深化“一业一证”法律问题研究 (2022-02-25)
《政府法制研究》2022年第2期（总第350期）
●“一业一证”改革是对中央提出的“证照分离”改革的深入和发展，是在通过调整法律实施、绕法面临困难的情况下作出的方便行政相对人实际开展经营活动的改革措施。其基本含义是指通过行政机关优化审批流程和集中审批程序，将市场主体进入特定行业涉及的多张许可证整合为一张行业综合许可证并要求行政机关优化审批、服务和监督，实行综合行业监管等一整套的改革举措及其活动的总称。
●针对“一业一证”改革中存在的问题，建议从以下几个方面解决：一是提高领导干部和工作人员对“一业一证”改革意义的认识；二是针对“一业一证”综合许可证效力受影响的情况采取对策；三是打通各单位办事系统，实现更多数据信息共享和更多电子证照入库；四是建议上海市人大常委会出台专门决定解决重点问题；五是建议市区政府出台相关政策规定。
深化“一业一证”法律问题研究
课题负责人：朱应平
课题组成员：戴国立、谢婷、唐晨、陈晋华、
宿晨、宋奕辰、房明燕、柯金妍
2020年11月，国务院批复同意在上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点。“一业一证”改革以企业便捷高效办成“一件事”为目标，优化再造行业准入业务流程，大幅降低行业准入成本，是持续深化“放管服”改革、优化营商环境的重要抓手，对于推动审批管理服务从“以政府部门供给为中心”向“以市场主体需求为中心”转变具有重要意义。本课题属于理论与实务相结合的课题,立项目的在于通过对“一业一证”改革试点过程中的各种法律问题进行研究，有效防范行业重大风险。同时，研究建立职责明确、分工协作、多元共治的行业综合监管制度，以推动改革向更多行业和领域拓展，总结积累一批可复制可推广的经验，及时固化改革成果。
课题组严格按照课题要求开展研究。具体包括：第一，本市“一业一证”改革的产生背景。这一改革经过了三个阶段，即调法阶段、绕法阶段和变法阶段。第二，“一业一证”在浦东新区的试点和实施，介绍了“一业一证”办理管理监督服务等相关的“六个一、六个再造”、综合许可证的理解、实施情况。第三，“一业一证”在浦东新区以外其他区实施的情况。第四，取得的成绩和经验，主要总结了六个方面。第五，“一业一证”改革面临的问题和困难。第六，“一业一证”改革制度的完善：提高领导干部和工作人员对“一业一证”改革意义的认识；针对“一业一证”综合许可证效力受影响采取对策；做好各个单位、各个部门之间办事系统的打通、实现更多的数据信息共享和更多的电子证照入库是目前的重要工作；建议上海市人大常委会出台专门决定重点解决六大问题；建议市区政府出台相关政策规定。
研究采用了理论与实践相结合的方法，既对“一业一证”改革的理论进行了探讨，更注重讨论这一改革在实践中运行的情况；既有对相关政策和法条文本的解释理解，也有结合实例进行分析。课题采用了文献介绍分析、法条分析、实证调研座谈、比较研究等方法。
一、“一业一证”的产生背景
就全市来说，“一业一证”首先是在浦东新区改革试点，之后是在上海市各区推广实施，现在进入不断完善阶段。就浦东新区的改革过程来说，“一业一证”改革经过了三个阶段，即“调法”、“绕法”和“变法”三个阶段。
“一业一证”改革是在中央提出的“证照分离”改革的深入和发展，是在通过调整法律实施、绕法面临困难的情况下作出的方便行政相对人实际开展经营活动的改革措施。其基本含义是指通过行政机关优化审批流程和集中审批程序，将市场主体进入特定行业涉及的多张许可证整合为一张行业综合许可证并要求行政机关优化审批、服务和监督，实行综合行业监管等一整套的改革举措及其活动的总称。2021年9月上海市人大常委会制定的第一部浦东新区法规《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》第2条规定，“本规定适用于浦东新区在市场主体注册登记后深化‘一业一证’改革的相关管理服务活动。”“本规定所称的‘一业一证’改革，是指通过优化审批流程和集中审批程序，将市场主体进入特定行业涉及的多张许可证整合为一张行业综合许可证的改革举措。”这一定义有一定的局限性，它只是将其界定为多张许可证整合成一张行业综合许可证的改革措施，未覆盖发证之后的监管等环节。
（一）调法阶段
1.浦东新区“证照分离”改革脉络梳理
“证照分离”改革试点是中央交给上海的一项重大改革任务，通过开展“证照分离”改革试点，进一步清理和取消一批行政许可事项，推动一批行政许可事项由审批改为备案，推动一批行政许可事项实行告知承诺制，提高办理行政许可事项的透明度和可预期性，释放企业创新创业活力，增强经济发展动力，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，为全国进一步推进行政管理体制改革积累可复制推广的经验。
浦东新区贯彻落实“证照分离”改革，先是把“证前照后”改成“照前证后”，即先给企业发放营业执照，企业再去办理各种行政许可。然后是“照后减证”，指营业执照办好以后，减少行政许可证的数量。“照后减证”一方面有“物理性”改革，如上海实行“双减半”，办理许可时间减半、材料减半。另一方面有“化学性”改革，真正体现“照后减证”。经梳理，浦东新区所有许可证的行政审批事项共468项，以此为底数开展三轮改革。需要指出的是，行政审批事项改革不包括金融领域，其权限在国家“一行三会”。
第一轮改革：2015年12月，《国务院关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》，明确提出116项改革任务。第二轮改革：2018年1月，《国务院关于上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案的批复》，明确47项改革任务。第三轮改革：2018年2月，在前两轮改革的基础上，上海市人民政府和浦东新区自我加压，出台《上海市人民政府关于贯彻国务院常务会议精神和批复要求全面深化“证照分离”改革试点的报告》，明确35项“自主改”改革任务。
2.“证照分离”改革方式
（1）对企业能够自主决策的经营活动，取消行政审批或者改为备案管理。（2）对暂时不能取消审批的行政许可，简化审批方式，实行告知承诺制。（3）对不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，提高审批的透明度和可预期性。（4）对涉及国家安全、公共安全等特定领域，继续强化市场准入管理，加强风险防范。
3.法治保障方式——调法决定
（1）国务院决定。2016年4月，《关于在上海市浦东新区暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项的决定》，暂时调整实施6项行政审批事项依据的行政法规和国务院文件的有关规定。2018年8月，《关于在上海市浦东新区暂时调整实施有关行政法规规定的决定》，暂时调整实施2项行政审批事项依据的行政法规的有关规定。
（2）上海市人大常委会调法决定。2015年12月，《关于开展“证照分离”改革试点在浦东新区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》。主要内容：第一，在浦东新区内，本市有关地方性法规规定，凡与国务院批准的《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》不一致的，暂时调整实施。第二，《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》实施过程中，国务院对改革试点事项进行调整，本市有关地方性法规规定与其不一致的，作相应调整。第三，上述有关地方性法规调整实施的期限，与《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》试点期限一致。
（3）浦东新区人大常委会“调法”决定。2018年浦东新区第三轮改革过程中，35项改革中有7项取消，其中5项按照原来的路径提请国务院或者上级部门暂停审批。另一项是市人大常委会《上海市旅游条例》规定的旅游线路经营权审批。浦东开发开放以来，没有一家公司申请过旅游线路经营权审批。新区认为，再保留这个审批事项意义不大，提请市人大常委会在浦东新区暂停实施该项行政审批。在市人大常委会的支持下，2018年5月，浦东新区人大常委会出台《关于在浦东新区暂时停止实施旅游线路经营权行政审批的决定》，在浦东新区暂时停止实施《上海市旅游条例》第58条规定的旅游线路经营权行政审批。
2019年7月，市人大常委会《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》，授权浦东新区人大常委会暂时调整实施地方性法规。
（4）浦东新区政府暂时调整实施市级规范性文件决定。在35项改革中，有一项要取消工业化豆芽生产企业行政审批。该项审批是上海市某局发布的红头文件，规定凡是制造生产豆芽机器的企业，要到该局审批、办理许可证。浦东新区认为，用红头文件作为行政许可的依据不符合《中华人民共和国行政许可法》规定，于是提请区政府常务会议做出了《浦东新区人民政府关于在浦东新区停止实施工业化豆芽生产企业备案的决定》，停止第5条规定的工业化豆芽生产企业行政审批。
4.“证照分离”改革调法式法治保障的成效和不足
（1）浦东新区“证照分离”改革的成效。2018年10月，国务院《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》指出，“证照分离”改革在上海市浦东新区试点并在更大范围复制推广以来，有效降低了企业制度性交易成本，取得了显著成效。为进一步破解“准入不准营”问题，激发市场主体活力，加快推进政府职能深刻转变，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，在前期试点基础上，国务院决定在全国推开“证照分离”改革。2019年11月，国务院印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》，要求在全国各自由贸易试验区对所有涉企经营许可事项实行清单管理，率先开展“证照分离”改革全覆盖试点。
