和涉及一般失信行为的行政处罚信息。相对应的，课题组认为失信企业分为严重失信（包括《上海市城管执法案件信息归集管理规定》中规定的严重失信和极严重失信）和一般失信两个层级，符合分类监管的实际需要。同时，从实践效果来看，对失信企业进行层级上的区分，也有利于建立错罚相当的认定标准。正如在立法例中，很多法律责任都是根据情节严重、情节一般和情节轻微等不同层级，分别设置不同程度的追责内容。

  4.经营异常企业

  这类企业的信用处于不稳定，甚至不确定的状态。这是对企业进行监管过程中经常遇到的一种客观状态，诸如：企业因过期未按规定时间报送年度报告；未按规定公示企业信息，或者公示的企业信息隐瞒真实情况、弄虚作假的；或者通过登记的住所或者经营场所无法联系的；企业暂时停业状态的；处于破产清算状态，也包括企业经营出现不正常的情况，但具体状况有待确认的情形。纳入企业异常名录的企业，不是一种常态管理状态，而是需要通过相关企业申请或者行政主管部门主动调查了解确认其真实状态，最终要移出经营异常名录，并纳入前三类企业中去。如果经过一定时限，企业异常状态仍未消除的，则可以列入失信企业名单。

  （二）统一联合奖惩的适用范围

  1.联合惩戒的对象范围

  2016《联合奖惩指导意见》明确对重点领域和严重失信行为实施联合惩戒。重点包括：一是严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为，包括食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、消防安全、强制性产品认证等领域的严重失信行为。二是严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为，包括贿赂、逃税骗税、恶意逃废债务、恶意拖欠货款或者服务费、恶意欠薪、非法集资、合同欺诈、传销、无证照经营、制售假冒伪劣产品和故意侵犯知识产权、出售和借用资质投标、围标串标、虚假广告、侵害消费者或证券期货投资者合法权益、严重破坏网络空间传播秩序、聚众扰乱社会秩序等严重失信行为。三是拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为，包括当事人在司法机关、行政机关作出判决或决定后，有履行能力但拒不履行、逃避执行等严重失信行为。四是拒不履行国防义务，拒绝、逃避兵役，拒绝、拖延民用资源征用或者阻碍对被征用的民用资源进行改造，危害国防利益，破坏国防设施等行为。2020《长效诚信指导意见》又将“严格依法依规”作为一条重要原则加以强调，再次重申：行政机关将掌握的特定行为信息纳入公共信用信息，必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行目录制管理。同时强调，严格限定严重失信主体名单设列领域范围，其设列范围严格按照2016《联合奖惩指导意见》规定，限制为严重危害人民群众身体健康和生命安全、严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序、拒不履行法定义务严重影响司法机关和行政机关公信力、拒不履行国防义务等严重违法失信行为的责任主体。”并明确，严重失信主体名单原则上应当由县级以上（含县级）人民政府有关部门按照相关标准认定。

  从实践层面上来看，目前对于纳入信用惩戒的失信行为的依据，已严格限于法律、行政法规、党中央和国务院的政策文件范围内，意味着地方基本没有自主设定联合奖惩适用对象的立法权限。只能在国家规定的适用对象范围内，协商确定跨地区联合奖惩的适用对象。

  据此，在长三角地区城管综合执法领域，课题组建议将失信联合惩戒的对象范围限定为严重失信企业。同时，城管综合执法涉及领域众多，以上海城管综合执法局的执法事项为例，包括绿化管理、市容管理、市政管理、环境保护、水务管理、工商管理、建设管理、物业管理、规划管理、通用语言文字管理、交通管理、房屋管理、文明施工、特定领域等14个领域。课题组认为，并不是所有的执法领域均适合在长三角地区开展失信联合惩戒，适宜在长三角地区开展失信联合惩戒的对象所应具备的前提条件是该企业的活动在长三角地区具有一定的流动性，即其在长三角地区一市三省都有开展生产经营活动的可能性，而不仅仅局限在某一地市。失去了流动性，也就失去了进行跨区域开展联合惩戒的基础和前提。在这一前提下，按照2016《联合奖惩指导意见》所明确的联合惩戒重点领域，课题组经过梳理，认为长三角地区城管综合执法过程中，适宜开展失信联合惩戒的领域确定为市容管理、环境保护。同时，与严重失信企业的信用等级相对应，违法行为的行政处罚金额应在5万元以上。综合以上几点因素，课题组梳理出适合在长三角地区开展城管综合执法失信联合惩戒的事项，涵盖市容管理、环境保护两大领域共16项具体事项，详见下表所示：

