《政府法制研究》2021年第9期（总第345期）

  ●社会性别主流化实际上是一种促进男女平等的策略，一种达到男女平等目的的手段，它本身并不是一个结果，还需要特定的方式推动社会性别主流化的落实。从当前国际和国家层面的实践看，这些方式一般包括四种，即性别统计、性别分析、性别预算和性别影响(平等)评估。性别影响评估是落实社会性别主流化的一种具体操作方式。

  ●地方法的性别平等评估是评估地方立法和政策对两性的不同影响，是地方立法评估体系的重要组成部分。法规政策性别平等咨询评估和规章立法后评估的关系：评估领域不同、评估阶段不同、评估对象部分重合、评估内容不同、评估方法不同、评估性质不同。

  ●法规政策性别平等咨询评估指标包括：现状分析指标、程序分析指标、内容分析指标、趋势分析指标。性别平等咨询评估机制发挥作用的其他建议：各领域分性别统计数据需要进一步完善；通过立法形式予以确认，工作机制法定化。

上海地方法的性别平等咨询评估指标研究

课题负责人:史莉莉

  一、研究背景、必要性和研究方法

  （一）研究背景和必要性

  习近平总书记在党的十九大报告中强调，“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”。党的十九届四中全会报告提出，“坚持和完善促进男女平等、妇女全面发展的制度机制。”党的十九届五中全会报告再次强调，“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。”

  上海市委在《关于落实韩正同志重要批示精神，帮助工青妇协调解决有关事项的会议纪要》中要求，“推进男女平等基本国策贯彻落实，建立社会性别意识纳入决策工作机制”。

  2017年3月，《市政府办公厅转发市妇儿工委、市妇联<关于本市建立法规政策性别平等咨询评估机制意见>的通知》（沪府办发【2017】34号，以下简称《本市建立性别平等咨询评估机制的意见》）中提出，“加快社会性别意识主流化进程，……在地方性法规、政府规章和规范性文件中充分体现性别平等意识，从源头上依法维护妇女合法权益，促进家庭和谐幸福，维护社会公平正义。”并明确建立地方法的自检自审工作机制，建立社会咨询评估机制。2017年12月，上海市妇联、上海市妇女儿童工作委员会办公室发布《关于上海市法规政策性别平等咨询评估机制的实施方案》（沪妇【2017】68号，以下简称《性别平等咨询评估机制实施方案》），明确成立上海市法规政策性别平等咨询评估委员会（以下简称“市咨询评估委”）、开展社会咨询评估、推动市妇儿工委成员单位自检自审、建立上海市法规政策性别平等咨询评估专家智库。

  虽然上海市级层面已初步探索社会性别进入决策主流的相关工作机制，但由于未能形成法规政策性别平等咨询评估的指标，这项工作的推进和具体落地实施仍遇到一些问题，比如随意性过大、规范度不够等。研究地方立法中性别平等评估可能涉及的领域，尝试归纳并提炼地方法中的性别平等评估指标，是开展法规政策性别平等咨询评估的基础，也是落实相关工作机制的重要抓手，具有重要的理论意义和实践价值。

  （二）研究方法

  本项目研究采用以下几种研究方法：

  1.文献研究。搜集、整理、研究社会性别主流化（社会性别进入公共政策主流）的相关文献，研究国际通行的社会性别评估指标和国内重点关注的社会性别评估指标。

  2.地方性法规和政府规章文本分析。搜集、整理、核对现行有效的地方性法规和政府规章。据统计，截至2020年8月底，上海市现行有效地方性法规和政府规章总计552件。现行有效地方性法规226件，其中属于人大内部规则的12件，修改废止等法律性问题决定22件；现行有效政府规章326件，其中法律性问题决定41件。课题组从中抽取了10部左右的地方性法规和政府规章，做了文本分析，进行重点研究。

  3.座谈会。在地方性法规政府规章文本梳理和分析的基础上，组织专家座谈会，以社会性别视角切入，就地方立法中的性别平等评估指标开展座谈交流，并聚焦地方立法特定领域反映出的女性问题开展座谈交流。

  4.案例研究。搜集、整理、分析侵害女性权益的典型案例，做反向研究分析。

  5.专家访谈。在调查研究的基础上，根据需要，访谈相关专家。

  二、社会性别主流化、性别平等评估和马克思主义妇女观

  （一）社会性别主流化的起源和定义

  “社会性别主流化”有时又被表述为“性别观点主流化”、“性别意识主流化”或“性别平等主流化”等，最早出现在1985年联合国第三次世界妇女大会的《内罗毕战略》中，集中反映在联合国第四次世界妇女大会《行动纲领》中。在1995年联合国第四次世界妇女大会上，“社会性别主流化”被联合国确定为促进性别平等的全球战略。联合国各成员国先后承诺实施这一战略。中国作为联合国第四次世界妇女大会的东道国，积极承诺了《北京宣言》和《行动纲领》，是最先承诺履行这一战略的国家之一。

  1995年，联合国第四次世界妇女大会《行动纲领》对社会性别主流化做了表述：“在处理提高妇女地位的机制问题时，各国政府和其他行动者应提倡一项积极鲜明的政策，将性别观点纳人所有政策和方案的主流，以便在做出决定以前分析对妇女和男子各有什么影响”。