（2）“证照分离”改革调法式法治保障的利弊分析。“证照分离”改革经过国务院批准，部分改革事项需要提请国务院作出调法决定，改革实施程序繁、成本高、难度大。同时，从地方实施的行政审批事项来看，继续通过上述方式进行改革的空间已经不大。
（二）绕法阶段
浦东新区在此背景下开展“一业一证”改革试点。所谓“绕法”就是在不改变法律法规规定的情况下，通过流程再造简化程序，方便行政相对人更快获得许可证。其本质特点在不减少许可证的情况下，通过行政机关的内部改造，方便行政相对人，缩短审批时间、简化程序、信息共享、系统通畅。
1.2019年7月，浦东新区区委、区政府《浦东新区深化“流程再造”推进“照后减证”实施“一业一证”改革试点工作方案》指出，围绕企业开业129件事及审批事项清单，开展“一业一证”改革试点。按照现行市场准入制度，企业进入不少行业开展经营，需要向多个政府部门申请办理多张许可证。从2019年开始，浦东新区在“证照分离”改革基础上，开展“一业一证”改革试点，将企业需要办理的多张许可证整合为一张行业综合许可证。
2.2019年7月29日，浦东新区人大常委会通过《关于进一步优化营商环境探索“一业一证”改革的决定》（以下简称《浦东新区人大决定》）规定，支持“一业一证”改革工作，明确了诸多争议的问题。
3.2020年11月，国务院作出《关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复》，同意浦东新区开展“一业一证”改革试点（首批31个试点行业）。
4.2021年1月，上海市人民政府办公厅发布《上海市浦东新区“一业一证”改革试点实施方案》，就贯彻落实国务院批复，对浦东新区“一业一证”改革试点提出具体要求。
5.上海市推广“一业一证”。2021年4月，上海市政府发布《关于在全市范围推广实施“一业一证”改革的指导意见》，推动“一业一证”改革在全市推广。
6.党中央、国务院新政策给“一业一证”带来的机遇和挑战。
（1）2021年5月19日，国务院发布《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革，同时在自由贸易试验区进一步加大改革试点力度，力争2022年底前建立简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，大幅提高市场主体办事的便利度和可预期性。
涉及电子证照的归集运用方面作出规定，对于“一业一证”改革的推进具有重要价值。
这个通知对本市“一业一证”改革的影响在于，一方面进一步减少了行政许可的数量，另一方面对于行政机关来说，提出了更高的改革要求。
（2）2021年6月30日，上海市政府发布《上海市开展“证照分离”改革全覆盖工作的实施方案》，其中涉及与“一业一证”改革深化发展密切相关的内容。
第一，提出“围绕行业领域实施综合监管。建立健全行业领域综合监管协同机制，推动事中事后监管从‘按事项管’向‘按行业管’转变，从‘多头分散’向‘综合协同’转变”。
第二，全面深化“一网通办”改革。将涉企经营许可事项全部纳入“一网通办”平台办理，从企业的角度和习惯出发进行改革，利用大数据赋能持续优化办事体验。大力推行申请受理、审查决定、颁证送达等全流程全环节网上服务，推动实现“好办”“快办”。
第三，强化涉企经营信息归集共享。
上述几点不仅是“证照改革”要做的工作，也是“一业一证”改革要做的工作。
（三）变法阶段
2021年4月党中央、国务院《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》明确提出：加强改革系统集成，深化“一业一证”改革，探索市场准营承诺即入制。2021年6月10日全国人大常委会《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》决定：授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。根据本决定制定的浦东新区法规，应当依照《中华人民共和国立法法》的有关规定分别报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。2021年9月，上海市人大常委会制定了浦东新区法规《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》，浦东新区可以借助浦东新区法规，推进“一业一证”改革深入推进。
二、“一业一证”在浦东新区的试点和实施
为了贯彻落实党中央、国务院部署的重要改革任务，为持续推进照后减证和简化审批提供法治保障，在之前证照分离改革的基础上，浦东新区开展“一业一证”改革。
根据“证照分离、先照后证”的要求，取得营业执照后，到正式营业往往还需要办理多项许可审批。即使每一项许可审批“只跑一次”，办完也要跑好几次，往往需要花几个月甚至一年时间。“一业一证”的最大突破是，将改革的着眼点从“以部门为中心”的单个事项改革，转向“以企业为中心”办成“一件事”“一张证”的改革，把一个行业准入在“政府侧”涉及的多个审批事项整合为“企业侧”的一张综合许可证，不断提高企业获得感和满意度。如此使申请人由跑多个部门变为“只跑一次”，破除了政府部门之间互为前置、踢皮球现象，极大地缩短办理许可证的时间，大幅提高企业准入经营便利度。而且不仅如此，它还要求行政机关建立健全行业综合监管制度，由原来的单一的“部门管理”转向综合的“行业管理”。
（一）六个一、六个再造
2020年国务院发布《上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案》，确立了六个一和六个再造，“一帽牵头、一键导航、一单告知、一表申请、一标核准、一证准营”，即：再造行业管理职能架构，实现“一帽牵头”；再造办事指引方式，实现“一键导航”；再造行业准入条件，实现“一单告知”；再造审批申报方式，实现“一表申请”；再造许可审查程序，实现“一标核准”；再造行业准入证件，实现“一证准营”。
1.再造行业管理职能架构，实现“一帽牵头”。申请人到不同部门办证，可能会碰到部门之间“互踢皮球”“互为前提”等问题。推出“一帽牵头”是指由审批事项多的部门负责牵头，协调各个部门进行审批。比如，宾馆业由文旅局审批的事项最多，由文旅局牵头。窗口受理后，由文旅局协调各部门审批的先后顺序，避免申请人来回跑。该举措缩短了办证的时间，有些行业办“一业一证”许可最快只要五天。
对纳入“一业一证”改革试点的行业，逐一确定行业管理的牵头部门和协同部门。牵头部门负责会同协同部门制定有关行业实施“一业一证”改革的细则，按照精简、协同、高效的原则，梳理集成各部门要求的行业准入条件、申请信息要素和材料清单，制定新的行业综合许可办事指南、申请表、审批流程规定和行业综合许可证样式，统筹建立行业综合监管制度。
2.再造办事指引方式，实现“一键导航”。只需要按一个键，机器就可以形成相关的申请。依托全国一体化政务服务平台，公布纳入“一业一证”改革试点的行业清单及各行业的行业综合许可办事指南，方便市场主体查询、浏览和下载。以国民经济行业分类中的小类为基础，全覆盖梳理进入各行业需要办理的单项许可或者行业综合许可，通过目录管理、精确查询、模糊查询等方式，为市场主体提供准确便利的办事导航服务，大幅降低对市场准入制度的学习成本。
3.再造行业准入条件，实现“一单告知”。在不改变各部门规定的准入许可条件的前提下，以场所、设备、资金、人员、管理制度等为基本单元，对同一行业的全部条件进行标准化集成。通过网上“智能问答”方式，精准了解市场主体在业务范围、经营规模、工艺流程等方面的个性化特征，定制形成一张清晰准确、简明易懂的告知单，一次性告知市场主体必须具备的许可条件和应当提交的材料。对消防、环保、公共场所卫生、特种设备等跨行业通用审批，结合各有关行业的特点细化审批条件，实现通用审批与行业专项审批在准入条件和审批流程上深度融合。可见，由“以事项为中心”的审批条件，转为“以要素为中心”的审批条件，定制形成一张清晰准确、简明易懂的告知单，实现“一单告知”，为后续“政府侧”实质性减证打牢基础。
4.再造审批申报方式，实现“一表申请”。原先申请人办多张许可证需要分别填表，分别到不同部门去申请，现在合并“一表申请”。推进“一表申请”借助了技术手段，合并同类项，申请人填表的时候，如果需要提交的是政府制发的证明，即可自动填报，申请人只需要核对内容是否正确。
基于集成后的行业准入条件和信息要素，将同一行业市场准入许可涉及的多张申请表归并为一张申请表，从源头上消除市场主体多头填报、重复填报。开发应用智慧填表系统，从政府内部共享信息和市场主体提交的申请材料中自动抓取有关信息要素，预填入申请表，再由申请人进行审核、补充和确认，大幅减轻申请人填表和政府部门审查负担。
5.再造许可审查程序，实现“一标核准”。以审前服务、申请受理、材料审核、现场勘验等为基本程序环节，集成各部门审批程序，实现统一受理申请，各有关部门依法定职权并联审批、限时办结，审查结果汇交后再统一发证。简化各部门内部流转、报批程序，对简单审批业务授权受理窗口接件即办，对复杂但高频的审批业务原则上实行双岗负责、一审一核办结。压减审批承诺时限，除国务院部门实施的行政许可等事项外，行业综合许可的办理时限原则上按照整合前各单项许可的最短时限确定。
6.再造行业准入证件，实现“一证准营”。将一个行业准入涉及的多张许可证整合为一张行业综合许可证，集成有关单项许可证信息，实行“一枚印章管准入”。按照“谁审批、谁负责”的原则，各有关部门对行业综合许可证中涉及本部门的内容负责。明确上海市浦东新区颁发的行业综合许可证在全国范围合法有效。整合前的单项许可证设定了有效期限但许可条件基本不变的，整合为行业综合许可证后原则上取消或者延长有效期限。
