《政府法制研究》2022年第4期（总第352期）

  ●上海自贸区新片区“投资自由”的法治保障，进一步完善的对策建议：扩大制度改革覆盖的领域，降低金融行业以外领域的准入门槛；深化金融领域的改革，突破制度瓶颈；压缩负面清单的范围，进一步降低行业准入门槛。

  ●上海自贸区新片区“贸易自由”的法治保障，进一步完善的对策建议：充分释放特殊综保区政策红利，逐步取消各类关税与非关税壁垒；加强服务贸易重点领域法治保障，全面深化制度创新内涵；压缩新片区负面清单范围，更新新片区负面清单事项。

  ●上海自贸区新片区“资金自由”的法治保障，进一步完善的对策建议：加强金融基础设施的建设，强化新片区金融产业的聚集效应；加速推动部分资本项目的开放，实现制度创新与风险防范的平衡；提升新片区跨境金融服务能级，放宽外资控股比与经营范围。

  中国（上海）自贸试验区新片区法治保障新举措研究

  ——投资自由、贸易自由和资金自由

  课题负责人:徐峰

  引言

  2019年，国务院发布的《中国（上海）自由贸易试验区新片区总体方案》（以下简称《总体方案》）为新片区可持续发展与高质量建设提供了明确指引，其中涉及“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由与信息便捷联通”（以下简称“五自由一便利”）以及“加大赋权力度”的相关要求。围绕上述具体目标与分解任务，上海自贸区临港新片区陆续出台了多项试点政策与创新案例，取得了初步的成效。2021年8月，市委领导在市政府新闻发布会上介绍了临港新片区成立两年以来制度创新总体情况，指出《总体方案》分解出的任务90%已完成。同月颁布了《关于支持中国（上海）自由贸易试验区临港新片区自主发展自主改革自主创新的若干意见》（以下简称《若干意见》）在实体性制度改革与程序性规则创设等方面提出了法治保障的新要求。

  为充分掌握《总体方案》的实施情况，比较其与预期目标之间的差距，分析当前临港新片区在推动与促进“五自由一便利”与事权改革的制度探索与规则创新领域存在的不足与瓶颈，上海海事大学徐峰副教授课题组赴上海洋山港海事局与新片区管委会制度处开展了调研。

  本课题遵循新片区《总体方案》的表述，分别围绕实体性制度改革所涉及的领域，即投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由与信息便捷联通这六个方面开展分析与研究，将预期目标与实施情况进行细致比较，基于新片区改革的现实情况与存在的主要问题，提出相应的法治保障新举措。同时，从程序性规则创新的视角，即事权划分的角度，对于当前自贸区新片区推进法治建设进程中央地事权的关系及其存在的问题作出梳理与总结，在立法程序完善与体制机制改革等方面提出相应的对策建议，在落实《若干意见》要求的同时，进一步破解目前尚未解决的《总体方案》10%的分解任务。

  一、上海自贸区新片区“投资自由”相关法治保障新举措

  （一）预期目标与实施情况的比较

  为推动与促进上海自贸区新片区范围内的投资自由，新片区《总体方案》明确提出，“应实施公平竞争的投资经营便利。借鉴国际上自由贸易园区的通行做法，实施外商投资安全审查制度，在电信、保险、证券、科研和技术服务、教育、卫生等重点领域加大对外开放力度，放宽注册资本、投资方式等限制，促进各类市场主体公平竞争……”。

  围绕《总体方案》提出关于实现“投资自由”的具体目标与分解任务，上海自贸区临港新片区陆续出台了多项试点政策与创新案例，取得了初步的成效。2021年8月，市委领导在市政府新闻发布会上介绍了临港新片区成立两年以来制度创新总体情况，其中涉及投资自由领域的主要内容为：“推动金融等领域进一步开放，全国首家外资控股的合资商业理财公司、首家外商独资的金融科技公司落户……”。

  对比《总体方案》设定的预期目标与实施情况，不难发现，当前临港新片区在推动与促进“投资自由”方面的制度探索与规则创新方面依然存在诸多缺失与不足，主要体现在以下几个方面：1.制度改革偏重于金融领域，但是在其他领域，例如商贸、文化、社会与专业服务领域的新举措较少；2.金融领域的改革尚不深入，存在制度瓶颈。3.“自贸区投资准入负面清单”之中负面事项的范围仍较广，部分行业准入门槛甚至有所提高。

  （二）主要问题的分析

  1.制度改革偏重于金融领域，但是在其他领域，例如商贸、文化、社会与专业服务领域的新举措较少

  新片区关于“投资自由”的法治保障举措主要以金融领域的改革创新为重点，但是在商贸、文化、社会与专业领域的新举措相对较少。因此，在推动投资自由方面，新片区成立两年以来制度创新的总体情况与新片区《总体方案》的要求存在一定差距，尚未在新片区《总体方案》中提出的“科研和技术服务、教育、医疗等重点行业”实现全面突破与深化改革。而早在8年之前，2013年发布的自贸区总体方案就在上述领域对于制度改革方向与创新思路作出了指引，在一定程度上降低了相关行业投资门槛。

  其中，上海自贸区总体方案对于传统商贸服务领域的突破主要体现在：“游戏机、游艺机销售及服务：允许外资企业从事游戏游艺设备的生产和销售，通过文化主管部门内容审查的游戏游艺设备可面向国内市场销售”。在专业服务领域：上海自贸区总体方案要求：“（1）律师服务：探索密切中国律师事务所与外国（港澳台地区）律师事务所业务合作的方式和机制；（2）资信调查：允许设立外商投资资信调查公司……”。在文化服务领域，上海自贸区总体方案要求：“（1）取消外资演出经纪机构的股比限制，允许设立外商独资演出经纪机构，为上海市提供服务；（2）允许设立外商独资的娱乐场所，在试验区内提供服务”。在社会服务领域，上海自贸区总体方案，“（1）允许举办中外合作经营性教育培训机构；同时也允许举办中外合作经营性职业技能培训机构；（2）允许在自贸区范围内设立外商独资医疗机构”。

  综上所述，尽管早期自贸区为推动投资自由的举措均超出了我国加入WTO之时作出的承诺，但无论从数量还是从质量上均存在一定的缺失与不足，与香港、新加坡、迪拜、纽约与伦敦等世界知名自贸区相比依然相对滞后，而新片区尚未在自贸区改革方案与制度框架的基础之上作出进一步深化与突破。

  2.金融领域的改革尚不深入，存在制度瓶颈

  尽管新片区出台了相关金融领域的改革新举措，但主要聚焦合资商业理财公司与金融科技公司的设立条件与外资控股比，改革依然不够深入，制度创新依然存在进一步完善与提升的空间。2013年发布的自贸区总体方案在专业健康医疗保险与融资租赁领域实施了相应的开放性举措，降低了相关机构的设立条件与投资门槛。

  在专业健康医疗保险领域，自贸区积极探索健康险、再保险、巨灾险等非传统保险类型的支持与扶持措施，但相关实施细则与保障机制依然有待落实与明确。在融资租赁领域，自贸区对于相关业务的行政监管从原来的“事前监管”转变为“事中事后监管”，取消了注册资本限制，但适用的对象仅限于单机、单船子公司，适用范围相对有限。在证券投资领域，自贸区不仅支持境内外证券公司在自贸区范围内设立分支机构与子公司，也鼓励自贸区内的证券公司取得合格境内机构投资者以及境外的子公司取得合格境外机构投资者的身份，基本实现自贸区内符合条件的单位与个人双向投资境外证券市场，但对于境内外证券公司设立分支机构与子公司的标准与前提尚不明确，有待细化与落实。时至今日，在金融投资领域，新片区依然存在较大的制度改革空间与余地。