  2.联合激励的对象范围

  在国家层面，相较于开展失信联合惩戒的部门而言，开展守信联合激励的部门较少。课题组通过资料搜索发现，目前有六家国务院相关部门通过签订合作备忘录的形式建立了守信联合激励的机制。例如，2018年国家发展改革委、人民银行、交通运输部牵头，联合中央网信办、工业和信息化部、财政部等32家单位签发了《关于对交通运输工程建设领域守信典型企业实施联合激励的合作备忘录》（发改财金〔2018〕377号），其规定联合激励的对象必须是守信典型企业，即全国信用信息共享平台核查优良的法人或非法人组织，亦即无不良记录，不属于黑名单、重点关注名单对象。例如，2016年国家发展改革委和税务总局牵头，联合人民银行、中央文明办等27家单位签订了《关于对纳税信A级纳税人实施联合激励措施的合作备忘录》（发改财金〔2016〕1467号），其将联合激励对象的范围界定为税务机关公告发布的纳税信用A级纳税人。再如，2016年国家发展改革委、人民银行、海关总署牵头，联合教育部、工业和信息化部、公安部等37家部门印发了《关于对海关高级认证企业实施联合激励的合作备忘录》（发改财金〔2016〕2190号），其确定的联合激励对象为海关高级认证企业，即在海关注册登记的企业，在内部控制、财务偿付能力、守法规范、贸易安全等方面均符合《海关认证企业标准(高级认证)》的规定，并由海关颁发海关高级认证企业证书的企业。此外，民政部、原国家质检总局、安全监管总局也都分别签发了慈善捐赠、出入境检验检疫、安全生产领域的联合激励合作备忘录。从已有的联合激励实践来看，适用守信联合激励的对象均为信用等级最高的企业。

  在长三角地区城管综合执法领域，课题组建议将信用联合激励的对象范围限定为守信企业。与失信联合惩戒的领域相对应，适宜开展信用联合激励的领域包括：市容管理、环境保护。

  （三）统一适用联合奖惩信用信息的采集与认定标准

  采集的信用信息是实施联合奖惩的事实基础。统一并丰富信息采集途径，才能保证信息的全面性以及评价结果的客观性与准确性。从现有规定来看，信息的来源包括三种途径：一是由行政机关主导获取信息，主要是行政机关在履职过程中产生的信息。二是企业、组织或个人自行申报或披露信息。三是由信用服务机构等第三方主体提供的信息。

  信用信息的认定关乎信用评价的结果，结合不当联结禁止原则的内涵，与信用主体信用状况无关的信息应当在采集或认定过程中被排除。现有信用信息规范中以穷尽式列举等方式明确规定哪些内容属于信用信息，并在条款最后以“与信用有关的信息”、“能反映信用状况的信息”等形式作为兜底条款认定信用信息。在地方信用信息规范中，除了上述认定方式，会要求行政机关编制信用信息目录作为具体可参考的信息的认定标准。

  要实现跨地区、跨行业、跨领域的联合奖惩，就需要相关地区和部门，通过协商，统一信用信息的采集标准，并通过统一发布目录清单来实现。换句话说，长三角地区城管综合执法信用联合奖惩机制的建立，需要一市三省适用统一的信息采集与认定标准。根据前述失信联合惩戒和守信联合激励的对象范围，课题组认为，长三角地区城管综合执法信用联合奖惩的信息采集与认定标准可以设定为如下几项：

  1.单次罚没款金额5万元以上的案件信息；

  2.责令停产停业、吊销或者暂扣许可证或者执照的案件信息；

  3.1年内受到一般程序作出的行政处罚5次以上的案件信息；

  4.对罚款、没收的行政处罚或者责令限期拆除、责令改正、责令恢复原状等行政决定，拒不履行或者逾期不履行的案件信息；

  5.阻碍城管执法人员依法执行职务，造成严重后果的案件信息；

  6.国家和本市规定的其他严重失信信息。

  （四）建立跨行政区域的社会信用信息共享与公示平台

  信用信息共享与公示平台的建立是实现联合奖惩的基础，信用信息在相关机构之间共享，以便其依据信用主体的信用状况采取规定的奖惩措施，同时，向市场主体或公众公示信息，可以影响其行为选择。基于此，建立信用信息的共享与公示平台对社会信用体系建设至关重要。从信用信息共享与公示平台建立的实践来看，目前全国性的信用平台以“信用中国”网站为代表，其中囊括了行政许可和行政处罚信息、守信激励对象、失信惩戒对象等内容，相应地各省也建立了地方信用平台，并与国家信用平台对接，如信用浙江、信用湖北等。此外，各行业也依照其行业信用规范以公布行业信用档案或是建立信用网站的方式向社会披露信息，如海关总署建立的中国海关企业进出口信用信息公示平台，其上公示了失信企业名录、信用信息异常企业名录等。实现跨区域的联合奖惩，离不开构建一个跨行政区域的信用信息共享平台，从而实现信用信息的联合公示。

  长三角地区城管综合执法信用联合惩戒的信息可以依托长三角地区现有的信用平台（信用长三角）实现共享与公示，一市三省城管综合执法部门都将各自生成的信用信息（主要为企业失信信息）统一归集到该平台实现信用信息的共享，参与联合奖惩的部门获取城管部门共享的企业失信信息后，依照有关法律法规和相关文件的规定，对联合奖惩对象实施或解除奖惩措施。同时，一市三省城管综合执法部门同步将各自生成的信用信息共享到“信用中国”地方平台，利用这一统一的信用平台，实现更多领域更大范围的信用信息共享共用。