（二）综合许可证的理解
“一业一证”改革将一个行业准入涉及的多张许可证整合为“一业一证”，将多张许可证信息以一个二维码的形式加载到“行业综合许可证”上。
1.行业综合许可证的性质。可以概括成“两个是”和“两个不”。“两个是”：“一业一证”改革试点行业经营涉及的多项行政许可证的载体和效力集成；确认市场主体已经取得相关行政许可，并据以获得试点行业准营资格的证明。“两个不”：不取消现有行政许可事项；不改变行政许可的实施主体、法律效力和法律关系。它不是行政许可，也不是一般行政法意义上的行政确认，因为它不改变任何法律关系，又不涉及任何新的权利义务关系。
2.行业综合许可证不是新的行政许可。国务院要求“照后减证”，如果行业综合许可证改革到最后产生新的行政许可，那么就与国务院的要求不符合。另外，《浦东新区人大决定》不能设定新的行政许可，《浦东新区人大决定》将行业综合许可证定义为多项行政许可的载体和效力集成，是市场主体已经取得相关许可并据以准营的一种资格证明。原有的法律法规、规章设定的行政许可都没有取消，只是集成在一张许可证上。比如，宾馆业原先需要办理八张证，这八张证现在并没有取消，审核完后没有发给申请人，而是放在一个行业综合许可证里，只把这一个行业综合许可证发给申请人。
3.行业综合许可证跨区域认可问题。扫描综合许可证上的二维码，可以查询相关的单项行政许可信息。企业如果需要，也可以要求发证机关发放综合许可证时，同时发放相关纸质版的单项行政许可证。市场监管总局的数据库对原有的行政许可证都有记录，所以外区外省的企业一看就能够明白。
4.单项许可证效力的变化对行业综合许可证的影响。行业综合许可证记载了多项行政许可。如果一项行政许可出现问题，不会影响整张行业综合许可证的效力，通常依然能够营业，除非有关键性的许可出现问题。比如，消防、食品卫生出现问题，可能责令停业整顿，暂时停止整个行业综合许可证的效力。
5.行业综合许可证的落款主体。行业综合许可证的落款主体是“浦东新区行政审批局”，使用的是“浦东新区行政审批局行业综合许可专用章”。但是，行政审批局没有编制，不是政府的组成部门，没有实质性审批权力，只是一个平台。
6.行业综合许可证的有效期。单张许可证有效期不一致，无法规定行业综合许可证的有效期。2020年国务院《关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复》规定：整合前的单项许可证设定了有效期限但许可条件基本不变的，整合为行业综合许可证后原则上取消或者延长有效期限。
7.《浦东新区人大决定》的适用。上海行政诉讼实行集中交叉、异地管辖制度。例如，浦东新区的行政相对人要起诉浦东的行政机关，不是到浦东法院去起诉，而是到静安区人民法院。如果涉及关于“一业一证”的行政诉讼，假设到静安区人民法院提起诉讼，静安区人民法院受理了以后，在审理过程中是否能够以《浦东新区人大决定》作为参考依据？对此，上海市高院出台了《关于服务保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》，明确支持“一业一证”改革，《浦东新区人大决定》虽然不能作为法院审理案件的直接判决依据，但是可以作为参照依据。《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》，作为浦东新区法规，可以在全市适用，从理论上说，已经不存在这个问题了。
（三）实施情况
浦东新区“一业一证”到目前为止，有三个发展阶段。2019年7月-2020年11月，2020年11月-2021年9月，2021年9月至今。
1.第一阶段，率先试点阶段
上海市浦东新区于2019年7月31日颁发首批行业“综合许可证”。此举是浦东在中国大陆率先试点“一业一证”，推进行业准入审批改革。“一业一证”改革即是把过去一个行业多个审批事项整合为一张许可证。不仅破解企业曾经“准入不准营”的难题，办证的速度与便利度均可大幅提升。
2015年起，浦东新区在中国率先开展“证照分离”改革试点，成效明显并在中国复制推广。“一业一证”改革是“证照分离”改革的深化和延续，目标是要从“以部门为中心”的单个事项改革，转向“以企业为中心”办成“一件事”的业务流程革命性再造。
2020年11月14日，国务院批复同意《上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案》，自“证照分离”改革后，再一次对浦东新区首创性改革予以肯定和支持，为“一业一证”改革进一步打开了空间、加大了力度、强化了法治保障。
2.第二阶段：适用于全国范围的综合许可证
2020年11月国务院批复同意《上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案》，从浦东走向全国，迈向2.0时代的“一业一证”改革在更多行业内探索落地，推动浦东形成国际一流的营商环境，让更高能级的改革红利激活区域未来发展新动能。这既是对浦东首创性改革的肯定和支持，更为“一业一证”改革进一步深入推进打开了空间、加大了力度、强化了法治保障。
3.第三阶段：引领区意见和浦东新区法规颁行后
2021年6月10日全国人大常委会作出《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》决定：授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。根据本决定制定的浦东新区法规，应当依照《中华人民共和国立法法》的有关规定分别报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。
2021年7月15日，中共中央国务院正式发布《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，赋予浦东新区改革开放新的重大任务。
2021年9月28日，上海市人大常委会颁布首部浦东新区法规《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》，对行业综合许可证进行了“升级”：一是实行行业综合许可“单轨制”改革，向市场主体制发行业综合许可证后无需再核发单项许可证。有关行业改革后，涉及的单项许可证不再单独受理、发证，相关部门不得要求市场主体提供单项许可证，真正实现企业获得“一证”即可“准营”。二是建立行业综合许可证统一有效期制度，整合后行业综合许可证统一确定有效期，大幅提升企业经营全生命周期便利度。上述两项举措对多部法律、行政法规、部门规章相关条款进行了变通。同时，建立并深化与行业综合许可相适应的行业综合监管制度，实行对市场主体全生命周期的动态监管、风险监管、信用监管和分类监管，为浦东新区构建协同高效、安全可靠的风险防范和事中事后监管体系提供了强有力法治保障。
浦东新区成效明显，目前已经颁发2200多张综合许可证。综合许可证在少数单位采用单轨制，在多数单位仍然采用并轨制，即单项许可证和综合许可证同时使用。
三、“一业一证”在浦东新区以外其他区实施情况
2021年4月21日，上海市人民政府印发《关于在全市范围推广实施“一业一证”改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的通知，在全市其他区推广实施“一业一证”改革。
《指导意见》在原六个一、六个再造的基础上，做了完善，对原“六个一”有所调整：再造行业准入条件，实现“一次告知”；再造审批申报方式，实现“一表申请”；再造收件受理模式，实现“一口受理”；再造许可审查程序，实现“一网办理”；再造行业准入证件，实现“一证准营”；再造行业管理架构，实现“一体管理”。新的“六个一”顺序排列更科学，突出了“一体管理”，把前期办证与后期的监管衔接起来。
除浦东新区以外全市其他各区都在严格按照市政府的要求，积极开展工作，从试点到推广实施，不断扩大行业，不断增加综合许可证的数量，不断改进服务，探索综合监管的经验。由于各种因素的影响，各区之间也有一定的差距。有的区做的较好，有的区实施效果一般。
四、“一业一证”改革取得的成绩和经验
浦东新区和其他区“一业一证”改革虽然时间不长，但取得了初步的成效，积累了一定的经验。总结这些经验对于下一步有效地开展工作，推进改革深化发展具有重要的意义。
（一）认识理念有了很大改变
各区对“一业一证”改革的性质和重要性有了新的认识。
1.多数干部和工作人员不再把综合许可证看作是只多了一张证的问题。
2.多数部门领导不再认为综合许可证的改革只是简单的物理性改革。综合许可证是各单项许可证信息的集合，不是新的许可证，综合许可证所产生的只是物理变化，但这只是表面的现象。综合许可证背后要达到的目的和效果则是化学性的。“一业一证”改革不仅是认识上的调整和升级，更要政府切实从自身实现再造，再造的措施都服从服务于市场主体，以方便民众和市场主体为原则，把困难和麻烦留给政府自己去解决。
3.多数领导特别是审改部门和实际承担综合许可证办理和监管的领导和同志对于综合许可证改革的意义认识更加清楚。
（1）倒逼政府换位思考问题，促使政府反思老百姓的痛楚，真正从政府为主转到以市场主体为主，正确处理好政府和企业之间的关系。
（2）要求处理好政府相互之间以及其部门相互之间新的关系，塑造政府及其各部门之间合作、全方位全流程协同联合的关系。综合许可证办理倒逼政府改革，改变过去单打独斗、不注重合力协调协同的工作方式，促使行政机关站在企业和百姓的角度去互助合作，以更好地服务民众。
（3）促使政府处理好传统办事方式和新型科技赋能办事方式之间的关系。综合许可证办理遇到的困难促使行政机关加强纵横贯通的系统建设、努力实现各个系统之间顺利接轨、通畅，这对于打破各个部门自行其是、各自封闭的工作系统具有重要的意义。