  3.负面清单的范围仍较广，部分行业准入门槛甚至有所提高

  对《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2021年版)》（以下简称“自贸区投资准入负面清单”）的内容展开分析，不难发现，其中涉及行业投资与市场准入的负面条款依然较多，从而极大影响了在自贸区新片区范围内投资自由的实现。具体而言，在科研和技术服务、教育、卫生等新片区探索制度开放的重点领域，负面清单所涉及的事项依然较多，相关行业的准入门槛依然较高。2018年，习总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上发表主旨演讲，特别指出，“加快电信、教育、医疗、文化等领域开放进程，特别是外国投资者关注、国内市场缺口较大的教育、医疗等领域也将放宽外资股比限制。”因此，涉及上述产业的负面事项亟需进一步压缩与限制。

  更有甚者，相比2013年上海自贸区总体方案与相关管理办法，“自贸区投资准入负面清单”为部分行业与部分业务所设定的准入门槛还有所提高。例如，在医疗领域，2010年11月，国务院办公厅下发了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》，其中“对具备条件的境外资本在我国境内设立独资医疗机构进行试点，逐步放开”的表述规定第一次对外资独资医疗机构释放了政策信号。2013年，上海自由贸易试验区正式设立不到两个月，上海就发布了《中国（上海）自由贸易试验区外商独资医疗机构管理暂行办法》，明确允许外国投资者在上海自贸区独资设立医疗机构。但在该办法实施不到两年后，2015年版“自贸区投资准入负面清单”就规定，自贸区医疗机构限于合资、合作。时至今日，由外资投资的独资医院原则上依然不被允许设立。所以，我国对于外资医疗企业进入自贸区的态度也有所反复，从2013年的允许外商独资的“超WTO”标准再次回归到如今仅允许中外合资的“WTO”标准。

  （三）对策建议的提出

  1.扩大制度改革覆盖的领域，降低金融行业以外领域的准入门槛

  课题组认为，应当扩大新片区制度改革的领域，扩展至商贸、文化、社会与专业服务领域；在原有自贸区提出法治保障举措的基础之上，进一步加大制度创新与法治保障力度。

  例如在游戏设计与销售领域，新闻出版总署等部门出台的《关于贯彻落实国务院<“三定”规定>和中央编办有关解释，进一步加强网络游戏前置审批和进口网络游戏审批管理的通知》明确指出，“禁止外商以独资、合资、合作等方式在中国境内投资从事网络游戏运营服务。上海自贸区总体方案仅仅在游戏机销售方面作出了开放，并未针对网络游戏本身的设计与销售出台相应的法治保障举措。考虑到上海曾在2018年发布《建设国际体育赛事之都三年行动计划》旨在将上海打造为“电竞赛事之都”，课题组建议，对于网络游戏本身的设计与销售同样应当设立相应的激励机制，降低外国网络游戏公司的准入门槛；可以借鉴游戏游艺设备的相关规定，在自贸区新片区范围内允许外资企业以合资或独资的形式参与游戏网络游戏的设计与销售，但前提依然是游戏内容在经文化部门内容审核后面向国内市场销售，从而最大限度防范不良文化入侵与传播的社会风险。

  在律师服务领域，上海市司法局于2014年就正式公布《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所互派律师担任法律顾问的实施办法》和《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所联营的实施办法》，但相比广东省司法厅发布的《关于香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所在广东省实行合伙联营试行办法（2019年修订）》，上海自贸区关于中外律师事务所联营的实施办法相对简单，并未涉及联营各方的最低出资额与双方出资比例，也未规定联营律师事务所的律师数量与派驻律师的执业经历，同样应当在未来修改之时予以完善。

  2.深化金融领域的改革，突破制度瓶颈

  课题组认为，应当在新片区现有的金融领域制度改革的基础之上加大创新力度，继续深化改革。原则上应当借鉴香港与新加坡的经验，在解除银行服务、保险服务、融资租赁业务、证券公司、基金管理公司、期货公司、人身险公司等领域的外资持股比例限制的基础之上，推动外资金融机构业务范围扩大等金融开放措施在新片区内进行优先落地。

  在保险业务领域，自贸区新片区相关保险制度的实施应当继续坚持自贸区相关政策或法律法规，对健康险、再保险、巨灾险等非传统保险类型采取支持与扶持措施，对于从事上述非传统保险领域的中外资保险公司给予税收减免的优惠政策；除此以外，积极扩大外国保险公司投资相关保险业务的范围。

  在融资租赁领域，自贸区新片区的政策试点应在原有自贸区针对单船与单机子公司取消注册资本的基础之上，落实2015年李克强总理在国务院常务会议上作出的重要指示，厉行简政放权，对融资租赁公司设立子公司不设最低注册资本限制。同时更进一步，将简化相关登记许可手续或进出口手续的业务范围从“船舶或飞机”扩展至“海工设备、钻井平台、汽车制造与数控起床等新片区重点发展的产业领域”。所以应当对融资租赁子公司取消事前审批，实施备案管理，有利于吸引更多融资租赁母公司在新片区范围内设立子公司。

  在证券投资领域，新片区应当在坚持自贸区证券投资政策法规的基础上明确设立分支机构与专业子公司的标准与前提，对于此类分支机构或者子公司应放宽外资控股比，不仅允许外资持股比例超过50%，还允许其持股比例达到100%；同时，提高新片区分支机构与子公司海外发债与境外融资的额度，乃至实现母子公司外债额度的共享。当然考虑到可能涉及跨国资金支付转移与安全监管的风险，相关法律法规应当对此类分支机构与子公司的注册资本、资金规模、从业年限与信用等级作出严格认定。

  3.压缩负面清单的范围，进一步降低行业准入门槛

  课题组建议，应当在原有“自贸区投资准入负面清单”的基础之上进一步压缩与限制，待时机成熟之时可以考虑效仿海南自贸港的做法，颁布专门的上海自贸区新片区投资准入负面清单，发布《中国（上海）自贸实验区新片区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。

  就娱乐产业而言，新片区在坚持自贸区放宽演出经纪机构与演出场所准入限制的基础之上，适时进一步降低演出团体的准入门槛，在时机成熟之时取消该负面事项，重点吸引芭蕾舞、交响乐等国际知名的外商独资经营的表演团队在新片区设立与登记，但此类表演团体在新片区设立登记之时依然需要提交相关的证明材料，并经主管部门的审核与批准，一旦发现曾产生不良文化影响的，应及时取消该团体的表演资质。

  在医疗服务领域，正如上文所述，主管部门对于外资医疗机构的态度从2013年的允许外商独资转变为2018年仅仅允许中外合作投资医疗服务产业，此种做法无疑提高了自贸区医疗领域的准入门槛与医疗机构的设立条件，从自贸区制度开放与规则创新的角度无疑是一种倒退。课题组的理解是：政府相关主管部门担心，允许外商独资的医疗机构的设立，可能不利于将其纳入我国现行食品药品监管体系进行监管，甚至可能产生胚胎移植、器官克隆等医疗伦理问题，因此，收紧了之前设立外商独资医疗机构的政策试点。但课题组认为，只要加强事前、事中与事后的日常监管，明确外资医疗机构的注册资本与从业年限，以及外籍医生的从业资质与信用记录，即可最大限度避免上述监管风险与法律纠纷。更何况，我国在2020年《中欧全面投资协定》（CAI）的谈判中承诺“将取消对北京、上海、天津、广州和深圳等中国主要城市民营医院的合资要求”。因此，建议应在新片区范围之内恢复原有的外商独资医疗机构的政策试点，切实履行我国在CAI外资医院准入条件方面作出的承诺；同时加强风险防范与控制，在对新设立外商独资医疗机构进行谨慎、严格审批的基础之上，围绕药品使用与医疗伦理等事项加强对此类医院定期检查与审核，若抽查不合格则取消医院的注册登记资格与涉案医生的执业资质。