  需要指出的是，信用联合惩戒机制与信用修复机制密切相关，对于企业失信信息公示期届满或者经企业申请予以信息修复的失信信息，城管执法部门应当按照相关规定进行实时动态更新。根据国家发改委《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》（发改办〔2019〕527号）的规定，涉及严重失信企业的行政处罚信息自行政行为处罚决定之日起，在信用网站最短公示期限为六个月，最长公示期为三年。这也就意味着，在企业没有提出信用修复的情况下，失信信息最长公示期限届满的，平台应当撤掉相关信息，不再对外公示。因此，城管综合执法部门在向信用平台共享失信企业信息时，应注明决定作出的日期及效力期限，以便各部门根据各自的法定职责，按照法律法规和有关规定实施奖惩或解除奖惩。

  （五）探索多元化的社会信用评价方式

  建立完备的社会信用等级评价制度，需要有一个前提，即具有多元化的社会信用评价方式，能确保对各单位和个人的信用状况作出客观、公正、精准地判断，从而确定其信用等级。经过多年的实践，目前，我国已经形成了多元化的社会信用评价方式。如，人社部利用持社保卡的人员数据库、就业和社会保险等联网检测数据，建立了包括个人特征、能力、行为、资本和环境等5方面信息构成的人社信用评价体系，形成了为社会提供更加客观、精准的个人信用评价能力。而对企业的社会信用评价方式，则更为多元、充分。对此，我们作如下归纳梳理：

  1.个人信用记录制度

  个人信用记录制度是根据居民的家庭收入与资产、已发生的借贷与偿还、信用透支、发生不良信用时所受处罚与诉讼情况，对个人的信用状况随时客观记录、存档，并据此作出信用等级认定，以便于个人信用的供给方决定是否对其提供信用或者提供多少信用的制度。具体方式有两种：个人信用报告和个人信用评价。

  （1）个人信用报告制度。个人信用报告是一份个人信用信息的客观纪录，记录了个人全部的信用支付历史，包括与金融机构发生信贷关系形成的履约记录；与其他机构或个人发生借贷关系形成的履约记录；与商业机构、公用事业单位发生赊购关系形成的履约记录；与住房公积金、社会保险等机构发生经济关系形成的履约记录；各种受表彰记录；以及其他有可能影响个人信用状况的刑事处罚、行政处罚、行政处分或民事赔偿记录。个人信用报告一般由专业征信机构出具，是授信人迅速、客观决定是否给予申请人提供信用的重要参考。个人信用报告的属性是市场信用，主要服务于市场交易的安全。在有些地方的实践中，个人信用报告是以“个人信用档案”制度的形式体现的，被形象地称为“第二张身份证”，其核心理念与操作程序与个人信用报告无本质差异。

  （2）个人信用评分制度。个人信用评分制度的要点是对自然人的品性，以及其对社会整体做出的贡献的潜能做出评价。这是一项在国际上通行的信用评价制度。在国外，信用评分将根据个人生活的每一个方面来计算，包括亲社会（如社会服务）和反社会（如在互联网上发表恶意言论）行为。信用得分不仅能决定通常与信用评价联系在一起的活动（如抵押贷款等），还被用来衡量工作适配性，政府将规定某些职位的最低评分标准。个人信用评分制度的属性主要是道德属性，与个人信用报告制度的市场属性既有区别，有相互补充。

  商业机构较早运用个人信用评分制度的实践是电商阿里巴巴，其自有的信用体系——芝麻信用（Sesame），使用阿里巴巴服务收集的数据——包括个人爱好、朋友圈、购物习惯，以及传统的财务信息——给用户打分，分数范围从350分到950分。得分在666分以上的用户，可以立即申请到高达5万元人民币的现金贷款；得分超过750分的用户可以在申请卢森堡和新加坡等目的地的签证时获得快速办理。

  从上述的分析来看，个人信用记录制度，并未将城管综合执法中的行政处罚信息纳入个人信用信息归集范围，或者不是主要关注的信息。究其原因，是个人信用记录制度主要是服务于市场交易安全、履约能力判断等方面，而不是为了社会道德判断。

  2.企业信用记录制度

  企业信用记录制度是与个人信用记录制度相对应的一项制度。企业信用记录制度主要包括对企业的注册信息、联系信息、信用等级及其他关键信息进行的记录和反映在“经济身份证”上，成为与该企业永远相伴的档案。征信机构可在等级评定与分析基础上，对被征信对象的信用风险和信用额度等给予参考性建议。2019《新型监管指导意见》明确要求：根据权责清单建立信用信息采集目录，在办理注册登记、资质审核、日常监管、公共服务等过程中，及时、准确、全面记录市场主体信用行为，特别是将失信记录建档留痕，做到可查可核可溯。

  目前，中国人民银行组织商业银行建成的企业征信系统，已经为全国1300万户企业建立了信用档案。各地建立的公共信用信息平台也为本地区所注册的企业归集了相应的信用信息，建立了企业信用档案。与经济活动管理相关的市场监管、税务、海关等行政部门也都形成了各自的管理相对人的信用档案。但部门之间的信用信息并未实现互联互通，从而影响了信用的联合奖惩机制的实现。

