《政府法制研究》2021年第11期（总第347期）

  ●本市以地方性法规《上海市市容环境卫生管理条例》为基础，形成了调整不同市容管理对象所形成的社会关系的市容管理规范体系。以此为依据，本市有效开展了市容管理工作，市容环境质量得到持续提升，公众对本市市容管理满意度较高。但从高水平、高标准要求看，上海市市容管理还有不足和差距。这与市容管理法律规范体系尚不完善具有密切关系。

  ●应适应卓越全球城市的建设需要和新形势下市容环境卫生管理的发展趋势及新发展阶段城市的治理要求，提升本市市容管理的立法理念，并在此基础上，进行法律规范体系的完善。具体措施包括：一是修订《上海市市容环境卫生管理条例》；二是围绕《上海市市容环境卫生管理条例》所确定的市容管理范围和标准补充制定单行法;三是完善现有规章;四是完善相关地方性法规。

上海市容管理法律规范体系建设的评估与建议

课题负责人：邓海娟

课题组成员：李晶  李德旺

  引言

  市容管理是现代城市治理的重要领域。随着社会经济的不断发展，市容景观行业不断出现新情况、新挑战、新问题，当前市容管理制度和治理水平同人民对美好城市生活的向往还存在一定的差距。习近平总书记强调“要提高城市治理水平，推动治理手段、治理模式、治理理念创新，加快建设智慧城市，率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系。”上海市作为改革开放的排头兵、创新发展的先行者，对标国际一流的大城市，践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，有必要及时结合社会发展需求，完善市容管理法律规范体系，提升市容环境质量。为此，课题组接受上海市绿化和市容管理局的委托，开展相关研究工作。

  课题组拟对本市现行市容管理法规规章等进行梳理，分析本市市容管理法律规范的体系架构，评估其实施效果，并结合社会发展需求，提出完善本市市容管理法律规范体系的建议，以期促进上海市市容管理制度的完善。课题组采用访谈、比较分析、文献研究等方法开展研究，最终形成了研究报告，具体内容如下：

  一、市容管理法律规范体系的基本范畴

  （一）市容

  市容，指的是城市容貌。根据国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第1条规定可知，城市工作、生活环境由城市市容和环境卫生两部分组成，对城市市容的管理要符合国家规定的城市容貌标准。2008年10月住房和城乡建设部出台的《城市容貌标准》（GB50449-2008）指出，城市容貌是“城市外观的综合反映，是与城市环境密切相关的城市建（构）筑物、道路、园林绿化、公共设施、广告标志、照明、公共场所、省市水域、居住区等构成的城市局部或整体景观。”根据该定义可知，市容是由建（构）筑物、道路、园林绿化、公共设施、广告标志、照明、公共场所、省市水域、居住区等要素组成的城市景观或者城市外观，是城市环境系统的重要组成部分。

  （二）市容管理

  1.法律文件对市容管理的规定

  国务院《城市市容和环境卫生管理条例》将城市市容管理与国家城市容貌标准紧密结合起来，简单来说，市容管理是指以国家城市容貌标准为依据或参照而对城市中的建筑物和设施进行管理（第9条）。从该条规定来看，既可以将市容的要素总结成建筑物和设施两大类，即《城市容貌标准》（GB50449-2008）确定的市容的具体9个要素可落到建筑物和设施两个范畴内；也可以明确市容管理有三个层次，一是通常来说，市容管理要符合《城市容貌标准》（GB50449-2008）；二是有条件的城市，如对外开放城市、风景旅游城市等可以结合本地情况制定高于《城市容貌标准》（GB50449-2008）的地方标准进行市容管理；三是建制镇（即“设镇”，是经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的镇）可以参照《城市容貌标准》（GB50449-2008）进行市容管理。总而言之，不同城市的市容管理“依据、高于、参照”国家《城市容貌标准》（GB50449-2008）。如下，将分别以相关城市的市容管理条例为例对市容管理进行进一步界定。

  经过检索发现，省、自治区、直辖市颁布的关于市容管理的地方性法规或规章均在第1条中明确规定结合本省（或自治区或市）实际，制定条例（或办法）。具体而言，在城市市容管理与国家城市容貌标准关系的规定上，《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第9条规定了“城市中的建筑物、构筑物和其他设施应当符合城市容貌标准”；《广西壮族自治区实施<城市市容和环境卫生管理条例>办法》第8条规定“城市的建筑物、构筑物、公共设施、环境卫生、公共场所、园林绿化、广告标志应当符合国家和自治区规定的城市容貌标准。设区的市、风景旅游城市、沿海开放城市，可以结合本地实际情况，制定严于国家和自治区规定的城市容貌标准”；《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）第17条规定“市市容环境卫生管理部门应当会同有关部门，根据国家的城市容貌标准，结合本市实际情况，制订本市的城市容貌标准，报市人民政府批准后公布实施”。

  国务院《城市市容和环境卫生管理条例》规定对外开放城市和风景旅游城市等可以制定高于国家《城市容貌标准》（GB50449-2008）的市容标准进行管理。对外开放城市以大连为例，风景旅游城市以杭州为例。《大连市城市市容管理条例》第3条规定了城市市容管理，包括城市道路及公共设施、建筑物和构筑物、施工场地、广告设施与标识、机动车与机动车停车场的容貌管理。大连市的市容管理目标在于建设整洁、优美、文明的现代化城市（第1条），具体要坚持绿色、智慧、人文城市建设相统一原则，突出城市地域特色，体现美化城市空间景观、完善城市设施功能、提升社会文明程度的要求（第5条）。《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》第三章规定了市容管理，包括对道路，临街建（构）筑物，户外广告、招牌和指示牌，城市景观灯光等方面进行管理，其他规定在《城市容貌标准》（GB50449-2008）中的市容要素主要规定在“环境卫生管理”部分。

  2.市容管理界定的理论探讨

  （1）从管理对象视角界定市容管理

  有学者直接指出“市容管理”已与“环境卫生”区分开来，研究重点多放在“摊贩管理”上。在管理内容上，还重视对道路和公共设施的清扫保洁、建筑物墙体上的乱张贴、公共区域内的乱搭建，以及经营活动中的跨门槛经营、占道经营等市容环境乱象的管理。有学者直接以国务院《城市市容和环境卫生管理条例》为依据，将市容管理界定为城市政府的市容行政主管部门依靠市容监察队伍和社会参与，依法对城市的道路、街巷、建筑物、施工场所、户外广告、交通运输工具、公共场所、公共设施、城市水域、公共绿地等容貌的管理和城市建筑废弃物、生活废弃物及环境卫生设施的管理。