  在教育服务领域，可以考虑采取“超WTO”标准，尝试在新片区范围内暂停适用《义务教育法》，将中外合作办学的领域拓展至小学与初中义务教育阶段，但中方持股比例不得低于50%，或者在中方控股比例低于50%的情况下，由中方主导办学（即校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，或者是外籍华人且在中国境内定居），同时在学校管理与经营章程中明确理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于 1/2；此举通过引入先进的国际化办学理念与教学思维有利于为新片区的受教育者提供多元化教育资源的选择。当然，新片区主管部门应注意外资办学过程中在意识形态方面可能产生的风险，应加强定期检查与随机抽检，一旦在授课环节发现不当言论与不良倾向，上级主管部门应当及时作出予以停业整顿、吊销涉事教师资格乃至取消办学资格的处罚。

  二、上海自贸区新片区“贸易自由”相关法治保障新举措

  （一）预期目标与实施情况的比较

  为推动与促进上海自贸区新片区范围内的贸易自由，新片区《总体方案》明确提出，“应实施高标准的贸易自由化。在新片区内设立物理围网区域，建立洋山特殊综合保税区，作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体……对境外抵离物理围网区域的货物，探索实施以安全监管为主、体现更高水平贸易自由化便利化的监管模式……”。同时，“发展新型国际贸易……允许符合条件的外商独资企业开展面向全球的文化艺术品展示、拍卖、交易”。

  围绕《总体方案》提出关于实现“贸易自由”的具体目标与分解任务，上海自贸区临港新片区陆续出台了多项试点政策与创新案例，取得了初步的成效。2021年8月，市委领导在市政府新闻发布会上介绍了临港新片区成立两年以来制度创新总体情况，其中涉及贸易自由领域的主要内容为：“设立全国唯一的洋山特殊综合保税区……上线离岸贸易与国际金融服务平台……。根据《若干意见》的要求，“未来将集聚发展新型国际贸易与高端国际航运。打造离岸贸易创新发展实践区，推动服务贸易创新发展，做强洋山特殊综合保税区产业功能，提升全球航运枢纽能级。”

  对比《总体方案》设定的预期目标与实施情况，不难发现，当前临港新片区在推动与促进“贸易自由”方面的制度探索与规则创新方面依然存在诸多缺失与不足，主要体现在以下几个方面：1.特殊综保区政策初见成效，但依然存在改进空间；2.服务贸易法治保障不足，亟待全面升级；3.“自贸区服务贸易负面清单”范围仍较广，亟须进一步压缩。

  （二）主要问题的分析

  1.特殊综保区政策初见成效，但依然存在改进空间

  海关总署于2019年颁布了《中华人民共和国海关对洋山特殊综合保税区监管办法》，该办法针对洋山特殊综保区与境外之间进出货物的监管以及洋山特殊综保区与境内区外之间进出货物的监管作出了明确的规定。而在2020年5月，海关总署领导在市政府发布会上还特别强调，“货物在洋山特殊综合保税区内不设存储期限”。特殊综保区政策的出台对于新片区口岸贸易与离岸贸易的发展发挥了积极作用，但依然存在进一步提升的空间。

  与香港、新加坡、迪拜、伦敦与纽约等国际知名自贸区相比，特殊综合保税区所征收的关税以及其他税费依然较高，对于部分进口产品所实施关税配额依然存在，尤其是针对文化服务、技术产品、跨境电商与原油进口等新片区重点发展的贸易产业缺乏相应的进出口优惠政策。无论是2019年发生的中美贸易战，还是2021年爆发的中澳贸易纠纷，他国政府均指责我国政府在缺乏法律依据的前提下征收报复性附加关税；美国贸易办公室每年定期发布的《中国执行世界贸易组织承诺年度报告》还多次指出我国中央与地方政府为鼓励部分产品出口贸易的开展，对相关产业依然给予了多种显性与隐性补贴。当前特殊综保区的政策激励主要集中于程序方面，以简化货物进出口流程，提高通关效率的，但缺乏具有实质性价值的、具有国际竞争力的税收政策支持。从总体而言，特殊综合保税区政策和原有的保税区制度差异性不大，政策吸引力相对有限。另外，特殊综保区范围较小，作为新片区先行启动区的一部分实行物理围网管理，鉴于其政策适用范围相对有限，也在一定程度上制约了新片区贸易自由制度改革的总体效果。

  2.服务贸易法治保障不足，亟待全面升级

  当前自贸区新片区在贸易领域的改革与创新基本局限于货物贸易的开放以及政府简政放权与简化流程，但是在推动与促进服务贸易的开放领域依然存在较大的完善空间。当前的服务贸易在全球贸易之中所占据的份额与比重逐年上升，国际贸易规则的聚焦点应从单纯的货物贸易向服务贸易转变，因此，贸易自由的主要障碍已经不再是货物贸易领域的关税、配额等管制措施以及政府补贴等非关税管制措施，而是服务贸易领域内的行政监管与制度障碍。

  上海市政府于2020年11月曾颁布《上海市全面深化服务贸易创新发展试点实施方案》，然而，其中专门针对临港新片区的制度改革主要是针对“资金流动便利”、“人员流动便利”以及“数据跨境安全有序流动”而言的，其他制度改革举措与政策探索均未单独适用于自贸区新片区，而是总体适用于全市服务贸易各个领域。时至今日，政府主管部门与新片区管委会尚未围绕上述实施方案中提及的“跨境科技服务体系”“拓宽跨境金融服务”“文化旅游服务”等相关要求，在新片区范围内发布与实施关于深化服务贸易创新发展与制度改革的新举措。因此，新片区在上述重点领域推动服务贸易法治保障的引领作用与示范效应亟待增强。

  3.“自贸区服务贸易负面清单”范围仍较广，亟须进一步压缩

  涉及自贸区最新的跨境服务贸易负面清单为《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2018年）》（以下简称“服务贸易负面清单”），但该负面清单距今三年尚未更新。相比之下，适用于海南自贸港的跨境服务贸易负面清单《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》不仅具有时效性，且负面条款也仅有70条，这意味着与海南自贸港相比，上海自贸区与新片区在跨境服务贸易开放体系建构与制度创新方面已经滞后。经课题组的梳理，上海自贸区和海南自贸港贸易服务负面清单在诸多特别管理措施方面存在不少共通之处，也存在不少差异之处。对于存在共通之处的事项，上海版的负面清单与海南版的负面清单依然在表述上存在一些差异，例如，部分规定不够完整与周延，或者在程序与要求上存在细微差异。对于存在差异之处的事项，部分内容是上海版负面清单所特有的，而部分内容是海南版负面清单所独有的；因此，上海版与海南版负面清单相比在特别管理措施上有交叉重叠，也有错位差异。对于两份负面清单的共通之处，课题组对相关内容作了梳理并作出比较，如下表所述；对于两份负面清单差异之处，受篇幅所限，在此不作详细列举，而在对策建议部分作出说明。