  1997年联合国经济及社会理事会给社会性别主流化下了定义，其内容如下：“所谓社会性别主流化是指在各个领域和各个层面上评估所有有计划的行动(包括立法、政策、方案)对男女双方的不同含义。作为一种策略方法，它使男女双方的关注和经验成为设计、实施、监督和评判政治、经济和社会领域所有政策方案的有机组成部分，从而使男女双方受益均等，不再有不平等发生。纳入主流的最终目标是实现男女平等”。

  (二)社会性别主流化与性别平等评估

  社会性别主流化实际上是一种促进男女平等的策略，一种达到男女平等目的的手段，它本身并不是一个结果，还需要特定的方式推动社会性别主流化的落实。从当前国际和国家层面的实践看，这些方式一般包括四种，即性别统计、性别分析、性别预算和性别影响(平等)评估。性别统计是指对性别资料进行搜集；性别分析是指根据性别统计数字进行性别意识的分析；性别预算是指从性别角度出发，评估政府的财政收入和支出对女性和男性的不同影响，以促进分配资源的方式更加公平；性别影响评估则是指在制订方案、计划、政策、立法时，考虑不同性别的观点，对于不同性别者的影响程度及受益程度进行评估检讨。可见，性别影响评估是落实社会性别主流化的一种具体操作方式。性别影响评估强调在评估任一法案、政策、计划或方案等各种行动时应分析其结果对于男女产生的影响，以确保男女均能受益。法规政策性别平等咨询评估是评估包括法规规章政策在内的地方立法对两性的不同影响，是地方立法评估体系的重要组成部分。

  （三）马克思主义妇女观中性别平等的内涵和实现路径

  马克思主义妇女观是由马克思、恩格斯共同创立并在实践中由马克思主义者继承并逐步发展的理论体系。自20世纪初传入中国，马克思主义妇女观就与中国的妇女运动实践相结合，开始了中国化的历史进程。新中国成立70年来，马克思主义妇女观作为指导妇女运动的理论在中国不断发展和创新。从新中国缔造者毛泽东到习近平，始终都是以马克思主义为指导，一脉相承，不断发展创新马克思主义妇女观。习近平总书记关于妇女和妇女工作的重要论述，为新时代中国妇女事业发展提供了基本方向和准则。

  1.马克思主义妇女观中性别平等的内涵

  习近平总书记不仅对妇女运动的时代主题作出了新判断，也对男女平等（性别平等）的内涵作出了新的阐释:

  第一，平等依法行使民主权利。是指在不违反法律的前提下，男女平等地作为管理国家和社会事务的主体力量，这从源头上就保证了男女的平等地位。

  第二，平等参与经济社会发展。旨在释放妇女参与经济社会生产的创造力和活力，平等拥有参与经济社会发展的机会。妇女只有参与经济社会生产，才能获得经济独立，而这是提高妇女地位、促进男女平等的根本保障。

  第三，平等享有改革发展成果。这是实质上的平等，只有在妇女各方面的平等权利真正实现、法律上的平等落到实处时才能够实现。中国特色社会主义妇女解放和发展的目标，是在实现社会主义现代化建设进程中，推进以男女平等为核心的妇女解放和发展。

  2.马克思主义妇女观中性别平等的实现路径

  习总书记还阐述了实现男女平等的根本路径，即“把中国发展进步的历程同促进男女平等发展的历程更加紧密地融合在一起，使我国亿万妇女肩负起更重要的责任担当。”为此，一是应推动妇女和经济社会同步发展，这就要求政府在制定公共政策时应听取妇女的心声、考虑妇女的特殊需求，采取积极措施确保妇女平等地享受经济社会发展的成果；二是应保障妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利；三是努力消除对妇女的歧视和偏见，使社会更加包容和更有活力；四是减少世界或地区范围内存在的威胁妇女发展的不安定因素，创造有利于妇女发展的国际环境。

  三、域外社会性别主流化和外省市性别平等咨询评估的实践

  社会性别主流化，于联合国第三次世界妇女大会上提出，集中反映在联合国第四次世界妇女大会《行动纲领》中，联合国各成员国先后承诺并积极实施这一战略，总体上，域外起步较早，也在实施这一战略的过程中结合国家和地区自身的经济文化特点不断调整完善，积累了丰富的经验，为我国实施社会性别主流化战略提供了可供借鉴的视角。

  （一）域外

  1.瑞典：

  社会性别主流化模式最早由瑞典提出,在获得了良好成效之后被联合国采纳并作为世界性的战略。同时,瑞典也是世界上性别平等实践做得较好的国家之一，其性别发展指数、妇女参政比率均居世界前列。瑞典政府从20世纪70年代开始就注重性别平等问题及性别平等政策的研究与实施。1994年社会民主党上台执政，履行其竞选承诺，在《政府宣言》中将社会性别主流化策略纳入了具体实施过程，并将性别平等理念融入政府的各项政策。瑞典社会性别主流化的重要贡献之一在于开启了社会各项政策制定与评价的新视角。