目前办理综合许可证的工作是在区级层面牵头办理，但区级要顺利完成这个任务必须依赖于横向部门和纵向部门之间办理系统的通畅，但目前这方面面临的问题比较突出，给行政机关“一业一证”改革提供了明确的指向。
（4）综合许可证办理需要各个相关部门在尊重和保护行政相对人权利的前提下，尽可能实现一些数据、信息共享，以避免让行政相对人多次反复提交，这就要求行政机关不能再懒政不作为，或者把自己掌握的信息和数据独自掌握，进而可以促进政府信息开放共享。
（二）具有敢闯和愿意先行先试的担当精神
这项改革涉及政府各个部门，虽然目前“一业一证”涉及的行业还很有限，但是它所要做的工作所遇到的各种困难和问题在所有部门都存在，由此可见，改革进入深水区、最困难时期。要想做好这项工作，必须要有担当的精神，有敢闯敢试担当风险的精神。这是因为在深化改革过程中，总会出现这样那样的问题和困难。如果因为遇到困难就退缩不前，那么营商环境就不能得到根本改变、政府的职能转变就会成为一句空话、便民政府也成为无从实现的结局，老百姓办事难的状况也无从改观，市场经济就很难健康发展。
上海目前在深化改革方面主要对标新加坡等国家，这些国家在办理许可证方面的便民措施已经远远走在世界的前列。
（三）审改部门和其他相关部门切实做好各项工作
2020年11月国务院批复同意浦东新区试点改革，随后上海市政府支持决定，中央和上海市的政策发布并不意味着这些任务自然而然的实现。实践证明，“一业一证”的改革具有重大的难度。
目前本市浦东新区以外的其他区主要是推广实施浦东新区的经验。相比较来说，改革的探索权还没有浦东新区那样大，浦东新区遇到的困难和问题主要是创新性的。浦东新区在打通各个部门之间的办理系统，打通中央、上海市和浦东新区之间的各个系统，促成各个部门、中央、上海市和浦东新区之间信息数据共享方面承担了重大责任。这些工作需要审改部门、政府业务部门一步一个脚印、一个一个单位去沟通，并在沟通的基础上采取切实有效措施。
（四）对深化改革的堵点和痛点把握精准
“一业一证”改革主要有以下堵点和痛点需要下决心解决。
1.领导干部和具体工作人员的认识水平和思想状态是做好“一业一证”深化改革的前提。一些部门对于“一业一证”改革不热心，往往与其对这一改革的革命性意义还没有深刻认识相关，需要促使行政机关转变理念，增强为民服务意识、增强服务于市场主体的意识。
2.打通横向各个部门之间的办理网络系统、打通从中央到地方的纵向国家机关之间的办事系统至关重要
综合许可证的快速办理依赖于跨层次、跨部门、跨地区之间办理系统的打通，需要各个相关部门分头办理，任何一个单项许可证单位办理许可证不及时办出，就会影响综合许可证的发放，所以只有行政机关之间的系统打通才能真正做到便民。
除系统打通外，各个国家机关之间的系统尽可能采用同类标准，避免其中任何国家机关改变了系统的某个部分，浦东新区和其他各区的系统就要全部改变，或者无法实现对接。
多个部门和单位办理综合许可证系统的打通，可以大大简化办证程序、缩短办证时间，体现出便民利民的本质特点。综合许可证办证程序的简化凸显了过去依赖于事前的许可和审批方法的不足，说明减少许可和审批是完全可能的，如此可以大大促进事前审批和许可数量的减少、程序的简化。
3.只有实现各部门、各层级单位、地区之间的信息归集共享和应用取得实效，综合许可证的高效办理才能实现。通过深化改革，促使涉及行政相对人的数据信息归集集成进而共享和应用，区级相关工作部门能与市级层面实现数据信息共享，从而使行政相对人无须反复提交，为未来提升服务的质量奠定基础。
4.目前浦东的综合许可证已经纳入国家市场监管总局的电子证照库，便利了证照的查询和使用。但是仅仅浦东新区的电子证照纳入还不够，未来尽可能促使本市其他各区、全国各地的证照电子库能够共享，综合许可证的办理才能高效。还要指出的是，目前浦东新区的综合许可证虽然已经进入国家电子证照库，但在实际工作中是否获得每个单位、每个地方和部门的认可，还是个问题。
（五）综合许可证的综合监管制度取得一定成效
1.促使政府部门由原来的过度依赖事前的许可转向创新和加强事中事后监管。
2.多个部门之间衔接、协同、合作情况有所成效。
3.行业综合监管在动态监管、风险监管、信用监管、分类监管四类监督方面进行了探索，积累了经验。
4.推行“互联网＋监管”方面有所进展。随着行业综合监管系统的不断改进，执法机关逐步应用物联网、大数据、区块链、人工智能等技术，在主动发现、智能预警、自动派单、管理闭环的智慧监管模式方面进行了一些探索。
5.“六个双”（双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示）的办证衔接和监管衔接机制的建设取得进步，正在探索覆盖企业全生命周期的信息管理体系，形成风险防范机制闭环。
“一业一证”改革对未来意义重大，倒逼政府改革。下一步真正让其有成效，减证便利，促成政府内部信息沟通，信息集成、加强综合监管等。
（六）改革创新保障措施有了进展
虽然目前各区在“一业一证”改革方面取得了明显的成效，但也明显遇到了巨大的障碍，为此，需要提供充分的保障。目前在保障措施方面都有所进展，但还需要进一步完善和强化。
1.实施改革行业清单管理方面，全市统一建立“一业一证”改革行业目录，规范行业名称和涉及的事项。目前各区根据全市统一目录，确定本区实施“一业一证”改革的行业目录。除了浦东新区以外，其他区基本确定为本市能办理的25个行业，不过并不意味着每个行业都实际办理了综合许可证。
2.制定审批监管制度规范方面，各区“一业一证”改革行业牵头部门会同协同部门逐行业制定了相应的改革实施细则，行业综合许可办事指南、申请表、审批流程规定以及行业综合监管细则等。各区在市综合许可证改革主管部门和市级业务主管部门指导下，参考浦东新区的制度规范制定了相应的规范。
3.推进系统建设数据共享方面，各区都对原来的申办系统进行了改造完善，使得“一业一证”网上申办系统更便捷查询、精准匹配、智慧填表。浦东新区在跨地区、跨部门、跨层级的数据共享机制，共享市场主体的电子证照、年报、许可、处罚、信用等数据等方面走在全市的前面。其他各区主要与市级大数据中心和本区部分工作部门进行数据共享。对颁发的行业综合许可证，通常能归集至市电子证照库，市场主体电子亮证应用逐步开展。
4.强化审批监管协同联动方面，行业综合许可和监管执法信息双向反馈机制部分实现或者在努力建立中，各部门在审批、服务、监管全流程各环节中的衔接有所加强。不少部门开始推行“互联网＋监管”、“双随机、一公开”监管、信用分类监管、协同联合监管等。
5.加强改革实施法治保障方面，目前本市颁发的综合许可证主要在本市使用，其效力在本市整体看没有遇到大的障碍。特别是2021年市人大常委会发布的《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》，为浦东新区综合许可证推向全国提供了更大的保障。其他各区颁发的综合许可证目前主要在本市使用，比较顺利。
五、“一业一证”改革面临的问题和困难
（一）早期担心依据不足的认识障碍基本解决
1.浦东新区“一业一证”改革的法治保障依据
“一业一证”改革是“证照分离”改革的深化，综合许可证的法律性质和效力、如何落款、与其他单项许可证之间的关系、实践中市场主体持综合许可证办事是否会遇到障碍、行政相对人不服综合许可证以谁为被申请人或者被告等均无规定可循。
2019年浦东新区人大常委会《浦东新区人大决定》，是以市人大常委会《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》和《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》为依据的，对上述问题作了明确。该《浦东新区人大决定》能否作为法定依据，在当时还有人担忧。但现在有了更高层级的规范依据。
2020年市人大常委会《上海市优化营商环境条例》第16条规定：本市在部分领域探索推进“一业一证”审批模式改革，将一个行业准入涉及的多个审批事项、多张许可证整合为一张行业综合许可证。2020年11月，国务院《关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复》规定：根据《中华人民共和国行政许可法》第25条规定，同意在上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点，试点期为自批复之日起至2022年底。
2019年10月22日，上海市高级人民法院出台《关于服务保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》（以下简称上海高院《若干意见》）和上海市浦东新区人民法院出台《服务保障浦东新区改革开放再出发十项重点工作举措》。上海市高院《若干意见》明确提出为依法治区提供司法保障：重点加强对市级经济管理权限下放、“一业一证”等浦东新区改革可能引发行政诉讼的司法应对、完善行政争议实质性解决配套机制和助力政府治理方式创新等3项任务，细化明确了6项具体工作举措。2020年7月国家发展和改革委员会发布《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》，明确提出：依法支持和服务“放管服”改革。依法审理涉及行政审批、行政许可等行政案件，促进行政机关不断优化行政审批制度、创新行政管理和服务方式，服务法治政府和政务诚信建设。2020年最高人民法院发布《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》明确要求：服务保障“放管服”改革。
2021年上海市人大常委会通过《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》，这是第一部浦东新区法规，为浦东新区的改革提供了更高效力等级法律规范的依据。
2.综合许可证的性质：能否代替单项许可证，是否是新的许可证？