  简单来说，从管理对象视角来界定市容管理，能够直接体现市容的要素，以及特定阶段市容管理的重点内容。但该角度的界定也有一定局限性，尤其是以特定阶段管理的重点内容作为市容管理界定的方式具有“时效性”，即界定方式虽然直观，但难以应对不同阶段城市综合管理内容的变化。

  （2）从城市综合管理视角界定市容管理

  有学者从市容管理是城市综合管理重要组成部分的角度出发，提出城市市容市貌管理，是以城市环境卫生、城市生活秩序、公共基础设施为管理对象，以城市居民为服务对象，通过制定统一的标准，从而提升成城市容貌以促进城市发展的管理过程。有学者则进一步从地方政府管理职能角度出发，提出市容管理是地方政府组织与建立相关行政主管部门和监督队伍，发动社会力量参与，依法管理城市建筑外观、景观照明、户外广告设置、交通等内容。有学者明确提出市容环境管理具有综合性，是城市精神文明建设的重要内容。具体是指运用行政、法律、经济和科技等手段，协调社会经济发展和改善市容面貌的关系，处理好政府、企业和个人行为之间的矛盾，是社会经济发展在满足人们物质和精神需求的同时，最大限度、最大可能地改善市容环境，使人们的生活更加美好、和谐。有学者从界定城市容貌的方式来界定市容管理。该学者认为城市容貌是城市环境系统的重要组成部分，与城市的政治、经济、文化、生活等各种要素密切相关，是一个城市一定阶段发展水平的体现。城市容貌管理就是对城市各项硬件设置的外部形式、相互关系、运动功能的监督和控制。从这个角度看，对市容管理概念界定的综合性源于城市容貌本身的综合性。

  简单来说，从城市综合视角来界定市容管理，意味着市容管理的内涵具有综合性，既体现市容管理的管理对象，也同样关注市容管理对于城市文明建设的重要性，强调以实现美好生活为目标。但该视角下对市容管理的界定的弊端同样也源于综合性，市容管理的内涵具有综合性毋庸置疑，但市容管理更是地方政府结合当地特色而进行的具体城市管理，应体现当地特点。即应将市容管理的界定置于具体的地方政府管理背景下，这也是本课题研究的思路。

  3.本课题对市容管理的界定

  课题组认为：市容管理概念的界定要能够体现如下三个方面，一是本市市容的要素，二是本市市容管理的容貌标准，三是本市市容管理的目标。从内容上来看，本课题报告对市容管理的界定兼具管理对象和城市综合管理双重视角的同时，具有地方特色。

  首先，确定特定城市市容管理时，要以国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和国家《城市容貌标准》（GB50449-2008）为基础，并结合本地政府管理特点和本市地理、生态环境等特点确定本地市容管理要素，根据《城市容貌标准》及北上广深等城市市容与环境卫生立法可知，城市市容管理要素至少包括建（构）筑物、道路、广告标志、照明等。

  其次，确定本市市容管理的容貌标准。通常要考虑三重因素，其一，要以国家《城市容貌标准》（GB50449-2008）为依据；其二，要以本市的城市定位出发，确定本市的城市容貌标准与国家《城市容貌标准》（GB50449-2008）的关系，如本市为对外开放城市、风景旅游城市等有条件的城市，可以考虑制定高于国家《城市容貌标准》（GB50449-2008）的地方政府城市容貌标准；其三，要兼顾本市的城市发展规划，即本市的市容管理要服务于本市的未来城市发展，通过市容管理建设成何种现代城市。这意味着市容管理内容和标准的确定要具有前瞻性，能够有利于本市的城市建设与管理。

  最后，要明确本市市容管理的目标，这与本市的城市发展规划有一定联系，但此处主要从城市居民的角度出发来确定市容管理的目标。进行城市市容管理的目的在于建设整洁、有序、美观、安全的城市，但建设整洁、有序、美观、安全城市的落脚点在于为本市居民提供一个适合工作与生活的城市。

  综上，城市市容管理，是指地方政府市容管理部门依据国家相关法律、法规，以国家《城市容貌标准》（GB50449-2008）为基础，结合本城市特点，确定本市对建（构）筑物、道路、广告标志、照明等要素的管理标准，开展旨在为本市居民提供适于工作和生活的整洁、有序、美观、安全城市的管理活动。

  （三）市容管理法律规范体系

  从我国当前市容管理立法来看，我国市容管理制度体系实则由中央和地方两部分组成。具体来说，中央层面是以国务院颁布的行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》以及住房和城乡建设部发布的国家标准《城市容貌标准》（GB50449-2008）作为全国城市市容管理的法律文件。同时，《城市容貌标准》（GB50449-2008）又将市容的主要内容（市容的要素）作为市容管理的对象划分为9类，国务院相关职能部门在其职能范围内对具体的管理对象又明确规定了管理规范或管理标准，如交通运输部发布的《水运工程水工建筑物检测与评估技术规范》（JTS 304-2019）是水运工程强制性行业标准等，地方政府在管理相关市容要素时要遵循该具体标准。而地方层面则是以城市市容和（或）环境卫生管理为内容的地方法规或地方政府规章以及关于市容管理的地方标准作为地方城市市容管理的法律文件。与中央层面市容管理立法模式相似，地方政府相关职能部门也会在遵守上级主管部门的法律文件前提下，对具体的市容管理对象以及本地特色的市容管理对象制定管理规范或管理标准，以适应本地的城市市容管理要求。简单来说，从中央与地方两个层面的市容管理立法来看，市容管理法律规范体系是为了实现市容管理的目标，以市容要素（建（构）筑物、公共设施、道路、广告标志、照明等）为管理对象制定的多个管理规范或管理标准构成的规范体系。

  二、本市市容管理法律规范体系构建的现状

  （一）本市市容管理法律规范体系的架构

  对本市市容管理进行直接规范、指导的不只是《立法法》规定的地方立法，还包括在特定区域、特定领域，对特定对象产生拘束力的地方规范性文件以及要求特定行业所要遵循的技术规范和行业标准等。亦即，本课题的市容管理立法从广义的角度解释，只要是直接对本市市容管理直接进行规范、指导的法律文件都可将其放置在本市市容管理的法律规范体系架构中。同时，值得关注的是，除了专门的市容管理立法外，环境卫生管理等领域也会与市容管理内容有一定交叉，本课题研究会有一定涉及，不过，更多以直接的市容管理制度作为本研究的内容。经过课题组梳理，本市关于市容管理的规范较为丰富，以地方性法规《条例》为基础，形成了调整以不同市容管理对象所形成的社会关系的市容管理规范体系,具体如下:

  第一，从地方立法来看，表现为一部地方性法规和六部地方政府规章

  《条例》自2001年通过以来，期间经过3次修改，最后一次修改是在2018年，仅对个别文字表达进行了调整，并未涉及到关于市容管理的规定。《条例》在第三章专章规定了“市容管理”，作为与环境卫生管理、废弃物管理、作业服务管理、环境卫生设施管理相并列的城市管理内容。从具体的规定来看，上述城市管理内容都存在一定程度的交叉，整体上说来，都是本市市容和环境卫生管理的具体方面，目的在于维护城市整洁、优美，保障市民身体健康，促进社会主义精神文明建设（第1条）。其中，市容管理，是对本市外观、容貌的管理，通过对本市城市容貌的管理达到城市整洁、优美的目标。从这个角度看，市容管理的对象和管理目标都具有相对独立性，不同于其他城市管理内容。为了更明确规范市容管理对象，已形成专门的地方政府规章，如对《条例》第19条规定的景观灯光设施进行的具体规定，形成了专门的地方政府规章《上海市景观照明管理办法》（2019年通过）；围绕第20条规定的户外（广告）设施，形成了多个地方政府规章，如2010年发布、2017年修正的《上海市户外广告设施管理办法》和《上海市流动户外广告设置管理规定》。此外，还有对机动车船、“五乱”、户外招牌进行管理的《上海市机动车清洗保洁管理暂行规定》《上海市查处乱张贴乱涂写乱刻画乱悬挂乱散发规定》《上海市户外招牌设置管理办法》等地方政府规章，都是从具体的市容管理对象出发形成的地方立法。

  第二，从其他法律文件来看，表现为多部地方规范性文件

  地方规范性文件对上海城市容貌管理发挥一定程度的作用,其仍是以具体市容管理对象作为规范对象，调整某一领域的市容管理法律关系，如《关于加强本市景观灯光设施建设、维护管理的意见》《关于加强本市利用建筑物、构筑物外立面设置户外广告设施管理的通知》等。此外，除了明确是以《条例》确定的市容管理要素，如户外招牌、景观照明等作为管理对象外，也出现了以综合市容管理要素作为管理对象的地方规范性文件，如2012年发布的《上海市道路和公共场所清扫保洁服务管理办法》、2018年发布的《上海市绿化特色道路创建办法》等。

  第三，从地方标准来看，表现为一部市容标准和几部技术标准

  2017年上海市质监局审定通过了上海市地方标准《城市容貌规范》（DB31/T1075-2017），该标准明确了城市容貌中的建（构）筑物、居住街区、城市道路、公共设施、城市绿化、标识标牌与广告设施、城市照明、公共场所、城市水域、历史文化风貌区与保护建筑、施工工地等的规范要求。将该规范与2005年出台的《上海市城市容貌标准规定》对比来看，市容管理要素随着上海市城市定位的变化以及实现的管理目标的不同而呈现扩大趋势。除上述容貌标准之外，上海针对特定市容要素制定了技术规范或技术标准，如《条例》第19条和第20条明确规定了要对景观灯光设施和户外广告设施制定规划和技术规范，对此市容管理相关部门制定了相技术规范，形成了相对完善的景观灯光管理制度和户外广告设施管理制度。2019年，市住建委、市交通委、市绿化市容局还联合组织编制了《市政道路建设及整治工程全要素技术规定》，对路面、地下管线等提出相关要求。具体而言，上海市市容管理制度的架构如表1所示。

  表1  上海市市容管理法律规范体系的架构

  （二）本市市容管理法律规范体系的立法模式

  通过对上海市市容管理的立法模式架构进行梳理后，可以更直观地看出，上海市市容管理具体的立法模式是以《条例》所确定的市容管理要素为基础，并通过地方政府规章、地方规范性文件和技术规范等对具体的市容管理要素进行调整，形成了以维护城市整洁、美观为目标的各市容管理要素的制度，各项制度形成相对完备的上海市市容管理制度体系。上海市的《城市容貌规范》（2017年报批版）将上海城市容貌管理要素具体划分为11类，与《条例》中对“市容管理”的规定对比来看，建（构）筑物、城市道路、公共设施、标识标牌与广告设施、城市照明、公共场所、城市水域是二者共同规范的市容管理对象，而《条例》“市容管理”部分并未明确涉及居住街区、城市绿化、历史文化风貌区与保护建筑、施工工地，但《上海市绿化条例》和地方规范性文件已对城市绿化等管理要素进行了规范。

  按照上海市的《城市容貌规范》（2017年报批版）将地方性法规《条例》中“市容管理”通过地方确定的市容要素进行归类，（1）可将第18、21、22、23、24条归为建（构）筑物；（2）将第19条归为城市照明，地方政府规章《上海市景观照明管理办法》，地方规范性文件《景观照明设施维护规范（试行）》和《关于加强本市景观灯光设施建设、维护管理的意见》，地方工作文件《上海市景观照明总体规划》《关于加强本市景观照明集中控制工作的指导意见（试行）》《上海市景观照明设施运行维护工作指导意见（试行）》《黄浦江两岸景观照明总体方案》可归为此类；（3）将第20条归为标识标牌与广告设施，地方政府规章《上海市户外广告设施管理办法》《上海市流动户外广告设置管理规定》《上海市户外招牌设置管理办法》，地方工作文件《关于加强本市利用建筑物、构筑物外立面设置户外广告设施管理的通知》《上海市流动户外广告设置技术规范》《上海市户外招牌设置技术规范》《户外广告设施管理标准（试行）》可归为此类；（4）第25、26、27条可归为城市道路、公共场所、城市水域，地方政府规章《上海市机动车清洗保洁管理暂行规定》和《上海市查处乱张贴乱涂写乱刻画乱悬挂乱散发规定》，地方规范性文件《上海市绿化特色道路创建办法》和《上海市道路和公共场所清扫保洁服务管理办法》可归为此类。

  （三）本市市容管理法律规范体系的主要内容

  本课题报告在对本市市容管理立法进行梳理时，其实是按照两条路径进行，一是具有约束力的法律文件，二是不完全具有强制力的规范文件。有约束力的法律文件包括地方立法文件和地方规范性文件两部分；而不完全具有强制力的规范文件是特定市容管理要素的规划或技术标准。本市市容管理立法的两条路径有重合之处，但并非一一对应。一般而言，在对上海市市容要素的规定上，第二条路径规定的数量要多于第一条路径，这也就意味着并非所有的市容管理要素都通过有约束力的法律文件予以确定。随着城市定位的变化、城市管理要求的提高，不具有强制力的市容管理要素可能会通过立法或制定规范性文件的方式而具有约束力。故而，本课题基于上述对上海市市容管理的立法模式及其架构的梳理与总结，依据市容管理要素将上海市市容管理制度体系具体划分为不同制度，具体指的是第一条路径。