  列表：上海版与海南版跨境服务贸易清单共通制度的比较

  （三）对策建议的提出

  1.充分释放特殊综保区政策红利，逐步取消各类关税与非关税壁垒

  课题组建议，应充分释放新片区各项政策红利，逐步打破各项关税与非关税壁垒，充分落实新片区《总体方案》的要求与目标，在原来海关总署2019年第170号文的基础之上，对于洋山特殊综保区与境外之间进出货物的监管，对洋山特殊综保区与区外之间进出货物的监管以及对洋山特殊综保区内货物的监管作出特殊规定，进一步深化制度改革与创新。

  在减免关税征收与取消非关税壁垒设置的实体性规定方面，建议可以适当借鉴香港与新加坡成功经验，遵循“竞争中性原则”。

  第一，可以尝试围绕一些新片区重点发展与推动的进出口贸易领域采取低关税，乃至零关税的政策，对于诸如文化服务产品、技术产品、跨境电商与船用燃料油进口贸易，不征收关税、不设置任何关税限额或附加税，也不附加任何增值税或服务费；但对其他类型的商品依然应当征收关税，其中可以细分为两类，一种为普通商品，另一种为限制性商品。新片区可以对于普通商品的进出口征收较低的税率，但对于国内限制进口的商品，例如酒类、烟草、石油、甲醇与机动车等商品依然应征收较高关税。课题组建议，应效仿《海南自贸港法》的规定，设置关税征收目录，对进口征税商品实行目录管理，目录之外的货物进入新片区特殊综保区，免征进口关税。进口征税商品目录由国务院财政部门会同国务院有关部门和上海市制定。同时，根据未来国际贸易形势与企业实际需求，基于“自由贸易”或“对等贸易”原则适时调整该关税征收名录。

  第二，逐步取消国际贸易限制性政策，减少对进出口、转运商品的配额限制和贸易管制。除危险品、武器、药品和化妆品等特殊货物和针对特定地区的进出口需要申请许可证外，一般货物可以自由进出口。

  第三，应当考虑取消各种补贴和税收、融资、政府采购等政策倾斜，确保公平的竞争环境。

  在简化各类税收征收的程序性规定方面，建议新片区综合保税区同样可以效仿《海南自贸港法》的规定，加大税制改革力度，建立符合需要的新片区税制体系，提高各种税收征管与补贴取消措施的透明度与公开度，以回击美国贸易办公室对我国税收制度公开的长期质疑与偏见。同时，在官网与电子政务服务平台上及时公布政府税收征管的法律依据与优惠政策，以及取消补贴机制的措施，完善政企之间交流的机制，从而最大限度避免被外国政府抓住此类问题“大做文章”，通过发布《中国执行世界贸易组织承诺年度报告》干涉我国内政，甚至将其“政治化”，成为攻击我国政府不遵循WTO入世承诺以及采取贸易报复措施的“口实”。

  2.加强服务贸易重点领域法治保障，全面深化制度创新内涵

  课题组建议，新片区在推动贸易领域的改革应以服务贸易为重心实现制度的创新与升级；重点围绕新片区《总体方案》中提及的文化服务、技术产品、信息通讯、医疗健康以及跨境电商等重点领域推动服务贸易的自由化与便利化。建议在未来《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》（以下简称《新片区条例》）修改之时，围绕上述重点领域加强制度创新与升级，通过法律的形式将实施方案的原则与制度予以固化。

  第一，针对重点领域出台企业所得税优惠政策。在跨境科技服务领域，对于在新片区范围内设立的引进国际先进的集成电路、人工智能、生物医药、民用航空、碳排放、环保检验检测技术的相关企业实施相应的减免税政策，将其应缴纳的企业所得税从应纳税所得额的25%降低到15%；并颁布相应的实施细则明确享受该项税收优惠政策的前提条件，即其利用引进的集成电路、人工智能、生物医药等国际先进技术而实施的产业项目为主营项目，且其主营业务收入占收入总额70%以上。对于上述总机构与总公司设立在新片区范围内的企业，对于符合上述条件的总机构、总公司与分支机构、子公司适用15%的优惠税率；对于总机构与总公司设立在新片区范围外，但是分支机构、子公司设在新片区内的企业，仅对于符合上述条件的分支机构与子公司适用15%的优惠税率。同时，设立上海自贸区新片区企业所得税优惠目录，将上述集成电路、人工智能、生物医药、民用航空、碳排放、环保检验检测技术列入其中；待时机成熟之时，将相关跨境金融、文化旅游、信息通讯、医疗健康与跨境电商产业也逐步纳入其中。

  第二，针对重点领域加强风险防控与安全监管。建议新片区管委会充分落实新片区《总体方案》的要求，成立新片区贸易风险防控与安全监管中心，集风险监测、预警、决策、协同与防控等各项职能于一体，加强与银行、证监会、银保监会、海关与外汇管理局等职能机构之间的联系与协调。特别是对于金融科技在跨境业务中的应用水平建立联防联控机制，实施严格监管、精准监管、有效监管。对于相关保险机构加强外商投资安全审查、反垄断审查的管理措施；强化行业管理、用户认证、行为审计等管理措施，建立知识产权、国际公约、跨境资金等特殊领域的风险精准监测机制，实现全流程的风险实时监测和动态预警管理。另外，对于新片区重点推动的生物医药产品、技术产品、跨境电商产品的进出口，应予以严格监管受到管制货物的进出口，建立特殊物品管理服务平台。

  第三，针对重点领域强化知识产权法律保障。建议充分落实《上海市全面深化服务贸易创新发展试点实施方案》的要求，在成立创建国家版权创新发展基地的基础之上，成立新片区知识产权交易中心，推动新片区知识产权保护与证券、保险与融资制度的相互融合与协同创新。新片区知识产权交易中心应着力健全适应市场要素高效配置的技术权益交易制度体系，遵循“知识产权发生地”原则进行注册登记；简而言之，即使该公司尚未在新片区范围内登记，只要实施该知识产权的行为在新片区内，即可在新片区登记该知识产权，从而突破注册地限制；在知识产权监测、交易服务、促进应用等多方面开展探索，牵头支持优秀原创文化内容在沪首发，举办授权展会，推动高质量中医药专利权的批量登记与严格审查，为国家中医药服务出口基地的认定与建设提供助力。

  第四，针对重点领域简化行政审核与登记程序，填补政策漏洞。概言之，一方面，应推进审批流程的简化与准入门槛的降低让更多新片区企业享受政策的红利与实惠；另一方面，也应完善企业信用评价制度的建设，防范不法企业钻政策空子获取不正当利益。