  2003年，针对社会性别主流化实施问题，瑞典出台了《国家性别平等行动计划》，该行动计划的出台标志着社会性别主流化工作进入一个新阶段。2005年，瑞典政府又颁布了关于性别预算的法案附件，同时将性别预算的执行情况纳入统计范围内，并宣布对性别平等政策进行调查。2006年，瑞典政府出台了名为《改变社会与个人生活的权利—性别平等政策的新目标》的性别平等法案。这一法案以社会性别主流化为基础，提出了性别平等政策的总目标及六个领域的分项具体目标。其总目标为:“男性和女性有同样的权利改变社会和他们自己的生活”。欧洲性别平等研究所（EIGE）2017年发布的《2005-2015年欧盟性别平等测量报告》数据显示，瑞典性别平等指数为82.6，在欧洲28国中排名第一。

  总体上，瑞典社会性别主流化的过程是性别平等政策不断变迁的过程。这一过程表现为性别平等政策理念由追求女性平等地位到追求性别中立，再到追求两性平等权利的变迁;性别平等政策目标由关注女性角色转向关注男女中性平等关系再到关注男性责任的变迁;性别平等政策的范围由家庭领域拓展到劳动力市场领域再拓广到社会各领域的变迁。

  2.香港：20世纪90年代，香港政府着重进行了立法审查活动，颁布了一系列消除歧视妇女及不平等待遇的修正案和法案，其中包括保障妇女权利的《反对社会性别歧视条例》（1995）和《家庭地位法令》（1997）等法规。1996年香港成立了平等机会委员会（以下简称“平机委”）。平机委独立于政府，它的主要职责是消除社会性别歧视，促进男女平等，执行一系列的反歧视法规，处理相关申诉等。2001年，香港政府成立第一个促进和保障妇女权益的政府机构--妇女事务委员会（以下简称“妇委会”），妇委会的使命是促使女性在社会生活各方面获得应有的地位、权利及机会。其具体职责包括协助政府制定有关妇女事务发展的长远目标和策略，并就有关妇女权益的政策和措施提出建议,定期检讨各类妇女服务，就妇女问题进行调查研究以及筹办各种关于妇女的教育和宣传活动。

  2002年，妇委会制订了一套“社会性别主流化检视清单”，以此作为分析工具，帮助政府人员在制定法例、政策和计划时，能充分考虑社会性别及需要。检视清单由一系列选择题组成，通过它可以帮助政府官员推行社会性别主流化，并评估公共政策、措施及法例对两性的影响。这些问题包括对性别数据、咨询妇女意见和妇女独特需要等方面的详细描述。若检视结果显示某些政策范畴并无将社会性别观点纳入考虑或评估，委员会便会向有关政府官员提供建议和协助。从2001年起，经过发展概念、发展工具、实验及改进、扩大参与到最后的评估，社会性别主流化在香港“妇委会”的推动下得到了循序渐进的发展。行政长官在《二ＯＯ五至二ＯＯ六年施政报告》中特别表示会关注推动妇女参与咨询及法定组织的工作。社会性别视角已逐渐成为香港政府政策制定、推行、实施的一个常规部分，政府已将社会性别观点纳入其日常工作流程中，香港趋向为社会性别制度化的社会。在2015年《施政报告》中，行政长官接纳妇委会的建议，要求所有政策局及部门由2015年4月1日开始，在制定主要政府政策及措施时须参考《性别主流化检视清单》及应用社会性别主流化。在2016年《施政报告》中，行政长官宣布将推出先导计划，鼓励社会福利界非政府机构在制定政策及计划时，参考性别主流化检视清单及应用社会性别主流化。

  3.台湾：20世纪90年代，台湾妇女运动风起云涌,成为推动妇女议题从边缘走到中心的强大力量。1997年，行政院成立了“妇女权益促进委员会”（以下简称“妇权会”），它由各相关部会首长、专家学者及民间妇女团体代表组成，成立之初侧重于政策咨询，2000年政党轮替之后，决策色彩逐渐加强。2002年以来,在妇女团体推动下,各政党承诺成立性别专责机构，2004年妇权会通过了1/3性别比例原则决议。目前妇权会具有中心机构和遍及台湾地区的地方性机构，组织体系健全，为民间妇女组织参与行政权提供了一个渠道。

  台湾社会性别主流化的一个突出表现是,在性别平等立法方面成果非常显著。1990年代中期以后的10年时间,台湾修法1部,立法6部。修法主要是修订了民法亲属篇，改变了过去法律中有关冠夫姓、财产丈夫处分、子女丈夫监护等对妇女不平等的法律规定。密集出台的相关法律，从妇女的人身权利、财产权利、工作权利、教育权利、婚姻家庭权利等各方面给予了全方位的法律保障。在推动性别平等立法过程中,妇女团体从女性生命经验出发,展开了一系列的倡导行动,形成与立法机构的互动。自90年代以来，妇女权益与两性平权已经成为台湾政治与文化的主流论述与政治立场。