  1.建（构）筑物管理制度

  其一，从建（构）筑物管理目标来看，既要保持整洁、完好、美观，也要与周围环境相协调。其二，从建（构）筑物的主要管理内容来看，根据《条例》规定，有主要道路两侧和景观区域内的建筑物、构筑物和其他设施（第18条），道路两侧新建的建筑物临街一侧（第21条），主要道路两侧和景观区域的建筑物破墙开店或者进行其他门面装修、改建（第22条），临时建筑物、构筑物或者其他设施（第23条），主要道路两侧和景观区域临街建筑物的阳台、门窗、屋顶，在临街建筑物外墙上安装空调外机、遮阳棚（第26条）。其三，从建（构）筑物的责任主体来看，根据《条例》第12条的规定，居住区由物业管理区域或居委会负责，施工工地由施工单位负责，待建地块由业主负责等。其三，从建（构）筑物的责任主体的义务来看，有清洗、粉刷、修复等义务，如果违反规定，由城管执法部门责令限期改正；拒不改正的，代为清洗、粉刷或者修复，所需费用由责任主体承担。道路两侧新建的建筑物临街一侧应当按照规划的要求进行分界。(第18条)

  2.景观灯光设施管理制度

  其一，从景观灯光设施管理目标来看，《条例》主要从确保景观灯光设施的完好作为管理目标。在此处，地方政府规章和地方规范性文件则以景观照明作为市容管理要素的具体表达。《上海市景观照明管理办法》中将管理景观照明的目标定位改善城市夜间景观，展示城市历史文化风貌；《景观照明设施维护规范（试行）》是将景观照明设施完好作为管理目标。其实，景观灯光设施与景观照明是工具与功能的关系，保持景观灯光设施的完好是为了实现景观照明。其二，从景观灯光设施的责任主体来看，景观灯光设施的所有者、使用者或者管理者是保持景观灯光设施完好的责任主体。其三，从景观灯光设施的责任主体的义务来看，景观灯光设施的设置要符合景观灯光设施的规划或者有关技术规范，有保持景观灯光设施完好的义务，有按照规定时间开启景观灯光设施的义务等。

  3.户外广告设施管理制度

  其一，从户外广告设施的主要管理内容来看，根据《条例》规定，在树木和建筑物、构筑物或者其他设施上张贴、悬挂宣传品或者标语要被管理（第24条），利用车船张贴、设置广告或者宣传品的（第27条）。其二，从户外广告设施的责任主体来看，户外广告设施的设置者为其责任主体。其三，从户外广告设施的责任主体的义务来看，标识标牌与广告设施的设置要符合标识标牌与广告设施的规划或者有关技术规范，设置者要按照批准的要求设置，有维护保养义务、修复义务、日常管理义务、安全检查义务等。

  4.户外招牌设置管理制度

  其一，从户外招牌设置的主要管理内容来看，根据《条例》规定，户外招牌应当按照批准的要求设置（第20条）。其二，从户外招牌设置的责任主体来看，户外招牌的设置者为其责任主体。其三，从户外招牌的责任主体的义务来看，户外招牌设置应当按照《条例》规定，取得绿化市容部门的批准。同时户外招牌设置不得有法律、法规、规章、标准以及技术规范规定的禁止情形，如损害城市容貌或者建（构）筑物形象，妨碍他人生产经营或者居民正常生活，影响他人对建（构）筑物合法使用，利用违法建筑、危险房屋，以及危及建（构）筑物或者其他设施安全等。

  5.机动车清洗保洁管理制度

  其一，从机动车清洗保洁的主要管理目标来看，根据《条例》第27条的规定，本市行使的机动车应保持车容整洁。其二，为了实现上述管理目标，责任人承担的主要义务是：利用车船张贴、设置广告或者宣传品的，应当保持整洁、完好；出现陈旧、污损的，应当及时清洗、修复、更换。运输水泥、砂石、泥浆、垃圾、粪便、渣土等的车船应当采取密闭或者覆盖措施，不得泄漏、散落或者飞扬。此外，《上海市机动车清洗保洁管理暂行规定》还要求，有机动车的单位应当建立车辆保洁责任制度。对车容不洁的车辆，应当由驾驶员自行清洗后，方可驶离单位。有公共客运汽（电）车、客运出租汽车、货物运输汽车的单位应当配置车辆清洗保洁设备，落实清洗保洁措施等。

  6.五乱管理制度

  其一，从五乱管理的主要管理目标来看，是为了维护市容环境整洁，制止乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱悬挂、乱散发行为。其二，从制止五乱的责任主体来看，任何单位和个人都应当自觉维护树木和建筑物、构筑物或者其他设施的整洁，并有权制止、检举损害其整洁的行为。其三，从责任主体的义务来看，不得在树木和建筑物、构筑物或者其他设施上刻画、涂写；不得在树木上张贴、悬挂宣传品或者标语；除特殊情况并经市容行政管理部门批准以外，不得擅自在建筑物、构筑物或者其他设施上张贴、悬挂宣传品或者标语；不得在主要道路、商业集中区域、景观区域、交通集散点以及其他公共场所散发经营性宣传品。

  7.其他制度

  《条例》还规定了市容环境责任区制度，如第10条规定，有关单位和个人应当按照本条例的规定，做好责任区内的市容环境卫生工作。此外，《条例》规定了公共场所的市容管理制度，如第25条规不得占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品，堆放物品；道路两侧和广场周围建筑物、构筑物内的经营者不得超出门窗和外墙经营等。

  三、本市市容管理法律规范体系的实施效果

  （一）市容环境质量得到有效提升

  本市通过市容管理制度的建设，为市容管理工作的开展提供了较为系统的规范依据，为本市举办世博会和进博会等重大国际活动中的市容需求提供了法治保障，无论是景观灯光还是户外广告、招牌等的治理都在不断优化，上海的市容环境持续提升。

  在景观灯光方面，《条例》规定市市容环境卫生管理部门应当会同有关部门组织编制本市景观灯光设施规划，同时规定本市景观灯光设施规划区域内的建筑物、构筑物和其他设施，应当按照景观灯光设施规划和有关技术规范设置景观灯光设施。本市根据景观灯光规划逐步落实景观灯光建设，从围绕“改革开放”和“观光旅游”做文章，着力于外滩、南京路商业街的灯光改造，到形成覆盖市中心各区域的景观灯光网络。目前，上海景观灯光已建成了颇具个性的八大类灯光群体：以外滩为代表的近代欧式建筑泛光照明群；以浦东新区陆家嘴为代表的现代楼宇灯光群；以豫园为代表的中国古典建筑灯光群；以淮海路为代表的橱窗透亮、灯光隧道和楼宇内光外透灯光群；以徐家汇地区为代表的广场舞美效果灯光；以人民广场、新华路为代表的现代庭院绿地灯光和以衡山路为代表的法式庭院灯光；以南京路步行街为代表的商业旅游霓虹灯一条街和以东方明珠、南浦大桥、杨浦大桥、高架道路为代表的“线型”标志性构筑物灯光群体。上海的景观照明，在方式、体量、管理、经济效益等各方面，都已经引领全国甚至全球。