《浦东新区人大决定》和《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》将综合许可证的性质概括为“两个是”“两个不”，即它是“一业一证”改革试点行业经营涉及的多项行政许可证的载体和效力集成，是确认市场主体已经取得相关行政许可，并据以获得试点行业准营资格的证明；它不取消现有行政许可事项，不改变行政许可的实施主体、法律效力和法律关系。《浦东新区人大决定》进一步明确，综合许可证的内容以其通过二维码等形式加载的许可信息的内容为准，综合许可证上加载的许可信息与相应的纸质许可证具有同等证明力。
市政府《关于在全市范围推广实施“一业一证”改革的指导意见》明确规定：行业综合许可证不取消现有行政许可事项，不改变行政许可的实施主体、法律效力和法律关系。
3.单项许可证变化对综合许可证的影响
综合许可证作为各单项许可证的信息载体，其本身并不独立存在，只要综合许可证信息与单项许可证信息保持一致，保持动态更新，无论单项许可证如何变化，综合许可证都不会产生不可控的后果。比如，某一行政机关吊销了某个行政相对人的许可证，这里吊销的是其中单项许可证，并不影响其他许可证。但要及时将吊销的单项许可证信息反映在综合许可证上。否则二者不一致，就会导致执法混乱。
浦东新区和市人大出台了相关依据和措施：明确单项许可证变更的处理方式，同步变更相应许可信息。《浦东新区人大决定》明确综合许可证载明的单项许可证变更或者失效的，相关行政审批部门应当同步变更或者删除该综合许可证上载明的相应行政许可信息，并视情形作相应处理，以确保综合许可证信息的准确性，从而避免相应市场风险。《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》第8条第2款规定，行业综合许可证所整合的单项行政许可变更或者失效的，相关行政审批部门应当同步调整该行业综合许可证的相应信息。
4.综合许可证的落款：以谁的名义
《浦东新区人大决定》明确区行政审批局作为区政府确定的综合许可证的办理部门，统一受理市场主体申请，统一颁发和送达相关证书，统一规范和协调管理进驻服务窗口的各行政审批部门的审批工作，统一建设并完善配套的智能化系统。明确要求行政审批局在办理综合许可证时，将具体实施相关行政许可的行政审批部门和相应救济方式告知市场主体。《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》第14条规定，纳入“一业一证”改革的行业，不改变该行业行政许可实施的法律关系。浦东新区行政审批局应当建立行政复议和行政诉讼咨询服务机制，将行政复议被申请人和行政诉讼被告告知相关当事人。
其他各区则按照市政府《关于在全市范围推广实施“一业一证”改革的指导意见》规定执行，由各区政务服务工作主管部门按照统一的样式及制式规范，制作行业综合许可证，加盖“上海市××区行业综合许可专用章”。
5.综合许可证的有效期
2019年，浦东新区开始探索“一业一证”改革时，未明确综合许可证的有效期，主要有两个考虑：一是各单项许可证设定的有效期不尽一致，要统一明确，需要调整相应法律法规具体规定。二是综合许可证是多项许可证的载体和效力集成，不改变整合前单项许可的实施主体、法律效力和法律关系，因此，不明确综合许可证的有效期，并不影响综合许可证的实施效果。2020年，《国务院关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复》规定：整合前的单项许可证设定了有效期限但许可条件基本不变的，整合为行业综合许可证后原则上取消或者延长有效期限。这一规定只适用于浦东新区。
《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》第8条第1款规定：“对纳入‘一业一证’改革的行业，浦东新区应当建立行业综合许可证统一有效期制度。单项行政许可设定的有效期，整合为行业综合许可证后可以取消或者延长。”据此，浦东新区颁发的综合许可证可以统一时间，但其他区颁发的综合许可证因为缺乏法律法规规章依据，目前无法在综合许可证中规定实施统一的许可证有效期。
6.行政复议或者行政诉讼的被申请人或者被告
浦东新区在综合许可证上落款浦东新区行政审批局，其他区则为某区政府政务服务办公室。如果行政相对人对综合许可证不服，应以谁作为被申请人或者被告？
根据行政复议法和行政诉讼法规定，行政相对人对行政许可不服，应以行政许可证上落款的行政主体为被申请人或者被告，向复议机关申请复议或者向法院提起行政诉讼。但是，由于综合许可证不是新设的行政许可，浦东新区行政审批局和其他各区政务服务工作主管部门未行使相对集中行政许可权，因此，行政审批局或者区政府服务工作主管部门不具备成为行政复议应诉主体的资格。
在此情况下，有可能造成市场主体产生误解。明确原审批部门作为行政复议应诉的主体。为防止部分行政相对人对行政审批局在综合许可证上落款产生误解，《浦东新区人大决定》明确因实施行政许可引发的行政复议和行政诉讼，依法由相关行政审批部门承担相应责任。根据“放管服”方针的要求，上级已经下放给下级行政机关办理的许可由下级机关直接承担法定职责。对委托的情况，由委托者作为被申请人或者被告。这一规定明确了浦东新区的问题。《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》第14条规定，纳入“一业一证”改革的行业，不改变该行业行政许可实施的法律关系。浦东新区行政审批局应当建立行政复议和行政诉讼咨询服务机制，将行政复议被申请人和行政诉讼被告告知相关当事人。
上海市人民政府《关于在全市范围推广实施“一业一证”改革的指导意见》规定：因实施行政许可引发的行政复议和行政诉讼，依法由相关行政审批部门承担相应责任。在办理行业综合许可证时，办理机构应当将具体实施相关行政许可的行政审批部门和相应救济方式告知市场主体。这为本市其他区涉及“一业一证”中行政复议被申请人或被告作了明确。
综上，早期刚开始试点改革阶段遇到的一些认识上的问题，现在在认识上没有什么障碍，特别是对综合许可证的效力。但这种认识无障碍与现实毕竟不是一回事，在实践中，如果相关单位特别是外地不承认本市综合许可证的效力，将会影响综合许可证改革的进一步开展。
（二）目前的主要困难和问题
1.部分国家机关及其工作人员对“一业一证”改革的重要意义认识不清
首先，一些工作人员对这一改革的重要性认识不清，认为只是多发一张证而已，甚至将其理解为加重行政机关和市场主体负担，没有意识到其革命性的变革和再造的实质精神。特别是其对行政机关提出的革命性的要求不明确，从而消极被动地应付。其次，一些领导和工作人员对打通系统、共享数据信息的重要性认识不足。再次，也有人对下一步是否还要继续坚持改革抱有怀疑观望。有的认为，差不多到此为止，行业范围无须扩大，做好目前相关工作即可；有部分人认为这个改革必要性不大。对此问题的模糊认识也影响下一步的深化改革。
2.存在影响综合许可证办理的情况
如前所说，本市各区颁发的综合许可证在本行政区域实施总体看比较顺利，只有个别情况下，某些银行不承认某区颁发的综合许可证的效力。具体说明如下。
（1）能否获得普遍认可和信任。在浦东新区，因为实行单轨制，在颁发综合许可证时，不再单独办理单证，如此综合证的认同度更高，加上有上海市人大常委会制定的浦东新区法规的支撑，在国家市场监督总局证照库中已经保存和使用。但理论上法律上都有效的综合许可证在实践中仍有可能面临不被认可的现象。
在浦东新区以外其他区，市场主体和行政机关都有人认为意义不大，特别是浦东新区以外其他区在单证、综合许可证并用的情况下，使得综合许可证的必要性大打折扣。即使在上海，浦东新区以外其他区颁发的综合许可证也不能得到所有单位的认可，比如某些银行就不认可综合许可证。
（2）综合许可证能否跨出上海？如果跨出上海地域范围，其是否能获得外省市相关主体的承认，目前尚未出现争议，因此情况还不清楚。但如果有的单位不承认其效力，就影响其实效性。
（3）综合许可证负载信息不全、单一影响了其获得广泛认同。无论浦东新区还是其他区，目前单项许可证和综合许可证并存，且综合许可证没有承载更多信息和更多功能的情况下，综合许可证使用的必要性受到怀疑。即使在《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》中明确规定了单轨制（第7条第2款规定，各有关国家机关应当对行业综合许可证的效力予以认可，对有关行业准入涉及的单项行政许可不再单独受理、发证；在相关管理服务活动中，不得要求市场主体提供单项行政许可证件。）但考虑到种种因素，浦东新区到目前也并未完全采用单轨制。
（4）综合许可证不能彻底实现也影响了“一业一证”的改革。《上海市优化营商环境条例》确立了“一业一证”改革的法律效力，从法理上说，本市范围内的符合规定的行业应该都实行综合许可证。但是国家烟草局不同意将烟草许可证纳入综合许可证，与本市地方性法规不一致。烟草许可证这一单项许可证的存在也对本市综合许可证的推行产生了负面影响。
（5）对综合许可证与高效办成一件事的关系不清楚也影响了综合许可证的推广。行政机关和市场主体都有疑问：现在市区推广的“高效办成一件事”与“一业一证”没有实质性的区别，区别在于“一业一证”多了一张“综合许可证”，其他方面要求都是一样的。既然如此，就没有必要单独做“一业一证”，可以将“一业一证”改革纳入高效办成一件事的范围。从上海市官网安排来看，也是如此。比如在上海市“一网通办”的网站中，特色栏目之一“高效办成一件事”下包含了“一业一证”、“办成一件事”两个栏目。打开“高效办成一件事”栏目枢纽，出现三个栏目：市级“一件事”、各区“一件事”、市场准入“一业一证”申办。这说明综合许可证办理和一件事办理都适用同样的程序和规则。
（6）综合许可证发放比单证发放迟缓。“一业一证”改革试点的一大特点是“一证准营”，将一个行业准入涉及的多张许可证整合为一张行业综合许可证，集成有关单项许可证信息，按照“谁审批、谁负责”的原则，各有关部门对行业综合许可证中涉及本部门的内容负责。但是一旦涉及某一部门现场检查不合格，项目流程如何进行则不明确，处理不好，影响综合许可证的顺利办理。