  总体上，社会性别主流化战略在域外起步较早，在实践的过程中积累了丰富的经验，也取得了丰硕的成果，综观域外社会性别主流化战略的推进实施过程，有以下主要特点：一、政府主导、组织化保障。从中央到地方设置促进性别平等的机构并建立相关制度，构成了推进社会性别主流化战略的组织化保障；二、妇女组织的积极参与。社会性别主流化战略的推进离不开妇女组织的积极参与，甚至有些国家和地区直接由妇女运动推进了该战略的实施；三、由关注女性转向关注两性平等权利。刚开始关注女性的地位、机会进而关注男性的责任，到关注两性权利的实质平等；四、积极参与立法制定和修订，对女性各方面权益进行法律保障，以立法的形式固化社会性别主流化的成果。

  （二）外省市

  如前所述，推进社会性别主流化战略是一个过程，而不是一个方法，推动该战略的方法包括了性别预算、性别统计等。我国大陆地区推进社会性别主流化战略，目前阶段主要是通过地方先行先试，建立法规政策性别平等咨询评估机制来推进的。

  1.江苏省：2011年，江苏省妇联联合省政府法制办成立了政策法规性别平等咨询评估委员会，聘请了长期从事法学、妇女理论研究和相关实务工作的48名专家学者担任委员，在全国率先建立了地方政策法规性别平等咨询评估制度。2012年，省妇联、省政府法制办联合制定了《关于建立江苏省地方政策法规性别平等咨询评估机制的指导意见》《江苏省政策法规性别平等咨询评估委员会工作规程》，对咨询评估范围、程序、方法、目标等作出明确规定，标志着政策法规性别平等咨询评估工作正式启动。文件下发以后，江苏省各设区市均陆续建立了相应工作机制。自此，江苏省政策法规性别平等评估机制开始运行。

  2015年，省人大法制委牵头，联合省政府法制办、省妇联制定了《江苏省政策法规性别平等咨询评估工作指导意见(试行)》，进一步提升了全省性别平等咨询评估工作的规范化水平；制定了《江苏省政策法规性别平等观察员制度实施方案》，在全国率先推出政策法规性别平等观察员制度。目前，性别平等评估已被纳入江苏省地方立法和规范性文件制定程序，实行法规政策起草单位自查评估与性别平等评估机构审查评估相结合的原则。评估工作已覆盖了江苏省全省范围，评估对象类型多样，涉及领域包括女性参政、女性就业、公共服务、法律服务等，成效卓著。

  2.北京市：2014年，北京市政府办公厅转发了《市妇女儿童工作委员会办公室关于加强政策法规性别平等评估工作的意见（试行）》（京政办发[2014]14号，以下简称《意见》），就进一步从源头保障妇女合法权益，在政策法规制定实施中体现男女平等原则，加强政策法规性别平等评估工作提出具体要求。《意见》规定，建立健全政策法规性别平等评估工作机制。明确了政策法规性别平等评估委员会的机构设置、主要职责及工作要求。《意见》的颁布实施标志着北京市政策法规性别评估工作迈出了实质性的一步。

  2015年，北京市妇儿工委和北京市政策法规性别平等评估委员会联合发布《北京政策法规性别平等评估操作指南》并启动专题培训会。评估指标包含“是否落实宪法性别平等权的规定及男女平等基本国策”等8项内容，东城、海淀等五个区为性别平等评估试点单位。北京市在政策法规的制定中积极推行性别平等评估，通过政策法规起草部门自评、评估委员会专评、形成评估报告、反馈起草部门、修改、通过等步骤，及时发现和纠正政策法规执行过程中违背男女平等基本国策、侵害妇女合法权益的问题。自开展政策法规性别平等评估以来，这项工作机制发挥了一定作用。

  3.深圳经济特区：2012年，由深圳市妇联参与起草的《深圳经济特区性别平等促进条例》（以下简称《条例》）顺利通过审议，标志着我国内地首部性别平等地方性法规正式出台。深圳将落实男女平等基本国策、反对性别歧视的机制以立法的形式予以确认，走在全国前列。

  《深圳经济特区性别平等促进条例》首次从地方立法层面明确了性别平等的含义，规定性别平等是指在尊重生理差异基础上，男女两性尊严和价值的平等以及机会、权利和责任的平等。不仅是男女两性形式平等，同时还包括实质平等。《条例》规定建立反性别歧视制度、实行性别统计制度、实行公共政策性别分析评估制度、实施性别预算制度、性别审计制度等创新性条款。《条例》创设了促进性别平等的工作机构，规定性别平等促进机构除承担反性别歧视的职责外，还承担有关性别歧视政策和指南的起草以及性别统计、性别预算、公共政策的性别分析、性别平衡等各项制度的推进和实施，任务多且专业性强。2016年，深圳市妇联推动市人大常委会牵头建立了地方法规政策性别平等评估委员会，包括15家成员单位，对已经出台和纳入立法计划的各项政策法规，尤其是关系民生的法规，进行审查，致力从源头上保护和促进两性机会权利平等。评估委员会成立后两年多时间已参与21部法规政策的性别平等评估，提出修改建议意见百余条，其中70%被采纳。

  总体上，自2012年江苏省首创法规政策性别平等评估咨询机制以来，至2018年10月，全国已有29个省市自治区推动建立了这一工作机制。但与此同时，因决策者在观念意识与认识上的不一致，也存在着评估主体不一致、评估范围不统一、评估方法过于简单、评估依据不明确等问题。显示国内法规政策性别平等咨询工作机制仍处于探索阶段。