  除景观灯光之外，其他方面的市容管理也卓有成效.十三五期间，拆除违规设置和存在安全隐患的户外广告和招牌设施6万余块；完成352个“美丽街区”建设，覆盖区域约占建成区面积的20%；全面落实市容环境卫生责任区管理制度，建成市容环境综合管理达标街镇205个，示范街镇65个；在道路清扫方面,全市道路机扫率和冲洗率分别达到92%和82%，车容车貌保洁质量逐年提升，无序设摊和“五乱”也得到有效管控。

  （二）公众对市容管理满意度较高

  市民满意度是检验市容管理工作成效的核心标准，为全面、客观、公正地评价全市市容环境卫生状况，上海市绿化和市容管理局连续几年委托上海市质协用户评价中心对全市范围216个街道（镇、乡、工业区）开展市民满意度测评工作。测评共分为五套问卷，分别为《上海市市容环境卫生状况市民满意度测评问卷》《上海市重点区域市容环境卫生状况调查问卷》《上海市“市容环境卫生责任区制度”落实情况调查问卷》《无序设摊集聚点整治成效市民满意度调查问卷》《市容保障服务专项调查问卷》以及《美丽街区建设市民满意度调查问卷》。根据测评得知，公众对于市容环境卫生状况的满意度自2016年上半年以来整体呈现平稳上升的良好势头。

  13项大类指标中，“集市（菜场）环境”的评价结果处于尚可区域。其余12项大类指标评价均处于良好区域。(如表2所示)

  表2 大类指标分类划分情况

  此外，本市“12345”热线也反映出公众对市容管理的较高满意度。如2019年度共受理绿化、市容、环卫、林业各类诉求38722件，条线占比上，环卫60%，绿化35.2%，林业2.5%，市容仅占2.3%；同时，2019年度“12345”共开展满意度有效测评4375件，整体满意率为78.4%，较2018年同期提高11.7%。不满意件占比上，环卫65.3%，绿化32.2%，林业1.7%，市容占比最低，为0.8%。

  四、本市市容管理法律规范体系存在的问题和完善建议

  如上所述，本市市容环境管理近几年取得了显著成效，但从高水平、高标准要求看，还有不足和差距。如建筑物、户外设施、公共设施的管理还存在短板，车辆清洗站点未满足市民需求、部分区域“五乱”状况反复波动，施工场地道路环境杂乱、扬尘管理不到位等问题市民群众反映强烈，投诉比例较高等。这与市容管理法律规范体系的不完善具有密切关系，应针对性的采取优化措施。

  （一）存在的问题

  1.市容管理的对象未与时俱进

  第一，《条例》明确的市容管理对象有缺失

  城市容貌是城市外观的综合反映，而城市外观是城市中各项硬件设施（影响城市市貌的要素）的外在表现，按照国家城市容貌标准，这些硬件设施主要包括城市建（构）筑物、道路、园林绿化、公共设施、广告标志、照明、公共场所、省市水域、居住区等。而按照最新版的上海市《城市容貌规范》，除了上述城市硬件设施，市容要素还包括历史文化风貌区与保护建筑、施工工地等，相较于国家标准以及2005年版的《上海市城市容貌标准》，市容要素有所扩大，也反映出市容管理越加精细化的要求。如本报告第一部分所述，市容制度体系是针对这些不同的硬件设施或市容要素采用不同的管理方式和管理标准构建而成。当前上海市城市容貌管理制度体系中具有最高法律效力的地方立法是地方性法规《条例》，由于制定的年代较早,该条例在市容管理部分仅对建筑物、构筑物和其他设施、景观灯光设施、户外设施、道路和公共场所及机动车的管理作出了规定，缺乏对水域、公共设施、施工场地、历史文化风貌区与保护建筑、城市道路等的规定，居住区、城市绿地、施工工地也仅作为环境卫生管理的对象，也即《条例》当前的市容管理对象还较为狭窄，未尽可能的涵盖影响城市容貌的所有要素，根据《条例》构建的市容管理制度体系自然也不完整。如，从当前的政府立法来看，已经出台的规章主要包括六部，即《上海市景观照明管理办法》《上海市户外广告设施设置管理办法》《上海市流动户外广告设置管理规定》《上海市机动车清洗保洁管理暂行规定》《上海市查处乱张贴乱涂写乱刻画乱悬挂乱散发规定》《上海市户外招牌设置管理办法》，其管理对象仅涉及景观照明、户外广告设施、机动车、建筑物、构筑物或者其他设施、户外招牌等。

  第二，规章等下位法明确的管理对象有缺失

  如《上海市景观照明管理办法》规范的对象是景观照明，即利用建（构）筑物以及广场、公园、公共绿化等设置的，以装饰和造景为目的的户外人工光照。但对于城市照明而言，除了景观照明，还包括通过人工光以保障人们出行和户外活动安全为目的的所谓功能照明，其本身也构成城市容貌的一部分，应当具有一定的空间美感，因此，也是市容管理的必要内容。即使因为功能照明和景观照明在具体设置要求和管理体制机制上有很大不同而不宜通过一部立法规范，也应当在有关城市照明的立法中明确功能照明市容管理方面的要求。再如，上海市《上海市户外广告设施设置管理办法》《上海市流动户外广告设置管理规定》所规范的对象包括的是户外广告设施和流动户外广告，并没有完全涵盖《条例》所指的“户外设施”的全部内容，即没有涵盖除了广告之外的非广告的霓虹灯、标语、招牌、标牌、电子显示牌、灯箱、画廊、实物造型等户外设施。