  城管综合执法部门也具有自己的行政处罚信息，属于企业信用信息范畴。但相较于直接从事经济活动和市场主体行为的管理部门来说，具有间接性质，不是最为直接的信用信息。

  3.黑、红名单制度

  即在各领域分别建立诚信典型“红名单”制度和严重失信主体“黑名单”制度。2016《联合奖惩指导意见》明确要求规范信用红黑名单制度，不断完善诚信典型“红名单”制度和严重失信主体“黑名单”制度，依法依规规范各领域红黑名单产生和发布行为，建立健全退出机制。鼓励有关群众团体、金融机构、征信机构、评级机构、行业协会商会等将产生的“红名单”和“黑名单”信息提供给政府部门参考使用。

  “黑名单”是人们对严重违法失信者名单的一种谑称。“黑”字体现了名单制定者对进入名单主体的否定性评价。“黑名单”一词来源于中世纪的英国牛津和剑桥大学。当时这些学校规定对于犯有不端行为的学生，将其姓名、它是公众最为熟悉的一种失信惩戒制度，在媒体中的曝光度最高，因此也列案记录在黑皮书上，谁的名字上了黑皮书，会使其在相当时间里名誉扫地。之后，这一方法被一位英国商人借用以惩戒那些时常赊欠不还、不守合同、不讲信用的顾客，以及破产者和即将破产者，将这些人的名字列在黑皮书上，这一做法引起社会普遍效仿，各行各业都兴起了黑皮书，在工厂主和商店老板之间秘密传来传去。在当代，“黑名单”制度应用领域极为广泛，黑名单制度已成为最贴近公众对失信惩戒制度的印象和观感。从实践来看，“黑名单”制度仅对具有严重社会危害性的违法行为者实施制裁，而且参与制裁的部门众多，制裁措施严厉。多数情况下，公众对“失信惩戒”提出的尖锐批评，都是将批评对象默认为“黑名单”及其联合惩戒措施。较为典型的有：最高人民法院建设的失信被执行人名单；中央部门建设的严重违法失信企业名单；专利领域严重失信联合惩戒对象名单；社会保险领域严重失信人名单等。

  社会信用制度最先实施的领域之一——法院系统制裁不执行法院判决的失信被执行人，就是基于黑名单和红名单（记录时间通常为两年）制度之上的，并建立了独立的信用数据系统，录入最高人民法院失信被执行人名单库，并通过该名单库统一向社会公布。

  “红名单”制度则是将信用主体所获得的荣誉、嘉奖等正面评价信息记录下来，以便在以后的工作生活中享受优惠待遇。

  4.公共信用综合评价

  公共信用综合评价是建立在政府信用主管部门依据职权所归集到的公权力部门和承担公共服务的社会主体所掌握的自然人、法人和非法人组织信用信息基础之上的。2019《新型监管指导意见》明确要求：全国信用信息共享平台要加强与相关部门的协同配合，依法依规整合各类信用信息，对市场主体开展全覆盖、标准化、公益性的公共信用综合评价，定期将评价结果推送至相关政府部门、金融机构、行业协会商会参考使用，并依照有关规定向社会开放。

  目前，公共信用综合评价主要有“条”和“块”两种模式：“条”的模式即由国家发展与改革委员会主导建设的公共信用信息报告。公共信用信息报告是各级社会信用体系建设部门通过其门户网站面向社会出具的信用产品，主体部分包括自然人的身份信息以及行政许可、行政处罚、守信激励和失信惩戒信息等等。公共信用综合评价机制可以支撑分级分类的信用监管机制。公共信用信息报告主要提供给国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织使用，以提高他们市场监管和公共服务的质效。“块”的模式即各省所建立的公共信用信息归集平台，该平台归集了所在区域行政机关、司法机关、承担公共服务的企业事业单位在履行职责过程中所掌握的管理相对人的各类信用信息，为评价单位和个人的信用等级提供了较为全面的信息基础。这两种模式的共同特点是综合性，即集聚了公共部门所掌握的全面信用信息，能够对每一个单位和个人进行较为全面的信用评价，从而克服了各行政机关和司法部门各自为政、单打独斗的弊端。

  5.行业协会的信用评价

  行业信用是基于行业自律原则的行业内经济活动主体履约能力和履约意愿的诚实信任关系。行业信用建设的本质就是行业协会商会组织企业制定并监督执行行业信用承诺、规范和标准的自律性质的活动。行业信用既包括了本行业经济活动主体之间的信用关系，也涉及到上下游产业经济活动主体之间的信用关系，从而构成一个系统、完整的信用激励与约束机制。信用是行业协会商会发展及管理的重要方式，是协会商会公信力、凝聚力的生命线。其优势在于：（1）在信息不对称的市场秩序中，行业协会成为向市场传递优质企业信号的一种组织，行业信用评价则是行业协会商会运用这种市场信号传递机制的重要手段；（2）行业协会商会具有的中立性，使其能天然地保持中立和公正行事，对于不诚实交易行为会受到行业协会商会裁决和记录的惩罚的共同预期将阻止任何交易者选择欺骗行为；（3）由于行业协会商会具有协调对外行动和实施内部惩罚的双重功能，由其作为第三方信用实施主体具有特殊的优势，放松了维持信用关系满足的激励约束条件，且这种关系具有稳定性。目前，全国拥有行业协会商会总数达7万多个，基本形成了覆盖国民经济各门类、各层次的行业协会商会体系，目前联系的入会企业达2000多万家，覆盖了全国80%以上的企业。也正因此，对于行业协会对行业主体的信用评价应当作为一个企业信用评价的重要依据。