  四、法规政策性别平等咨询评估和地方政府规章立法后评估的关系

  2017年，本市颁布实施《上海市规章立法后评估办法》（以下简称《办法》），规定政府规章有六种情形之一的，实施部门应当进行立法后评估。《办法》规定，应主要从制度规范性、实施有效性两方面开展评估，并对评估主体、评估程序等做了明确。《办法》的颁布实施，标志着本市规章立法后评估工作的制度化、常态化。目前，法规政策性别平等咨询评估主要通过文件规定了相关的工作机制和实施方案，和规章立法后评估两者不同又有一定的关联。

  （一）评估领域不同

  法规政策性别平等咨询评估，是对涉及妇女权益的重点领域的地方性法规和政府规章进行评估。《国务院妇女儿童工作委员会关于印发<关于建立健全法规政策性别平等评估机制的意见>的通知》（国妇儿工委字【2020】1号）中也明确，性别平等评估应当“坚持重点评估。对涉及妇女合法权益的教育、就业、医疗、养老、住房、土地、家庭等领域的法规、规章、政策进行重点评估。”规章立法后评估，是对现行有效的所有政府规章，在符合法定情形的情况下进行评估。

  （二）评估阶段不同

  法规政策性别平等咨询评估，重点是在地方性法规、政府规章等制定过程中，在法规规章草案审议通过之前进行评估，也可以在法规规章制定后进行立法后评估。因为性别平等理念，应当贯穿于立法制定的全过程，在法规规章条文和政策规定中得到体现。若在立法后进行评估，性别平等评估应纳入立法后评估，可作为其中合理性指标的二级指标—平等对待指标进行评估。《国务院妇女儿童工作委员会关于印发<关于建立健全法规政策性别平等评估机制的意见>的通知》（国妇儿工委字【2020】1号）中明确，性别平等评估应当“坚持全过程评估。将性别平等评估贯穿于法规、规章、政策制定、实施的全过程、各环节，注重在法规、规章、政策动议、起草、征求意见、审查等各个环节进行评估。”规章立法后评估，主要是在政府规章颁布实施以后开展评估。

  （三）评估对象部分重合

  法规政策性别平等咨询评估的对象，主要是直接规定市民权利义务，与男女权利平等有关的地方立法，包括就业、教育、劳动、社会保障、婚姻家庭等方面的地方性法规和政府规章。规章立法后评估的对象，主要是符合一定条件的政府规章。两者的评估对象在一定领域内部分重合。

  （四）评估内容不同

  法规政策性别平等咨询评估，是对地方性法规和政府规章中是否存在男女性别不平等规定的评估，考察的视角不仅包括显性的性别歧视，也包括隐性的性别忽视、性别偏见等。规章立法后评估，主要是对制度规范性和实施有效性的评估。

  （五）评估方法不同

  根据域外和外省市的实践，法规政策性别平等咨询评估一般通过设计一系列问题，让受访者填选回答的方式，考察该法规政策涉及的领域是否存在性别不平等的现象，自检自审在法规政策性别平等评估中占有重要的地位。规章立法后评估，主要是通过合法性、合理性等一级指标和相应的二级指标进行评估。评估侧重点是制度规范性和实施有效性。

  （六）评估性质不同

  法规政策性别平等咨询评估属于专项评估。规章立法后评估是对规章实施情况的全面评估。

  总体上二者之间，在评估领域、评估阶段、评估对象、评估内容等诸多方面有所不同又有所交叉，在立法后评估的阶段，关于规章的法规政策性别平等咨询评估，可以纳入规章立法后评估，作为其中合理性指标的一个方面进行评估。

  五、上海法规政策性别平等咨询评估的对象—地方立法及其特点

  （一）评估范围

  首先是地方立法，包括地方性法规、政府规章及相关配套的政策文件。

  其次，是直接涉及市民权利，涉及妇女合法权益的地方立法。《国务院妇女儿童工作委员会关于印发<关于建立健全法规政策性别平等评估机制的意见>的通知》（国妇儿工委字【2020】1号）明确，性别平等评估应当“坚持重点评估。对涉及妇女合法权益的教育、就业、医疗、养老、住房、土地、家庭等领域的法规、规章、政策进行重点评估。”作为国内首部促进性别平等的地方性法规，《深圳经济特区性别平等促进条例》第九条第一款规定，“本市劳动就业、社会保障、卫生保健、文化教育、规划建设、民政福利、组织人事、婚姻家庭等方面的法规、规章草案涉及性别平等内容的，起草单位应当征求市性别平等促进工作机构的意见。市性别平等促进工作机构应当就该法规、规章草案对促进性别平等的影响进行研究分析，并出具性别影响分析报告。”

  2020年市行政法治研究所在上海城市法规全书编撰的工作中，将现行有效的地方性法规、政府规章，从侧重于直接保障市民权利、促进企业发展、政府依法履行职能三个大的方面，分为市民编、企业编、政府编，在对所有地方性法规和政府规章进行梳理的过程中，可以看出从内容上，侧重于规定市民权利、政府保障市民权利的相关服务管理职能，以及为实现市民权利的企业、社会配合义务的法规规章均集中在市民编，再以《宪法》、《妇女权益保障法》、《民法典》中对男女平等，妇女基本权益保护的规定来对应，可以看出，地方立法层面中涉及性别平等、保护妇女合法权益的立法，主要分布于生育、教育、就业创业、社会保障、医疗卫生健康、社区治理、特殊保护、帮扶救助等领域。