  2.市容管理应达到的标准不完整

  根据《条例》，市容环境卫生管理的目标是维护城市整洁、优美，保障市民身体健康，促进社会主义精神文明建设，其明确了市容环境管理所要达到的总体效果，但该目标较为宏观和抽象，其落实还需要立法对构成城市外观的各项硬件设施进行市容管理所要达到的标准进行细化和明确。《条例》在此方面还存在不足。以建筑物、构筑物和其他设施管理为例，目前的管理标准主要体现为：整洁、完好、美观，并与周围环境相协调（第18条）；道路两侧新建的建筑物临街一侧，应当按照规划的要求选用透景、半透景的围墙、栅栏或者绿篱、花坛（池）、草坪等作为分界；透景围墙内外应当保持环境整洁、美观（第21条）；不得在道路两侧和其他公共场所搭建影响市容环境卫生的临时建筑物、构筑物或者其他设施（第23条）；不得擅自在树木和建筑物、构筑物或者其他设施上张贴、悬挂宣传品或者标语；禁止在树木和建筑物、构筑物或者其他设施上刻画、涂写（第24条）。参照当前上海市《城市容貌规范》及其他地方城市容貌管理立法，可以发现，《条例》对建筑物、构筑物或者其他设施的管理有所缺失，包括建（构）筑物外立面装饰的管理标准、建筑物屋顶的管理标准、露台和外廊等临街建筑物附属设施的管理标准、商业和公共活动对建筑物进行临时性外观装饰的管理标准、市高架道路设施外立面的管理标准等等。虽然按照《条例》规定，市市容环境卫生管理部门应当会同相关部门制定城市容貌标准，并将其作为市容管理的依据之一，但城市容貌标准并不完全具有强制力，且包含部分倡导性规定，《条例》作为具有法律效力的市容管理文件，应当对于城市容貌必须达到的标准以及如何保障作出清晰完整的规定。

  3.市容管理的一些要求没有得到相应保障

  以城市建筑物外立面的管理为例，城区建筑立面景观是展示和宣传城市形象的重要窗口，是市容管理的重要方面，《条例》第18条对外立面的管理做出了规定：本市主要道路两侧和景观区域内的建筑物、构筑物和其他设施应当保持外立面整洁和完好，按照市人民政府的规定进行清洗或者粉刷；对外立面破损的，应当修复。违反规定的，由城管执法部门责令限期改正；拒不改正的，代为清洗、粉刷或者修复，所需费用由建筑物、构筑物和其他设施的所有者或者约定的责任者承担。显然，建筑物外立面的管理还需要更全面和具体的规定加以保障，国内一些城市针对此已经出台专门立法，如地方性法规《厦门经济特区建筑外立面管理若干规定》《宜昌城区建筑物外立面管理条例》、地方政府规章《北京市城市建筑外立面保持整洁管理规定》《南京市城市建筑外立面保持整洁管理规定》等，这些立法对建筑物外立面管理的原则、管理的标准、主体、方式以及责任等做出了明确规定，对于促进建筑物外貌管理的落实起了重要作用，但当前上海市尚未出台关于建筑物外立面的专门立法。

  （二）完善的建议

  1.立法理念的提升

  第一,适应卓越全球城市的建设需要

  新中国成立以来，上海编制了三轮城市总体规划，2017-2035年的上海市城市总体规划，提出了“卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”的发展愿景。所谓的创新之城是指创新资源在这里高度集聚，创新人才在这里尽情施展，创新企业在这里茁壮成长，创新成果在这里竞相迸发；人文之城是指中外文化交相辉映，现代和传统文明兼收并蓄，建筑是可阅读的，街区是适合漫步的，公园是最宜休憩的，市民是尊法诚信文明的，城市始终是有温度的；生态之城是指拥有绿色、低碳健康的生产方式和生活方式，人与自然更加和谐，天蓝地绿水清的生态环境更加怡人。生态与人文都与城市容貌联系紧密，要实现生态之城、人文之城，就需要市容管理上的创新，也即市容管理制度体系的构建应当与时俱进，随着上海城市建设目标的提升而相应提升。

  第二，适应新形势下市容环境卫生管理的发展趋势

  习近平总书记2017年3月在参加全国人大上海代表团审议时提出，上海要走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，要像绣花一样精细化管理，解决超大城市精细化管理的世界级难题。2019年在进博会后又提出“一流城市要有一流治理”“要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”“既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌”。上海市委、市政府还研究制定了《关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》和三年行动计划，明确提出坚持以人民为中心的发展思想，把精细化管理的理念、手段、要求落实到城市管理领域的各项工作中。由此可见，新时代背景下，未来市容环境卫生管理要适应所谓的精细化发展趋势，要通过精细化实现人们对美好生活的需求。为此，市容管理的法治体系构建也应当顺应和促进这一发展趋势。

  第三，适应新发展阶段的城市治理要求

  2020年12月28日，上海市市委副书记、市长龚正在上海市十五届人大常委会第二十八次会议上指出，必须深入贯彻习近平总书记考察上海和在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神，按照市委的部署，自觉践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，持续推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理。上海市市容管理应当以此为导向，完善市容管理法治体系，以此回应新发展阶段的城市治理要求。

  2.立法体系的完善

  基本思路：一是根据上海建设卓越城市和环境卫生管理精细化发展以及新发展阶段城市治理的要求，完善上海市市容管理的内涵、范围和标准并在《条例》中明确；二是围绕《条例》所确定的市容管理范围和标准补充制定各单行法，但与已有立法交叉，已有立法可以涵盖市容管理要求的，不单独进行立法。为节约立法资源，也可借鉴南京做法，将几个管理对象的市容管理规范集中在一部立法当中。三是现有市容管理规章如果不足以满足市容管理要求的，则对其进行针对性修订。四是对其他相关的地方立法进行完善，补充市容管理的内容。具体措施如下：

  （1）修订《条例》

  第一，对《条例》中市容管理的具体含义、管理范围予以界定。其他地区的立法中对此有所规范，如《成都市市容和环境卫生管理条例》对市容管理和环境卫生管理的内涵作了区分，市容管理是指为了保持城市道路、公共场所、公共设施、城市照明和临街建（构）筑物、广告标志等处所和设施整洁完好所进行的管理活动；环境卫生管理是指为了维护城市道路、街巷、公共场所等区域的环境整洁，实施生活垃圾等废弃物的收集、运输、处置以及环境卫生设施规划建设所进行的管理活动。《大连市城市市容管理条例》对市容管理的界定是：包括城市道路及公共设施、建筑物和构筑物、施工场地、广告设施与标识、机动车与机动车停车场的容貌管理。可见，对市容管理的界定一是需要对市容管理的对象或范围进行界定，二是需要对市容管理的基本目标进行界定。关于本市市容管理的对象，应当与时俱进，符合上海市建设卓越全球城市和市容环境卫生管理精细化发展的需求，并结合2017年最新出台的上海市《城市容貌规范》进行扩大，如增加公共设施、城市照明、风貌保护区与风貌建筑、施工工地的内容；对于市容管理的基本范畴和目标，可界定为是对构成城市外观的城市硬件的“容貌”管理，基本目标是整洁、美观、有序、安全。