  就前者而言，建议充分落实《上海市全面深化服务贸易创新发展试点实施方案》的要求，在新片区探索尝试生物医药进口许可的便利化试点，对于已经获得国际认证的新冠疫苗与重大疾病治疗药物的进口，在新片区登记的进口企业可以凭进口合同、技术文件、卫生证明等资料直接向市卫健委申请办理自动进口许可证，办理时限均不超过5个工作日；加快上海国际艺术品保税服务中心建设，优化艺术品快速通关及保税仓储服务，充分落实上海国检局《关于深化检验检疫监管模式改革支持上海自贸试验区发展的意见》，出台针对文化艺术品管理办法与风险评估规定，对于国宝级的文化艺术品与人类文化遗产（例如圆明园内被掠夺的文物归国），不仅无须办理CCC认证的特殊监管措施，而且凭艺术品证明文件直接通关，不必在进境文化艺术品专项查验场站进行强制检验检疫，从而避免很多艺术品长期滞留在新片区内直至最后放弃被引入国内市场交易；为办好一批国际顶级赛事，支持更多国际高水平电竞比赛以及国际性医学类会议、论坛在沪举办，简化赛事与会议的审批流程。承办者可以通过相关平台提交大型比赛与会议的申请材料，新片区公安机关通过平台进行预审核，并及时将预审核意见反馈承办单位，对场地单位的资质证明（营业执照副本复印件、法人身份证复印件）、方案预案等材料，每年收取一次，在申请每项比赛或会议时，不再要求承办者重复提交；同时，效仿海南自贸港的做法，将“医疗机构设置审批”和“医疗机构执业登记审批”进行“两证合一”；借鉴博鳌乐城国际医疗旅游先行区极简审批模式，大幅度压缩审批时限至10个工作日，效仿海南省药品监督管理局的做法，将第三类《医疗器械经营许可证》核发、延续、补发、注销、变更、登记事项变更、第二类医疗器械经营企业备案、备案凭证变更、凭证补发等医疗事项审批选项适时下放至浦东新区卫健委；将社会办医疗机构的大型医用设备配置许可和外国医疗团体来华短期行医审批改为备案制。

  就后者而言，对于上述从事生物医药进口商、艺术品经营者、大型赛事与会议承办商以及医疗机构等新片区贸易公司与服务机构建立黑名单与白名单制度，并完善信用评价基本规则和标准，实施经营者适当性管理，按照“守法便利”原则对上述新片区企业进行分级分类，把信用等级作为企业享受优惠政策和制度便利的重要依据。建立主动披露制度，在新片区官网上及时披露失信名单；并落实市场禁入和退出制度，完善商事登记与优惠政策撤销制度。若企业具有严重失信行为1次以上（例如提供虚假证明资料办理新冠疫苗或国宝级艺术品的进口手续）或重大失信行为2次以上（例如提供虚假文件资料申办大型比赛或会议、设立医疗机构），新片区市场监管部门可依法撤销登记，并发布强制退出的公告或通知；对于具有多次一般失信行为的（例如以欺骗、贿赂、隐瞒等不正当手段取得《医疗器械经营许可证》核发、延续等事项或享受税收优惠的），可按照情节轻重对其作出相应的行政处罚，新片区管委会可要求企业退还之前减免税的利益。

  3.压缩新片区负面清单范围，更新新片区负面清单事项

  应在自贸区新片区范围之内进一步拓展服务贸易的内涵与边界的基础之上，制定更加精简的、对接国际标准的新版负面清单，进一步压缩新片区范围内施行的跨境服务贸易负面清单目录。

  对比上海版与海南版跨境贸易负面清单事项，既存在共通之处，也存在差异之处，经课题组的梳理，对于存在共通之处的部分（涉及上海版负面清单的总计47项），有可能是上海版负面清单一项对应海南版负面清单一项，可能是上海版负面清单多项对应海南版负面清单一项，也可能是上海版负面清单一项对应海南版负面清单多项，但其中仅仅有10条是完全一致或基本一致的。课题组建议，上海版跨境服务贸易负面清单在未来修改之时，对于上述10条负面事项依然予以保留，暂时不作进一步修改。其余存在共同之处的负面事项（总计37条）依然在表述上存在一定差异，课题组已将存在差异之处用粗体字标出，总体而言，对于此种差异化的表述，由于海南版负面清单制定的时间更晚，更具时效性，因此，相关负面事项的表述更为完整与周延。课题组建议，上海版跨境服务贸易负面清单在未来修改之时，对于此类存在共通之处的条款，应在当前法律法规的框架下，对照海南版负面清单的表述予以更新与完善。具体而言：

  第一，上海版负面清单部分条款可以参照海南版负面清单加入“但书类规定”与“限定性表述”，一方面充分结合新片区推动贸易自由改革的现实需要“留一道口子”，另一方面也有利于避免与上位法与国际公约的冲突。例如，负面清单第1项可以补充但书规定“同中国订有条约、协定的，按照条约、协定办理”；第26项可以补充但书规定“如中国与船籍所属国另有协定，则先遵守相关协定规定”；第27项可以补充但书规定“境外服务提供者为履行共同打捞合同所需船舶、设备及劳务，在同等条件下，应当优先向中方打捞人租用和雇佣”；第39项可以补充限制条件“且完成训练合格的驾驶员回国按照简化程序换取中国民航相应驾驶员执照”；第44条可以补充限制条件“取得电信业务经营许可证”；第45条可以补充限制条件“并经工业和信息化主管部门批准设立”；第21条可以补充限制条件“应在遵守中国卫星无线电频率管理的规定，并完成与中国申报的卫星无线电频率协调的前提下”；第77条可以补充限制条件“依据中国法在中国设立的”以及但书规定“海南律师事务所聘请外籍律师担任外国法律顾问和港澳律师担任法律顾问除外”；第84条可以补充限定条件“以境外律师事务所驻华代表机构以外的”第101条可以补充但书规定“但须与中方专业机构合作。法定规划以外的城市设计和法定规划编制的前期方案研究，可不受此限制”；第120条可以补充限制条件“除与中方教育考试机构合作举办面向社会的非学历的教育考试外”；第123条可以补充限制条件“并确保中方的经营主导权和内容终审权，并符合中国政府批复的其他条件”；第125条可以补充限制条件“未经审核许可，境外服务提供者不得复制音像制品、电子出版物”；第124条可以补充限制条件“但不限于通过通讯社、报纸、期刊、广播电台、电视台提供的新闻服务”“仅从事新闻采访工作”以及但书规定“经中国政府批准且在确保中方主导的条件下……经中国政府批准……向境内通讯社供稿”；第129、131与132条补充但书规定“中国加入世贸组织承诺内容除外”；第142条加入但书规定“广播电台、电视台以卫星等传输方式进口、转播境外广播电视节目，必须经中国广播电视行政部门批准……须符合有关时间比例、时段安排等规定”。

  第二，上海版负面清单可以参照海南版负面清单进一步缩小负面条款的覆盖领域与禁止事项，从而尽可能降低相关行业准入门槛。例如，负面事项第17条中的“外国国际道路运输经营者”禁止从事的领域从“中国国内道路旅客和货物运输经营与自行承揽货物或者招揽旅客”限缩为不得“从事起讫地在中国境内的道路旅客运输经营”，第37条“境外计算机订座系统”进入和使用的主体从原有的“境外航空运输企业的销售代理”扩展至“中国航空运输企业”，同时增设两种许可情形“与中国航空运输企业和中国计算机订座系统订立协议”“根据双边航空协定”；第62条中的“从事期货投资咨询业务”的主体从原有的“证券经营机构、期货经纪机构”等相关机构扩展至“在新片区内居住的境外个人”；第116条取消“各级各类学校（除高等学校）一般不聘请外籍教师来校任教”的禁止性表述，修改高等学校聘请专家、外教的限制性条件，统一表述为：“境外个人教育服务提供者受自贸区新片区内学校和其他教育机构邀请或雇佣，可入境提供教育服务，须具有学士以上学位，且具有相应的专业职称或证书”；第134条取消“聘用外国人参加广播影视节目制作的单位”的限定，取消“广播电台、电视台不得聘请外国人主持新闻类节目”的禁止性要求，改为向广播电视行政部门报批或备案；第137条取消“国产故事片原则上不得聘用境外导演”的禁止性规定。