  6.市场化征信机构的专业信用评价

  信用服务市场化开发的一个重要方式是培育各类商业性征信机构，为社会提供所需的多元化信用产品。征信，即征集信用信息。征信机构是指依法设立、独立于信用交易双方，从事收集、整理、加工和分析企业和个人信用信息资料业务，出具信用报告，提供多样化征信服务，帮助市场主体判断和控制信用风险的第三方服务机构。征信机构是征信市场的支柱，是信息不对称情况下确保市场交易安全的必要前提。按信息主体的不同，征信机构可以分为个人征信机构、企业征信机构和财产征信机构三类：

  （1）个人征信机构。个人征信机构的主要业务是为需求方提供消费者信用报告、征信数据和个人信用评分服务，为客户提供消费者的信用状况和信用风险提示，为市场交易安全提供参考依据。按照《征信业务管理办法》（2022年1月1日施行）的规定，从事个人征信业务的，应当依法取得中国人民银行个人征信机构许可。这意味着个人征信机构属于有限公共服务资源，纳入了特许经营范围。作为央行征信中心的有效补充，市场化的个人征信公司不仅拓宽了信用信息的采集渠道，还进一步丰富了征信服务范围。目前，获得国内个人征信业务牌照的机构有两家，分别是百行征信和朴道征信。在采集的信息范围方面，百行征信以互联网金融领域借贷信息为优势，不断开拓征信替代数据渠道，基本实现公安、司法、工商、电力、税务、电信运营商、银联、航旅等基础数据源的覆盖，以及相关数据的应用；朴道征信主要采集个人信贷信息以外的信用数据，加强征信替代数据的应用。

  （2）企业征信机构。我国企业征信业务是从1987年的外经贸部计算中心开始的，主要是为了满足海外调查我国企业资信的要求而设立的；1992年底开始出现民营征信机构；1994年后外资征信机构开始进入我国。从央行官网显示，截止2020年12月末，全国共有23个省（市）的131家企业征信机构在人民银行分行完成备案。

  （3）财产征信机构。我国财产征信机构的起步是1999年，由央行牵头，各商业银行参与，建立的中央银行信贷登记咨询系统，并逐步发展形成企业和个人两大财产信用信息数据库。2006年，央行征信中心成立，旨在进一步实现银行间的信息共享，整合法院、政府部门、电信部门的财政部的数据。截至2015年，央行征信中心的征信数据涵盖1400多万企业，覆盖了8亿人口，但其中只有3.2亿人拥有信贷记录。2016年，央行推动成立了行业组织——中国互联网金融协会，该协会推动建立了中国第一家民营控股的征信机构，它与2018年中进行了征信系统试运行。该征信机构并不接入各所属征信机构所有的数据，而是只接入能够标准化的数据：主要包括身份信息、还款记录、欺诈以及相关公开数据。

  从全球征信机构的发展趋势来看，呈现出多元化经营特点，即市场化的征信机构除出具个人和企业信用报告外，还可以提供多元化的信用产品，如：提供信用评分、资信评级；提供行业信用状态监测报告；提供商账追收、信用管理咨询等拓展业务；为园区管理、入住企业提供定制化信用产品和服务，等等。

  在长三角区域城管综合执法实施信用联合奖惩机制中，除了运用城管执法部门自身产生的行政相对人信用信息（如行政处罚信息）外，还可以充分运用其他信用实施主体所产生的信用信息，综合评估管理相对人的信用状况和信用等级，从而做出相应的联合奖惩措施。当然，对哪些信用评价方式适合于城市管理综合执法的联合奖惩，需要做一个客观、精细的评估分析，再作出相关选择。课题组初步评估认为，上述几种评价方式都可以适用，与城管执法部门的信用评价机制并不抵触和矛盾。

  （六）建立城管领域社会信用的联合激励机制

  理论上来说，社会信用的激励机制可以适用所有的信用主体，但实践中，社会信用的奖惩机制主要是针对企业和个人两个主体。也因此，激励机制也是按照企业和个人两类来设计与实施的。