  此外，市容管理范围的界定除了要考虑不同市容管理对象的“跨度”外，也要考虑市容管理范围在空间上的体现，即市容管理的“深度”。随着上海城乡一体化建设的持续推进，《条例》所规定的仅适用于中心城、新城、中心镇以及独立工业区、经济开发区等城市化地区的地理空间范围已经不符合上海城市发展要求；而且在制度实践中，已有多项市容管理制度适用于上海市所有行政区域，如《上海市生活垃圾管理条例》《上海市建筑垃圾处理管理规定》《上海市户外广告设施管理办法》《上海市户外招牌设置管理办法》《上海市景观照明管理办法》等。建议在修订条例具体条文中用“反向法”进行规定，即在暂时不具备本《条例》实施条件的行政区域可以视其发展情况进行市容管理，待条件满足时再全面实施本《条例》。

  同时，并非所有市容管理的具体内容都适用于上海市所有行政区域，而这又是本市市容管理中不可忽视的一部分，故而建议在《条例》修订时明确并不需要在全市适用，而仅适用于特定行政区域的具体市容管理内容。如为了推动夜间经济发展，适度开放占道、允许部分业态的外摆位经营。如此，从市容管理的“跨度”和“深度”两方面既强调本市市容管理的统一性，也关注市容管理过程中的差异性。

  第二，对《条例》中市容管理的标准予以完善。如前所述，当前《条例》中确定的管理标准较为单一，如建筑物的管理，不只缺失建筑物、构筑物的修复、修缮的相关要求，还缺失建筑物外立面装饰、建筑物屋顶、露台、外廊等临街建筑物附属设施、商业和公共活动对建筑物进行临时性外观装饰、市高架道路设施外立面的管理标准等等。未来立法可结合上海市《城市容貌规范》和上海市城市发展的定位对此加以完善，固化市容环境相关要素的技术规范要求，建立城市容貌设计和标准管控制度，推动相关标准的调整、衔接和整合。

  第三，对《条例》中市容环境卫生责任区制度进行完善。首先是明确责任人确定方式、补充责任区的责任要求等内容。其次要增加水域市容环境卫生责任区内容，在具体要求上与市容环境卫生责任制度保持一致。具体可借鉴进口博览会市容环境卫生管理保障和水域市容环境卫生管理等经验。

  第四，对《条例》中户外广告和招牌管理进行调整。一是将景观照明设施发布户外广告的行为纳入管理范围。二是对户外招牌实施分类管理，一般情况下户外招牌设置人只需要向镇（乡）人民政府或者街道办事处办理备案即可；而在特殊区域、特殊位置设置户外招牌或者设置大型户外设施，设置人需要向区绿化市容部门提出设置申请，经批准后按照许可条件设置。三是增加对户外广告和招牌依附建筑物所有者的职责。

  （2）制定新法

  ①对建筑物的外立面管理进行立法

  第一，立法的必要性

  建筑物是城市外貌的一个重要构成部分，也自然成为市容管理不可缺少的管理对象。尤其是建筑物外立面的颜值，直接影响一个城市的颜值。上海要建设一个宜居的人文城市，必然也是一个高颜值的城市，立法者应当为此提供充分的法治保障，但如前所述，《条例》为建筑物外立面的管理提供了依据，但尚缺少具体的实施规范，有必要加以完善。

  第二，立法的主要内容

  一是立法依据和目的。作为市容景观管理制度体系的一部分，其立法的主要依据仍然是国务院的《城市市容和环境卫生管理条例》《上海市城市市容和环境卫生管理条例》，立法目的除了规范建筑物外立面的规划、维护、改造、利用及其管理之外，应强调美化城市环境，建设高素质高颜值城市的目标。

  二是管理要求。根据本市认为建筑物外立面“颜值”应达到的要求，对管理要求进行明确。如规定：新建建筑外立面设计应当符合相关城市设计要求。其装饰装修的造型、风格、色彩应当符合城市设计要求，与周边建筑和环境相协调，达到和谐统一的建筑整体视觉效果，体现地方特色。

  三是管理制度。主要包括管理责任人制度和管理措施制度。前者明确外立面维护管理责任人，同时根据需要，明确维护管理的具体责任。后者面对不同的管理要求，明确相应的管理手段，比如为实现对外立面材质、色调、造型和设计风格的管理，规定规划审批制度；为实现外立面的干净清洁，规定外立面定期清洗的制度等。

  四是对相对人的引导和规范。建筑使用人的行为直接影响外立面的管理目标能否实现，立法应当对其相关行为作出强制性规定或加以引导，如禁止在本市城区主要街道两侧建筑物和重点地区临街建筑物的阳台外、窗外和屋顶吊挂、堆放有碍市容的物品；禁止损坏、擅自拆除建筑物外立面统一设置的各类设施或者改变其位置、规格、式样以及颜色等，或鼓励市民根据城市容貌标准进行建筑屋顶绿化等。

  五是法律责任制度。责任不明、缺乏处罚是外立面管理措施无法落实的重要因素，因此，立法应设定相关处罚条款，鉴于外立面管理中相对人的义务区分为引导性和强制性，违反义务的处罚程度也应当有所区分。

  ②对公共设施的管理进行立法

  第一，立法的必要性

  城市公共设施是指设置在城市道路和公共场所的供水、燃气、交通、电力、通信、邮政、消防、全民健身和文体休闲等设施。城市公共设施不仅是构成城市外观的重要组成部分，其维护和利用的水平也直接关系到群众对城市美好生活的感知。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》市容管理部分的第12条对城市市政设施的管理提出原则性要求；地方立法中，《大连市市容和环境卫生条例》第二章专门对城市道路和公共设施的管理作出规定，南京市出台政府规章《南京市城市建筑物、公共设施、道路容貌管理规定》对公共设施的容貌管理作出规定。《深圳市建筑物和公共设施清洗翻新管理规定》对公共设施的清洗翻新作出规定。《上海市市容环境卫生管理条例》规定城市容貌标准应当包括公共设施方面的要求，但并未对城市设施的管理作出具体规定，也并无专门的规章立法，为完善本市容管理法律规范体系的建设，有必要加强公共设施管理的立法。

  第二，立法的主要内容

  公共设施的管理包括占用、使用、处分、收益、养护、保护等内容，因涉及公物权利的处置，立法上应采用由国家立法机关针对不同的公共设施进行系统性规定再由地方立法作出实施规定的立法模式，但我国目前还缺乏关于公共设施的专门立法，本市可以基于市容管理的需要，对不涉及公共设施权利处置的养护、保护等作出具体的规定。考虑到管理目标的专项性和立法资源的节约，可以借鉴南京的立法模式，即将包含有公共设施的几个有关于城市要件的管理规范集中在一部法里作出规定。在立法内容上，主要包括：一是公共设施的界定；二是公共设施养护、维护的责任主体和具体职责；三是公共设施市容管理应达到的标准；四是公共设施管理的方式，如巡查、督促等；五是单位和个人的相关义务。