  （二）地方立法的特点

  上海的地方立法包括地方性法规和政府规章。以性别平等的视角切入，通过对地方法文本的实证分析，发现具有以下几个特点：

  1.单行法文本中提到妇女、女性的比例较低

  总体上在地方立法层面，除《上海市实施<妇女权益保障法>办法》、《上海市女职工劳动保护规定》等专门立法外，其他单行法文本中直接提到妇女、女性的，在法规规章库中占比重较低。根据课题组的粗略统计，大约有23部左右的法规、规章文本中出现了“妇女”“女性”的字样，相对于整个上海市地方性法规、政府规章库中具有实体性内容的477部法规规章，占比大约为4.8%，在直接规定了市民权利义务的市民编127部地方性法规政府规章中的占比大约为18%。

  2．文本中提到妇女、女性的，主要是以下几个角度的规定

  1）对行业管理、基层治理中妇女联合会协作、配合义务的规定

  条文中一般表述为，工会、共产主义青年团、妇女联合会以及残疾人联合会等社会组织协助政府部门及有关机构，开展某项工作，促进某项事业的发展。

  2）对有一定女性代表的规定

  政府层面，包括在地方人大、村民委员会、居民委员会中应有一定的女性代表。企业层面，在工会、职工代表大会中应有一定的女性代表。

  3）对女性在退休年龄、获得荣誉、领取福利方面差别对待、特殊照顾的规定

  例如，对从事教育工作男性满三十年、女性满二十五年的教师，在其退休时，由有关部门授予终身从事教育荣誉证书。外来从业人员在男年满60周岁、女年满50周岁时，可以凭老年补贴凭证一次性兑现老年补贴等类似规定。

  4）基于对女性的特殊保护和女职工特殊权益的保障，对企业及其他用人单位禁止性行为的规定

  一般采用义务性规范和禁止性规范的表述，规定用人单位应当做什么，不得有哪些行为。

  3.从条文表述来看，基本上没有显性的性别歧视条款，但隐性的性别忽视、性别偏见等还比较明显

  法律政策的“文本内容”是性别平等评估的重点。有研究指出，该项目内容可以细分为两个要素：一是文本内容与性别平等原则相容的情况；二是文本内容对性别平等的促进与保障情况。要素之一，即文本内容与性别平等原则相容的情况，可以细分为四个要点，分别是：（1）是否存在性别歧视；（2）是否存在性别盲视；（3）是否存在性别偏见；（4）是否忽视了女性的特别需求等。课题组则从是否存在性别歧视、性别忽视、性别偏见三个角度，对部分地方性法规政府规章的文本进行了分析研究，发现从条文表述来看，基本上没有显性的性别歧视条款，但隐性的性别忽视、性别偏见等还比较明显。

  以《上海市终身教育促进条例》（2011年颁布）为例，有三个条文涉及妇女、女性的规定，其中第七条规定了妇联的协助促进义务，第十八条第三款规定了妇联可委托开展社区培训，第十九条规定了妇联应同各方面合作，指导推进家庭教育。课题组认为，总体上条例在对女性的终生教育规定方面，还是显得比较狭隘，存在一定的性别偏见。事实上，《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》（国发〔2011〕24号）中，在“妇女与教育”的策略措施中，明确提出要“提高妇女终身教育水平。构建灵活开放的终身教育体系，为妇女提供多样化的终身教育机会和资源。”

  再以《上海市促进就业若干规定》（2005年颁布）为例，本市促进就业的方针、政策中均未提及女性。采取相关措施保护劳动者合法权益中，也未提及女性，而实践中，女性是特别需要劳动权益保护的群体。就业责任考核制度中，也未将女性就业率纳入其中。在公益性岗位优先安排，为就业困难人员优先提供就业保障方面，也未提及女性。总体来看，还是存在比较明显的性别忽视。事实上，《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》（国发〔2011〕24号）中，关于“妇女与经济”的策略措施中，明确提出要“为就业困难妇女创造有利的就业条件。落实公益性岗位政策，扶持大龄、残疾等就业困难妇女就业。”遗憾的是，这些策略措施在地方立法中并未得到体现。

  总体上，通过对本市地方性法规政府规章的梳理分析，可以发现：1.法规政策性别平等咨询评估的对象应聚焦于特定的领域，即侧重于直接规定市民权利的地方立法领域，具体包括生育、教育、就业创业、社会保障、医疗卫生健康、社区治理、特殊保护、帮扶救助等章节；2.现行有效的法规规章文本中，虽不存在显性的性别歧视性规定，但制度设定和规则表述背后还存在一定的性别忽视和性别偏见，需要法规政策性别平等咨询评估机制在实践中发挥作用，通过自检自审和专家咨询评估相结合的方式，予以调整和修正。

  六、法规政策性别平等咨询评估的指标体系

  （一）指标体系的定位

  根据相关的文件，本市的法规政策性别平等咨询评估工作机制，主要通过两种路径开展，一是由市咨询评估委开展外部评估、专家评估；二是制定、修改法规政策的政府部门开展自检自审。本部分研究构建的指标体系，主要是供市咨询评估委开展评估的指标。