  对于被认定为守信用的企业，可以采取如下联合奖励、激励措施：（1）推出诚信典型，建立各类主体信用记录，向社会推介无不良信用记录者和有关诚信典型，联合其他部门和社会组织实施守信激励。（2）开通行政审批“绿色通道”，即在行政许可、行政确认、日常监督管理等行政管理过程中，对无不良记录或者列入守信名录的企业给予优先办理、容缺受理、适用“告知承诺制”等便利服务。（2）优先享受财政性资金或者项目安排、招商引资配套政策、融资服务等各类政府优惠政策。（3）优化行政监管安排：按企业信用等级实施分类监管，对企业实施“等距离执法”，即对信用较好、风险较低的市场主体，可以合理降低抽查比例和频次。（4）降低市场交易成本；开发“易税贷”“信易贷”“信易售”等守信激励产品。（5）列入政府部门优先推介守信单位名录，进行重点推介。（6）在政府采购、招标投标等公共资源交易活动中，依法给予信用加分、提升信用等次等待遇。

  对被认定为守信用的个人，可以采取如下联合奖励措施：（1）对个人入党政审、入伍政审、公务员录用政审时参考；（2）政府廉租房资格申请、经济适用房申购资格申请时优先考虑；（3）经营资质审批，尤其是国家管制行业审批时优先考虑；（4）政策性扶持、补贴类资金申请，政府扶持性低息、贴息贷款申请，政府资助的劳动职业技能培训申请时优先考虑。（5）优先提供公共服务便利，在教育培训、就业、创业、社会保障等领域给予重点支持、资金补贴等扶助。

  对长三角城管执法领域联合激励而言，需要进一步的分析。鉴于城管执法的信用信息主要具备道德属性，而不是直接服务市场交易安全的信用信息。而目前实施的信用激励措施，大多数是围绕市场准入或者市场交易便利提供的奖励机制。因此，对于企业激励机制，仅有一项，即优化行政监管安排：对企业实施“等距离执法”，对守信企业相应减少执法检查频次可以直接适用，其他激励机制都需要依托与其他部门的协调，由其他部门的信用管理中来实现。对于个人激励机制，基本没有可以直接适用的情形。因此，课题组建议：对长三角城管领域的企业联合奖励制度，分为两个层次：一是将“优化行政监管安排”作为主要实施的事项；二是通过建立城管部门与其他部门的信用实施协作，将城管信用信息和评价在其他行政管理部门的信用实施中予以体现。对于个体工商户，可以参照企业进行信用监管。而对于个人信用，建议不纳入联合激励机制。

  （七）建立城管领域社会信用的联合惩戒机制

  国务院明确要求，加快构建跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制，从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题。依法依规建立联合惩戒措施清单，动态更新并向社会公开，形成行政性、市场性和行业性等惩戒措施多管齐下、社会力量广泛参与的失信联合惩戒大格局。从目前的实践来看，社会信用的联合惩罚机制主要是围绕企业和个人两个主体开展的。具体分为以下5种方式：

  1.行政性约束

  行政性约束由相关行政主管部门依法定职权予以实施，包括：（1）从严审核行政许可审批项目，从严控制生产许可证发放，限制新增项目审批、核准，限制从事互联网信息服务；不适用告知承诺制等便利措施。（2）在招标投标、行业准入和市场准入时列为重点审查对象，限制参与基础设施和共用事业特许经营。（3）税收优惠限制。（4）限制政府采购资格，降低信用等级。（5）限制享受给付行政资格。（6）在一定期限内，限制享受财政资金补贴；严格限制申请财政性资金项目，或者提高保证金比例；限制参与有关公共资源交易活动；限制享受政府扶持政策。（7）对违法失信、风险较高的市场主体，列为重点监管对象，适当提高执法抽查比例和频次，依法依规实行严管和惩戒。（8）对拒不履行司法裁判或行政处罚决定、屡犯不改、造成重大损失的市场主体及其相关责任人，依法在一定时期内实施市场进入措施。

  2.市场性约束

  所谓市场性约束是指有关部门和机构以统一社会信用代码为索引，及时公开披露失信企业相关信息，方便有关市场主体识别失信主体和失信行为信息，从而保障市场交易安全。具体包括：（1）市场主体可以不与失信企业进行交易或者合作。（2）金融机构的惩戒：限制融资贷信、保荐、承销、保险等服务；提高贷款利率和保险费率。（3）限制股票发行上市融资或发行债券，限制在全国股份转让系统挂牌、融资，限制发起设立或参股金融机构以及小额贷款公司、融资担保公司、创业投资公司、互联网融资平台等机构。（4）限制获得授信。

  3.行业性约束

  所谓行业性约束是指行业协会商会组织按照行业标准、行规、行约等，对会员进行信用评价，并作出相应的行业性惩罚。包括：（1）业内警告、通报批评；（2）公开谴责；（3）降低会员级别；（4）取消会员资格。（5）实施行业禁入。

  4.司法性约束

  司法性约束是指司法机关依据案件审判中所掌握的当事人失信行为，尤其是被执行案件中的“老赖”行为，实施信用惩戒。包括：（1）检察机关对失信人员的违反行为启动公益诉讼；（2）人民法院对严重失信的被执行人，实施限制高消费措施，包括限制出境、限制购买不动产、限制旅游度假、限制入住星级以上宾馆、限制乘坐飞机和高等级列车和席次等等。