（7）部分综合许可证发放并非市场主体自愿。一些区在实际操作中遇到下列问题给市场主体带来了一些不便。如有的市场主体只要办一张单项许可证就可以了，但根据本市规定，新办理的属于规定的25个行业的许可证只能办理综合许可证，此时市场主体必须至少增加一个单项许可证，才具备办理综合许可证的条件。而办理综合许可证又必须至少要有两张以上的单项许可证才能办理，为此企业要多办其他不需要的单项许可证，进而才能获得综合许可证。这种情况不仅没有给市场主体带来便利，反而限制了市场主体选择许可证的权利。
（8）综合许可证空耗运转也影响了其办理和使用。有的综合许可证没有实质性的作用。这可能有多种原因。比如，行政机关为了增加综合许可证的数量，建议或者要求企业办理综合证；也有的是市场主体办理为了某种可能的不当目的，办理备用的综合许可证。这些情况影响了各区开展“一业一证”颁发工作的积极性。
3.横向纵向关系不顺、协调配合不到位
我国治理中一大难题是条块分割以及带来的信息数据碎片化现象困惑着“一业一证”的深度改革。在条块关系下，地方政府受条块双重管理，权责不清，改革共识模糊，极易诱发政策冲突，加大了“放管服”改革的难度。首先，条块分割导致“放管服”改革缺乏系统性。一方面，“条条”具有封闭性，各职能部门各司其职，以块为主导的“一业一证”改革难以获得相关职能部门的有效配合，改革缺乏协同，导致改革效果大打折扣。另一方面，“块块”基于种种因素的局限特别是在法律法规未修改要面临一定责任风险的情况下，不愿推进改革，不愿主动争取“条条”部门的支持。其次，条块分割结构导致“放管服”改革内容和形式的分割，从而呈碎片化倾向。在“放管服”改革过程中，碎片化倾向主要体现在以下方面：一是管理碎片化。在“放管服”改革中，简政放权、加强事中事后监管、减税降费等改革政策成为各级政府的目标指引，但基层工作人员承接下放事项的能力不足以及基层受资源约束的状况未得到根本改变，再加上配套措施缺位，改革政策很难落实到位，使得管理出现碎片化。二是流程碎片化。推行清单治理、简化行政审批流程等改革在一定程度上提高了政府办事效率，但对简化的审批事项缺乏事后监管，导致流程监管的缺位和错位，有些审批事项精简后又以另一种形式复活，使得审批流程出现碎片化倾向。三是信息碎片化。这些情况在“一业一证”办理和监管过程中都存在。从本市来看，目前比较突出的主要有以下问题：
（1）区级政府部门自主权有限、发证者有风险
综合许可证发放是在法律法规规章没有修改的情况下所作的改革探索，意在方便市场主体，但有些便民措施可能对发证者带来潜在的风险。
根据规定，综合许可证发放实行“谁发证谁负责”的原则。发证单位要对综合许可证负责。在法律法规规章没有改变许可证制度的情况下，在许可证办理规则由上海市人民政府各个工作部门制定并且没有修改的情况下，浦东新区以外的各区开展综合许可证办理超出法律法规的规定的，缺乏法律支撑。
从实际情况看，层级政府间权力配置“上大下小”，区级政府缺少自主性的决定权，一些涉及敏感问题、关键领域的创新方案需要层层报批，一旦上级不愿担当创新风险，改革推进受到掣肘，地方自主创新意愿与改革积极性将受影响。各区要面对市政府及职能部门、国务院相关部委的多头管理与业务指导，一些事权划分或空白缺位、或交叉重叠、或衔接失序，反映出事权划分的不科学、不规范、不合理，由此导致一些事务职责不清、管理错位、资源不足、央地争权。
上海市人民政府发布的通知要求区里开展综合许可证办理，对市级工作部门则要求较少，多数市级政府工作部门没有采取实质性的支持行动，靠区里单打独斗相当困难。
由于综合许可证颁发的风险都落在区里相关办证部门，为了减少风险，相关机关尽量少颁发综合许可证。但同时又面临着相关考核的压力，又不得不尽可能多办理一些综合许可证，所以浦东新区以外其他区面临着两难选择。
（2）横向纵向机关之间合力不足，“一业一证”深化改革空间受限
根据上海市人民政府规定，“一业一证”改革的任务由各个区承担。但据了解，各个单项许可证的发放管理办法是由市级政府工作部门制定的。区里只能执行市里的规定，自己无权对办理许可证的实体和程序要求等作出调整。在此情况下，即使市政府工作部门规定的不合理，区里相关部门只能执行，不能违反。在市政府工作部门不改变单项许可证办理提交材料、时限、程序等的情况下，各区很难将“一业一证”改革继续推向深入。
横向同级部门、纵向上下级部门以及垂直管理部门之间尚未形成改革合力，部门间协同共享机制欠缺，跨部门审批事项流程繁琐，应对复杂问题的跨部门联合执法和综合监管仍待推进。各部门各单位出台的改革措施有时不注重“左右联动”与“上下衔接”，相关部门之间、不同层级政府之间改革方案不仅不衔接甚至会相互冲突。
从市政府工作部门来看，总体看配合明显不足。目前只有市卫健委、市药品监督管理局、市市场监管局发布了相应文件，但这些文件并没有对单项许可证办理的要求作出修改，多数政府工作部门没有采取实质性的配合措施，比如通过修改许可证发放的相关资料提交、程序和时限方面的要求，给予各区办理综合许可证提供创造更好的条件。
可见，有权制定规则的市级政府部门不承担“一业一证”综合改革的任务，而无权制定和调整许可证发放规则的区级相关部门则具体承担“一业一证”改革任务，区级政府部门开展“一业一证”深化改革，争取市级政府部门帮助难度较大。这种权责不协调、不匹配的情况制约了“一业一证”的改革。从目前来看，由各区推进“一业一证”深入发展的空间不大。
（3）由区里实施“一业一证”改革，对接和共享市级部门的系统和信息数据困难
目前有一些部门的办证系统不能打通或者市级部门系统经过改造调整，导致区级相关办理部门不得不调整，甚至无法对接。
区里相关部门办理“一业一证”的系统要对接市里相关部门的办理系统比较困难，市里相关系统经常变化，只要市里相关部门系统做一点变化，区里就要花很多时间去查找，并在查找发现之后重新调整，往往耗费大量人力物力。
区里要提高办理“一业一证”的效率，就要共享市里相关部门的信息数据，但往往不容易。一方面，市区办理系统没有完全打通，各区要对接市里办理系统有时很困难。另一方面，市里相关部门的有些数据信息没有进入大数据中心的数据库，区里无法共享数据。除此之外，市里各部门之间的办理系统没有完全打通，不少数据信息不能共享。区里各部门之间的系统也未完全打通，数据信息共享还有难度。
据一些区反映，各区牵头开展的“一业一证”改革再突破的可能性不大，接下来主要是上级市级各个部门打通系统、改变规则、充实数据信息库资料，实现信息共享最重要。而这些都不是区里能够撬动的，需要由市里推动。
（4）事权下放落实不到位
2021年上海试点方案规定：“推动事权下放承接到位。2021年2月底前，推动改革试点行业涉及的市级事权下放承接到位”。根据访谈调研了解，浦东新区承接市里的事项，既有实质性的权力转移的下放，也有属于委托性质的下放。在前者情况下，法律法规没有授权，由浦东新区行使上海市级职权似乎有合法性不足的问题。但随着市人大常委会制定的《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》的出台，这一问题不大。至于国务院相关部门下放给浦东的事项，目前浦东新区主要是受理和发证两个环节，中央部委承担实质性审查权。
本市其他区实行“一业一证”之后，很少有市级相关部门下放给区里行使的情况。即使有一些市级审批权放权给区级政府及其工作部门的，也存在放权不得当的现象。出于“怕削权、不愿改”和“怕问责、不敢改”的双重考量，权力下放越困难，在实践中通常采取“选择性放权”，只下放责任重利益少的权力，权力大的行政审批事项则被改为核准、审核或事前备案。区级政府部门接权也不顺畅，区级部门对有关政策规定、标准规范把握不足，专业性人才匮乏，尤其在下放的专业性审批事务面前表现出承接能力不足，监管跟不上。
4.改革行业目录清单的科学性合理性有待提高
各区都把市里确立的25个行业确定为本区改革的内容。但从实际情况看，每个区并不需要都在25个行业开展工作，而应当根据本区的实际情况确立更适合本区特色的相关行业。另外，实行“一业一证”的行业清单与权力事项清单不一致，难以在系统上顺利对接操作。
“一业一证”改革，今后要扩展实行其他新的“一业一证”的行业也会遇到这一问题。如何建立健全科学合理的改革行业目录清单，并与权力清单对接合一，是一大难题。
5.系统不通、信息数据共享不足、电子证照归集有限是“一业一证”改革最难的问题
目前，我国政府的数字化转型工作中，面临着数据开放水平低的问题。一些地区的网上业务处理平台结构并不完善，能够处理的工作内容有限，难以实现政府“放管服”改革中对工作跨部门、跨区域、跨层级的要求。比如在一些地区，部门与部门、区域与区域之间的信息共享体系不够健全，无法在服务过程中帮助群众精简材料，需要群众跨区办理业务。随着信息化在各行各业的发展，政府工作基本建立了数据平台，但是因为这些数据分散严重，存在信息缺失、更新不及时等现象，导致政府部门之间的数据共享体系依旧不完善，信息与信息之间存在不对等的情况。在此背景下，政府工作实现数字化转型困难，“放管服”工作和人民群众的期望存在差距。具体表现在，政府部门工作时，对于需要调用网上数据信息的业务，常常出现效率不高、工作难度较大的问题。政府开展的网上业务出现办理周期长、办理手续复杂、办理引导难以适应普通民众理解能力等情况。在实际操作过程中，有些部门一味开发各种业务办理软件、注册各种业务办理小程序，一个部门有两个甚至两个以上业务办理平台，在实际使用过程中，过多的移动端之间不存在联系，加大了审核办理的难度。因此，在实践数字化转型推动“放管服”改革的工作过程中，不应追求网上业务平台数量的增加，而应注意各个平台业务之间的信息共享，尽可能将多个部门、区域的业务工作融汇在一个业务平台中，通过同一移动端的处理，实现不同部门、区域之间的信息共享。
这种情况在上海市各区办理“一业一证”过程中非常突出，办理“一业一证”的系统不通、数据信息共享意识不足、共享机制不完善、数据质量不高、深度应用有待加强等。