  3.完善现有规章

  （1）完善户外设施管理的立法

  《条例》对户外设施的规范，不仅针对户外广告，还包括非广告的霓虹灯、标语、招牌、标牌、电子显示牌、灯箱、画廊、实物造型等。但当前本市制定的主要是《上海市户外广告设施设置管理办法》（2013年）和《上海市流动户外广告设置管理规定》（2010年），即管理对象主要是广告设施，并未涵盖《条例》中所指向的所有户外设施。而《上海市户外招牌设置管理办法》规范对象仅针对户外招牌。建议本市对上述规章和规范性文件已明确的、在管理实践中被证明行之有效的管理制度加以提炼，制定一部统一的户外设施管理规范，既可保持与《条例》的一致性，也符合城市容貌管理的实际需求。

  此外，统一的户外设施立法应对当前立法中出现的空白予以填补，在流动户外广告设置管理方面，一是扩大适用范围，适应新型流动户外广告发布方式；二是明确相关行业管理部门职责，形成管理合力；三是明确禁止设置经营性流动户外广告的车辆范围等。在户外广告设施设置管理方面，一是扩大适用范围，将现有新型的广告形式，如led投影式户外广告纳入管理；二是转变现有“重审批、轻监管”，运用“一网统管”、“互联网+”监管等手段加强事中事后监管；三是加强公益广告管理，明晰相应管理要求；四是将户外广告管理纳入信用管理体系等。

  （2）完善城市水域管理的立法

  城市水域是构成城市容貌的要件之一，2017年的上海市《城市容貌规范》特别增加了关于城市水域的容貌标准，如规定：城市水域及相邻陆域应保持清洁，水面不应有明显垃圾聚集物或漂浮物，相邻陆域、坡面不应有明显垃圾堆积。市水域及其沿岸陆域内的各类船舶、趸船、码头应保持整洁、有序，不应有暴露垃圾、堆积物品、乱搭建（构）筑物、乱晾晒、乱招贴和吊挂、非法倾倒、直排各类废弃物和污染物等等。这也就意味着市容管理的法律规范体系中应当包含有对城市水域的管理规范，但当前本市仅在《条例》中规定了公共水域市容和环境卫生的责任主体，且1989年出台的政府规章《上海市水域环境卫生管理规定》也仅是针对水域的环境卫生问题进行规范。建议本市进行立法完善，制定一部水域市容环境卫生管理规范，以保障水域市容管理有充分的法律依据。

  （3）完善机动车清洗保洁管理的立法

  《上海市机动车清洗保洁管理暂行规定》于1994年出台，后经6次修改，对机动车辆清洗管理工作起到了极大的推动作用，促进了机动车清洗保洁管理规范化进程。但随着本市机动车保有量急剧增长，本市车辆清洗保洁暴露出行业管理弱化、管理手段落后，车辆清洗行业呈现粗放型发展势头，合法车辆清洗站点难以满足市民需求等弊端，现行规章已不能适应当前的管理需求和社会发展要求，亟需进行修改。具体而言，一是完善政府部门职责，按照“两级政府，三级管理”思路，加强与规划、交通、城管等部门协同，促进管理重心下移；二是加强市场培育与监管，综合运用经济、科技、行政、自律手段，引导车辆清洗行业绿色、健康发展；三是制订行业规划、政策和配套标准，结合城市建设、交通规划，提升车辆清洗规范服务能力，鼓励绿色、节能技术；四是加大行政处罚力度，惩处无证洗车行为，规范车辆清洗市场秩序。

  （4）完善“五乱”管理的立法

  《上海市查处乱张贴乱涂写乱刻画乱悬挂乱散发规定》（以下简称《规定》）的出台，为治理“五乱”提供了法治保障，在《规定》的规范和约束下，违法案件自2020年下半年开始显著下降，但根据第三方机构做的调查，本市部分区违法案件数量反复波动，“五乱”现象还未得到有效遏制。为此，除了相关部门加强监管之外，还需要审视《规定》的不足，促进其完善。基于执法实践，《规定》的完善具体包括：一是对《规定》中的“宣传品”进行明确界定，促进有效执法。二是建立部门联动机制。进一步统筹绿化市容、城管执法、公安、文化和旅游等相关部门职责，整合部门力量，形成部门联动机制，加强合作，建立片区联动机制。三是建立社会参与机制，强化社会力量对“五乱”的治理。如除了规定街道办事处、镇人民政府应当在街坊、居住区内选择适当地点设置公共招贴栏，并加强日常管理之外，还可以将社区服务管理机构、物业服务企业纳入到管理主体之中。再如，规定市民、单位等社会全体对“五乱”及“五乱”治理的监督方式和途径，形成“人民城市人民管”的氛围。

  4.完善相关地方立法

  （1）完善《上海市绿化条例》

  当前，上海市已出台《上海市绿化条例》，适用于本市行政区域内种植和养护树木花草等绿化的规划、建设、保护和管理。该法从适用范围上包含市容管理的内容，但并非涵盖绿化的全部要求，如上海市《城市容貌规范》中规定：公园绿地环境应保持整洁、有序，无明显暴露垃圾及杂物悬挂、堆放，应实施分级保洁和养护，养护作业产生的垃圾应及时、规范处理。对于上述必须达到的要求，《上海市绿化条例》并未明确提供保障，应予完善。

  （2）完善《上海市公园管理条例》

  《上海市公园管理条例》适用于本市范围内已建成和在建的综合性公园、专类公园、历史文化名园以及规划确定的公园建设用地。未来本市公园除传统意义的城市公园外，还包括森林公园、郊野公园、乡村公园等，《上海市公园条例》在适用对象、管理内容、管理标准等方面都要作出调整，如落实“公园城市”建设要求，扩大适用范围，按照服务功能和公共属性覆盖全市各类公园绿地；健全公园养护市场化机制，完善公园养护作业技术规范和定额标准等。

  此外，《上海市城市道路管理条例》《上海市建设工程文明施工规定》所规范的对象都属于影响市容的要素，但上述两部立法都缺乏市容管理角度的规范，也应进行立法完善，以促进城市精细化管理的发展。

  编后语：市容管理是现代城市治理的重要领域，而法治化管理是最有效的管理模式。文章对市容管理以及市容管理法律规范体系进行了分析和界定，在此基础上梳理总结了本市市容管理法律规范的体系架构，并评估其实施效果，最后，结合社会发展需求，提出了完善本市市容管理法律规范体系的建议。文章观点明确、针对性强，对促进上海市市容管理制度的完善具有参考价值。

  课题负责人简介：

  邓海娟，女，法学博士，上海市行政法治研究所研究员。

  课题组成员简介：

  李  晶，女，法学博士，上海政法学院讲师。

  李德旺，男，上海交通大学凯原法学院博士研究生。

  （责任编辑:陈书笋     核稿:邓海娟）