  5.社会性约束

  社会性约束是指对失信个人在社会生活中限制其相关权利的惩戒行为。具体包括：（1）限制参与表彰奖励，取消参加评先评优资格，撤销相关荣誉；（2）限制其政府廉租房申请资格、经济适用房资格申购；（3）限制申请政府资助的劳动职业技能培训资格；（5）在教育培训、就业、创业、社会保障等领域给予资格限制。

  从城管执法领域的信用信息特点来看，其因为属于企业和个人在非经营活动中行为违反行政秩序而受到的行政处罚，因而从城管执法部门直接可以采取的信用惩戒来看，主要是减少对其的执法检查频次这一项，其他的约束措施，如市场性约束、行业性约束、司法性约束和社会性约束，都是城管执法队伍无法自行实施的，包括行政许可等其他行政性约束，城管执法主体也因为没有吊销的权力而无法实施。因此，更加需要与其他有惩戒处置权的相关行政机关实行跨行业或者跨领域的联合惩戒。尤其要依托信用中国以及各省的子平台，通过公共信用评价机制，将城管执法中发现的失信行为纳入对企业和个人的综合信用评价，从而实现联合惩戒的目标。

  三、构建城管领域社会信用跨区域协作机制的对策建议

  （一）签订合作备忘录与联合发文

  目前从全国层面来说，信用管理的法律法规尚未健全，对于跨行政区域的社会信用联合奖惩尚未有国家层面上的明确规定，需要加快推进信用立法工作。基于这一现状，要探索实现长三角地区城管执法领域的信用联合奖惩机制，建议先由一市三省的城管综合执法部门签订合作备忘录，明确联合奖惩的各方权力与义务，以及具体操作程序。在此基础上，和一市三省的信用管理行政主管部门（发改委）联合发文，明确长三角城管执法领域跨区域联合奖惩的对象、范围、奖惩内容和相关程序，统一信用公示平台，以及相互协作的具体机制，作为实施联合奖惩的依据，也为国家信用立法提供实践经验。

  与此同时，可以在毗邻区进行联合奖惩试点，即率先在青浦区、苏州市和嘉兴市两市一区开展城管领域社会信用跨区域联合奖惩试点，探索可复制可推广的经验，待条件成熟后再推广到整个长三角地区。

  （二）触发反馈机制

  在联合奖惩机制中，需要建立守信联合激励和失信联合惩戒的发起与响应机制。按照2016《联合奖惩指导意见》的要求，发起部门负责确定激励与惩戒对象，并将激励和惩戒对象的有关信息通过共享信用平台提供给实施部门；实施部门依法对激励和惩戒对象采取相应的联合激励和联合惩戒措施。建议在长三角地区一市三省的城管综合执法部门签署合作备忘录中，明确建立联合奖惩的触发反馈机制，明确各自的权利与义务，以及监督保障机制。

  （三）建立激励和惩戒措施清单制度

  按照2016《联合奖惩指导意见》的要求，在有关领域合作备忘录基础上，梳理法律法规和政策规定明确的联合激励和惩戒事项，建立长三角城管综合执法部门守信联合激励和失信联合惩戒措施清单，主要分为两类：一类是强制性措施，即必须联合执行的激励和惩戒措施；另一类是推荐性措施，即由参与各方推荐的，符合褒扬诚信、惩戒失信政策导向，各地区、各部门可根据实际情况实施的措施。一市三省的城管执法部门应当及时总结经验，不断完善两类措施清单，并将成熟的成果通过立法固定下来。

  （四）建立案件移送机制

  行政执法案件移送制度，是新《行政处罚法》所确定的一项法律制度。但实践中，案件移送制度存在着一些障碍，跨行政区域的行政执法案件移送制度，更是实践不够充分，需要通过社会信用联合奖惩机制来保障其依法实现。通常情况下，案件移送是发生在不同领域的行政管理部门之间，对于同样职能的行政管理部门之间是否存在案件移送的情形，有待实践来检验，课题组不做定论。这里所说的案件移送主要是指既跨区域又跨领域的案件移送机制构建。需要解决的具体问题：一是操作程序问题：是先移送兄弟省市的同行职能部门，再由其代为移送，还是直接移送给其他行政区域的其他行政主管部门？从法理上来说，城管执法部门与跨行政区域的其他行政主管部门之间并没有签订联合奖惩的行政协议，也没有法律法规规定此项职责。所以，从依法行政的理念出发，应当是先将案件移送给兄弟省市的城管执法部门，再由其移送给相关行政主管部门办理；二是需要建立处置信息的反馈机制和监督保障机制，需要明确在设定的期限内，将移送案件的处置结果通报原移送部门，如果没有处置的，应当说明理由，以解决案件移送制度中长期未解决的落地问题。

  （五）信用记录异地互认

  2014《规划纲要》中指出目前我国尚未形成覆盖全社会的征信系统，社会成员信用记录严重缺失。在现实中，失信行为也极易重复发生、易地发生。针对上述问题，除了明确信用奖惩的对象、内容，统一信息采集及认定标准，还需建立信用信息的异地互认与协调机制，实现跨区域、跨行业、跨部门的全方位信用监管，以充分发挥联合奖惩的作用。2016《联合奖惩指导意见》第四部分第（十五）至第（二十）项就协同机制的完善指出了多种途径，包括触发反馈机制、社会信用体系建设部际联席会议制度、信用信息公示机制、信用信息归集共享与使用机制、红黑名单制度、激励和惩戒措施清单制度等。