6.综合监管改革推行难度大
（1）“一业一证”改革后，执法机关与审批机关之间衔接对接困难。之前大量的审批许可经过改革或者取消许可、审批，或者大大简化了事前的许可程序，这要求加重事中事后监管。但综合监管最大的难题是原来执法是按照法律法规来规定的“单一事项”安排执法监管，现在执法则是对某个行业有多家执法，要对多家综合执法进行协同、联合执法，解决扰民和执法不到位问题。由于每个执法单位人手有限、每个执法单位要执行的法律法规规章很多，每个执法单位要涉及“一业一证”行业执法的对象很多，而每一个执法单位执法的要求、程序和时间各不相同，在此情况下，不可能每一次执法都是联合执法或者协同执法。所以有些综合许可证发放之后，后续监管存在缺位的现象时有发生。“一业一证”行业涉及的执法主体和对象较多，而每一个执法单位执法的要求、程序和时间各不相同，在此情况下，不可能每一次执法都是联合执法或者协同执法。
（2）各个执法机关之间系统尚未完全打通、不能共享诸多信息数据，因此给综合监管带来了难度。
（3）在多样化监管措施中，涉及信用管理目前尚未统一、也未有效地衔接，信用监管由发改委负责，此外市场监管部门也负责信用的职责。目前最大问题是两个系统和信息数据不沟通，无法发挥信息的价值。比如发展改革部门和市场监管部门的相关信用信息不通，发改委系统所做的市场主体的信息、纠错和信用修复等，与市场监管的信息尚未实现信息互通共享。前者修复了某个主体的信用信息，后者没有改变。此外，人民银行也有信用信息，但与发改委、市场监管局的系统和信息也不通、不共享。
（4）受制于执法人员的专业知识和经验的限制，建立健全行业领域综合监管协同机制并不容易，在事中事后监管要实现从“按事项管”向“按行业管”转变、从“多头分散”向“综合协同”转变，执法人员需要调整思路和相关的执法方式，还要进行知识培训等，这些都还要一个很长的过程。
六、完善“一业一证”改革的建议
课题组认为，前述改革过程中遇到的困难和问题都是发展中的问题，只要其总方向和目标是正确的，就应该坚定地走下去。当然具体阶段性目标、任务和工作方式方法可以根据情况进行适当调整和完善。针对前文提到的困难和问题，我们提出如下建议。
（一）提高领导干部和工作人员对“一业一证”改革意义的认识
提高领导干部和工作人员对改革重要性的认识，从“只是多发一张许可证”的错误认识中解放出来。综合许可证办理的目的在于推动行政审批管理服务从“以政府部门供给为中心”向“以市场主体需求为中心”转变。只有真正认识到这一点，才能主动做好此项工作。
基于便利市场主体的理念，进一步完善“一业一证”的“六个一六个再造”。
还要指出，目前改革取得的成效很大程度上依赖于先进的科技，技术工具在政策执行中的最大作用在于提高政府治理效率，通过技术手段打破原有的治理格局，疏通政府间的物理壁垒，力图做到数据、信息互通。接下来要重新思考技术治理结构与政府权力结构之间的关系，以及如何更好运用技术工具以帮助实现政策目标，目前的“一业一证”改革应当对此进行反思。
针对一些部门和工作人员对办理综合许可证系统不通、数据信息不共享问题的模糊认识，要提高其对这一问题重要性的认识：上下左右通畅的办理系统、足够多的共享数据和电子证照正在成为核心竞争力。以数据为链条能有效打破各部门之间的边界。“数据壁垒”不仅使部门间、单位间的交流协作效益减小，而且数据拥有者的价值也得不到最大限度发挥，数据封闭是巨大的资源浪费。为此，必须转变思想认识，打破“思维惯性”，追求“数据共有”“共享互利”的价值理念和服务理念，从思想观念上破除信息共享的困境。因此要树立下列理念：在大数据背景下，政府公职人员应秉持共赢共享的行政理念；通过构建整体性政府，打破碎片化的功能分化；通过重塑政府组织结构，强调合作与协调，从而提升政府能力，改进政府绩效，更好地满足社会公众的需求。
（二）针对“一业一证”综合许可证效力受影响采取对策
1.中央和地方共同推动“一业一证”改革深化发展，促使综合许可证效力尽早获得全国性的互认和推广使用
除了上海以外，山东和其他不少省市都在推进“一业一证”改革。2021年11月湖北省政府发布《湖北省“一业一证”改革实施方案》。北京市将出台“一业一证”改革实施意见。
课题组认为，要使此种综合许可证能在全国范围内获得普遍承认和使用，需要达到全国一定数量地方的综合许可证，才能产生普及性效力。为此，建议国务院出台专门规定推动其他省市自治区实施此项改革。这样可以很快在全国推开，综合许可证获得全国性实施后，其实施障碍才能消除。为此要做好国家综合证照库的及时录入，使各地颁发的综合许可证能够获得国家层面的认同。此项工作越早越好。如果此项工作不能有效地在全国推广，综合许可证不能达到较大范围的使用，上海市的改革成果可能就只能限于本地。
2021年5月国务院《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》虽然不是关于“一业一证”改革工作的部署，但诸多工作要求与“一业一证”改革具有相同的目标和工作任务。
2.做好其他相关工作
本市既要中央积极推广，但又不能被动地等待国务院出台政策推广此项改革的推广。目前应当做好以下工作。
（1）促使本市尽快使用单轨制，即只采用综合许可证，不再另行办理单项许可证。目前，浦东新区使用综合许可证采用单轨制，有了《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》的保障，但其他区尚未推行。我们建议，市人大常委会就本市支持和保障各区实行“一业一证”改革作出专门的决定，为本市其他区实行综合许可证单轨制提供依据。
上述建议的可行性在于：本市目前采用的25个行业的综合许可证基本在本地使用，外出其他省市区使用的数量较少。另外，可以尽快推动长三角区域省市区之间互认行业综合许可证相对容易，确保综合许可证在长三角先行流通使用起来，进而全国推行。在国家统一推广“一业一证”改革之前，本市可以与全国其他省市区加强合作，共同推进综合许可证的使用。比如目前山东省多个市县区已经实行了综合许可证，山东和上海基本具备共同承认和推进综合许可证使用的条件。
2021年5月国务院《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》相关要求也为之提供了有利条件。本市相关部门应该尽快与中央国家机关对接，将各区颁发的行业综合许可证纳入国家电子证照库中，为各区综合许可证的单轨制推行创造条件。
（2）本市国家机关应该尽快与国家烟草局加强沟通将烟草许可证纳入综合许可证。
（3）将“一业一证”改革与高效办成一件事密切结合起来。实际上，上海市人民政府官网“一网通办”上，这两方面是置于一体的。我们认为，二者本质相同，都是为了便利企业和公众办事。综合许可证可以说是“高效办成一件事”中最难的，但二者基本程序和要求基本相同，都是要求国家机关之间打通系统、共享数据信息、协同办事，尽可能短时间办成事。
（三）打通各单位办事系统、实现更多数据信息共享和更多电子证照入库
1.加强立法。强化政府在完善办理系统、打通各部门各单位之间业务系统方面的责任。建议由市人大常委会作出专门的决定，对此作出明确要求。
2.在办理系统没有完全打通、办理程序滞后的情况下需要采取变通措施。在目前情况下，不少部门和单位的系统尚未完全打通、数据信息尚未共享，导致某一个单项许可证办理系统不通、信息数据不全，进而影响综合许可证及时发放，对于此种情况，除了从根本上解决问题外，行政机关应当通过改革完善相关办理和监管制度加以改进。（1）单项许可证中有的是必不可少的，有的是选择性的。对于前者，一般要慎重，在不具备此种必备许可证情况下，不宜发放综合许可证。但如果是行政机关系统长时间不通、无法共享数据信息造成的，综合证发放主管部门应当牵头尽快解决问题。对于后者，因为可选择，即使其不具备，并不影响综合许可证提前发放。可以先发放综合许可证，等某一可选择性的单项许可系统打通、数据信息共享之后，再调整综合许可证的信息即可。（2）对于此种因为系统不通、数据信息不能共享造成的综合许可证无法发放，综合办理制作证件机关应当与相关具体办证部门协商解决，提前发放，并与监管部门形成沟通一致的意见，对此实现宽容、审慎管理。不能因为办证系统、数据共享不到位而使市场主体受到不利对待，这应该是一项必须坚持的原则。
3.完善数据信息归集审核共享和应用相关制度。（1）进一步完善数据信息归集和共享统筹体系。严格落实《上海市公共数据和一网通办管理办法》规定。（2）完善相关审核评估校对制度，提升政务数据质量。建立数据质量评估、校核、反馈、跟踪、监督机制，加强数据质量管理，形成政务数据质量整改工作流，定期开展数据质量监督、检查，并建立通报机制，强化数据动态更新维护。推动开展政务数据跨层级、跨部门的数据治理工作。将数据信息质量纳入考核内容，推动各级政务部门主动提升数据质量，确保共享数据的真实性、准确性、完整性、时效性。（3）深入挖掘数据应用场景。以政务数据共享为基础，推动多部门在线联审联办事项，通过让数据多跑路、群众少跑腿，实现减材料、减时限、减流程，推进“一网通办”、跨省通办。推进高频电子证照在跨地区、跨部门、跨层级业务场景中的共享互认。
（四）建议上海市人大常委会出台专门决定解决重点问题
2021年9月市人大常委会出台了适用于浦东新区的《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》，但对于其他区如何开展工作缺乏规定。建议市人大出台专门支持和保障方面的决定，针对前述的主要难点作出规定，推动本市“一业一证”改革向纵深方向发展。重点解决如下几个问题：
1.深入总结反思之前的改革，明确下一步改革的方向
市人民政府《关于在全市范围推广实施“一业一证”改革的指导意见》明确规定：“各区根据全市统一目录，确定本区实施‘一业一证’改革的行业目录，并可对全市统一目录提出新增、调整的建议。”目前各区在改革过程中还有较多的疑虑，也有持观望态度的。