  第三，上海版负面清单部分条款可以参照海南版负面清单对部分模糊表述作出细化与明确。例如，负面清单第62条应明确从事证券业务的范围包括“（1）证券经纪；（2）证券投资咨询；（3）与证券交易、证券投资活动有关的财务顾问……；第112条应明确“外国医师来华短期行医”的执业范围、注册期限以及延期许可的规定；第137条应将“中外合作摄制故事片”之时有关演员比例要求明确为“主要演员中聘用境外的主角和主要配角均不得超过主要演员总数的三分之一”；第138条应将“在中国境内从事中外合作制作电视剧（含电视动画）活动”之时有关主创人员（编剧、制片人、导演、主要演员）比例要求确定为中方人员不得少于25%；第139条应将 “中外合作摄制电影片”之时“有关演员比例要求”明确为“除已有特别协议规定的国家和地区外，境外主要演员数量不得超过主要演员总数的三分之二”。当然，对于上海版负面清单比海南版负面清单规定得更为细致的、负面事项覆盖领域更小的条款，依然不作修改。例如，负面清单第90条关于允许合资经营设立专门的人才中介机构的规定；第96、97、102-105条关于“测绘、气象、水文、地震及生态环境监测等”活动的细致化规定；第116条允许宗教院校聘用外籍专业人员的规定；第140条尚未对单个网站年度境外电影、电视剧作出总量限制以及要求报批的程序性规定。

  对于上海版与海南版跨境服务贸易负面清单存在差异之处的部分（涉及上海版负面清单的总计112条），课题组建议，应结合上海推进“五个中心”建设与落实自贸区新片区战略发展需求的时代大背景，在不突破与违背当前法律法规总体原则与规则的前提下，对照海南版跨境服务贸易负面清单，对于上述112条负面清单事项作出适当修改与删减。

  例如，取消建筑业所有负面条款，铁路运输业所有负面条款，道路运输业15、16、18项负面条款，水上运输业19、20、22、24、25与28项负面条款，多式联运和运输代理业所有负面条款，软件和信息技术服务业所有负面条款，资本市场服务第60、65、70、73条负面条款，商务服务业第86-88、91、93项负面条款，科技推广和应用服务业所有负面条款，居民服务、修理和其他服务业所有负面条款，教育第117、119、121项负面条款，新闻和出版业，广播、电视、电影和影视录音制作业第141、143、144条负面条款，文化艺术类第146、147条负面条款，体育所有负面条款。

  当然，对于一些涉及我国生物安全、新闻出版、国民健康、意识形态、领海、领空主权、公民个人信息等领域的重要负面条款依然应予以保留。例如，出于保护我国生物资源多样性与卫生安全检疫的考虑，应保留农、林、牧、渔专业及辅助性活动第1、2、4项负面条款；出于传播传统优秀文化与正能量以及确保医疗器械和临床药物的安全性，应保留批发和零售业所有负面条款；出于保护内海和领海主权的需要，应保留水上运输业第23项。出于保护领空的主权与安全需要，应保留航空运输业29-36、38、40项负面条款，出于防范境外不良文化入侵与抑制非法信息传播的考虑，应保留电信、广播电视和卫星传输服务第48-50项负面条款，教育第118条，新闻和出版业第125-128、130、133条，以及广播、电视、电影和影视录音制作业第135、136、145条；出于保护我国公民个人信息与金融信息的需要，应保留互联网和相关服务所有负面条款与货物金融服务第53项负面条款；出于防范资金流动风险与安全监管的考虑，应保留资本市场服务第56-59、61、63、64、66-69、71、72与74条负面条款，以及保险业第76条负面条款，其他金融业78、80、82、83项负面条款，以及娱乐业所有负面事项；出于职业资格准入的考虑，应保留商业服务业第85、94条，专业技术服务业第99、100、106项负面条款，以及有关职业资格的限制措施与所有服务部门；出于保护国土资源与安全的考虑，应保留研究和试验发展第95、98条，水利、环境和公共设施管理业所有负面条款，以及文化艺术业第149条。另外，对于海南版负面清单特有的负面事项则不再予以考虑列入上海版负面清单。

  三、上海自贸区新片区“资金自由”相关法治保障新举措

  （一）预期目标与实施情况的比较

  为推动与促进上海自贸区新片区范围内的资金自由，新片区《总体方案》明确提出：“实施资金便利收付的跨境金融管理制度……研究开展自由贸易账户本外币一体化功能试点，探索新片区内资本自由流入流出和自由兑换……”。

  围绕《总体方案》提出关于实现“资金自由”的具体目标与分解任务，上海自贸区临港新片区陆续出台了多项试点政策与创新案例，取得了初步成效。2021年8月，市委领导在市政府新闻发布会上介绍了临港新片区成立两年以来制度创新总体情况，其中涉及资金自由领域的主要内容为，“在全国率先取消外商直接投资人民币资本金专户，率先开展境内贸易融资资产跨境转让、本外币合一跨境资金池、一次性外债登记、高新技术企业跨境融资便利化额度等试点……”。《若干意见》指出，“未来上海自贸区新片区将推进金融开放创新发展，推动完善全球资源配置功能，建设亚太供应链管理中心，加大金融改革创新力度，积极发展人民币离岸交易……”。

  对比《总体方案》设定的预期目标与实施情况，不难发现，当前临港新片区在推动与促进“资金自由”方面的制度探索与规则创新方面依然存在诸多缺失与不足，主要体现在以下几个方面：1.金融基础设施建设不完善，对于资金自由流动的平台支撑不足； 2.人民币国际化改革进程迟缓，制度创新与风险控制尚未实现平衡；3.跨境金融服务实施现状不佳，外资控股比与经营范围改革力度不足。

  （二）主要问题的分析

  1.金融基础设施建设不完善，对于资金自由流动的平台支撑不足

  2015年，由中国人民银行、商务部、上海市政府等多个政府部门联合发布的《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》（即“新金改40条”）提出将在自贸区范围内建设八大金融交易平台，但到目前为止，真正建成的只有上海黄金交易所黄金国际板、上海期货交易所国际能源交易中心和上海保险交易所，其他平台建设的进度较为缓慢。

  当前，新片区已经开始着手建设“滴水湖金融湾”，国际金融资产交易平台、大宗商品保税仓单注册登记中心等重要金融产品交易平台，在金融基础建设方面取得了一定的进展。但上述平台的构建无论是从建设进度的透明性，还是从构建目的明确性及其功能定位差异化的角度考虑，均不甚理想。就当前新片区构建金融交易平台的实施现状而言，对于相关先导产业、支柱产业、新兴产业的联动融合以及资金自由流动的平台支撑效应尚不明显。

  除此以外，新片区现有金融基础设施以及综合配套改革机制与《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》的发展目标和实施标准存在较大差距，虽然该意见的颁布并非单独适用于自贸区新片区范围，但作为金融制度创新与先行先试的“试验田”，理应率先开展试点加强金融基础设施的建设与完善，尤其是具有新片区优势特色，体现新片区产业优势的金融交易平台亟待构建与强化，从而为今后在新片区范围内人民币国际化的逐步实现、跨境金融服务的有序发展以及离岸金融、融资租赁产业的全面突破提供助力与支撑。