  信用记录的异地互认，法理上并没有实际障碍，但其实施却存在着一定的难度和障碍。因为信用记录是行政执法的证据，对此的真实性、客观性与合法性，行政执法部门存在着思想上的顾虑，这也正是信用联合奖惩制度所要突破的瓶颈之一。所以，应当在一市三省的信用奖惩合作备忘录中明确这一要求。

  （六）完善信用监管协同机制

  社会信用制度本身具有信息全面性、跨区域、跨领域的属性，若不能实现这些，就谈不上“一处失信、处处受限”。因此，有学者认为，社会信用体系将不是一个统一的系统。相反，它将是一个由各级政府运行的体系组合而成的“生态系统”——这些体系由“看不见的信息网络”相互联系，在这个“生态系统”中要通过使用技术来“使现有的政治治理形式扩大化和正规化，是监督管理公民的机制正规化。”这为信用监管的协同机制提供了学理依据。从操作的可行性来看，建立一市三省城管综合执法部门之间的信用监管共享平台是必不可少的。同时，还要与区域的综合信用监管平台（如“信用中国”的各省子平台、各省的公共信用信息归集平台等）建立密切的协作机制，确保城管执法的信用信息为其他部门和机构在评价企业和个人信用等级时运用。

  （七）建立与行业信用的协作机制

  行业信用建设是社会信用体系建设的重要组成部分，对于促进企业和个人自律，形成有效的市场约束，具有重要作用。行业信用建设离不开与政府、公共服务企事业单位、司法部门、征信机构的协作，如要依托“金税”、“金关”等管理系统，完善纳税人信用数据库，查阅企业、个人偷税骗税记录；要依托合同履约信用记录制度，查阅企业和个人合同欺诈行为。等等。因此，2019《新型监管指导意见》明确要求，支持有关部门授权的行业协会商会协助开展行业信用建设和信用监管，鼓励行业协会商会建立会员信用记录，开展信用承诺、信用培训、诚信宣传、诚信倡议等，将诚信行为作为行规行约重要内容，引导本行业增强依法诚信经营意识。对于城管执法的信用管理而言，也需要按照国务院的要求，加强与相关行业协会的协作，将城管领域的违法失信记录反馈给行业协会，使之纳入行业信用监管的范围之内。

  （八）信用修复的衔接与互认

  信用修复制度是现代信用制度的重要组成部分。其法理依据是当事人依法享有的被遗忘权。目前，信用修复制度已经被国家信用主管部门所重视，正在抓紧制定相关的规定予以统一规范。2019《新型监管指导意见》已要求探索建立信用修复机制，明确：失信市场主体在规期限内纠正失信行为、消除不良影响的，可以通过作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益活动等方式开展信用修复。修复完成后，各地各部门要按照程序及时停止公示其失信信息，终止实施联合惩戒措施。2020《长效诚信指导意见》进一步明确，除法律、法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的失信信息外，失信主体按要求纠正失信行为、消除不良影响的，均可申请信用修复。不少社会信用的地方立法中也有信用修复方面的规范。因此，对于一地的信用修复信息，应当及时告知实施联合奖惩的跨区域的省市同行，在共享平台上同步实施信用信息的修复更改，这是联合奖惩的题中应有之义。

  编后语：以社会信用体系建设为基础，运用信用激励和约束手段，构建跨地区、跨部门、跨领域、条块协同的守信联合激励和失信联合惩戒机制，是创新政府监管方式的重要内容。城管执法面广量大，涉及社会生活和生产的各个层面，与老百姓直接面对面。课题组从社会信用联合奖惩的基本法理研究入手，深入分析联合奖惩机制的相关理论问题，在此基础上，立足长三角区域城管综合执法社会信用联合奖惩的实际情况和现实需求，从签订合作备忘录、建立守信联合激励和失信联合惩戒的发起与响应机制、建立长三角城管综合执法部门守信联合激励和失信联合惩戒措施清单、建立案件移送机制、建立信用信息的异地互认与协调机制、完善信用监管协同机制、建立与行业信用的协作机制和实现信用修复的衔接与互认等方面，提出了针对性的对策建议，具有十分重要的现实意义和价值。

  课题负责人简介：

  刘平，男，华东师范大学教授，博士生导师，长三角一体化法治研究院院长。

  课题组成员简介：

  凌维慈，女，法学博士，华东师范大学法学院教授。

  史莉莉，女，法学硕士，上海市行政法治研究所研究一室主任。

  陈书笋，女，法学博士，上海市行政法治研究所副研究员。

  季熠，女，华东师范大学法学院法学院博士研究生。

  杨阳，女，华东师范大学法学院法学院硕士研究生。

  吴悦，女，华东师范大学法学院法学院硕士研究生。

  （责任编辑:陈书笋   核稿:邓海娟）