课题组认为，目前改革需要进行阶段性总结评估和反思。到目前为止的改革，主要是通过运用先进的技术、改进工作设备和系统，促使更多的数据信息共享来达到便利市场主体的结果。但“一业一证”改革不应仅局限于此，它推动问题的突破不仅需要对改革工具进行改良，更重要的是突破部门利益和行为习惯进行顶层谋划，从顶层设计入手，对政策过程和政府行为模式进行重塑，打破既有的惯性思维和部门利益格局，进行系统、整体的谋篇布局。目前，可由市级审改办牵头，组织力量联合调研各区“一业一证”改革的实际情况，结合“一业一证”改革的目标对现有许可的“行业”事项进行摸底，调整横向和纵向之间的关系，争取此项改革成为技术、信息数据服务和政府自身改革共同进步的契机。在做好此项工作的前提下，更灵活地更务实地推动在新的行业开展“一业一证”改革。
2.明确上级国家机关支持配合区级改革并予以改革风险方面的免责
目前“一业一证”改革由区级政府及其工作部门承担，区级人民政府及其主管部门除了要建立健全本区各个工作部门之间的协同衔接关系外，重点要争取市级政府部门、国务院相关部门如何配合支持区级政府工作部门“一业一证”改革。通过市人大常委会立法，明确市级政府及其相关部门除了直接支持外，还要积极争取中央相关部门的支持。
特别要强调的是，综合许可证发放是在法律法规规章没有修改的情况下所作的改革探索，意在方便市场主体，但有些便民措施可能对发证者带来潜在的风险。为了鼓励和支持区级改革，相关法规规章应该明确规定，本市保障“一业一证”改革创新，在改革创新中如果出现未能实现预期目标、未完全合法的相关行为，只要有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任。这一规定可以为区级推进“一业一证”改革创造更好的条件。
3.明确市政府“一业一证”主管部门和各业务部门具体相关职责责任
明确市级“一业一证”改革主管部门修改完善相关办理规则以及指导、协调、监督等方面的责任；明确市级业务部门修改完善许可证办理的具体规则，为简化办证提供更加便利的依据；强化市政府各业务主管部门积极主动支持区级“一业一证”改革，凡属于市级办理的单项许可证，必须按照“一业一证”改革要求，主动做好精简程序、缩短时间、协同做好核查，完成单项许可证的办理；对于重要行业许可证的办理权主要集中在市级机关的，建议由市级实行“一业一证”办理综合许可证，明确牵头部门和协同配合部门；要主动对接区级相关政府部门的“一业一证”办理系统，对于办理系统进行调整的，要及时告知市级和区级“一业一证”主管部门、下级业务主管部门；实现办理系统横向、纵向全部打通。等等。
建议按照跨部门协同“办好一件事”的场景化管理思维，推出市级相关部门配合协助区级开展“一业一证”改革的办事清单，挖掘并理顺部门间关联性较强的行政事项和办事环节，编制成网络化的权责关系图，以清单为指导，增强跨部门联动性；建立并完善有效的激励机制、考评机制、交流机制，重点引导跨部门协作。
4.重点解决政府特别是市级政府及其相关部门在打通办理“一业一证”业务系统、提供技术支持方面的责任
市级审改主管部门要建立与市级各业务部门和各区审改部门的相关业务办理系统，实现数据双向交换通道，打通信息壁垒；积极推动各部门建立健全共享平台、畅通数据双向交换通道，打通信息壁垒。
市级相关部门要通畅与各区业务部门的业务办理系统，完善数据双向交换通道，消除信息壁垒。
各区审改主管部门要建立与本区各政府工作部门、市级审改部门和市级各部门的综合许可证的办理系统，建立数据双向交换通道，畅通信息通道。
市大数据中心要适应“一业一证”改革的需要，做好共享平台升级改造工作，实现市、区信息上下贯通、横向联通，同时全面对接全国一体化在线政务服务平台、全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统。
5.完善涉企经营信息归集共享应用的相关制度
强化市、区级政府各部门信息数据归集的责任，特别是市级政府部门相关信息数据的归集、共享以及应用力度。明确市级相关审批部门强化电子证照信息跨层级、跨地域、跨部门共享，及时将电子证照归集至市一体化政务服务平台，进而归集至全国一体化政务服务平台、全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统。
加强政务信息共享工作。对纳入改革试点的行业，梳理政务信息需求清单，包括市场主体的电子证照、年报、许可、处罚、信用等。依托“一网通办”和大数据中心资源平台，健全跨地区、跨部门、跨层级的信息共享机制，为审批和监管提质增效提供支撑。
推进电子证照归集应用。对颁发的行业综合许可证实行电子化管理，及时归集至市电子证照库，实现跨地域、跨部门互认互信，在政务服务、商业活动等场景普遍推广企业电子亮照亮证。做好行政许可信息公示，广泛推行市场主体电子亮证应用，为全区行业综合许可证 的持证企业出区经营、上网经营提供便利。凡是通过电子证照可以获取的信息，不再要求企业提供相应材料。
6.完善综合许可证监管制度的相关要求
（1）根据改革要求明确新的综合监管制度和监管责任
建立健全行业领域综合监管协同机制，推动事中事后监管从“按事项管”向“按行业管”转变，从“多头分散”向“综合协同”转变。对涉企经营许可事项按照所属行业领域进行全面梳理，各行业领域建立职责明确、分工协作的综合监管制度，确定行业领域管理的牵头部门和协同部门，建立一个部门牵头、相关部门参与的协同监管机制。制订完善分行业领域事中事后监管办法，理顺监管职责，明确监管规则和标准，梳理行业监管风险点，综合运用各类监管方式细化实化监管措施，科学配置监管资源，提高风险防范化解能力。
“一业一证”改革后，诸多审批条件由“前置”改为“后置”，事中事后监管的压力与日俱增，应将事中事后监管的重点聚焦在易引发社会问题、安全、公众影响的焦点问题上，从源头到终端，将市场上每个经营环节和经营者纳入监管体系，包括以无照状态存在的新型业态、新生事物，并最大限度拓宽公众参与事中事后监管的渠道，实现监管的公平有效。要落实放管结合、并重要求，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，防止出现“以批代管”“不批不管”问题，防止监管真空。充分运用好“两网”即“一网通办”和“一网统管”的作用，使二者有机地衔接和发挥作用。
（2）落实好“三个双”证照衔接机制和“三个双”协同监管
依托“一网统管”平台，通过“双告知、双反馈、双跟踪”证照衔接机制和“双随机、双评估、双公示”协同监管机制，实行对市场主体全生命周期的动态监管、风险监管、信用监管和分类监管。这一措施的落实有赖于各部门和单位之间的系统打通和对接，加强部门间和各单位间的信息共享，拓展信息归集共享的广度和深度，打通办证部门与办照部门之间、办证办照部门与监管部门之间、监管部门之间、条块部门之间甚至是部门内不同职能处室之间的信息共享。
（3）完善执法手段和主体等相关制度
第一，鼓励支持社会主体参与“综合许可证”的监管规则。建立健全政府主导、企业自治、行业自律、社会监督，压实企业主体责任，支持行业协会提升自律水平，鼓励新闻媒体、从业人员、消费者、中介机构等发挥监督作用，健全多元共治、互为支撑的协同监管格局。为了使更多的社会主体监督市场主体，充分运用市场的监管作用，建议在综合许可证上逐步附加反映市场主体守法违法等诸多信息，便利社会主体可以通过综合许可证了解市场主体的情况，从而为实质性减少、取消许可证创造更好的条件。第二，增加非现场执法手段的运用。第三，加强对一线工作人员的关怀，把严管和激励有机地结合起来。此外，提高他们对“一业一证”改革全局的理解和认识，减少个体障碍的影响并促使行为风格的改观。
（4）落实好动态监管、风险监管、信用监管和分类监管等四个监管制度
落实国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，发挥信用制度在综合监管中的作用。探索建立企业信用与自然人信用挂钩机制，依法依规实施失信惩戒。落实严重违法责任企业及其人员的行业禁入制度，增强监管威慑力。此外，建立信用修复、异议处理机制，对按程序修复信用，移除信用记录的申请人，要及时解除联合惩戒。
完善全流程信用联通制度。优化信用平台功能，构建审批部门在批前查询企业信用信息、审批部门在批后向监管和信用部门推送信用信息、监管部门在核查后向审批和信用部门推送信用信息的“审批+监管+信用”的闭环管理新模式，实现审批前查询信用——审批后推送信用——监管后记录信用的全过程信用管理目的。
（五）建议市区政府出台相关政策规定
建议市政府根据本市的实际情况，及时总结经验、针对新出现的问题作出相关安排，促使本市综合许可证更便利地办理、更多地使用，推动与长三角乃至全国其他地区互认，促使综合许可证的综合监管制度进一步完善。各区根据市人大和市政府相关规定，结合本区的实际情况作出具体规定。
编后语：“一业一证”改革以企业便捷高效办成“一件事”为目标，优化再造行业准入业务流程，大幅降低行业准入成本，是持续深化“放管服”改革、优化营商环境的重要抓手，对于推动审批管理服务从“以政府部门供给为中心”向“以市场主体需求为中心”转变具有重要意义。课题组客观分析了“一业一证”的含义、背景、政策依据等问题，在此基础上对本市浦东新区试点和其他各区推广实施“一业一证”改革的实践情况作了全面梳理，并针对相关法律问题进行了分析，提出了深化上海市“一业一证”改革的若干建议，对于实践中深化“一业一证”改革具有一定的参考应用价值。
课题负责人简介：
朱应平，男，华东政法大学法律学院教授、博士生导师
课题组成员简介：
戴国立，男，华东政法大学副教授，学校校办副主任、教育学博士
谢 婷，女，华东政法大学教务处教师，在读博士
唐 晨，男，华东政法大学博士研究生
陈晋华，女，上海市药品监管局副处长
宿 晨，女，华东政法大学硕士研究生
宋奕辰，女，华东政法大学硕士研究生
房明燕，女，华东政法大学硕士研究生
柯金妍，女，华东政法大学硕士研究生
（责任编辑:陈书笋 核稿:邓海娟）