  2.人民币国际化改革进程迟缓，制度创新与风险控制尚未实现平衡

  人民币国际化的核心在于人民币资本项目是否可自由兑换。自1996年从我国正式宣布接受国际货币基金组织（IMF）第八条，实现人民币经常项目可兑换以来，距今已有25年时间，但就目前国际金融体制机制改革的现状与新片区金融法律法规发展的趋势上分析，资本项目下完全开放自由兑换的目标任重而道远。

  在新片区《总体方案》实施之前，我国在资本项目项下仅仅实现了部分子项目的可兑换，其中直接投资项下业务已基本可兑换或可兑换，其中基本可兑换2项，可兑换1项；不动产交易与个人资本交易项目分为不可兑换、部分可兑换、基本可兑换与可兑换四种情形，其中不可兑换2项，部分可兑换5项，基本可兑换3项，可兑换1项，其中资本项目的基本可兑换与可兑换项目数量占总数的36.36%；资本市场证券等涉及实体部门下的业务同时为不可兑换、部分可兑换、基本可兑换与可兑换四种情形兼而有之，其中不可兑换1项，部分可兑换4项，基本可兑换2项，可兑换1项，其中资本项目下的基本可兑换与可兑换项目数量占总数的37.5%。货币市场工具、集体投资者证券、衍生工具与信贷投资项等涉及金融部门下的业务之中，不可兑换3项，部分可兑换10项，基本可兑换4项，可兑换1项，其中资本项目下的基本可兑换与可兑换项目数量占总数的27.78%。从总体上分析，除了直接投资项下的业务之外，金融部门资本项目可兑换程度相对较低，实体部门资本项目以及不动产交易与个人资本交易项目可兑换程度略高。这一点在新片区方案颁布之后依然延续，尚未就上述资本项目不可兑换、部分可兑换以及基本可兑换领域出台与实施进一步的开放政策与准入制度。总体而言，当前新片区金融制度改革依然迟缓，尚未实现资本项目项下的全面可兑换与最终意义上的人民币国际化。

  同时，从实现资本项目开放的路径与方式来看，构建跨国公司本外币一体化跨境资金池为资本项目可兑换提供了通道与路径，这已经成为了国际通行做法。对此，新片区《总体方案》要求“研究开展自由贸易账户本外币一体化功能试点，探索新片区内资本自由流入流出和自由兑换”。《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区支持金融业创新发展的若干措施》（以下简称“《金融业创新发展的若干措施》”）也作出了类似的表述。然而，此项改革措施迟迟未能落地，相应的实施细则与操作指南尚未发布，此种现状也极大阻碍了新片区推动“资金自由”的总体目标与资本项目可兑换的规划设计。

  对于人民币国际化改革迟缓的主要原因，课题组认为，主要还在于人民币国际化进程背后所蕴藏的制度隐患与监管风险。对境外人民币现金需求和流通监测难度的加剧将加大央行对人民币现金的管理风险，从而引发非法活动如走私、赌博、贩毒，影响我国金融市场的稳定与发展。

  3.跨境金融服务实施现状不佳，外资控股比与经营范围改革力度不足

  除了金融基础设施的建设与人民币国际化改革路径的推进，跨境金融服务的实施同样至关重要。然而，就当前我国跨境金融服务的制度创新与实施现状而言，改革成效依然不够显著，集中体现为外资控股比与经营范围改革力度严重不足。对自贸区跨境投资贸易负面清单作出分析，在新片区内实施的关于放宽外资金融机构控股比的限制、扩大跨境金融服务范围的举措依然有待改进与提升，严重影响了新片区推动资金自由流动政策的成效。

  对涉及跨境金融服务的负面事项进行分析，主要存在的问题主要存在几个方面：（1）负面清单所涉及的跨境金融服务的事项并未围绕新片区《总体方案》与《特殊支持政策的若干意见》中强调的跨境保险资产管理、跨境发债、跨境投资并购和跨境资金集中运营等跨境金融服务准入限制放宽与制度保障而展开；换而言之，《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《票据法》《人民币管理条例》依然在新片区范围内适用，跨境金融服务机构的经营范围依然受到了上述法律法规的严格限制，负面清单仅仅在第55条涉及了跨境证券投资准入放宽的部分事项；（2）除了部分证券业务以及以境外交付和境外消费方式提供的部分保险服务之外，上述负面清单并未涉及新片区《总体方案》与《特殊支持政策的若干意见》中提及的放宽金融机构外资控股比的相关事项，在货币经纪、期货投资与基金管理领域的投资准入条件依然较为严格；（3）涉及新片区的相关政策性文件与负面清单政策试点主要是为适应境外投资和离岸业务发展而创设，为将来新片区开展离岸贸易提供制度保障与金融支持，但相关制度尚不成熟，距离发展成熟的离岸金融产业制度更是遥遥无期。从当前发展趋势上看，离岸金融在当前金融法律制度的框架下发展无法实现，新片区也没有对此予以明确与作出突破。

  （三）对策建议的提出

  1.加强金融基础设施的建设，强化新片区金融产业的聚集效应

  如上文所述，当前自贸区内加强金融基础设施的构建思路主要分为三种模式予与路径：第一种模式是根据当前国家法律法规在自贸区范围内创设全新的金融交易机构；第二种模式是自贸区外金融机构在自贸区内设置面向境外金融投资者的金融交易平台；第三种模式是自贸区外金融机构为新片区内的相关企业提供相应的金融服务。

  鉴于第二种与第三种模式均未脱离现有的金融体制机制模式，属于区外金融机构服务职能在新片区内的延伸与拓展，并且部分区外平台属于国家级机构，在新片区内提供服务或设置分支机构可能还涉及央地事权的划分与行政职能的分工问题，从总体上看，新片区金融基础设施的设立与发展依然受制于人。所以，应当首先坚持完善与深化第一种新片区金融创新模式的构建，即根据当前的法律法规创设全新金融机构与平台，尤其是构建新片区重点发展的、具有鲜明产业特色的金融交易平台，从而落实《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区发展“十四五”规划》（以下简称《新片区“十四五”规划》）的要求，与陆家嘴金融交易平台实施的标准化金融服务相区分。

  第一，针对上海保险交易所与非标准标的平台建设不完善与进度缓慢的情况，应该正视问题的根源，即市场的接受度与认可度不足，重点围绕集成电路、智能制造、生物医药、民用航空等相关产业领域出台综合配套制度。第二，对于自贸区新片区范围内尚未建立的金融交易平台，应当加强推动资金流动的配套政策支持。率先作出政策试点与尝试，强化财政税收制度探索，对于积极参与贵金属储备仓库、国际油气交易与定价、区块链标准体系、法定数字货币试点的企业减免部分企业所得税或采取税收返回的措施；同时考虑逐步降低供应链管理中心与科技保险创新示范区的外资准入门槛，允许中外合资与外资企业在上述创新园区设立分支机构与子公司，并取消注册资本限制。

  待时机成熟之后，再分阶段、依次在新片区内稳步推进第二种金融资产交易平台（中国外汇交易中心国际金融资产交易平台、上海黄金交易所国际业务板块、上海证券交易所国际金融资产交易平台、上海期货交易所国际能源交易中心）与第三种金融服务（上海清算所提供航运金融和大宗商品场外衍生品的清算、股权托管交易机构提供综合金融服务）的构建与形成。