  1.是市咨询评估委开展评估的标准

  《本市建立性别平等咨询评估机制的意见》中对于开展这项工作的重要意义做了详细阐述；《性别平等咨询评估机制实施方案》中规定，为落实这项工作机制，成立“市咨询评估委”并规定了人员构成和工作职责，明确了开展咨询评估的内容、程序、标准等；同时明确推动市妇儿工委成员单位开展性别平等自检自审工作；建立上海市法规政策性别平等咨询评估专家智库；组织开展性别平等专题培训及宣传教育。

  根据实施方案的内容，本市法规政策性别平等咨询评估工作机制，主要通过建立“市咨询评估委”，开展社会性别平等咨询评估来实现。评估启动方式，一是“市咨询评估委”自发启动开展评估；二是接受政府部门等单位的项目委托开展评估。关于具体的评估实施主体，根据不同的情况有不同的实施主体：一是“市咨询评估委”开展评估；二是“市咨询评估委”就部分内容或者全部内容委托其他社会机构开展评估。综上，本课题研究的指标体系，主要是“市咨询评估委”开展法规政策性别平等咨询评估的指标体系，其功能是推进真正发挥“市咨询评估委”咨询评估、外部评估、专家评估的作用。

  2.咨询评估和自检自审的关系

  本市妇女儿童工作委员会办公室，于2017年6月制定了法规政策性别平等自检自审工作方案，并附有法规政策性别平等自检自审情况表（见附件1）。自检自审表设计了若干问题，采用问答的形式。法规政策性别平等咨询评估和自检自审的关系，既有关联又不完全相同。

  一是，外部和内部的关系。自检自审是法规政策制定单位内部，在制定、修订之前，关于性别不平等的自我检视和审查；法规政策性别平等咨询评估，是外部的社会专业机构，重点在法规规章等草案审议通过之前，对是否存在性别不平等的问题，进行咨询评估。

  二是，专家评估和工作评估的关系。自检自审，主要是作为工作过程中工作性质的评估。法规政策性别平等咨询评估，主要是专家主导的评估。

  三是，评估对象不同，法规政策性别平等咨询评估的对象范围更广。自检自审，主要是本单位业务范围内特定的法规、规章及相关政策。法规政策性别平等咨询评估，范围包括所有的法规、规章及相关配套政策（具体评估对象限定为当年度确定的项目）。

  根据第三方评估报告显示，虽然本市已形成了自检自审工作方案，但事实上在实践中并未发挥应有的作用，这也更加突显了咨询评估作为外部评估专家评估的价值。

  （二）指标体系的构建

  《国务院妇女儿童工作委员会关于印发<关于建立健全法规政策性别平等评估机制的意见>的通知》（国妇儿工委字【2020】1号）中明确，性别平等评估应当“坚持全过程评估。将性别平等评估贯穿于法规、规章、政策制定、实施的全过程、各环节，注重在法规、规章、政策动议、起草、征求意见、审查等各个环节进行评估。”可见法规政策性别平等评估应当贯穿于立法的全过程，重点应当在草案审议通过之前开展评估。因为立法前和立法中开展性别平等评估，有助于提前将社会性别意识纳入立法者的视野，推动立法者在法规规章政策制定过程中充分考虑男女两性现实差异，在制度设计和规则设定中融入性别视角，从而通过针对性的制度和规则调整，使男女两性在法规规章政策层面能够平等受益、共同发展。

  1.性别平等咨询评估的开展，以及构建评估指标的基本逻辑

  法规政策性别平等咨询评估应主要在法规规章等制定过程中（草案审议通过之前）进行评估。市妇儿工委应在分析研究本年度人大和政府立法计划的基础上，会同市人大、市政府立法部门商讨确定本年度开展性别平等咨询评估的项目。充分利用本市已经建立的性别平等咨询评估工作机制，推动做实自检自审工作，推动发挥“市咨询评估委”外部评估专家评估的作用，参与立法过程，开展性别平等评估工作。

  立法活动是一项综合性很强的工作，历经立项、起草、论证、协调、审议、修改等多个环节。据此，构建性别平等咨询评估指标的基本逻辑是，贯穿于地方性法规、政府规章及配套政策制定（草案审议通过之前）的全过程，程序指标和实体指标并重，现状分析指标与趋势分析指标并重。

  2.评估指标

  表1：法规政策性别平等咨询评估的指标

  现状分析指标：包括两项二级指标，分别是：1）立法者是否接受过社会性别平等方面的培训；2）立法部门是否收集、分析了男女分性别统计数据，本领域是否反映出存在性别不平等的问题。该指标主要考察开展性别平等咨询评估的现实基础，立法者是否具有社会性别意识，立法领域是否存在男女性别不平等的状况，其表现和原因是什么。

  程序分析指标：包括五项二级指标，分别是：1）是否开展了市妇儿工委工作方案确定的自检自审工作；2）立法过程中是否征询妇联及其他妇女代表组织的意见；3）立法过程中是否设立专题调研性别平等的情况；4）立法过程中是否征询了妇女理论研究、妇女问题研究、女性心理学、女性犯罪学、婚姻家庭法等方面专家的意见；5）草案形成后，是否就本立法中男女性别平等的条款和规定进行解读和说明。该指标主要反映女性及代表是否参与法律政策制定与实施，有效表达其诉求与意愿。