  2.加速推动部分资本项目的开放，实现制度创新与风险防范的平衡

  针对当前资本项目开放实施进度较为缓慢的问题，以及基本可兑换与可兑换子项目数量偏少的问题，课题组建议可以借鉴《海南自由贸易港法》的经验与做法，率先实现部分资本项目下可兑换的发展目标，尤其是实体部门资本项目下的可兑换。对于集成电路、人工智能、生物医药、新能源汽车等相关先导产业、新兴产业与支柱产业的跨境投资与证券发行应当放宽准入限制、取消审批许可。建议在新片区范围内暂停《外汇管理条例》《证券法》《票据法》等相关法律法规的适用，在未来《新片区条例》以及相关实施细则修改之时，重点放宽原有资本市场证券项下子项目的准入门槛。具体而言，将原有的不可兑换事项（非居民境内发行股票或者其他具有股权性质的证券）变更为部分可兑换事项（设立准入条件与主体限制或者合格境外投资者），将原有的部分可兑换事项（非居民境内、居民境外买卖股票或者其他具有股权性质的证券，非居民境内发行、居民境外买卖债权和其他债务证券）修改为基本可兑换（进行登记管理），将原有的基本可兑换事项（非居民境内买卖、居民境外发行债权和其他债务证券）转变为完全可兑换事项。争取在3年之内将实体部门资本项目项下基本可兑换与可兑换子项目比例从37.5%提高到70%以上。

  同时，针对不动产交易与个人资本交易涉及自由流动与外汇管理等相对敏感程度较低的资本项目，应当适时在新片区内暂停《房地产管理法》《不动产登记暂停条例》等法律法规的适用，逐步取消行政机关的审批限制与汇兑额度限制等，力争在3年之内将不动产交易与个人资本交易资本项目下子项目基本可兑换与可兑换比例从36.36%提升到90%以上。最后待时机成熟之时，逐步放宽金融部门资本项目的准入限制与投资门槛，在坚持面向境外合格投资者的基础之上，逐步取消行政机关对于部分子项目准入的审批限制、登记管理与额度管理，力争在5年之内将金融部门资本项目项下子项目基本可兑换与可兑换比例提高到从27.78%提高到50%以上。

  同时，应加强资本项目部分开放的路径探索与创新尝试，构建跨国公司本外币一体化跨境资金池，充分落实新片区《总体方案》与《金融业创新发展的若干措施》的相关要求，在新片区范围内尝试本外币账户一体化的政策试点。课题组建议新片区可以从取消外资控股比、注册资本限制与放宽经营范围三方面入手，大力吸引更多外资在新片区范围内设立全球或区域资金管理中心。

  在积极推动新片区内区外资金自由流动目标实现的同时，也应加强跨境资金流动的风险防范，在最大限度上化解金融体制机制改革与资本项目开放所产生的监管风险与制度隐患。在技术层面，运用大数据、云计算与区块链等先进金融科技工具，通过新片区统一金融监管平台实时检测金融机构与企业的资金运行与未来走向，尤其是使用人民币进行跨境结算与支付的场景。课题组建议新片区金融监管机构可以借鉴上海市金融学会跨境金融服务专业委员会在第二届进博会期间发布的《人民币跨境贸易融资服务方案》，在采取多种措施提高人民币跨境贸易结算及融资便利性的同时，加强资金自由流动的风险管理，例如，对于新片区金融机构、居民与非居民企业的性质实施分级分类管理。

  3.提升新片区跨境金融服务能级，放宽外资控股比与经营范围

  对于新片区跨境金融服务制度存在的问题，课题组认为，借鉴香港与新加坡的发展经验，重点围绕三个方面予以破解：

  （1）更新“自贸区服务贸易负面清单”之中涉及跨境金融服务的负面事项。在新片区范围内暂停适用《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《票据法》《人民币管理条例》等相关法律法规。进一步压缩涉及金融服务负面事项的范围，放宽在新片区内设立的证券机构、期货经纪与保险公司的经营范围限制。具体而言，重点围绕跨境保险资产管理、跨境发债、跨境投资并购和跨境资金集中运营等跨境金融领域的准入限制放宽与制度保障而展开。应在上述跨境金融服务领域，对于符合条件的境外机构投资者逐步开放，而不限于中资企业。逐步削减负面清单中的禁止性事项，允许部分外资机构在经过金融监管机构审批的前提下从事货币经纪业务，从而全面提升跨境金融服务能级，为外资企业创造便利的投融资环境。

  （2）在《新片区条例》或“自贸区服务贸易负面清单”修改之时，放宽金融机构外资控股比限制，除了部分证券业务以及以境外交付和境外消费方式提供的部分保险服务之外，在货币经纪、期货投资与基金管理领域放宽外资投资准入条件，在部分领域允许外商独资。因此，新片区对于放宽外资控股比限制的改革应当在放宽跨境保险资产管理、跨境发债、跨境投资并购和跨境资金集中运营等跨境金融领域的准入限制的基础之上，进一步放宽外资企业的持股比例。同时，根据相关资本市场的成熟度，在不同程度上开放外资持股比限制，针对不同的跨境金融业务允许中外合资与外商独资经营金融业务。同时借鉴新加坡的经验，对于新片区重点发展的产业，新片区金融市场针对不同类型的外资企业创建有不同的融资业务模式，尤其是为前期投入较大的集成电路与生物医药领域提供初创融资和成长期融资服务，对于经营风险较大的民用航空与海上运输领域提供背对背信用证融资服务。

  （3）在持续深化新片区金融机构服务离岸贸易发展职能的基础之上，适当突破现有的法律限制，探索离岸金融法律制度。从新片区离岸贸易与离岸金融发展的角度出发，盲目照搬或遵循香港或新加坡的金融发展模式固然不可取，但是可以借鉴他们的发展路径与成功经验，在发展离岸金融之前推动离岸贸易的落地，换而言之，为发展离岸贸易而创设与之相适应的金融法律制度。

  在开展离岸贸易之时，新片区金融机构应当在充分了解中外企业从事离岸贸易的实际需求、注册资金、信用等级等背景性信息的前提下，在反对洗钱、反对恐怖融资、反对套利的制度框架与政策指引下提供跨境金融服务，其中涉及股票与债券的发行、购买，金融衍生工具的使用，直接投资，信贷业务与商业担保等。当然，为离岸贸易提供跨境金融服务的前提依然遵循当前自贸区跨境服务负面清单以及现行外汇管理制度的要求。待将来时机成熟之时，在新片区范围内试点开展离岸金融业务，以人民币国际化为背景尽快建立离岸结算中心。

  编后语：2019年，国务院发布了《中国（上海）自由贸易试验区新片区总体方案》，其中在“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由与信息便捷联通”以及“加大赋权力度”等方面提出了相关任务和要求。《总体方案》发布后，上海自贸区临港新片区陆续配套出台了多项试点政策，并取得了初步的成效。本课题围绕《总体方案》中实体性制度改革所涉及的领域，即投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由与信息便捷联通这六个方面开展分析与研究，将预期目标与实施情况进行细致比较，基于新片区改革的现实情况与存在的主要问题，提出相应的法治保障新举措。同时，从程序性规则创新的视角，即事权划分的角度，对于当前自贸区新片区推进法治建设进程中，央地事权的关系及其存在的问题作出梳理与总结，在立法程序完善与体制机制改革等方面提出相应的对策建议。课题报告实证资料详实，逻辑清晰，对于进一步破解制度探索与规则创新方面的缺失与不足，具有一定的实践参考价值。限于篇幅，本期选编的是课题报告中“投资自由”、“贸易自由”、“资金自由”三部分内容。

  课题负责人简介：

  徐峰，上海海事大学法学院，副教授。

  （责任编辑:史莉莉   核稿:刘潇）