  内容分析指标：包括两项二级指标和六项三级指标。

  1）文本内容与性别平等原则相容的情况：

  A.有无性别歧视（显性）。“歧视”指不平等的看待和对待。法规规章文本中的性别歧视，可指对男性和女性两类性别中的一类性别不平等对待，在文本规定上采取的差别待遇。就我国目前的现状来看，性别歧视集中体现为对女性在受教育、就业、升职、经济利益分配等方面的不平等对待。

  B.有无性别忽视（隐性）。“忽视”指不注意、不重视。法规规章文本中的性别忽视，可指在设计制度、确立规则的时候，没有注意到该领域女性的特殊利益和需求。因为根据国际社会达成的共识（我国也是相关公约、宣言的缔约国、签约国），社会性别平等是指男女权利平等、机会平等、实质平等，对女性的积极措施 、倾斜政策)并不构成反向歧视。女性由于特殊的心理和生理特点，在一些领域需要特殊的照顾和保护，在制定法律法规和公共政策的时候，需要考虑到这些利益和需求。

  C.是否存在性别偏见。性别偏见指基于男女两类性别的差异，对其中一类性别的刻板、类型化的理解，在地方立法中，集中表现为地方立法的规定，表面保护女性而实际上未起到保护和促进性别平等的作用。例如，一是，女性退休年龄早于男性的规定。建议，首先应由人保部门进行自检自审，根据工作领域、行业特点、工种等评估，确定不同的行业领域女性是否适合早退休；其次应征求意见，对当事人采取自愿原则，而不是实行“一刀切”，对女性到年龄即实行早退休的制度；二是，育儿假只有女性才可申请的规定；三是，女职工多的单位才设立育婴室的规定；四是，公众场所育婴室命名为母婴室，图形标识只显示女性和婴幼儿。忽略了男性在抚育婴幼儿方面的家庭责任。

  2）文本内容对性别平等的保障与促进情况

  A.落实国家既有规定措施情况。主要考察法规政策是否对国家在该领域已有的规定措施进行了细化或者补充，例如落实《宪法》《妇女权益保障法》《女职工劳动保护规定》《妇女发展纲要》《中华人民共和国就业促进法》等法律法规政策的情况。

  B.地方优惠促进政策的制定情况，即地方政策的促进保障情况。主要考察法律政策是否为加速实现性别平等而对女性采取了相应的优惠或扶持的特别措施。

  C.配套保障措施的规定情况，主要考察法规政策是否为落实前述措施而规定了相应的保障措施。如责任主体、经费保障、法律责任等。

  趋势分析指标:包括五个二级指标，1）若数据反映出本领域存在男女性别不平等的情况，制定本法规规章、政策对解决性别不平等问题有何贡献；2）制定本法规规章、政策对加强女性参与决策方面的影响；3）制定本法规规章、政策对提升女性的机会、能力等方面的影响；4）制定本法规规章、政策对增强社会公众对性别平等的认同方面的影响；5）制定本法规规章、政策在促进形成有利于性别平等的社会环境方面的影响。该指标主要考察法规规章政策实施后女性受益的情况。

  （三）关于性别平等咨询评估机制真正发挥作用的其他建议

  1. 各领域分性别统计数据需要进一步完善

  如前所述，分性别统计数据的全面完整，是开展性别平等咨询评估的前提和基础。开展性别平等咨询评估之初，通过收集并分析分性别统计数据，可以反映特定的地方立法领域性别不平等的现状、特点和原因，为进一步开展评估做好准备。但现实情况是，目前分性别统计数据并不理想，仍需进一步完善。

  2.通过立法形式予以确认，工作机制法定化

  性别平等评估不是一般的咨询或者征求意见，而是要求评估主体就特定法律政策对性别平等的影响做出分析判断和评价，并且将这种分析判断的结果运用于法规政策的制定和完善中。要将这项工作落到实处，真正发挥效用，有必要将法规政策性别平等咨询工作机制通过法定化的形式予以确认。国内部分省市已经积极探索性别平等评估机制入法，有值得借鉴之处。

  编后语：上海市级层面已初步探索社会性别进入决策主流的相关工作机制，但由于未能形成法规政策性别平等咨询评估的指标，这项工作的推进和实施遇到一些问题，例如随意性过大、规范度不够等。本课题研究立足于马克思主义妇女观中性别平等的内涵和实现路径，梳理了法规政策性别平等评估与地方政府规章立法后评估的关系，在此基础上，明确了在地方立法中开展法规政策性别平等评估的范围，研究构建了法规政策性别平等咨询评估的指标体系，包括四项一级指标和十四项二级指标，以及六项三级指标。课题报告兼具理论性和实践性，对于推进法规政策性别平等咨询工作的开展，推进上海地方法规政策性别平等评估工作落地，具有较强的参考价值。

  课题负责人简介：

  史莉莉，上海市行政法治研究所，研究一室主任。

  （责任编辑:刘潇   核稿:史莉莉）